2021Q1地方區(qū)域財政

1、目錄 HYPERLINK l _bookmark0 一、地方財政壓力持續(xù)，“土地財政”突顯 1 HYPERLINK l _bookmark2 二、人口增速趨緩，土地財政難以為繼 2 HYPERLINK l _bookmark3 三、財政區(qū)域不平衡突顯，南北分化愈加嚴(yán)重 4 HYPERLINK l _bookmark4 （一）西部地區(qū)財政壓力遠(yuǎn)高于東部 4 HYPERLINK l _bookmark6 （二）南北地方財政分化逐漸突顯，南方財政狀況優(yōu)于北方 5 HYPERLINK l _bookmark7 （三）西部地區(qū)南北財政差異特征與東部地區(qū)有所不同 7 HYPERLINK l _bookma

2、rk8 （四）東西部地區(qū)未來財政償債壓力表現(xiàn)明顯不同 7一、地方財政壓力持續(xù)，“土地財政”突顯2021 年全國財政收支均出現(xiàn)大幅回彈，一季度一般公共預(yù)算收入同比增長24.2%，支出增長 6.2%。這一方面與 2020 年疫情期間財政低基數(shù)的影響因素有關(guān)，另一方面，財政收支規(guī)模均超出 2019 年水平，也說明全國財政明顯改善，整體回彈向好，財政逆周期調(diào)節(jié)作用效果顯著。從財政收入來看，一是中央和地方政府的公共預(yù)算收入同速增長，截至 2021年 3 月中央和地方的財政收入增速分別為 27.2%和 21.7%，剔除 2020 年疫情低基數(shù)效應(yīng)影響，中央和地方財政收入兩年平均增速分別為 3.0%和 3.

3、3%，基本上維持疫情前的收入增速。財政收入的增長一方面是因為經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)為稅收收入提供了較為良好的稅基，另一方面非稅收入增速上升明顯，主要在于疫情期間，為彌補稅收的大幅減少，對國有資金和資產(chǎn)籌集收入進(jìn)行盤活帶來的持續(xù)影響。二是“土地財政”持續(xù)增長，2021 年一季度地方政府性基金預(yù)算收入同比增速高達(dá) 48.8%，兩年平均增速為 15.3%，地方政府財政對土地出讓的依賴度逐步提高，2021 年一季度地方政府對土地出讓金的依賴度 HYPERLINK l _bookmark1 1為 34.4%，已達(dá)歷年同期最高值?？梢钥闯?，地方政府迫于持續(xù)擴(kuò)張的財政收支缺口和債務(wù)償還壓力，作為償還專項債券的主要來源，

4、土地出讓收入的可持續(xù)性值得關(guān)注。從財政支出來看，中央和地方財政支出出現(xiàn)明顯分化。中央本級支出進(jìn)一步壓縮，自 2020 年 5 月以來，中央本級一般支出持續(xù)下滑，2020 年一季度同比下滑 6.9%。而地方財政支出增速較快，2021 年一季度地方一般預(yù)算支出同比增長 8.1%，支出規(guī)模高于疫情前同期水平，一是 2020 年受疫情影響嚴(yán)重下滑的教育、科技、文化及城鄉(xiāng)事務(wù)支出大幅增長，結(jié)束了疫情以來的負(fù)增長，二是為保障疫情下經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定，大幅增長的社保、衛(wèi)生醫(yī)療等民生類財政支出在 2021 年依舊維持穩(wěn)定增長，表現(xiàn)為財政的剛性，三是疫情期間債務(wù)加速發(fā)行帶來債務(wù)付息支出的大幅增長。2021 年地方財政

5、可持續(xù)發(fā)展壓力會加大，短期不得不依靠“土地財政”。隨疫情及經(jīng)濟(jì)的逐漸好轉(zhuǎn)，財政政策逐漸回歸常態(tài)化，財政政策從積極有為轉(zhuǎn)為提質(zhì)增效，地方財政融資相對去年有所收縮。一是財政赤字率下調(diào)至 3.2%，比 20201 地方政府對土地出讓金的依賴度=國有土地使用權(quán)出讓收入/（地方政府性基金收入+一般公共預(yù)算收入）。年減少 1900 億元，二是不再發(fā)行抗疫特別國債和特殊轉(zhuǎn)移支付，三是適度減少專項債發(fā)行，專項債限額減少 1000 億元。為維持地方財政穩(wěn)定，2021 年增加了中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，增加了 7.8%，同時推動轉(zhuǎn)移支付直達(dá)機(jī)制常態(tài)化建設(shè)，進(jìn)一步加強財政資金的精細(xì)化。雖然 2021 年國有土地出讓

6、收入預(yù)算維持2020 年水平，但 2020 年土地出讓收入已發(fā)展至 2012 年以來最高水平，且從一季度數(shù)據(jù)來看，土地出讓收入或?qū)⑦M(jìn)入常態(tài)化發(fā)展，成為維持地方財政穩(wěn)定的主要來源。從債券發(fā)行來看，一季度城投債發(fā)行增速較高，同比增長 40.6%，但 2021年地方政府債券發(fā)行節(jié)奏明顯放慢，一季度發(fā)行同比增速下降 44.4%，且發(fā)行主要以再融資債券為主，地方政府債券僅 3 月份發(fā)行新增債券 364 億元，1-2 月份均通過再融資債券的發(fā)行進(jìn)行債務(wù)的還本付息置換。二、人口增速趨緩，土地財政難以為繼疫情后土地財政不斷升溫。2020 年 5 月起，地方國有土地使用權(quán)出讓收入增速開始回正并持續(xù)上升，土地出讓

7、收入已成為特殊時期各地方政府破解財政困境的主要方式。原因有二：一是疫情后期各地均加大了對土地的供應(yīng)量，2020年土地供應(yīng)面積增長 9%；二是疫情期間寬信用推動房企融資拿地需求的上漲， 2020 年土地成交樓面價升至 2008 年來最高水平，量價同升促進(jìn)地方政府土地出讓收入的不斷增長。2021 年一季度土地出讓收入延續(xù)了不斷升溫的趨勢，一季度地方國有土地出讓收入同比增速達(dá) 48.1%，兩年平均增速 16.9%，但與 2020年土地升溫的原因不同，2021 年一季度土地收入同比的增長主要受地價上漲的推動，2021 年一季度土地供應(yīng)面積和成交面積分別下滑 27%和 9%，而地價均超出 3000 元/

8、m2，達(dá)到歷年同期最高。土地財政不斷升溫的趨勢不可持續(xù)。從土地市場供需來看，政府作為土地唯一的供應(yīng)方，決定土地的供應(yīng)量，土地供應(yīng)主要受政策影響較大。土地出讓以住宅用地和工業(yè)用地為主，2020 年住宅用地和工業(yè)用地分別占比 43.7%和 42.3%，因此，土地需求方主要受兩個方面的影響：城市的建設(shè)需求和對購房的需求。由于三個因素，土地財政難以持續(xù)：其一，土地政策降溫，土地供應(yīng)逐漸趨緩。2021年受土地出讓“兩集中”政策影響，多個城市的土地供應(yīng)量逐漸放緩，政府供應(yīng)土地更加謹(jǐn)慎，2021 年土地供應(yīng)面積和成交面積同比在持續(xù)下滑，一季度增速均為負(fù)。其二，地價上漲趨勢不會持續(xù)。隨著疫情結(jié)束信用回歸常態(tài)化

9、，土地市場的融資需求不斷降低，同時對于房地產(chǎn)不斷趨嚴(yán)的調(diào)控政策也限定了地價未來不會持續(xù)上漲。其三，長期來看，人口增速的不斷放緩是土地財政不可持續(xù)的根本原因。人口的規(guī)模、集聚程度直接決定土地的需求量，長期人口自然增長率持續(xù)下滑，人口紅利和勞動力紅利的消失同時影響城市發(fā)展對于土地的需求以及居民購房需求，對于現(xiàn)有的土地制度以及財政結(jié)構(gòu)都形成巨大的沖擊。土地財政的結(jié)構(gòu)性問題亟待解決。一是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡問題。土地增值收益取之于農(nóng)、用之于城，城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的城鄉(xiāng)二元化發(fā)展愈加嚴(yán)重，農(nóng)民工不斷流入城市，城市購房需求不斷增長伴隨農(nóng)村住房需求的不斷銳減，城鄉(xiāng)發(fā)展分化愈加嚴(yán)重。二是一二三線城市土地市場嚴(yán)重分化。一線

10、城市處于需求嚴(yán)重大于供給的狀態(tài)，土地供用量受限，但需求在持續(xù)增長，因而土地成交價不斷增長，2020年地價已超出二三線城市二倍以上。在城鎮(zhèn)化推動下，二三線城市土地需求量不斷增長，同時供應(yīng)量較為充足，土地價格持續(xù)增長，但受城市發(fā)展所限，整體增長幅度不大，尤其部分三線城市受棚改等政策影響，未來土地市場存在降溫的可能，不同發(fā)達(dá)水平之間的差距逐漸拉大。三是人口流動進(jìn)一步分化土地收入?yún)^(qū)域間差異。除東北地區(qū)外，整體呈現(xiàn)南方人口增速較快，北方人口增速較慢的格局，這也就決定了政府性基金收入的區(qū)域分化（圖 1）。東北地區(qū)土地出讓收入同比增長主要受政策影響，供應(yīng)土地大幅增長，以東北四個主要二線城市沈陽、大連、長春、

11、哈爾濱為代表，2020 年土地供應(yīng)面積增長 49.5%，其中工業(yè)用地大幅增長，同比增長達(dá) 73.8%，因此推動 2020 年東北政府型基金收入的增長。同時，各個地區(qū)商品房銷售額增速與土地出讓收入的增速呈現(xiàn)一種弱線性相關(guān)商品房銷售額增速也越快的地區(qū)，土地出讓收入增長也越快。土地價格作為房企成本的一部分，直接影響商品房的價格，但土地供應(yīng)量的變動對房地產(chǎn)銷售面積的影響相對有限。這成為部分地區(qū)出現(xiàn)特殊背離的原因所在：華北地區(qū)和京津冀地區(qū)二者背離的原因在于天津土地供應(yīng)量的急劇減少，這是京津冀地區(qū)政府性基金收入減少的主因，但對商品房銷售面積的影響相對較小。2.0050.001.501.000.500.00

12、-0.5040.0030.0020.0010.000.00-10.00-20.002019人口增速2020商品房銷售額增速 2020政府性基金收入增速圖 1各地區(qū)政府性基金收入、商品房銷售及人口增速（%） HYPERLINK l _bookmark5 2數(shù)據(jù)來源：CEIC，WIND。三、財政區(qū)域不平衡突顯，南北分化愈加嚴(yán)重我國財政發(fā)展區(qū)域不平衡問題較為嚴(yán)重，東西部地區(qū)財政持續(xù)不平衡，與此同時，南北財政分化愈加嚴(yán)重，逐漸超越橫向東中西部財政差距。（一）西部地區(qū)財政壓力遠(yuǎn)高于東部從財政赤字率來看（圖 2），一般公共收支逆差排在前三的分別為西北、東北和西南地區(qū)，即使中央的轉(zhuǎn)移補助縮小了各個地區(qū)的差距

13、，但加上轉(zhuǎn)移支付收入之后，西部的西北和西南地區(qū)赤字率均高于東部的所有地區(qū)，如果同時將政府性基金收入考慮進(jìn)來，赤字率最高的為西南地區(qū)。因此無論是何種口徑的財政收支逆差，西部地區(qū)的財政收支缺口均大于東部地區(qū)，主要原因在于西部地區(qū)對轉(zhuǎn)移支付的依賴度遠(yuǎn)高于東部地區(qū)（圖 3）。西北地區(qū)轉(zhuǎn)移支付收入占比一直維持在 50%以上，2020 年占比達(dá)到 57%，西南地區(qū)財政收入對中央補助的依賴度也在 45%，均高于除東北以外的所有東部地區(qū)，這決定了西部地區(qū)的財政自主性相對較差，也是赤字率一直居高不下的主要原因。從債務(wù)率來看，西部地區(qū)西南、西北的債務(wù)率要遠(yuǎn)高于東部除東北以外的所有地區(qū)，同時債務(wù)率增長的速度也快于東

14、部地區(qū)，2020 年西北地區(qū)債務(wù)率均增至 174%（圖 5）?？偟膩砜?，西部地方2 2020 年政府性基金收入增速與人口變動強相關(guān)，但 2019 年并沒有這種特征，政府性基金收入增速與商品房銷售增速近年均存在一定的弱相關(guān)關(guān)系。財政壓力要高于東部地區(qū)。30.0025.0020.0015.0010.005.000.00西北東北西南華中華北華南華東赤字1/GDP赤字2/GDP赤字3/GDP圖 22020 年各地區(qū)赤字率對比（%）數(shù)據(jù)來源：WIND。注：赤字 1=一般公共支出-一般公共收入；赤字 2=一般公共支出-（一般公共收入+中央補助收入）；赤字 3=（一般公共支出+政府性基金支出）-（一般公共收

15、入+中央補助收入+政府性基金收入）。241744303428185557314145191645474029282725100%80%60%40%20%0%華北東北華東華中華南西南西北一般公共收入中央補助收入政府性基金收入圖 32020 年各地區(qū)財政收入結(jié)構(gòu)對比（%）數(shù)據(jù)來源：WIND。（二）南北地方財政分化逐漸突顯，南方財政狀況優(yōu)于北方分別從東部和西部來看南北差異。首先，東部地區(qū)由北到南分別為東北、華北、華中、華東和華南地區(qū)。一是東部地區(qū)的南方財政收入恢復(fù)快于北方，華中、華南地區(qū)的財政收入增速自 2018 年起均超過華北、東北地區(qū)，2020 年華中地區(qū)湖北、河南因受疫情較為嚴(yán)重，財政收入下滑

16、幅度較大，東北、華北地區(qū)增速下滑要快于華東、華南地區(qū)（圖 4），隨著經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，財政的反彈力度也小于南方，可以看出北方地區(qū)財政相對南方來說更加脆弱，這與北方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及集中性經(jīng)濟(jì)特征相關(guān)。25.0020.0015.0010.005.000.00-5.00-10.00-15.00-20.00-25.00華北東北華東華中華南圖 4東部各地區(qū)一般公共收入增速（%）數(shù)據(jù)來源：WIND，國家金融與發(fā)展實驗室。二是南方地區(qū)財政赤字均低于北方，北方的東北、華中、華北地區(qū)的赤字率均高于華南、華東地區(qū)，平均高出 7 個百分點左右，其中東北地區(qū)一般財政赤字率最高，而華北地區(qū)總財政赤字率最高，華東地區(qū)的赤字率一直保持最

17、低（圖 2）。三是由北到南自有收入占比越高，對中央補助的依賴性越低。東北地區(qū)隨著人口流失和經(jīng)濟(jì)下滑，自有收入和政府性基金收入占比均出現(xiàn)下滑，尤其政府性基金收入占比減至 16%，取而代之的是中央補助收入占比急劇升高，由 2011年的 35%增至 2020 年 55%，東北地區(qū)財政的自主性在逐年變?nèi)酢６A東、華南地區(qū)的中央補助占比均小于 20%，財政收入主要為自有收入和政府性基金收入，因此財政隨經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)能力更強（圖 3）。四是南北地方債務(wù)壓力差距越來越大（圖 5）。東北地區(qū)債務(wù)率急劇增長，已遠(yuǎn)超出東部其他地區(qū)，2020 年已增至 175%，為所有地區(qū)最高值，華北、華中地區(qū)債務(wù)率相當(dāng)，2015 年

18、至 2020 年債務(wù)率提升了 50%左右，華東地區(qū)債務(wù)率小幅增長，但 2020 年債務(wù)率依舊低于其他地區(qū) 2015 年水平，可以看出，債務(wù)作為地方政府用于彌補財政缺口的融資方式，債務(wù)率與財政赤字的變動一致，與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。即財政狀況越好的地方，對于債務(wù)的融資需求更小，對地方經(jīng)濟(jì)的支持作用更大，進(jìn)而促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步支持財政良好發(fā)展，形成財政-產(chǎn)業(yè)-經(jīng)濟(jì)-財政的良性循環(huán)，也是導(dǎo)致南北經(jīng)濟(jì)分化愈加嚴(yán)重的主要原因。180 160 140 120 100 80 60 40 20 02015年2016年2017年2018年2019年2020年華北東北華東華中華南西南西北圖 5各地區(qū)債務(wù)余額/GDP（%）數(shù)據(jù)來源：WIND。（三）西部地區(qū)南北財政差異特征與東部地區(qū)有所不同對比西南和西北地區(qū)，從財政收入結(jié)構(gòu)來看，二者自有收入占比相當(dāng)，但西北地區(qū)對中央補助的依賴性更強一些。從財政赤字率來看，僅考慮地方政府的自有收入，2020 年西北地區(qū)赤字率高達(dá) 25%，高出西南地區(qū) 7 個百分點（圖 2：赤字率 1）。即使加上中央補助收入，西北地區(qū)的赤字率依舊高于西南地區(qū)（圖 2：赤字率 2），但結(jié)合政府性基金收支，西南地區(qū)赤字率高出西北地區(qū)，主要原因在于近兩年西南地區(qū)土地出讓收入波動性較大，政府性基金支出增長較快。從債務(wù)