規(guī)范地方融資平臺防范金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)(全文)

1、規(guī)范地方融資平臺防范金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為應(yīng)對美國次貸危機(jī)和全球金融危機(jī)的沖擊,我國出臺了4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,各地政府為籌措資金,繞開現(xiàn)行體制與政策障礙,成立了集融資、建設(shè)、經(jīng)營和債務(wù)償還為一體的城市投資公司作為融資平臺,代替政府直接與間接融資,對于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。我們對衡陽市地方政府融資平臺情況進(jìn)行了一次調(diào)查,剖析地方政府融資平臺的主要特點(diǎn),分析其風(fēng)險(xiǎn)狀況,關(guān)注在急劇膨脹下隱藏的風(fēng)險(xiǎn),建議從不同層面、不同視角規(guī)范融資平臺,防范金融財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一、基本情況20XX年衡陽市城市建設(shè)投資有限公司成立,為衡陽市首家政府融資平臺,到目前已進(jìn)展到13家政府融資平臺公司

2、,其中市級4家,縣級9家。主要分布在交通運(yùn)輸、城市建設(shè)、土地儲備、國資經(jīng)營等領(lǐng)域,如衡陽市城市建設(shè)投資有限公司,衡陽市非稅收入征收治理局,衡陽市湘江水利投資開發(fā)有限公司,衡陽市土地儲備中心等。全市13家融資平臺中城建投資公司類占9家。至20XX年6月末,全市13家政府融資平臺公司,資產(chǎn)總額為176.39億元,負(fù)債總額84.91億元,自有資金總額41.02億元,融資總額73.04億元,已開工項(xiàng)目數(shù)38個(gè),已開工項(xiàng)目計(jì)劃投資額64.75億元,已開工項(xiàng)目到位資金35.4億元,計(jì)劃開工項(xiàng)目計(jì)劃投資額45.66億元。二、主要特點(diǎn)1、規(guī)模迅速膨脹。20XX年12月末衡陽市地方政府融資平臺在轄內(nèi)銀行貸款余額

3、為7.16億元,到20XX年6月貸款余額為28.495億元,在一年半時(shí)間內(nèi)凈增21.335億元,增加3.98倍。還有國開行湖南省分行對地方政府融資平臺貸款余額為28.335億元。20XX年,衡陽市城市建設(shè)投資有限公司通過發(fā)行債券融資15億元。至20XX年6月末,衡陽市各級政府融資平臺融資總額達(dá)到73.04億元。地方政府主導(dǎo)。13家政府融資平臺公司都由政府主導(dǎo)設(shè)立,董事會、監(jiān)事會成員由政府任命,通過財(cái)政注資、土地劃撥、規(guī)費(fèi)收入等形式注入資本金。如衡陽市政府先后向市城市建設(shè)投資有限公司注入了市自來水公司、公交公司、道路公司等優(yōu)質(zhì)企業(yè)資產(chǎn)和近15000畝土地資源。同時(shí),還將城市道路建設(shè)項(xiàng)目兩廂各20

4、0米可用土地的受益權(quán),市本級行政事業(yè)單位的經(jīng)營性資產(chǎn),自來水、污水處理、垃圾處理、戶外廣告、公交線路、停車位、車輛通行收費(fèi)等經(jīng)營特許權(quán),市財(cái)政用于城市建設(shè)的資金等資源整合到該公司名下?！按蚶J款”模式。打捆貸款是指以城市建設(shè)投資公司為承貸主體,以財(cái)政出具的還款承諾作為償債保證,將若干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目組合起來作為一個(gè)整體項(xiàng)目向銀行貸款的一種融資方式。目前衡陽市政府與國開行湖南省分行達(dá)成50億貸款協(xié)議主要用于供水、供電、城市道路等若干項(xiàng)目,貸款余額為28.335億元。4、項(xiàng)目貸款為主。至20XX年6月,13家政府融資平臺公司項(xiàng)目轄內(nèi)銀行機(jī)構(gòu)貸款余額20.523億元（其中,3-5年與5年以上期限的余

5、額合計(jì)為16.658億元,占比為81.17%）,占貸款總額的72.02%。已開工項(xiàng)的37個(gè)項(xiàng)目中,公益項(xiàng)目為20個(gè),占比為54.05%。三、風(fēng)險(xiǎn)操縱目前衡陽市政府融資平臺公司在轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)貸款余額為28.495億元中,正常貸款為28.02億元,占比為98.33%;關(guān)注類貸款為0.39億元,占比為1.37%;不良貸款為0.086億元,占比為0.3%。衡陽市地方政府融資平臺依靠非財(cái)政資金償債的貸款比例僅為9.48%。地方融資平臺尚未出現(xiàn)不良貸款的風(fēng)險(xiǎn)有以下主要因素:還款期限未到。調(diào)查的融資平臺項(xiàng)目貸款的建設(shè)期和還款期設(shè)定時(shí)間較長。目前項(xiàng)目還處于建設(shè)期,只需償還貸款利息部分,而該利息已計(jì)算在投資總額

6、中,列為“正常貸款”。從衡陽市地方融資平臺項(xiàng)目貸款期限看,沒有發(fā)放1年內(nèi)貸款,1-3年類占18.8%,3-5年類占41.5%,5年以上占39.6%,3年以上中長期基建類貸款占81.1%,到20XX年將出現(xiàn)償還本金的高峰。銀行多頭授信。調(diào)查中13家地方融資平臺獲得多家銀行的授信,其可以在授信額度內(nèi)借新還舊,以甲還乙,可以暫緩風(fēng)險(xiǎn)暴露。資產(chǎn)抵押高溢。銀行對有政府背景或政府擔(dān)保、有土地抵押的融資平臺高看一眼,厚愛有加,在審查審批上綠燈放行,而融資平臺為了獲得更多的貸款,又虛高土地溢價(jià),給融資平臺抹上一層保護(hù)XX。銀行監(jiān)控缺位。由于融資平臺政府色彩濃厚,銀行高度寬容,不按具體項(xiàng)目監(jiān)控其資金流向和用款進(jìn)

7、度,加之融資平臺公司的財(cái)務(wù)報(bào)表不規(guī)范、不透明,商業(yè)銀行很難獲得真實(shí)準(zhǔn)確的背景資料,很難對融資平臺公司進(jìn)入深入的貸后治理,掩飾真實(shí)償債能力不足的風(fēng)險(xiǎn)。四、風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)借款主體風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)查中融資平臺與地方政府有關(guān)部門是“一套人馬,兩塊牌子”,存在政企不分,現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)不健全,公司法定負(fù)責(zé)人和主要業(yè)務(wù)人員由政府有關(guān)部門人員兼職或指派,資本來源通常是財(cái)政注入或存量公共資產(chǎn)拼湊注入,盈利模式主要依賴于項(xiàng)目的使用權(quán)出讓收入或地方財(cái)政補(bǔ)貼收入。在地方政府投資膨脹下,帶來了空前的融資壓力,迫使地方政府融資平臺不惜成本與風(fēng)險(xiǎn)融資,用融資規(guī)模最大化來平衡“投資饑餓癥”,至于資本與負(fù)債之間的比例是否失調(diào),負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)是否

8、超出了融資平臺的承受能力不在考慮范圍之內(nèi)。還款來源風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺資金主要用于非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目,這些項(xiàng)目回收期長,低收益或無收益,項(xiàng)目本身還款能力弱,主要依賴財(cái)政收入償還。目前衡陽各級政府融資平臺已開工的38個(gè)項(xiàng)目中,就有20個(gè)屬于公益性項(xiàng)目,集中于市政基礎(chǔ)與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。衡陽市政府20XX年為融資平臺公司歸還銀行貸款本息合計(jì)3.7億元,20XX年估量將歸還本息合計(jì)約6.4億元,但政府償付債務(wù)本息困難很大。一是地方政府貸款建設(shè)的項(xiàng)目,大都不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,無法用項(xiàng)目本身產(chǎn)生的效益來歸還銀行貸款,要用當(dāng)?shù)卣磥淼呢?cái)政收入來歸還,而對于一個(gè)財(cái)力較弱的地方政府而言成為一個(gè)很大的負(fù)擔(dān)。

9、二是以政府未來稅收作為擔(dān)保存在不確定因素,土地抵押貸款償還來源依賴于土地出讓收入,而土地出讓收入是一次性收取70年,不具備可持續(xù)性,土地出讓收入高增長難以為繼。三是以土地為抵押可能會導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一旦房地產(chǎn)深度下調(diào),地價(jià)下跌,土地出讓收入下降,會帶來政府無力償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn),造成銀行壞賬。政策調(diào)險(xiǎn)。在貸款期限內(nèi),GJ的產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策,地方政府的區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)展、行業(yè)進(jìn)展等政策調(diào)整,變動都可能對政府融資平臺經(jīng)營產(chǎn)生較大影響,而一旦政府政策對政府融資平臺經(jīng)營產(chǎn)生不利影響,可能直接影響到政府融資平臺貸款的如期償還。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。主要是地方融資平臺過度負(fù)債,在無法以項(xiàng)目收益或公司經(jīng)營收入償還的情況下,在地

10、方財(cái)政收入不可持續(xù)增長或宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)生變化的情況下,地方政府無法還債的違約風(fēng)險(xiǎn)。20XX年6月末,衡陽市各級政府融資平臺融資總額為73.04億元淇中貸款余額為56.83億元（含GJ開發(fā)銀行貸款28.335億元,城投債15億元）,而20XX年衡陽市財(cái)政收入為70.03億元,13,而作為中部不發(fā)達(dá)地,地方財(cái)政狀況比較嚴(yán)家融資平臺融資總額超過該市財(cái)政總收入?yún)^(qū)“吃飯靠財(cái)政,建設(shè)靠土地,進(jìn)展靠金融”峻,可用收入中用于償債部分很少。金融風(fēng)險(xiǎn)。主要是來自地方融資平臺不良貸款積聚帶來的銀行風(fēng)險(xiǎn),從而導(dǎo)致金融體系的不穩(wěn)定。一是以財(cái)政對借貸進(jìn)行擔(dān)?？赡艹蔀殂y行體系信貸質(zhì)量方面的長期隱患。二是地方政府存在的投資沖動與

11、追求短期政績的行為,都無法幸免存在重復(fù)建設(shè)、低效率投資的問題,甚至導(dǎo)致兩高一剩產(chǎn)業(yè)死灰復(fù)燃,不良貸款風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚。三是由于投資與信貸政策的收緊,地方政府的一些投資項(xiàng)目可能難以繼續(xù)融資,從而導(dǎo)致工程成為爛攤子,進(jìn)而造成銀行的壞帳。五、政策建議（一）摸清底數(shù)、全面清理。按照國務(wù)院國發(fā)（20XX）19號文件關(guān)于加強(qiáng)地方融資平臺公司治理有關(guān)問題的通知要求,對融資平臺債務(wù)進(jìn)行一次全面清理,對直接借入、拖欠或提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)按照分類治理,區(qū)別對待的原則清理規(guī)范,對公益性在建項(xiàng)目不得再通過融資平臺融資,妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題。對承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要

12、依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司,以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺公司,按照公司法規(guī)定,充實(shí)資本金,完善治理結(jié)構(gòu),實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作。（二）完善法規(guī),規(guī)范運(yùn)作。一是制定相關(guān)法律法規(guī),對融資平臺進(jìn)行準(zhǔn)確定位,將其融資投資活動限定在一定范圍內(nèi),如城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域。二是做實(shí)資本金,限制負(fù)債率,明確地方政府對融資平臺的債務(wù)責(zé)任,綜合考慮各地財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況及融資平臺自身情況的前提下,合理制定融資平臺的負(fù)債率限度,幸免過度負(fù)債和債務(wù)轉(zhuǎn)嫁。三是硬化地方政府的債務(wù)約束,以項(xiàng)目法人作為承貸主體,建立地方政府資產(chǎn)負(fù)債表,把分散在各個(gè)融資平臺的融資活動納入到政府資產(chǎn)負(fù)債表的整體框架之中,將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算治理,落實(shí)有關(guān)債務(wù)人償債責(zé)任,并定期向人大匯報(bào),向社會公布,接受各方面的監(jiān)督。（三）嚴(yán)格操縱,強(qiáng)化治理。各商業(yè)銀行要加強(qiáng)對融資平臺類貸款的操縱與治理,堅(jiān)持“逐包打開,逐筆核對,重新評估,整改保全”的原則進(jìn)行全面清理。一是推進(jìn)審慎的地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)治理舉措,強(qiáng)化對項(xiàng)目資本金的監(jiān)控,對償債能力的分析,操縱打捆貸款,監(jiān)測負(fù)債狀況,把握貸款風(fēng)險(xiǎn)。二是加強(qiáng)融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)評估,全面評估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),平臺風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。三是操縱融資平臺類貸款的集中度。四是加強(qiáng)對融資平臺貸款使用方向的監(jiān)管,防止貸款在項(xiàng)目之間挪用,切實(shí)