第六章 西方行政學(xué)說(shuō)史總結(jié)與探索時(shí)期

1、總結(jié)與探索時(shí)期的西方(xfng)行政學(xué)說(shuō)布坎南、奎德、奧斯本、登哈特、羅森布魯姆共三十二頁(yè)第一節(jié) 布坎南公共選擇理論(lln)的“政府失敗說(shuō)”生平(shngpng)及著述 詹姆斯布坎南(James MBuchanan，1919)，美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，公共選擇理論的創(chuàng)始人，美國(guó)布萊克斯堡弗吉尼亞大學(xué)公共選擇研究中心的教授和總負(fù)責(zé)人。 共三十二頁(yè) 布坎南著述甚豐，其代表性著作有：價(jià)格、收入與公共決策 (與艾倫克拉克李等人合著，1954年)；個(gè)人投票選擇和市場(chǎng) (1954年)；公債的公共原則 (1958年)；財(cái)政理論(lln)與政治經(jīng)濟(jì)學(xué) (1960年)；贊同的計(jì)算：憲法民主的邏輯基礎(chǔ) (與圖洛克合著

2、，1962年)；民主財(cái)政論 (1967年)；成本與選擇 (1969年)；公共選擇理論：經(jīng)濟(jì)學(xué)在政治方面的應(yīng)用 (與R托尼遜合著，1972年)；自由的限度 (1975年)；共三十二頁(yè)憲法契約中的自由 (1977年)；赤字中的民主：凱恩斯勛爵的政治遺產(chǎn) (與理查德瓦格納合著，1977年)；憲法民主中的財(cái)政責(zé)任 (與理查德瓦格納合著，1978年)；政治活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)學(xué) (1978年)；凱恩斯先生的結(jié)論：對(duì)于把經(jīng)濟(jì)理論濫用(lnyng)于政治投機(jī)活動(dòng)的分析以及對(duì)憲法紀(jì)律的建議 (1978年)；市場(chǎng)、國(guó)家和道德范圍 (1978年)；財(cái)政學(xué) (與瑪里林弗勞爾斯合著，1980年)；征稅的權(quán)力 (1980年)；自

3、由、市場(chǎng)和國(guó)家： 80年代的政治經(jīng)濟(jì)學(xué) (1986年)。共三十二頁(yè) 布坎南作為公共選擇理論(lln)的創(chuàng)始人，一直從事教學(xué)和公共選擇理論(lln)的研究工作，對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與政治決策的契約與法制基礎(chǔ)的研究將近40個(gè)春秋，被譽(yù)為“公共選擇理論(lln)之父”。 由于布坎南是公共選擇理論最重要的創(chuàng)始人之一，以及公共選擇理論的主要傳播者和杰出貢獻(xiàn)者，特別是“對(duì)經(jīng)濟(jì)與政治理論的契約與法制基礎(chǔ)的開(kāi)拓”，“對(duì)政治決策與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所做的貢獻(xiàn)”，瑞典皇家科學(xué)院授予他1986年阿爾弗雷德諾貝爾經(jīng)濟(jì)科學(xué)紀(jì)念獎(jiǎng)。共三十二頁(yè) 布坎南共三十二頁(yè) 布坎南共三十二頁(yè) 布坎南共三十二頁(yè)布坎南的公共(gnggng)選擇理論一、

4、 公共選擇理論的基本假設(shè)二、 公共選擇理論的研究對(duì)象三、公共選擇理論的方法論四 、政府失敗論五 、救治“政府失敗”的政策建議(jiny)六 、對(duì)我國(guó)政府管理的啟示共三十二頁(yè) 在西方社會(huì)，政治市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)存在著諸多相似性，經(jīng)濟(jì)學(xué)的許多原理可以用來(lái)分析政治決策行為。 在政治市場(chǎng)中，決定人們相互交換關(guān)系得以建立的根本因素，也是個(gè)人的利益，一切政治行為都以個(gè)人的成本收益(shuy)計(jì)算為基礎(chǔ)。一、 公共選擇理論的基本(jbn)假設(shè)共三十二頁(yè) “我們必須從一方面是利己主義和狹隘個(gè)人利益驅(qū)使的經(jīng)濟(jì)人，另一方面是超凡入圣的國(guó)家這一邏輯虛構(gòu)中擺脫出來(lái)，將調(diào)查市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷與過(guò)失的方法應(yīng)用于國(guó)家和公共經(jīng)濟(jì)的一

5、切部門(mén)?！?因此，政府的政策制定者(政治家、政府官員(gunyun)等)都是理性的經(jīng)濟(jì)人，都在追求自己的最大化利益；公民作為選民也是理性的經(jīng)濟(jì)人，其選舉行為是以個(gè)人的成本收益計(jì)算為基礎(chǔ)。共三十二頁(yè) 由于普通選民往往無(wú)力支付(zhf)相對(duì)昂貴的政治信息成本，他們往往出于“理性的無(wú)知”而不投票，這樣，政府就往往會(huì)被代表特殊利益集團(tuán)的政策制定者操縱，由此滋長(zhǎng)了種種弊端，從而悖離其公共利益代理人的角色。 布坎南認(rèn)為：現(xiàn)代西方社會(huì)面臨的種種困難，與其說(shuō)是市場(chǎng)制度的破產(chǎn)，不如說(shuō)是政治制度的失敗，“我們應(yīng)該發(fā)明一種新的政治技術(shù)和新的表現(xiàn)民主的方式，它們將能控制官僚主義特權(quán)階層的蔓延滋長(zhǎng)”。共三十二頁(yè)二 、公

6、共選擇理論(lln)的研究對(duì)象 公共選擇理論的研究對(duì)象就是公共選擇。 所謂公共選擇，就是通過(guò)集體行動(dòng)和政治過(guò)程來(lái)決定(judng)資源在公共物品間的分配。它是指人們選擇通過(guò)民主政治過(guò)程來(lái)決定(judng)公共物品的需求、供給與產(chǎn)量，是把個(gè)人私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過(guò)程或機(jī)制，是對(duì)資源配置的非市場(chǎng)決策。共三十二頁(yè) 對(duì)于(duy)什么是“公共選擇論”，布坎南解釋： “公共選擇只是明確提出公共經(jīng)濟(jì)一般理論的一種努力，它可以幫助我們?cè)诩w選擇方面從事人們長(zhǎng)期以來(lái)在市場(chǎng)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)方面所做的事情，即用一種相應(yīng)的盡可能合適的政治市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)理論來(lái)補(bǔ)充商品或服務(wù)的生產(chǎn)與交換的理論。 “該理論是這樣一種嘗試，它

7、要建立模擬今天社會(huì)行為的模式，其特點(diǎn)是：根據(jù)個(gè)人是在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)還是在政治市場(chǎng)活動(dòng)，采取不同方式處理人類(lèi)決定的過(guò)程。 “一切傳統(tǒng)模式都把經(jīng)濟(jì)決定視為制度的內(nèi)在變化，而把政治決定視為外部因素，人們拒絕就這些外因的規(guī)律及其生產(chǎn)進(jìn)行探討，在這種情況下，公共選擇論的宗旨卻是把人類(lèi)行為的兩個(gè)方面重新納入單一的模式，該模式注意到：承擔(dān)政府決定的結(jié)果的人就是選擇決策的人?！?“公共選擇是一個(gè)總括性的名詞，是指將分析擴(kuò)充到市場(chǎng)外的另一選擇政治力量?！惫踩?yè) 布坎南聲稱： 公共選擇理論的根本目的，不是要去調(diào)查(dio ch)出市場(chǎng)的一些缺陷之后，去說(shuō)明政府任何干預(yù)都是正當(dāng)?shù)?，而是要通過(guò)對(duì)政府決策行為的研究，使政

8、府缺陷盡可能降到最低限度，從而達(dá)到以政治市場(chǎng)領(lǐng)域的和諧運(yùn)轉(zhuǎn)去彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)不足的目的。共三十二頁(yè)三 、公共選擇(xunz)理論的方法論布坎南歸結(jié)公共選擇理論的方法論為三個(gè)要素： 個(gè)人主義：是微觀經(jīng)濟(jì)分析的出發(fā)點(diǎn)，同樣也被看成是集體行為的出發(fā)點(diǎn)。 公共選擇注重于分析個(gè)人行為，分析個(gè)人行為如何通過(guò)政治過(guò)程而對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。 經(jīng)濟(jì)理性：人是利己主義的，追求個(gè)人利益和效益最大化，其活動(dòng)(hu dng)受個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)與導(dǎo)向。公共選擇理論認(rèn)為人們?cè)谡晤I(lǐng)域中也是如此，因此由個(gè)人組成的國(guó)家或政府不應(yīng)被看成是以大眾利益服務(wù)為目的的。 交易政治：政治在公共選擇理論中被視為一個(gè)在解決利益沖突時(shí)進(jìn)行交換達(dá)成協(xié)

9、議的過(guò)程，含有交易的性質(zhì)。 共三十二頁(yè)四、 政府(zhngf)失敗論 政府失?。菏侵?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門(mén)在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，致使公共支出成本規(guī)模過(guò)大或者效率降低，預(yù)算上出現(xiàn)偏差，政府的活動(dòng)(hu dng)并不總像應(yīng)該的那樣或像理論上所說(shuō)能夠做到的那樣“有效”。共三十二頁(yè) 政府作為公共利益的代理人，其作用是彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不足，并使各經(jīng)濟(jì)人員所做決定的社會(huì)效應(yīng)比政府進(jìn)行干預(yù)以前更高。否則，政府的存在就無(wú)任何經(jīng)濟(jì)意義。 但是政府決策往往不符合這一目標(biāo)(mbio)，有些政策的作用恰恰相反。它們削弱了國(guó)家干預(yù)的社會(huì)“正效應(yīng)”，即政策效果削弱

10、而不是改善了社會(huì)福利。 問(wèn)題：為什么政府干預(yù)會(huì)產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”以及如何從制度上彌補(bǔ)這些缺陷。 布坎南對(duì)這些問(wèn)題的回答就構(gòu)成了公共選擇理論的“政府失敗論”。共三十二頁(yè) 政府干預(yù)行為的局限性的表現(xiàn)：公共決策失誤、政府工作機(jī)構(gòu)低效率。1、公共決策失誤（政府政策的低效率） 政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)的基本手段是制定和實(shí)施公共政策。 公共選擇理論認(rèn)為，政府決策作為非市場(chǎng)決策不同于市場(chǎng)決策： 市場(chǎng)決策是以個(gè)人為決策主體，以私人物品為對(duì)象，并通過(guò)完全競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)； 而政府決策中，雖然單個(gè)選擇者也是進(jìn)行決策的單位(dnwi)，但是作出最終決策的通常是集體，而不是個(gè)人，以公共物品為決策對(duì)象，并通過(guò)有一定秩序的政治

11、市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。 相對(duì)于市場(chǎng)決策而言，政治決策具有相當(dāng)程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實(shí)施好的或合理的公共政策，導(dǎo)致公共決策失誤。共三十二頁(yè) 導(dǎo)致公共決策失誤的原因：(1)社會(huì)實(shí)際上并不存在作為政府決策目標(biāo)的所謂公共利益；而且，“在公共決策過(guò)程中實(shí)際上并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過(guò)程，而又存在各種特殊(tsh)利益之間的締約過(guò)程”。(2)即使現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在著某種意義上的公共利益，而現(xiàn)有的公共決策機(jī)制卻因其自身的內(nèi)在缺陷而難以達(dá)到實(shí)現(xiàn)這種利益的目的。(3)決策信息的不完全性。共三十二頁(yè) (4)選民(xunmn)的“短見(jiàn)效應(yīng)”。由于政策效果的復(fù)雜性，大多數(shù)選民難以預(yù)

12、測(cè)其對(duì)未來(lái)的影響，因而只著眼于眼前的影響；而政治家為了謀求連任，就會(huì)主動(dòng)迎合選民的短見(jiàn)，制定一些成本滯后，或從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看弊大于利的政策。 (5)選民的“理性而無(wú)知”。 由于選民作出決策需要支付一定的成本以收集有關(guān)候選人的信息等，作為理性的經(jīng)濟(jì)人，他在權(quán)衡自己的成本收益計(jì)算時(shí)，如果成本太大，他將不去投票。許多選民往往會(huì)出于搭便車(chē)心理而寄希望別人去投票以使自己坐享其成，這被稱為選民的“理性而無(wú)知”。 這將導(dǎo)致通過(guò)選票上臺(tái)的政治家并不代表多數(shù)人的利益，其制定的政策充其量只能代表一部分人的利益。共三十二頁(yè)2、政府工作機(jī)構(gòu)低效率 所謂政府工作機(jī)構(gòu)低效率是指政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行(zhxng)政策的效率不高，官僚主義

13、作風(fēng)嚴(yán)重。這必然影響政策執(zhí)行(zhxng)的結(jié)果，有可能使好的政策產(chǎn)生惡的結(jié)果，從而導(dǎo)致政府失敗。 政府機(jī)構(gòu)工作低效率的原因： (1)缺乏競(jìng)爭(zhēng)性壓力。 由于官僚機(jī)構(gòu)壟斷了公共物品的供給，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，就有可能導(dǎo)致政府部門(mén)的過(guò)分投資，生產(chǎn)出多于社會(huì)需要的公共物品。 另外，由于約束政治家個(gè)人活動(dòng)的限制體制不以盈利為目的，提供公共服務(wù)的各部門(mén)之間不存在競(jìng)爭(zhēng)，因此，政府官員擁有的自由比私人企業(yè)經(jīng)理要大得多，而過(guò)多的自由又使他們沒(méi)有努力工作的積極性。共三十二頁(yè) (2)沒(méi)有降低成本的激勵(lì)機(jī)制。 政府官員不能把利潤(rùn)占為已有，公共物品的成本與收益也難以測(cè)定。 政府所屬各部、局的工作大多具有一定的壟斷性。由于政

14、府部門(mén)所承擔(dān)的任務(wù)較為復(fù)雜，它們可以利用所處的壟斷地位封鎖一部分公共產(chǎn)品生產(chǎn)職能及資源成本等信息(xnx)，從而使承擔(dān)制約任務(wù)的議員和執(zhí)行預(yù)算管理職能的部門(mén)，無(wú)法了解真實(shí)成本，不能準(zhǔn)確評(píng)價(jià)運(yùn)行效率，也就無(wú)法充分行使監(jiān)督權(quán)。 所以，與企業(yè)經(jīng)理不同，政府官員的目標(biāo)并不是利潤(rùn)最大化，而是規(guī)模最大化，以此增加自己的升遷機(jī)會(huì)和擴(kuò)大自己的勢(shì)力范圍，這勢(shì)必導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下。共三十二頁(yè) (3)政府的擴(kuò)張。 政府部門(mén)的擴(kuò)張包括政府部門(mén)組成人員的增加和政府部門(mén)支出水平的增長(zhǎng)。 布坎南指出，由于政府官員也是個(gè)人利益最大化者，他們總是希望不斷擴(kuò)大機(jī)構(gòu)規(guī)模，增加其層次，擴(kuò)大其權(quán)力，以相應(yīng)地提高其機(jī)構(gòu)的級(jí)

15、別和個(gè)人待遇，同時(shí)也使他們?nèi)ブ贫ǜ嗟囊?guī)章制度，增加自己的俸祿和享受，結(jié)果導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)，經(jīng)濟(jì)效益降低，資源配置(z yun pi zh)效率低下，社會(huì)福利減少；而且政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)張直接導(dǎo)致財(cái)政赤字，當(dāng)赤字壓力過(guò)大時(shí)，便會(huì)迫使政府增加貨幣發(fā)行，誘發(fā)通貨膨脹。共三十二頁(yè)(4)缺乏監(jiān)督信息。 從理論上講，通過(guò)選票上臺(tái)的政治家與政府官員的權(quán)力來(lái)自于人民的讓渡，并不能為所欲為，而是必須服從公民(gngmn)代表的政治監(jiān)督。 然而，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，這種監(jiān)督作用將會(huì)由于監(jiān)督信息不完備而失去效力。 監(jiān)督機(jī)構(gòu)為了執(zhí)行監(jiān)督職能，必須對(duì)被監(jiān)督部門(mén)的運(yùn)行情況了如指掌，但是向他們提供政府運(yùn)行情況的正是被監(jiān)督部門(mén)，由于前面

16、所提到的壟斷性，監(jiān)督者可能為被監(jiān)督者操縱，因?yàn)楸槐O(jiān)督者的地位實(shí)際上可以使它們強(qiáng)制規(guī)定某些政策措施，從而使被監(jiān)督者能夠?qū)崿F(xiàn)自身利益最大化的政策得以實(shí)施。共三十二頁(yè) (5)政府的尋租活動(dòng)。 尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤(rùn)，租或租金則是指在支付給生產(chǎn)要素所有者的報(bào)酬中，超過(guò)要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分。 現(xiàn)代社會(huì)中的尋租活動(dòng)，是利用行政法律的手段阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動(dòng)、自由競(jìng)爭(zhēng)，以維護(hù)和攫取既得利益。 尋租活動(dòng)賴以存在的前提是政府權(quán)力對(duì)市場(chǎng)交易活動(dòng)的介入，尋租活動(dòng)會(huì)使政府決策和運(yùn)作受利益集團(tuán)或個(gè)人所擺布。 尋租活動(dòng)導(dǎo)致“政府失敗”，因?yàn)樗鼘?dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲

17、，它是資源無(wú)效配置的一個(gè)根源；尋租作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只不過(guò)改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)(chn qun)關(guān)系，把更大部分的國(guó)民收入裝進(jìn)私人腰包；尋租也導(dǎo)致不同政府部門(mén)官員的爭(zhēng)權(quán)奪利，影響政府的聲譽(yù)和增加廉政成本，導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)。共三十二頁(yè)1、創(chuàng)立一種新的政治技術(shù)，提高社會(huì)民主程度。2、在公共部門(mén)恢復(fù)自由競(jìng)爭(zhēng)，改善官僚體制的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。3、改革賦稅制度，約束(yush)政府權(quán)力。救治“政府(zhngf)失敗”的政策建議共三十二頁(yè)第三節(jié) 奧斯本的 企業(yè)家政府(zhngf)理論奧斯本： 改革政府企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)(bmn)，與蓋布勒合著，1992共三十二頁(yè)1、掌舵而不是

18、劃槳2、重妥善授權(quán)而非事必躬親3、注重引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制(jn zhn j zh)4、注重目標(biāo)使命而非繁文縟節(jié)5、重產(chǎn)出而非投入6、具備“顧客意識(shí)”7、有收益而不浪費(fèi)8、重預(yù)防而不是治療9、重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級(jí)節(jié)制的集權(quán)模式10、重市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)而非僅靠行政指令控制企業(yè)家政府(zhngf)的基本特征即改革政府(zhngf)的十項(xiàng)原則共三十二頁(yè)第四節(jié) 登哈特的 新公共服務(wù)理論(lln) 登哈特著述甚豐，其中(qzhng)有代表性的著作：新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵、公共組織理論、公共行政：一種行動(dòng)取向、意義之尋求、公共組織和非營(yíng)利組織中人的行為管理、 公共服務(wù)中的行政領(lǐng)導(dǎo)、公共服務(wù)的新生、污染與公共政策。共三十二頁(yè)1、政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵2、公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品3、在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性4、為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)5、責(zé)任(zrn)并不簡(jiǎn)單6、重視人，而不只是重視生產(chǎn)率7、公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要新公共服務(wù)理論(lln)的基本內(nèi)涵共三十二頁(yè)內(nèi)容摘要總結(jié)與探索時(shí)期的西方行政學(xué)