外來務(wù)工人員子女就學問題分析

1、外來務(wù)工人員子女就學問題分析提要“民工潮”作為現(xiàn)代社會城市化進程不可避免的趨勢，已漸漸為人們所接受。上世紀90年代后，第二輪“城市移民”呈現(xiàn)出新的發(fā)展動向，流動人口外出打工日漸出現(xiàn)“家庭化”趨勢，從而使得流動子女的教育問題已成為流動大軍涌入城市后日益突出的重要問題之一。本文結(jié)合對北京、上海、浙江（杭州）三地的流動子女受教育的調(diào)查問卷，對流動子女的教育狀況作出具體分析，最后從教育觀念、政府、社會等方面提出相應(yīng)對策。一、外來務(wù)工人員子女就學存在的問題（一）外來務(wù)工人員子女就學狀況。由于受種種因素的限制，目前外來務(wù)工人口子女就學的方式，主要是在正常繳納借讀費后進入市區(qū)公立學校；進入收費較貴的政府批準

2、的私學校；在非法或不合格的打工子弟學校就讀。據(jù)調(diào)查，外來流動人口子女在公辦小學和民工子女學校入學的小學生人數(shù)主要集中在城郊結(jié)合部，如上海浦東新區(qū)民工子女學校有1.4萬余人，在公立中學借讀的共2.86萬人；閔行區(qū)民工子女學校有1.6萬人，加上在公辦中學借1.13讀的共有2.22萬人；寶山區(qū)、嘉定區(qū)民工子女學校分別有2.56萬人和萬人。市中心區(qū)和遠郊人數(shù)較少。目前外來務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育難問題，主要原因還在于我國義務(wù)教育階段實行的是“分級辦學，分級管理”，即基礎(chǔ)教育由縣、鄉(xiāng)財政管理的教育體制。由于義務(wù)教育階段的經(jīng)費主要是由地方政府負擔，外來務(wù)工人員子女因為沒有流入地的戶口，所以無法享受由流入地

3、政府財政負擔的教育經(jīng)費。1979年以后，我國的戶籍制度依然對農(nóng)民的身份、就業(yè)、教育、生活水平等起到鉗制作用，流動人口子女上學難問題往往是受戶籍制度、教育投入機制影響的結(jié)果。沒有城市戶籍或是離開戶籍所在地的適齡兒童，在所居城市很難得到同等的受教育機會。外地務(wù)工的流動人口在農(nóng)村交納教育附加費，在城市打工也繳納工商稅、暫住費等費用，他們負擔了城鄉(xiāng)的雙重費用，但他們的子女上學，卻仍然要另外繳納很高的費用而且得不到應(yīng)有的服務(wù)，這種狀況不利于民工子女入學接受應(yīng)有的教育。（二）一些公辦學校相對高額的借讀費、贊助費以及學雜費是低收入家庭外來務(wù)工子女就學的一道門檻。部分家長不愿讓孩子在公辦學校就讀，一是民工學校

4、收費低。如在杭州，民辦學校每學期收費600元（以小學為例），公辦學校按杭州市收費標準每位學生每學期收取300元的借讀費，在北京甚至達到600元。在杭州調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對于外來務(wù)工人員子女，公立學校的收費表面上是按杭州市對外來務(wù)工人員子女就學暫行辦法收取，但實際上，學校仍以各種原因“強迫”家長以自愿奉獻的名義繳納上萬元的教育基金。二是民工學校收費方式比較靈活，允許學生按月或按季度交費。三是民工學校的招生條件寬松，面向全社會外來務(wù)工人員子女，入學辦理手續(xù)簡單，公辦學校招生原則，往往先滿足本地生源，才會考慮外來民工子女。其次，公辦學校在入學辦理手續(xù)上要求民工子女要持有流入地縣級教育行政部門證明、暫住證、健

5、康證等一系列證明，往往使得想讓子女進入公辦學校就讀的家長奔波、折騰一番，有時還需要走“后門”，拉關(guān)系，這讓當初到城市務(wù)工人員無所適從，同時也滋生公辦學校一些單位部門的腐敗。按照杭州市劃定的市民最低生活保障線，很多有兩個孩子的外來人口家庭基本上生活在城市貧困線以下。他們對子女教育的選擇，一如他們選擇質(zhì)次價低的生活用品一樣，很自然地選擇教育水平雖低但收費低廉的打工子弟學校甚至讓孩子輟學。據(jù)報載，截止2001年5月份北京的20萬外來務(wù)工人員子女中，小學階段的入學率為90，初中階段為20，有相當數(shù)量人口面臨著就學那難但沒有質(zhì)量保障的尷尬境地。（三）外來務(wù)工人員子女在公辦學校受到歧視。有的公辦學校的借讀

6、生不能參加三好學生評比，有的活動外來務(wù)工人員子女無法積極參與，從而造成他們在學校成為被冷落的對象，逐漸形成一種自卑的心理。因此有的家長擔心孩子到公辦學校受到歧視，而寧可選擇學校沒保障的民工學校。據(jù)在杭州學校外地生與本地生關(guān)系問件調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在對于“你平時更喜歡和哪些同學一起玩”這個問題的回答，回答更喜歡和杭州本地同學一起玩的比例為0，答更喜歡同外地生一起玩的有49.21，認為都一樣的占4.21。尋究其原因，雖存在方言的阻礙，而更多的是在本地與外地、市民與民工階層的劃分。從而造成本地與外地學生交往的鴻溝，也使得更多的流動人口子女認為城里人瞧不起他們，甚至產(chǎn)生了逆反心理。因此，接收學校如何使外地學生

7、和本地學生和睦相處，也是一個需要解決的課題。（四）民工子弟學校為外來民工子弟就學提供了便利，但存在的問題不能忽視。民工子弟學校發(fā)展快，分布散，不均衡。據(jù)2001年5月下旬上海各區(qū)縣教育局統(tǒng)計，目前在滬工有民工子女學校519所，在校學生約12萬人，分布在盧灣、黃浦以外的17個區(qū)縣，其中民工子女學校有50所以上，在寶山、閔行、嘉定三個區(qū)，共有學生52000名，占總?cè)藬?shù)的43.2。辦學條件不符合要求。根據(jù)各地區(qū)縣教育局自查和2001年5月教委檢查的結(jié)果，除少數(shù)租用空置校舍的民工子女學校的教學設(shè)施和環(huán)境尚可外。如浙江杭州明珠實驗學校為首的5所民工子弟學校，其余以簡屋、民宅、廠房作52為教育的居多，辦學

8、條件多數(shù)不符合要求。北京豐臺區(qū)共有民工子弟學校所，其設(shè)立和辦學均未經(jīng)過豐臺區(qū)教育行政部門批準。在從北京、上海、杭州調(diào)查數(shù)據(jù)得知，這些民工子弟學校的舉辦者很少是本地長住戶口，大多數(shù)是外地人員，其文化程度多為初、高中畢業(yè)，有的只有小學文化水平。其中學校的教師情況普遍是“半路出家”，65沒有教師經(jīng)驗，難以保證教學質(zhì)量；其流動性很大，勞資矛盾明顯。民工子弟學校因辦學條件的諸多原因，學校的衛(wèi)生狀況和免疫預(yù)防工作差，缺少嚴格的衛(wèi)生檢查，學生事物中毒時有發(fā)生，并且學校里的設(shè)施、交通工具等也普遍存在安全事故隱患。就其中火災(zāi)隱患一項，據(jù)上海市消防部門去年45月對506所民工子弟學校消防安全專項檢查，這些學校普遍

9、存在安全通道不暢，無疏散標志，消防設(shè)施嚴重不足等火災(zāi)隱患。民工子弟學校內(nèi)部管理問題眾多。民工子弟學校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)簡單，在許多方面權(quán)責不分，尤其是財務(wù)管理體制不完善；民工子弟學校在法律上沒有明確的地位，學校的權(quán)利不能在法律上得以承認和有效保障，學校的存在及其對內(nèi)對外的各種關(guān)系很容易受到國家或當?shù)卣嚓P(guān)經(jīng)濟、文化、教育政策影響，處于一種不穩(wěn)定狀態(tài)之中，動遷對學校來說是家常便飯；民工子弟學?，F(xiàn)在也已開始激烈的競爭，影響學校競爭實力的最為重要的因素并不是學校辦學質(zhì)量與辦學特色，而在于學校所處的地段，取決于學校附近是否有集中的民工聚居點，是否有大量的學齡兒童存在，這種情況顯然不利于學校辦學質(zhì)量的提高和

10、外來民工子女接受良好的義務(wù)教育。（五）教育行政部門之間的管理銜接和法律法規(guī)亟需協(xié)調(diào)、完善。目前，我國教育行政部門之間在面對外來務(wù)工人員子女就學問題上的管理，出現(xiàn)了流入地的教育部門基本不管理，流出地教育行政部門難以管理的現(xiàn)象。在上海，除安徽壽縣社會力量辦學辦公室有專門在滬負責聯(lián)系民工子女辦學情況外，其他各地都沒有專人負責。為此，曾發(fā)生過兩所學校為搶生源而降低收費現(xiàn)象。檢查中還發(fā)現(xiàn)，有一個學校承辦人兼了6所學校校長。由于體制、機制等問題，市、區(qū)、縣教育局只能進行簡單的日常管理，并在力所能及的范圍內(nèi)予以扶植，涉及到經(jīng)費、校舍、交通、消防、安全等難以管理。由于外來人口流入情況難以預(yù)測，所以區(qū)縣教育局無

11、法制定辦學計劃。雖然早在1996年而對于解決外來務(wù)工人員子女受教育問題的法律法規(guī)上，國家教委就提出解決流動兒童、少年的就學措施，國家也相繼出臺了一些法律法規(guī)，要求外來務(wù)工人員子女流出地和流入地政府為解決外來務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育問題創(chuàng)造條件，但對解決此類問題的法律責任、社會責任未作出明確界定。作出明確界定。1998年，原國家教委制定了流動兒童少年就學暫行辦法中沒有強制的具體操作內(nèi)容，而其具體的政策要求由各地自己制定，沒有明確流入地的學校對于接收外來務(wù)工人員子女就學責任和義務(wù)及具體收費；沒能從法律法規(guī)層次上對興起的民工子弟學校的地位、權(quán)利加以確認。再者由于，無論是流出地還是流入地政府大都對此保

12、持低調(diào)，除了經(jīng)費問題外，還有管理協(xié)調(diào)上的問題。有的地方政府為了減少外來子女教育的經(jīng)費投入，從而提高外來務(wù)工人員子女就學門檻；或者忽視未來外來務(wù)工人員子女就學現(xiàn)狀，片面追求功績效應(yīng)，追求小班化教育，沒能協(xié)調(diào)好空閑的公辦教育資源為外來務(wù)工人員子女就學創(chuàng)造條件。此外，一些領(lǐng)導(dǎo)部門認為民工子弟學校這一現(xiàn)象只是經(jīng)濟發(fā)展過程中的暫時現(xiàn)象，不會持續(xù)太久，可任其自然消亡，從而出現(xiàn)了一批具有嚴重隱患和教育問題的民工子弟學校，威脅到外來流動子女受教育質(zhì)量。（六）國家教育投資少而分配不均。從公共教育經(jīng)費占GDP比例看，中等收入國家的平均值為4.842，我國僅為2.3，遠遠低于平均值，加上因投入體制和環(huán)節(jié)的問題產(chǎn)生的

13、消耗，真正落實到教育之中的經(jīng)費就更為有限了，這說明了我國的公共教育投資水平是明顯偏低。而在這有限的教育經(jīng)費中，中央政府財政撥款過多用于高等教育，對義務(wù)教育投資不夠，高教經(jīng)費總量中80來自政府，而義務(wù)教育中只有60來自政府。同時，我國東部、中部和西部地區(qū)教育投入差距呈拉大之勢。1995年，這一比例擴大到1：0.50：0.36，此后呈加大趨勢。再者，我國教育政策以城市社會和居民為出發(fā)點的“城市中心”的價值取向，無視城鄉(xiāng)差距；以傳統(tǒng)的中央為主，忽視地方的資源配置模式，造成教育經(jīng)費分配不公；以及現(xiàn)實存在的階層差距拉大引致的教育不公等因素影響。對于收入不高的外來務(wù)工人員的子女多集中在經(jīng)濟發(fā)達的大中城市中

14、相對欠發(fā)達的區(qū)、縣（城鄉(xiāng)結(jié)合部），具有明顯的區(qū)域性。在我國義務(wù)教育實行“分級辦學，分級管理”的情況下，加上各種因素影響造成的教育經(jīng)費分配不公，僅靠這些并不寬裕地區(qū)的教育經(jīng)費來承擔非本地區(qū)的兒童少年義務(wù)教育費用，就顯得勉為其難。二、改善外來務(wù)工人員子女就學問題的建議（一）轉(zhuǎn)變觀念，正確認識外來務(wù)工人員子女就學的重要意義。我國憲法規(guī)定，公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。教育法規(guī)定，受教育者在入學、升學、就業(yè)等方面依法享有平等的權(quán)利。義務(wù)教育是強迫教育也是國民教育，即使在市場經(jīng)濟發(fā)達，國家義務(wù)教育也是國家行為，政府有責任負擔起提供有利于兒童入學的各種條件及機會。在目前舊體制無法適應(yīng)新的社會轉(zhuǎn)型時期，國家必須

15、自動負擔及統(tǒng)籌全民義務(wù)教育的責任?？梢猿浞诌\用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體持久地開展形式多樣、內(nèi)容豐富、注重實效，并具有一定聲勢的宣傳活動，使義務(wù)教育法和流動兒童、少年就學暫行辦法家喻戶曉，讓外來務(wù)工人員子女就學意義深入人心。特別要注重向各級政府、教育行政部門和公安機關(guān)宣傳，增強有關(guān)部門對改善外來務(wù)工人員子女教育問題的重視，同時加強對流動人口的宣傳爭取他們對義務(wù)教育的重視，自己維護兒童少年的受教育權(quán)利。（二）強化流入地政府的作用，在政府領(lǐng)導(dǎo)下，有關(guān)部門密切配合，齊抓共管。解決流動兒童、少年就學問題涉及面廣，僅靠教育部門自身的力量是遠遠不夠的。而在我國，義務(wù)教育實行的是“分級辦學，分級管理”，所

16、以需要強化流入地政府牽頭，教育、公安，工商、財政、計劃生育等部門通力合作的專門管理外來務(wù)工人員子女義務(wù)教育問題的機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強對外來務(wù)工人員子女的入學，轉(zhuǎn)學、學籍、考評等工作的管理，督促各級各類學校抓好外來務(wù)工人員子女的教育工作，平等對待、處理好外來務(wù)工人員子女在公辦學校存在的現(xiàn)象。（三）充分挖掘公辦學?，F(xiàn)有資源，以全日制中小學借讀為主，多種形式辦學解決外來務(wù)工人員子女就學問題。嚴格執(zhí)行國家制定的義務(wù)教育學校收費管理暫行辦法，明確借讀收費標準并降低收費，明文規(guī)定取消贊助費和其他不合理費用，簡化借讀手續(xù)，鼓勵外來務(wù)工人員子女就近在公辦學校就讀，對于家庭經(jīng)濟困難的學生予以免或部分免除學費和學

17、雜費。從單一的辦學體制轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N辦學體制，由以國家辦學為主體過渡到提倡社會辦學，并以政府投資單一化向政府、社會、個人投資的多渠道發(fā)展。也可采用中外合資辦學形式，引進國外資金和設(shè)備，提高教學質(zhì)量。浙江杭州明珠實驗學校就是采取了政府、企業(yè)、社會三結(jié)合的投資模式，不僅為學校的辦學提供了物質(zhì)保證，而且在教育工作也收到了三方面的扶持和關(guān)心。以其優(yōu)良的硬件設(shè)施，雄厚的師資力量成為了杭州以至全國及全國同類學校的領(lǐng)頭羊。同時要協(xié)調(diào)各學校的教學資源，互通有無，以較強學校扶持那些教學資源薄弱的學校；也可利用國內(nèi)高等院校豐富的教學資源，與民工學校建立紐帶，采取成立相應(yīng)的青年志愿者試點工程等方式。（四）按照“疏”、“

18、堵”、“導(dǎo)”、“督”等原則規(guī)范民工子弟學校的辦學。“疏”挖掘公辦學校接受外來務(wù)工人員子女潛力，向公辦學校分流。“堵”對存在嚴重隱患和教學問題的民工子弟學校堅決予以取締，并為原在校學生及時疏導(dǎo)，加大力度打擊以辦學騙取錢財?shù)淖锓??！皩?dǎo)”調(diào)動鄉(xiāng)、村積極性，鼓勵其作為社會力量辦學主體，對辦學效益高，社會信譽好，具有一定辦學條件的民辦學校予以引導(dǎo)，支持，使其達標并鼓勵此類學校擴大規(guī)模，形成品牌，使他們走上良性循環(huán)，自我發(fā)展的軌道?！岸健币?guī)范民工子弟學校，應(yīng)該規(guī)定這些學校的辦學標準，對辦學者和教育的素質(zhì)、教學質(zhì)量、教學活動進行有效的監(jiān)督和管理。（五）不斷完善現(xiàn)有的政策、法規(guī)。自1995年教育法的頒布使我國的教育法制建設(shè)步入正軌，一定程度上糾正了當前我國各級各類教育在管理過程中普遍存在泛行政化的傾向，一個以