公共財(cái)政學(xué)第12章

1、第一節(jié) 國債原理第二節(jié) 國債的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和政策功能第三節(jié) 國債負(fù)擔(dān)率和國債依存度分析第四節(jié) 國債市場(shchng)及功能第五節(jié) 政府直接隱性債務(wù)和或有債務(wù)第十二章 國債(guzhi)和國債(guzhi)市場共二十六頁第一節(jié) 國債(guzhi)原理一、國債及其產(chǎn)生和發(fā)展（一）國債的含義是指中央政府憑借國家信用(xnyng)，在國內(nèi)外通過發(fā)行債券或采取向銀行或者外國政府直接借款的方式所形成的國家債務(wù)。（二）國債的特點(diǎn)自愿性有償性靈活性稅收與國債的比較：稅收 強(qiáng)制性、 無償性、 經(jīng)常性收入國債 自愿性、 償還性、 非經(jīng)常性收入共二十六頁第一節(jié) 國債(guzhi)原理（三）國債的產(chǎn)生和發(fā)展國債制度是在

2、私債的基礎(chǔ)上發(fā)展和演變而來的，產(chǎn)生于奴隸社會，在資本主義加快發(fā)展。我國國債分為三個(gè)階段：1. 新中國(zhn u)成立初期， 1950 年發(fā)行了總額為 302 億元的 “人民勝利折實(shí)公債”。2. “一五” 計(jì)劃時(shí)期， 即 1954 年到 1958 年期間， 為了進(jìn)行社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)， 人民政府分五次發(fā)行了總額為 3546 億元的 “國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”。3. 1981年恢復(fù)國債發(fā)行， 國債規(guī)模不斷擴(kuò)大， 制度不斷完善。(1) 第一個(gè)階段為1980-1985年， 為經(jīng)濟(jì)改革初期。 這一階段公債發(fā)行額占同期財(cái)政收入的比重不大， 年發(fā)行額都在40億元60億元之間。(2) 第二個(gè)階段為1986-1993

3、年， 為改革全面深入時(shí)期。 這一階段公債規(guī)模迅速擴(kuò)大， 非加權(quán)年平均增長速度為31.48%， 比上一階段增加12.36個(gè)百分點(diǎn)。共二十六頁(3) 第三個(gè)階段為1994-1997年。 除了財(cái)政赤字增加、 經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要外， 發(fā)行規(guī)模不斷擴(kuò)大， 遠(yuǎn)高于同期財(cái)政收入和GDP的年均增長速度。(4) 第四個(gè)階段為1998年至今。 進(jìn)入1998年， 為了拉動(dòng)內(nèi)需， 中央政府采取了擴(kuò)大國債發(fā)行、 增加財(cái)政投資的積極財(cái)政政策， 導(dǎo)致國債年發(fā)行額連創(chuàng)新高， 至2002年已突破5000億元。二、國債的種類、結(jié)構(gòu)和負(fù)擔(dān)（一）國債的種類1.以國家舉債的形式為標(biāo)準(zhǔn)，可分為國家借款和發(fā)行債券。2.以籌措和發(fā)行的地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，

4、可分為內(nèi)債(nizhi)和外債。本章只介紹內(nèi)債(nizhi)。3.以債券的流動(dòng)性為標(biāo)準(zhǔn)，可分為可轉(zhuǎn)讓國債和不可轉(zhuǎn)讓國債。一般，自由轉(zhuǎn)讓是國債的基本屬性，大多數(shù)國債都是可以轉(zhuǎn)讓的。4.以發(fā)行的憑證為標(biāo)準(zhǔn)，可分為憑證式國債和記賬式國債。（二）國債的結(jié)構(gòu)共二十六頁國債的結(jié)構(gòu)是指一個(gè)國家各種性質(zhì)債務(wù)的互相搭配，以及債務(wù)收入來源和發(fā)行期限的有機(jī)結(jié)合。1.應(yīng)債主體結(jié)構(gòu)，是指社會資金或收入在社會各經(jīng)濟(jì)主體之間的分配格局，即各類企業(yè)和各階層居民各自占有社會資金的比例(bl)。2.國債持有者結(jié)構(gòu)或應(yīng)債資金來源結(jié)構(gòu)，是指各應(yīng)債主體即各類企業(yè)和各階層居民實(shí)際認(rèn)購和持有國債的比例，又稱國債資金來源結(jié)構(gòu)。國債持有者結(jié)構(gòu)

5、受應(yīng)債主體結(jié)構(gòu)的制約，若社會貧富不均，社會資金集中在少數(shù)企業(yè)和個(gè)人手中，國債持有者則比較集中；而若社會財(cái)富分配平均，社會資金相對分散，國債持有者也必然相對分散。3，國債期限結(jié)構(gòu)。以償還期為標(biāo)準(zhǔn)，可分為短期國債（1年或1年以內(nèi)）、中期國債（1-5/1-10）、長期國債（5年以上/10年以上）和永久國債（沒有償還期）。（三）國債負(fù)擔(dān)和限度國債負(fù)擔(dān)：認(rèn)購人負(fù)擔(dān)（ 認(rèn)購者的實(shí)際負(fù)擔(dān)能力）、政府負(fù)擔(dān)（政府償還能力）、納稅人負(fù)擔(dān)（ 債務(wù)要靠稅收來還）、代際負(fù)擔(dān)（ 代際間債務(wù)分配）國債限度：衡量絕對規(guī)模的指標(biāo)：歷年累積債務(wù)的總規(guī)模，即國債余額、當(dāng)年發(fā)行的國債總額、當(dāng)年到期需還本付息的債務(wù)總額。衡量國債相對規(guī)

6、模的指標(biāo)：1.國名經(jīng)濟(jì)主體：當(dāng)年國債發(fā)行額或國債余額占GDP的比重成為國債負(fù)擔(dān)率；2.個(gè)別應(yīng)債主體：當(dāng)年發(fā)行額占應(yīng)債主體收入水平的比重；3.償債能力：當(dāng)年付息額占當(dāng)年中央財(cái)政經(jīng)常收入的比重 當(dāng)年國債發(fā)行額占中央財(cái)政支出的比重（債務(wù)依存度）共二十六頁三、國債的發(fā)行和國債的還本與付息（一）國債的發(fā)行1.國債運(yùn)行的起點(diǎn)和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，核心是確定國債發(fā)行的方式。2.協(xié)調(diào)雙方利益目標(biāo)的手段是國債的發(fā)行條件票面利率、償還期限和發(fā)行價(jià)格，而決定發(fā)行條件的過程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)則是國債發(fā)行方式。3.世界各國通用(tngyng)的國債發(fā)行方式有四種：直接發(fā)行方式、“隨買”方式或稱“連續(xù)發(fā)行方式”、承購包銷方式、公募招標(biāo)方式

7、（主導(dǎo)方式）4.從總體上說，目前我國國債發(fā)行方式是一種承購包銷和招標(biāo)發(fā)行相結(jié)合的模式，具體而言，憑證式國債是憑證式國債承銷團(tuán)（以商業(yè)銀行為主）承購包銷與柜臺銷售相結(jié)合，而記賬式國債是招標(biāo)與承購包銷相結(jié)合，即先是向承銷團(tuán)進(jìn)行招標(biāo)，再由承銷團(tuán)成員分銷或在二級市場銷售。（二）國債的還本與付息還本方式：分期逐步償還法、抽簽倫次償還法、到期一次償還法、市場購銷還法以及以新替舊法還本資金來源：一是設(shè)立償債基金，二是通過預(yù)算列支，三是舉借新債（已成為基本手段）共二十六頁國債的付息：一是按期分期支付（一般適用于期限較長或在持有期限內(nèi)不準(zhǔn)兌現(xiàn)的債券），二是到期一次支付法（多適用于期限較短或超過一定期限后隨時(shí)可以

8、兌現(xiàn)的債券）第二節(jié) 國債的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和政策功能一、李嘉圖等價(jià)原理1.李嘉圖的等價(jià)原理認(rèn)為，政府支出是通過發(fā)行國債融資還是通過稅收融資沒有任何區(qū)別，即債務(wù)和稅收等價(jià)。核心觀點(diǎn)是國債僅僅是延遲的稅收，邏輯(lu j)基礎(chǔ)是消費(fèi)理論中的生命周期假說和永久收入假說。2.凱恩斯主義者認(rèn)為政府通過發(fā)債， 增加支出， 能拉動(dòng)消費(fèi)3.Barro (1974) 的復(fù)興 （基于生命周期假說和永久收入假說）： 債務(wù)不是財(cái)富4. 對李嘉圖等價(jià)原理的評論實(shí)證結(jié)果大多不支持這一結(jié)論， 主要的反對意見：a. 理性預(yù)期的不現(xiàn)實(shí)b. 父母可能不留遺產(chǎn)c. 政府債務(wù)投資的成本更低d. 個(gè)人的完全預(yù)見能力和充分信息假設(shè)不合理e. 一

9、次性總量稅沒有考慮多種稅種，多數(shù)稅不是一次性總量稅共二十六頁二、國債的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)國債的資產(chǎn)效應(yīng)：承認(rèn)國債的資產(chǎn)效應(yīng)，也就是否定李嘉圖的等價(jià)原理 1. 資產(chǎn)效應(yīng)： B C 2. 國債錯(cuò)覺(cuju)： B W C 國債的需求效應(yīng)：主要分析總量和結(jié)構(gòu)兩方面的問題， 考慮國債對總需求和需求結(jié)構(gòu)的影響。1. 中央銀行購買國債： 增加銀行準(zhǔn)備金從而增加基礎(chǔ)貨幣2. 商業(yè)銀行或居民： 購買力的轉(zhuǎn)移， 不產(chǎn)生擴(kuò)張總需求的效應(yīng)(1) 擠出效應(yīng)： 國債 利率上升 私人投資下降(2) 經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)閑置資金的利用(3) 居民個(gè)人： M1 和 M2 結(jié)構(gòu)的影響國債的供給效應(yīng):生產(chǎn)性投資1. 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資;2. 高新技

10、術(shù)投資;3. 風(fēng)險(xiǎn)投資;4. 農(nóng)業(yè)投資;5. 教育投資;6. 開發(fā)大西北投資共二十六頁三、國債的政策功能大多數(shù)實(shí)證結(jié)果顯示李嘉圖等價(jià)定理并不成立， 因而政策上認(rèn)為國債具有經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。1.彌補(bǔ)財(cái)政赤字和其他彌補(bǔ)財(cái)赤字的方式相比的優(yōu)點(diǎn)？過度使用國債彌補(bǔ)財(cái)政赤字的缺陷？2.籌集建設(shè)資金3.調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)(國債是對社會資源的重新配置。)第三節(jié) 國債負(fù)擔(dān)率和國債依存度分析一、國債負(fù)擔(dān)率分析國債負(fù)擔(dān)率是指國債余額占GDP的比重。 根據(jù)國債原理，國債負(fù)擔(dān)有幾個(gè)要點(diǎn)(yodin)： 一是國債是彌補(bǔ)財(cái)政赤字的唯一來源，赤字是一種流量，而國債負(fù)擔(dān)是赤字積累的余額。二是國債負(fù)擔(dān)首先是要支付利息，并計(jì)入經(jīng)常性支出，在國債規(guī)模

11、還比較小的時(shí)期，利息微不足道，隨著國債規(guī)模逐漸增大，利息負(fù)擔(dān)也隨之增大，當(dāng)達(dá)到占經(jīng)常性支出的一定比例時(shí)，就會排擠其他經(jīng)常性支出，而導(dǎo)致財(cái)政狀況的惡化。三是國債負(fù)擔(dān)其次是還本負(fù)擔(dān)，國債的特點(diǎn)是以稅收作保證的政府信用債務(wù)，當(dāng)債務(wù)規(guī)模較大時(shí)，很少采取直接還本的方法，首先是依靠經(jīng)濟(jì)的好轉(zhuǎn)逐年削減赤字，逐步壓縮債務(wù)規(guī)模，對舊債則采取以新債還舊債的辦法，而當(dāng)政府信用喪失，既無內(nèi)部資金還債，又不能發(fā)行新債時(shí)，政府將陷入債務(wù)危機(jī)。共二十六頁我國國債負(fù)擔(dān)(fdn)率與國外對比年份國債余額（億元）國債負(fù)擔(dān)率（%）199612004.216.9199712562.715.9199813520.716.0199915

12、312.317.1200017909.218.1200532614.217.8200635015.316.5200752074.720.9200853271.517.0200960237.717.8201067526.917.0表12-1 我國中央財(cái)政國債(guzhi)余額及國債(guzhi)負(fù)擔(dān)率共二十六頁國家國債負(fù)擔(dān)率（%）國家國債負(fù)擔(dān)率（%）意大利116%日本219%希臘108%印度85%美國85%菲律賓51%德國79%越南46%法國77%中國臺灣42%葡萄牙76%馬拉西亞40%英國69%韓國35%愛爾蘭61%印度尼西亞32%西班牙57%中國大陸20%圖12-1 2009年世界各國（地區(qū)

13、(dq)）國債負(fù)擔(dān)率共二十六頁 從國際比較來看，近年來在國際金融危機(jī)沖擊下各國國債負(fù)擔(dān)率普遍攀升的情況下，我國國債負(fù)擔(dān)率目前仍處于低水平，距國際公認(rèn)的60%的參考值仍存在較大空間。二、國債依存度分析 國債依存度是說明財(cái)政支出中有多大比例是依靠國債來支付的，所以國債依存度是通過當(dāng)年國債發(fā)行額與財(cái)政支出的對比來計(jì)量的，因采取的分子分母口徑不同，有三種計(jì)算方法：（1）當(dāng)年國債發(fā)行額/（中央財(cái)政支出+還本付息支出）；（2）當(dāng)年財(cái)政赤字（即當(dāng)年發(fā)行額-還本數(shù)）/中央財(cái)政支出（本級支出）；（3）當(dāng)年財(cái)政赤字/全部財(cái)政支出。下面(xi mian)，仍以“九五”時(shí)期的資料為例進(jìn)行分析，如下表。共二十六頁年份方

14、法一方法二方法三199656.124.66.7200058.945.115.9200554.5266.7200621.65.320070.40.120080.30.1200962.212.5201062.611.2表12-2 我國國債(guzhi)依存度（%）共二十六頁第一種方法的計(jì)算存在明顯不合理之處，只有利息支出部分才計(jì)入經(jīng)常性支出，而還本部分并不構(gòu)成當(dāng)年的財(cái)政支出，因此，這部分應(yīng)該被排除在外。我國2005年之前，中央財(cái)政國債依存度曾采用這種方法。第二種計(jì)算方法更能準(zhǔn)確地發(fā)映當(dāng)年中央財(cái)政支出對國債的依賴程度。第三種方法對完善我國的國債制度具有重要的參考意義。通過(tnggu)第三種方法計(jì)算

15、出來的國債依存度明顯低于按中央財(cái)政支出計(jì)算的國債依存度，這就反映了我國財(cái)政結(jié)構(gòu)中的一個(gè)突出問題，不僅中央財(cái)政支出比重偏低，而且國債的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任都集中在中央財(cái)政一級。解決矛盾的方法應(yīng)該是允許地方發(fā)債，但目前地方發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)較高，還有很多問題有待解決，應(yīng)該等到時(shí)機(jī)成熟時(shí)允許地方發(fā)債。共二十六頁第四節(jié) 國債市場(shchng)及其功能一、國債市場 國債市場即在證券市場中進(jìn)行的國債交易 按國債交易過程可分為發(fā)行市場和流通市場，發(fā)行市場又稱一級市場，一般是政府與 證券承銷機(jī)構(gòu)如銀行、金融機(jī)構(gòu)之間的交易。流通市場又稱二級市場，一般是國債承銷機(jī)構(gòu)與認(rèn)購者（包括中央銀行）之間的交易，也包括國債持有者與國債認(rèn)

16、購者之間的交易。二、國債市場的功能 國債作為財(cái)政政策工具，國債市場具有(jyu)順利實(shí)現(xiàn)國債發(fā)行和償還的功能 國債作為金融政策工具，國債市場具有調(diào)節(jié)社會資金的運(yùn)行和提高社會資金效率的功能 1. 是一國金融市場的重要組成部分2. 拓寬了居民的投資渠道3. 有利于商業(yè)資本結(jié)構(gòu)完善4. 連接貨幣市場和資本市場的渠道5. 央行的重要操作工具共二十六頁第四節(jié) 國債(guzhi)市場及其功能三、我國國債市場(shchng)的進(jìn)一步完善 （一）國債市場現(xiàn)狀 （二）當(dāng)前國債市場存在的問題及進(jìn)一步完善國債市場共二十六頁第四節(jié) 國債市場(shchng)及其功能國債市場現(xiàn)狀(xinzhung) 證券交易所國債市場

17、銀行間債券市場 柜臺交易市場 共二十六頁當(dāng)前國債市場存在的問題1. 國債市場之間的不連通(lintng)2. 國債市場的流動(dòng)性不足3. 市場的基礎(chǔ)建設(shè)落后于市場規(guī)模和交易規(guī)模發(fā)展的需求4. 尚未形成合理的收益率曲線， 存在利率風(fēng)險(xiǎn)5. 市場產(chǎn)品過于簡單， 缺乏衍生產(chǎn)品共二十六頁第四節(jié) 國債(guzhi)市場及其功能進(jìn)一步完善國債市場 擴(kuò)大銀行間市場交易主體，促進(jìn)銀行間市場交易與交易所市場的連接加強(qiáng)市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改進(jìn)國債的托管清算制度改進(jìn)國債管理體制，將國債發(fā)行由年度額度控制改為年末余額控制推進(jìn)市場信息建設(shè)和法制建設(shè)，進(jìn)一步完善市場法規(guī)，加強(qiáng)市場監(jiān)管。加快銀行間市場的資信評級制度建設(shè)，幫助(

18、bngzh)交易成員控制信用風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)市場創(chuàng)新，根據(jù)市場環(huán)境的變化進(jìn)行國債新品中和交易形式的創(chuàng)新建立國債投資基金，培育專業(yè)投資隊(duì)伍共二十六頁第五節(jié) 政府(zhngf)直接隱性債務(wù)和或有債務(wù)一、政府直接隱性債務(wù)和或有債務(wù)概述二、隱性債務(wù)和或有債務(wù)是一種世界性現(xiàn)象三、我國當(dāng)前(dngqin)地方政府債務(wù)問題共二十六頁第五節(jié) 政府直接(zhji)隱性債務(wù)和或有債務(wù)一、直接隱性債務(wù)和或有債務(wù)概述直接債務(wù)：指在任何情況下都要承擔(dān)的債務(wù)，不依附于任何事件(shjin)，是可以根據(jù)某些特定的因素來預(yù)測和控制的負(fù)債，比如政府的內(nèi)外債以及養(yǎng)老金負(fù)債?；蛴袀鶆?wù)：指由某一或有事項(xiàng)引發(fā)的債務(wù)，是否成為現(xiàn)實(shí)，要看或有事項(xiàng)

19、是否發(fā)生以及由此引發(fā)的債務(wù)是否最終要由政府來承擔(dān)。二者又可以從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)角度分為：顯性債務(wù)（即被法律或者合同所認(rèn)可的政府債務(wù)）和隱性債務(wù)（即反映公眾和利益集團(tuán)壓力的政府道義上的債務(wù)）由此，正好可分為：直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)，第一種屬于直接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，后三種屬于間接財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。共二十六頁政府債務(wù)直接負(fù)債（在任何情況下都存在的負(fù)債）或有負(fù)債（只在特定事件發(fā)生時(shí)才產(chǎn)生的負(fù)債）顯性負(fù)債：法律或合同所確定的政府負(fù)債國外和國內(nèi)主權(quán)借款（中央政府的合同貸款和其發(fā)行的有價(jià)證券）由預(yù)算法律規(guī)定的支出受長期法律約束的預(yù)算支出（公務(wù)員工資和公務(wù)員養(yǎng)老金）政府對非主權(quán)借款和地方政府、公共部門

20、和私營部門實(shí)體（如開發(fā)銀行）債務(wù)的擔(dān)保對不同類型貸款（諸如抵押貸款、對學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)的學(xué)生的貸款和小型企業(yè)貸款）的保護(hù)性政府擔(dān)保對貿(mào)易與匯率、國外主權(quán)政府借款、私人投資的政府擔(dān)保有關(guān)存款、私營養(yǎng)老金基金最低收益、農(nóng)作物、水災(zāi)、戰(zhàn)爭風(fēng)險(xiǎn)的政府保險(xiǎn)體系隱性負(fù)債：主要反映公眾期望和利益集團(tuán)壓力的政府道義上的債務(wù)公共投資項(xiàng)目的未來經(jīng)常性費(fèi)用如果法律未做規(guī)定的未來公共養(yǎng)老金（而不是公務(wù)員的養(yǎng)老金）法律未做規(guī)定的社會保障計(jì)劃， 法律未做規(guī)定的未來醫(yī)療保健籌資地方政府和公共或私營實(shí)體的非擔(dān)保債務(wù)和其他負(fù)債的違約對私營化實(shí)體負(fù)債的清理銀行倒閉（處于政府保險(xiǎn)的范圍之外）非擔(dān)保養(yǎng)老金基金、就業(yè)基金、社會保障基金（對小投資者的社會保護(hù)）的投資失敗中央銀行不能履行其職責(zé)（外匯合約、保衛(wèi)幣值、國際收支穩(wěn)定）私人資本流向改變之后而采取的緊急救援行動(dòng)環(huán)境災(zāi)害后果的清理、救災(zāi)、軍事籌資等等 政府(zhngf)負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)矩陣 共二十六頁二、隱性債務(wù)和或有債務(wù)是一種世界性現(xiàn)象政府的“機(jī)會主義”態(tài)度是形成隱性債務(wù)和或有債務(wù)的重要原因。但是，隱性債務(wù)和或有債務(wù)的出現(xiàn)也有其必然性。三、我國當(dāng)前地方政府債務(wù)問題（一）當(dāng)前地方政府債務(wù)現(xiàn)狀預(yù)算法規(guī)定了我國地方政府不得借