關(guān)于進一步嚴(yán)格規(guī)范文件制發(fā)嚴(yán)控會議及發(fā)文數(shù)量工作調(diào)研報告

1、第 頁關(guān)于進一步嚴(yán)格規(guī)范文件制發(fā)，嚴(yán)控會議及發(fā)文數(shù)量工作調(diào)研報告 關(guān)于進一步嚴(yán)格規(guī)范文件制發(fā)，嚴(yán)控會議及發(fā)文數(shù)量工作調(diào)研報告 根據(jù)2022年黨政機關(guān)公文處理工作條例（中辦發(fā)202214號）的要求，為了適應(yīng)局工作需要，進一步降低機關(guān)行政工作成本，進一步提高行政辦公水平和質(zhì)效，就進一步規(guī)范和加強辦文辦會工作開展了調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下： 一、存在的主要問題 從前置性審查和備案審查的情況來看，目前，行政機關(guān)在制定規(guī)范性文件過程中主要存在三個方面的傾向性問題，影響了依法行政工作的全面推進。 （一）文件內(nèi)容質(zhì)量不高，甚至有違法條款出現(xiàn)。 主要表現(xiàn)為：1、照抄照搬，缺乏操作性。有的行政機關(guān)大量“復(fù)印”

2、法律、法規(guī)、規(guī)章和上級規(guī)范性文件，有的則將外地的規(guī)范性文件原封不動地“拿”過來，不去結(jié)合本地、本部門實際進行消化吸收，導(dǎo)致出臺的規(guī)范性文件沒有地方特色，不能切實解決問題。2、內(nèi)容空泛，缺少針對性。一些行政機關(guān)由于沒有找準(zhǔn)所要解決的主要矛盾和問題，因而在起草過程中，面面俱到，不能重點說清需要規(guī)范和調(diào)整的事項，管理措施不具體、不得力，適用性差。3、隨意越權(quán)，具有違法性。實踐中，有的行政機關(guān)為了追求規(guī)范性文件的“力度”，提高行政管理的“效率”，違法設(shè)定了許多條款和內(nèi)容。如擅自設(shè)定行政執(zhí)法主體，擅自設(shè)定行政處罰內(nèi)容，擅自增加行政許可條件，擅自增加行政事業(yè)性收費項目等等。 （二）制定程序混亂，主觀隨意性

3、大。 一些行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部及其工作人員程序意識十分淡薄，在制定規(guī)范性文件時，沒有嚴(yán)格遵守法定程序，常常導(dǎo)致出臺的文件實用性不強，生命力短暫，嚴(yán)重影響了規(guī)范性文件的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。如有的行政機關(guān)沒有年度規(guī)范性文件制定計劃，經(jīng)常隨心所欲地制定規(guī)范性文件，或者僅僅根據(jù)上一級領(lǐng)導(dǎo)的某一句話、一個批示，便迅速“炮制”一個規(guī)范性文件。有的行政機關(guān)在文件起草前，開展調(diào)查研究不夠，沒有全面掌握需要解決的主要問題，沒有準(zhǔn)確找到切合實際的管理措施，沒有認(rèn)真考慮行政相對人的接受能力和程度。有的行政機關(guān)干脆省略掉廣泛征求意見、法制科室審查和集體討論的過程，便草草出臺文件，影響了“立法”的準(zhǔn)確性。還有的行政機關(guān)忽視和

4、相關(guān)部門協(xié)調(diào)這一環(huán)節(jié)，直接影響了規(guī)范性文件的執(zhí)行力，甚至出現(xiàn)文件互相“打架”現(xiàn)象。 （三）形式不規(guī)范，語言使用不妥當(dāng)。 目前，這方面的存在問題主要是：1、文種選用不準(zhǔn)確。較為常見的是有的行政機關(guān)在規(guī)定（辦法）和通知名稱的使用上相互混淆。文件的內(nèi)容，明明是規(guī)范行政工作或者解決具體工作如何辦的問題，應(yīng)該用規(guī)定（辦法）名稱，卻使用了通知名稱，內(nèi)容與形式不相一致。2、結(jié)構(gòu)不規(guī)范。規(guī)范性文件結(jié)構(gòu)一般由章、條、款、項、目組成，但有些規(guī)范性文件的結(jié)構(gòu)卻與一般公文結(jié)構(gòu)無異。有的規(guī)范性文件條文排序違背了由一般到具體的邏輯順序，使得具體規(guī)定讓人不易理解和掌握。還有的規(guī)范性文件把不同內(nèi)容的規(guī)定放在同一條文中，或者把

5、屬于同一條文規(guī)定的內(nèi)容分散到幾個條文中。3、用語不嚴(yán)謹(jǐn)。一些規(guī)范性文件中往往過多地使用“一定程度”、“適當(dāng)比例”等伸縮性較大的語言，妨礙了人們對條文的理解和使用。有的對應(yīng)該使用“必須”進行修辭的嚴(yán)格義務(wù)而使用“應(yīng)當(dāng)”，削弱了條文力度。有的對必須作出的行為使用“可以”的詞表述，結(jié)果使義務(wù)轉(zhuǎn)化為權(quán)利，某種程度上影響了文件的執(zhí)行。 二、存在問題的原因分析 上述規(guī)范性文件制定工作中存在的種種問題，是多方面因素相互作用的結(jié)果。具體講，主要有三方面的原因： （一）法治意識淡薄。國務(wù)院綱要頒布施行一年多來，絕大多數(shù)行政機關(guān)認(rèn)真貫徹落實綱要精神，采取得力措施，從各方面規(guī)范行政管理行為。但仍有少數(shù)行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)

6、干部對“全面推進依法行政，建設(shè)法治政府”的重要性和必要性認(rèn)識不到位。綱要對他們而言，說起來重要，干起來次要，忙起來忘掉。有的仍習(xí)慣于用行政手段開展工作、處理問題，喜歡憑主觀臆斷下命令，沒有牢固樹立“法治”的觀念，“人治”色彩濃厚。有的憑過去的工作經(jīng)驗辦事，不去學(xué)習(xí)了解新形勢的要求，以往工作實踐的特點使他們輕視法律的權(quán)威。有的僅僅考慮到方便管理，考慮到調(diào)動積極性，而忽視合法行政、合理行政的要求。有的急于出成績，急功近利，只重視對上級負(fù)責(zé)，不重視對法律負(fù)責(zé)，根本沒有考慮到依法行政和群眾利益。凡此種種，造成了一些規(guī)范性文件經(jīng)常出現(xiàn)違法或不合理的內(nèi)容，政府法制部門屢審不絕。 （二）工作機制不健全。一是

7、未建立規(guī)范性文件制定程序制度。相當(dāng)多的縣級以上人民政府，沒有按照規(guī)章制定程序條例的要求，結(jié)合本地實際制定出臺這項制度，從而使得規(guī)范性文件制定工作無章可循，規(guī)范性文件質(zhì)量難以得到保證。二是法制部門參與規(guī)范性文件起草工作少。實踐中，多數(shù)規(guī)范性文件的起草根本就沒有法制機構(gòu)的工作人員參加，常常由業(yè)務(wù)部門、業(yè)務(wù)科室直接起草。這些部門、科室往往重視部門利益，重視業(yè)務(wù)管理，對某些行政措施存在的合法依據(jù)考慮不足或者根本不考慮。三是缺乏責(zé)任追究機制?，F(xiàn)實中，“有人做事，無人負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。由于沒有層層落實責(zé)任的制度約束，規(guī)范性文件的起草者往往工作標(biāo)準(zhǔn)不高，滿足于完成任務(wù)。他們不去深入調(diào)研，而是坐在辦公室里

8、憑主觀想象制作文件，結(jié)果是原則性的規(guī)定多，明確具體、切實管用的條款少。領(lǐng)導(dǎo)者接到文件，則是“隨便看看”就簽發(fā)，不去認(rèn)真考慮是否依法行政、社會效果如何的問題。 （三）法律素質(zhì)較低。行政機關(guān)的工作人員應(yīng)當(dāng)熟練掌握與依法行政密切相關(guān)的法律知識，如行政處罰法、行政許可法等。而事實上，一些機關(guān)工作人員用心學(xué)業(yè)務(wù)，無心學(xué)法律。即使參加指定的法律培訓(xùn)班，也是應(yīng)付，學(xué)習(xí)時淺嘗輒止，連最基本的職權(quán)法定原則、處罰法定原則都理解不透 。 “只求學(xué)過，不求學(xué)好”和“簡單重復(fù)不深入”的現(xiàn)象十分普遍。也有些機關(guān)工作人員有心學(xué)好，但不能妥善地解決學(xué)用脫節(jié)的問題。他們沒有在把握法律原則和法理上下功夫，對法律條款的理解存在片面

9、性，簡單化，或者實用主義地搞簡單對號，致使對法律知識的學(xué)習(xí)始終處于低層次循環(huán)過程中。由此，導(dǎo)致了一部分機關(guān)工作人員法律知識相當(dāng)欠缺，在起草規(guī)范性文件時，連自已提出的管理手段已經(jīng)違法都不知道。 三、解決問題的對策 規(guī)范性文件是行政機關(guān)管理經(jīng)濟、社會事務(wù)的重要依據(jù)。其質(zhì)量的優(yōu)劣，不僅關(guān)系到行政效率和行政機關(guān)的權(quán)威、形象，而且直接影響到依法行政工作和法治政府的建設(shè)。因此，必須采取多種對策措施，扎實抓好規(guī)范性文件的制定，不斷提升行政管理工作的規(guī)范化和法制化水平。 （一）強化法治意識，淡化人治觀念。 認(rèn)識是行動的先導(dǎo)。要解決好規(guī)范性文件制定工作中的存在問題，首先必須要進一步轉(zhuǎn)變觀念，切實增強依法行政意識

10、。當(dāng)前，政府法制部門要緊緊抓住貫徹落實國務(wù)院綱要的契機，通過宣傳、教育、培訓(xùn)等途徑，引導(dǎo)行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部深入領(lǐng)會綱要的精神實質(zhì)，改變原來重權(quán)力輕義務(wù)、重管理輕服務(wù)、重行政效率輕行政程序的觀念，樹立按照法定權(quán)限和法定程序辦事的意識。就規(guī)范性文件制定工作而言，要始終堅持法制統(tǒng)一原則，不得利用規(guī)范性文件擅自強化行政權(quán)力、搞市場封鎖和地方保護主義，不得在規(guī)范性文件中設(shè)定行政處罰、行政許可和行政強制措施，不得隨意增加行政相對人的義務(wù)或者擴大行政相對人的權(quán)利，堅決克服依法行政與具體業(yè)務(wù)工作兩張皮的現(xiàn)象。 （二）加強制度建設(shè)，規(guī)范制定行為。 按照法定程序制定規(guī)范性文件是國務(wù)院綱要的基本要求。規(guī)

11、章制定程序條例明確規(guī)定，規(guī)范性文件制定程序參照本條例執(zhí)行。因此，行政機關(guān)制定規(guī)范性文件，必須按照調(diào)研起草、征求意見、協(xié)調(diào)分歧、法律審查、討論決定、簽發(fā)公布、上報備案的程序進行。要履行好這些程序，行政機關(guān)就必須建立和落實規(guī)范性文件的起草制度、法制審查制度、集體審議制度、公開發(fā)布制度、績效評估制度和責(zé)任追究制度。對重大或者關(guān)系人民群眾切身利益的規(guī)范性文件草案，還要實行聽證、論證、公開征詢意見和采納意見情況的說明制度，從而使規(guī)范性文件制定工作步入制度化、程序化和規(guī)范化的軌道。 （三）加強隊伍建設(shè)，提高業(yè)務(wù)水平。 規(guī)范性文件的內(nèi)容要合法，切合實際，具有可操作性；內(nèi)在邏輯要嚴(yán)密，語言要規(guī)范、簡潔、準(zhǔn)確。

12、這就要求起草人員必須具備較高的綜合素質(zhì)。政府法制部門和有關(guān)行政機關(guān)要開展經(jīng)常性的培訓(xùn)活動，通過以會代訓(xùn)、專題講座、點評文件等形式，提高他們的思想政治素質(zhì)、法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，掌握制定規(guī)范性文件的基本知識和技能。同時，要高度重視法制科室的建設(shè)，把講政治、懂法律、鉆業(yè)務(wù)的骨干充實到法制工作崗位，發(fā)揮他們在起草和審查規(guī)范性文件工作中的作用，以確保規(guī)范性文件內(nèi)容的高質(zhì)量和高水平。 （四）加強審查備案，及時糾正錯誤。 對規(guī)范性文件進行備案審查，是政府法制機構(gòu)的一項重要職責(zé)。政府法制部門要認(rèn)真履行這項職能，通過加大備案審查工作力度，促進行政機關(guān)努力提高規(guī)范性文件制定質(zhì)量。一是要強化備案責(zé)任。政府要發(fā)文明確，凡是未經(jīng)備案的規(guī)范性文件不得作為行政管理和行政執(zhí)法的依據(jù)實施。二是要嚴(yán)格