從“非國有化”到“非營利化”：NPO的法人治理問題上

1、從“非國有化”到“非營利化”：NPO的法人治理問題（上）摘 要 在非營利組織的興起與全球性結(jié)社革命的大背景下，從“非國有化”到“非營利化”，構(gòu)造中國第三部門，更有其特殊含義。本文提出了從企業(yè)法人治理到非營利組織法人治理的嶄新命題及其初步的分析框架。作者主張突破傳統(tǒng)的“所有制”界限，重構(gòu)我國的非營利組織法人制度和發(fā)展格局。以公司治理為鑒，進(jìn)而闡明：非營利組織法人治理，乃以所有權(quán)、控制權(quán)與受益權(quán)分離為基礎(chǔ)，以委托代理關(guān)系為主線，以利害相關(guān)者協(xié)同為重心，以公共責(zé)任為依歸。自主治理與協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)成為非營利組織法人治理的兩大指導(dǎo)思想，而信息披露和外部監(jiān)管也不可或缺?？偠灾?，如同企業(yè)改革自“放權(quán)讓利”始

2、，最終仍有必要寄希望于公司治理，中國非營利組織改革，也亟待從行政管理的調(diào)整深入到法人治理的構(gòu)造。最后，作者還展望了從第三部門通向“第三條道路”的可能前景。 關(guān)鍵詞：非營利組織；第三部門；法人治理；治理結(jié)構(gòu)。一、非營利組織的興起與全球性結(jié)社革命 非營利組織，（nonprofit organization，npo），顧名思義，乃是營利組織（企業(yè)）的對(duì)稱。美國聯(lián)邦國內(nèi)稅法稱：“非營利組織本質(zhì)上是一種組織，限制其將凈余額分配給任何監(jiān)督與經(jīng)營該組織的人，諸如，組織的成員、董事與經(jīng)理等”。hansmann（1980:838）稱之為“不分配盈余原則”，此乃非營利組織的首要標(biāo)志。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，非營利組織的

3、集合，構(gòu)成企業(yè)和政府之外鼎足而立的“第三部門”（the third sector）（levitt, 1973）。近代、現(xiàn)代的政體演變是從民族國家轉(zhuǎn)向特大國家的過程(peter f. drucker,1998)。這種轉(zhuǎn)變始于十九世紀(jì)八十年代俾斯麥所發(fā)明的福利國家。二次大戰(zhàn)后情況更迅速發(fā)生了變化，“政府不再是規(guī)則制訂者、促進(jìn)者、承保者、支付代理人，而成為執(zhí)行者和管理者”。德魯克(1998:180-182)對(duì)于這種轉(zhuǎn)變不以為然：“過去40年里，美國試圖通過政府行為解決社會(huì)問題的計(jì)劃，沒有一項(xiàng)產(chǎn)生重大效果?！币屨畯摹氨Ｄ穱摇钡膱?zhí)行者角色轉(zhuǎn)化，就要促進(jìn)社會(huì)部門的自治社區(qū)組織發(fā)展。具體而言，即除了公

4、認(rèn)的兩個(gè)部門（即工商業(yè)的“私人部門”和政府的“公共部門”）外，還需要“第三部門”，它就是獨(dú)立的非營利組織。 德魯克(drucker,1990)指出，“政府履行社會(huì)職責(zé)的能力是極為有限的，而非營利組織可以發(fā)揮巨大的作用（非營利組織）對(duì)美國的生活質(zhì)量和公民發(fā)展是至關(guān)重要的，體現(xiàn)了美國社會(huì)和美利堅(jiān)傳統(tǒng)的核心價(jià)值”。非營利組織不僅在功能上代替政府解決了許多社會(huì)問題，同時(shí)，因?yàn)榉菭I利組織的效能是政府的兩倍，也削減了政府的赤字。德魯克特別強(qiáng)調(diào)了非營利組織的“使命”：“募款的目的，是支持非營利組織可以順利實(shí)現(xiàn)自己的使命，而不是將使命置于募款之下”。并自稱：“我在1969年發(fā)表的著作不連續(xù)的時(shí)代中，首先提出了

5、私有化，得到的反應(yīng)僅僅是每個(gè)人都告訴我這是不會(huì)發(fā)生的。當(dāng)然，今天，私有化已經(jīng)被廣泛地看作醫(yī)治由官僚機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤管理的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的方案。我們現(xiàn)在需要理解非營利化也許是現(xiàn)代社會(huì)擺脫福利主義官僚機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤管理的方法”（轉(zhuǎn)引自，張志雄，2000）。 而在實(shí)證研究方面，薩拉蒙（salamon,1993,1994,1999）教授及其助手們從1990 年代初開始著手名為the johns hopkins comparative nonprofit sector project的大型國際合作比較研究項(xiàng)目。根據(jù)研究的發(fā)現(xiàn)，1994年，薩拉蒙(salamon,1994:109-122)在外交事務(wù)雜志發(fā)表了著名論文“非營利

6、部門的興起”，描述和分析了“有組織的志愿部門在全球范圍內(nèi)開展和私人的、非營利的或非政府的組織在世界各地的建立，正在如火如荼的進(jìn)行之中”，并稱之為“全球性結(jié)社革命”（global associational revolution）。就更廣泛的觀點(diǎn)來看，非營利組織不只提供各種醫(yī)療、教育及社會(huì)福利等服務(wù)，更促成了各式各樣的社會(huì)與政治運(yùn)動(dòng)，挑戰(zhàn)那些看來無法抗拒的國家和市場(chǎng)（salamon and anheier 1997:3）。其對(duì)于21 世紀(jì)所具有的意義也許如同民族國家的興起對(duì)20 世紀(jì)所具有的意義一樣重大。二、從“非國有化”到“非營利化”：構(gòu)造中國第三部門 前面指出，非營利組織是企業(yè)的對(duì)稱。而在我

7、國，“企業(yè)”或“企業(yè)單位”傳統(tǒng)上是與“事業(yè)單位”相提并論的。又由于國外的學(xué)校、醫(yī)院以及各種基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等等幾乎都是非營利組織，而在我國諸如此類的機(jī)構(gòu)大多屬于事業(yè)單位，乍看上去，事業(yè)單位貌似“非營利組織”，其實(shí)則不然。 非營利組織的概念是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為當(dāng)然背景的，而事業(yè)單位作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，具有“中國特色”。國務(wù)院1998年10月頒布的事業(yè)單位登記管理暫行條例仍然規(guī)定：事業(yè)單位指“國家”為了“社會(huì)公益事業(yè)目的”，由國家機(jī)關(guān)或者其他組織利用“國有資產(chǎn)”舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。 可見事業(yè)單位必然是“國有”的，曾經(jīng)一度使用的“民辦事業(yè)單位”的提法1998年后已改稱“

8、民辦非企業(yè)單位”。后者根據(jù)1998年10月國務(wù)院發(fā)布的民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例，系指：“企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人”利用“非國有資產(chǎn)”舉辦的，從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。顯然事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位的“二分法”中隱含著一種“姓公姓私”的邏輯，所以事業(yè)單位首先還是一個(gè)所有制范疇。 其次，事業(yè)單位又被當(dāng)作一個(gè)行業(yè)范疇，如前面所已列舉的教育、科技、文化、衛(wèi)生等幾個(gè)行業(yè)。雖然事業(yè)單位五花八門，包羅甚廣，但是，從其內(nèi)在的共通之處或深層的理論淵源來看，則是傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)不承認(rèn)這些非物質(zhì)生產(chǎn)部門的“生產(chǎn)性”，更不納入當(dāng)時(shí)“工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值”的核算。事業(yè)單位之以“社會(huì)公益”為

9、目的，從其隱含的邏輯來看，似乎是從“非生產(chǎn)性”導(dǎo)出的。然而，這種“非生產(chǎn)性”不僅在理論上難以成立，更與“非營利性”風(fēng)馬牛不相及。 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特別是“一大二公”、“統(tǒng)收統(tǒng)支”的體制下，我國既無嚴(yán)格意義上的企業(yè)，更無嚴(yán)格意義上的非營利組織。無論“企業(yè)單位”也好，“事業(yè)單位”也好，都不過是政府的附屬物，即使企業(yè)單位也無真正的利潤可言，事業(yè)單位更遑論盈余的分配與否。 我國的企業(yè)改革是從“放權(quán)讓利”、擴(kuò)大自主權(quán)開始的，類似地，不少事業(yè)單位陸續(xù)實(shí)行了“部分自籌”或“自收自支”、“企業(yè)化管理”。如果從事業(yè)單位登記管理暫行條例給出的定義來看，事業(yè)單位既以社會(huì)公益為目的，則與企業(yè)的性質(zhì)截然相反，所以事業(yè)單位不可

10、能同時(shí)兼有企業(yè)的性質(zhì)。但是，現(xiàn)在許多所謂的事業(yè)單位，事實(shí)上已經(jīng)與企業(yè)沒有多少區(qū)別，有些甚至被同時(shí)要求領(lǐng)取企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，這已在概念上和管理上造成相當(dāng)程度的混亂。流風(fēng)所及，就連本來較為年輕的民辦非企業(yè)單位也已發(fā)生同樣的問題。 又由于事業(yè)單位比行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立程序略為簡(jiǎn)便，而且人員編制稍有寬松，不少部門熱衷使用事業(yè)編制干行政工作，不僅表面上減少了行政編制，而且照樣可以事業(yè)單位名義獲得財(cái)政資金。類似的考慮，在各級(jí)地方是普遍存在的。這樣的一些事業(yè)單位，本質(zhì)上具有公法人的性質(zhì)。所以，總的來說，在政企分開的同時(shí)，政事分開、企事分開也亟待引起關(guān)注。 1998年，國務(wù)院進(jìn)一步提出：除教育和極少數(shù)事業(yè)單位之外，

11、事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)每年削減1/3，三年實(shí)現(xiàn)“自負(fù)盈虧”。而“自負(fù)盈虧”的事業(yè)單位，又如何區(qū)別于企業(yè)呢？看來，事業(yè)單位的改革，其中少量的可能需要明確其作為“公法人”的地位，但更重要的一步，當(dāng)屬大面積的企業(yè)化，還其本來面目，轉(zhuǎn)而按照企業(yè)法、公司法等進(jìn)行規(guī)范。民辦非企業(yè)單位同樣有必要進(jìn)行分流。 改革以來，我國比較重視有關(guān)企業(yè)法人的立法，如1983年4月頒發(fā)的國營工業(yè)企業(yè)暫行條例，1983年9月頒發(fā)的中外合資經(jīng)營企業(yè)法實(shí)施條例，1986年12月公布的企業(yè)破產(chǎn)法，1988年4月公布的全民所有制工業(yè)企業(yè)法等，均有一些關(guān)于企業(yè)法人的規(guī)定，后來于1993年頒布的公司法更使得企業(yè)法人制度走向成熟。相比之下，非營利組織

12、的法人制度尚有待于健全，特別是財(cái)團(tuán)法人制度沒有建立。 財(cái)團(tuán)法人是相對(duì)于社團(tuán)法人而言的。兩者共同構(gòu)成大陸法系法人制度的基石。中國從清末開始的民律草案以及1929年至1931年國民黨政府制定的中華民國民法典（幾經(jīng)修訂，現(xiàn)仍施行于臺(tái)灣地區(qū)），皆將大陸法系奉為圭臬，當(dāng)然也連帶地引入了財(cái)團(tuán)法人制度。但1949年后這一法統(tǒng)發(fā)生斷裂。1986年的民法通則盡管以專門章節(jié)（第三章共18個(gè)條文）確立了我國的基本法人制度，然而，其中的重要疏漏在于，沒有對(duì)財(cái)團(tuán)法人作出規(guī)定。 具有諷刺意味的是，國務(wù)院所發(fā)布的民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例，直接規(guī)定了民辦非企業(yè)單位可以取得法人資格。然而這種民辦非企業(yè)單位“法人”無法歸入

13、民法通則上的任何一個(gè)法人類別：既非“企業(yè)法人”，也非“事業(yè)單位法人”，更不可能是“機(jī)關(guān)法人”或“社會(huì)團(tuán)體法人”。那么究其為何呢？我們不得而知。 筆者傾向于將民辦非企業(yè)單位的現(xiàn)行制度視為財(cái)團(tuán)法人制度的一個(gè)簡(jiǎn)陋的預(yù)備版。事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位各有來歷，頗多近似之處，從其未來走向看，兩者由于分布甚廣、數(shù)量甚多，在合理分流之后，仍可望成為我國未來非營利組織的中堅(jiān)力量。較之于事業(yè)單位，民辦非企業(yè)單位畢竟沒有太多的歷史負(fù)擔(dān)和遺留問題，其現(xiàn)行制度盡管還有種種不足，但在突破行政隸屬關(guān)系方面向前邁進(jìn)了一大步。今后不妨可以考慮將事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位合而歸為一個(gè)統(tǒng)一的財(cái)團(tuán)法人制度。在這個(gè)意義上，目前的不少事業(yè)

14、單位可以大約相當(dāng)于德國、日本的“公法財(cái)團(tuán)法人”，或者臺(tái)灣所謂的“政府捐助之財(cái)團(tuán)法人”，民辦非企業(yè)單位則相當(dāng)于臺(tái)灣所謂的“民間捐助之財(cái)團(tuán)法人”。至于基金會(huì)，可能因?yàn)橥纳x的緣故，目前被不恰當(dāng)?shù)貧w于“社會(huì)團(tuán)體法人”，實(shí)際上基金會(huì)也是典型的財(cái)團(tuán)法人。而我國的社會(huì)團(tuán)體歷來多是按照事業(yè)單位進(jìn)行管理的，今后則應(yīng)當(dāng)規(guī)范為非營利社團(tuán)法人。 1994年，薩拉蒙(salamon)在外交事務(wù)雜志發(fā)表了著名論文“非營利部門的興起”，描述和分析了“有組織的志愿部門在全球范圍內(nèi)開展和私人的、非營利的或非政府的組織在世界各地的建立，正在如火如荼的進(jìn)行之中”，并稱之為“全球性結(jié)社革命”（global association

15、al revolution）。就更廣泛的觀點(diǎn)來看，非營利組織不只提供各種醫(yī)療、教育及社會(huì)福利等服務(wù)，更促成了各式各樣的社會(huì)與政治運(yùn)動(dòng)，挑戰(zhàn)那些看來無法抗拒的國家和市場(chǎng)。其對(duì)于21 世紀(jì)所具有的意義也許如同民族國家的興起對(duì)20 世紀(jì)所具有的意義一樣重大。 而中國自然也不可能置身于“全球性結(jié)社革命”的時(shí)代潮流之外。要完成對(duì)中國社會(huì)的現(xiàn)代化改造，建立一個(gè)區(qū)別于和外在于國家的自主而多元化的社會(huì)，非營利組織的獨(dú)立和發(fā)展既是一個(gè)非常重要的內(nèi)容，也是一個(gè)重要的途徑。舊有的事業(yè)單位改革和新生的民辦非企業(yè)單位的發(fā)展，以及基金會(huì)和社會(huì)團(tuán)體等等的進(jìn)一步規(guī)范，都預(yù)示和期待著真正的非營利組織大量脫穎而出，以及在整體上，

16、中國第三部門的成長(zhǎng)。 福山（francis fukuyama）認(rèn)為，“有著如學(xué)校、醫(yī)院、教堂與慈善機(jī)構(gòu)等活躍的私人非營利組織的國家，才可能發(fā)展出超越家庭，強(qiáng)大的私人經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)”。德魯克(drucker)更指出的，政府履行社會(huì)職責(zé)的能力是極為有限的，而非營利組織可以發(fā)揮巨大的作用。非營利組織不僅在功能上代替政府解決了許多社會(huì)問題，同時(shí)，因?yàn)榉菭I利組織的效能是政府的兩倍，也削減了政府的赤字。 德魯克自稱：“我在1969年發(fā)表的著作不連續(xù)的時(shí)代中，首先提出了私有化，得到的反應(yīng)僅僅是每個(gè)人都告訴我這是不會(huì)發(fā)生的。當(dāng)然，今天，私有化已經(jīng)被廣泛地看作醫(yī)治由官僚機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤管理的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的方案。我們現(xiàn)在需要理解非

17、營利化也許是現(xiàn)代社會(huì)擺脫福利主義官僚機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤管理的方法”。 1978年至今，相對(duì)于我國正在進(jìn)行中的企業(yè)改革和政府改革，非營利組織的規(guī)范與發(fā)展一直是滯后的；前兩者在理論和實(shí)踐上歷來得到了較多的重視，但是要其最終成功，如果沒有后者的跟進(jìn)則是難以設(shè)想的。如同企業(yè)改革自“放權(quán)讓利”始，最終仍有必要寄希望于公司治理，中國非營利組織改革，也亟待從行政管理的調(diào)整深入到法人治理的構(gòu)造。而在事業(yè)單位的“企業(yè)化”、乃至企業(yè)本身的“非國有化”日益大行其道的情況下，本文愿鄭重提出這樣一個(gè)新的命題：從“非國有化”到“非營利化”，構(gòu)筑現(xiàn)代社會(huì)第三部門的微觀基礎(chǔ)。三、從企業(yè)法人治理到非營利組織法人治理 3.1 引言 企業(yè)法

18、人治理，也即通常所謂的公司治理(corporate governance)，按照“凱得伯瑞報(bào)告”（cadbury,1992）所提出的基本定義，主要系指公司賴以指揮與控制的系統(tǒng)，而這樣的觀點(diǎn)已經(jīng)被英國的cipfa（chartered institute of public finance and accountancy）（1994）引入公共部門，希望借此能更有效率地改善公共部門的治理。毫無疑問，對(duì)于非營利組織也必然存在類似的問題。 但是大陸法系下“公司”通常限指營利企業(yè)，其與英美法系下的“corporation”概念并不完全重合。英文中corporate的名詞形式corporation兼有公司和

19、法人的含義，其在美國還可以指稱市政自治機(jī)關(guān)，因此非營利組織同樣可以采取corporation的法律形式，亦不妨譯為非營利公司（nonprofit corporation）。 corporate governance 首先興起于英美國家，其研究與實(shí)踐理當(dāng)在范圍上覆蓋到非營利組織。為免歧義，也許將corporate governance譯為“法人治理”更為貼切。筆者進(jìn)而主張?jiān)凇胺ㄈ酥卫怼敝拢瑓^(qū)分出企業(yè)法人治理（狹義上和習(xí)慣意義上的公司治理），以及非營利組織法人治理。 3.2 非營利組織與公司治理 有意思的是，德魯克曾建議公司治理學(xué)習(xí)非營利組織的經(jīng)驗(yàn)。成功的非營利組織給企業(yè)管理帶來了很多啟迪。首先

20、是組織的使命感。非營利組織通常比企業(yè)還要注重金錢，因?yàn)橘Y金很難募集。但既然是非營利組織，他們的發(fā)展戰(zhàn)略卻沒有基于金錢之上。第二個(gè)據(jù)認(rèn)為值得企業(yè)學(xué)習(xí)的是成功的非營利組織有一個(gè)雙橋梁的團(tuán)隊(duì)，即有效的董事會(huì)和有效的經(jīng)理層。上市公司的董事們很少是重要的持股人，反之非營利組織董事會(huì)的董事們經(jīng)常大量提供他們自己的財(cái)產(chǎn)，并渴望帶來更多的捐贈(zèng)；非營利組織的董事們也傾向于對(duì)他們組織的事業(yè)承擔(dān)個(gè)人義務(wù)，而不像企業(yè)的董事經(jīng)常患有“昏睡癥”；此外，非營利組織的董事們不像企業(yè)界的董事那么外行，他們自己通常是多年的志愿者，對(duì)組織有很深的了解；不管是自愿還是被動(dòng)，非營利組織的特性促成了董事會(huì)和經(jīng)理的相互責(zé)任，它使董事會(huì)的“

21、缺位”問題至少有了一條折衷的道路；等等。德魯克不僅大聲疾呼，還身體力行，1990年，他專門為此和一些朋友建立了“彼得德魯克非營利組織管理基金會(huì)”。 然而，本文所要重點(diǎn)討論的是非營利組織如何借鑒于公司治理。從公司治理的角度研究非營利組織，似乎所見不多。筆者經(jīng)過大量檢索，發(fā)現(xiàn)香港會(huì)計(jì)師公會(huì)2000年首次舉行的“最佳公司管治（即公司治理，下同筆者注）資料披露大獎(jiǎng)”，包括了“公營/非牟利機(jī)構(gòu)（即非營利組織）”之組別；而香港衛(wèi)生福利局局長(zhǎng)楊永強(qiáng)2001年5月11日于香港社會(huì)福利署及香港董事學(xué)會(huì)協(xié)辦的午餐會(huì)上還發(fā)表致辭，即題為“受資助非政府機(jī)構(gòu)的公司管治”的。這些或可作為公司治理思想進(jìn)入非營利組織領(lǐng)域的初

22、步跡象。 3.3 非營利組織的治理：西方研究視野 事實(shí)上對(duì)于非營利組織而言，治理概念的主要萌芽于1960年代高等教育的先例中。在當(dāng)時(shí)，治理意味著教授團(tuán)與行政人員二元一體的組織(dual organization)。在此結(jié)構(gòu)下，教授團(tuán)享有課程安排的控制權(quán)，而行政人員則負(fù)責(zé)行政事務(wù)的推展，但當(dāng)行政政策或決定可能觸及到教育方案的精神時(shí)，行政人員便應(yīng)向教授團(tuán)協(xié)商咨詢。根據(jù)wood(1996:3)的研究，當(dāng)學(xué)校的行政人員未能解決其與教授團(tuán)、學(xué)生、或其他利害相關(guān)者之紛爭(zhēng)時(shí)，學(xué)校的治理董事會(huì)通常有權(quán)介入其中，并以最后仲裁者的身份解決紛爭(zhēng)。就此觀之，治理所隱含的意味遠(yuǎn)超過行政、管理，以及執(zhí)行。今日的治理概念更

23、擴(kuò)展為行政人員及治理董事會(huì)與各類利害相關(guān)者共同商議之意(wood,1996:3)。而就實(shí)際運(yùn)作言之，治理通常將決定權(quán)保留給治理董事會(huì)，并由其充任重要的角色(wood,1996:4)。 gies、0tt & shafritz (1990:178)也指出：“治理是一種監(jiān)督與管理的功能，當(dāng)一群人為了非營利的目的，共同籌組合法之法人團(tuán)體時(shí)，治理的功能便已產(chǎn)生。治理的一般涵義系指董事會(huì)為了治理免稅組織所采行的集體行動(dòng)，身為董事會(huì)之成員，董事們應(yīng)針對(duì)與組織有關(guān)之事務(wù)表達(dá)自己的態(tài)度、信念及價(jià)值。治理就是治理，不是管理：非營利部門的諸多治理功能是與營利部門相似的”。 美國著名學(xué)者dennis r. young

24、(1993)在其所編非營利組織的治理、領(lǐng)導(dǎo)與管理：來自研究與實(shí)踐的新洞察(governing，leading，and managing nonprofit organizations：new insights from research and practice)一書的導(dǎo)論中，即開宗明義地指出“組織的治理（organizational governance）已成為非營利組織能否有效運(yùn)作的首要課題”。dennis ryoung(1993：4)并將非營利組織的治理明確界定為“非營利組織用以設(shè)定長(zhǎng)期方向并維持組織整合(integrity)的機(jī)制(mechanism)。一般而言，治理的論述大多是以董事

25、會(huì)的角色及運(yùn)作為探討核心”。 由此可以發(fā)現(xiàn)國外學(xué)者將非營利組織的治理，似乎即等同于董事會(huì)職能與角色的發(fā)揮與運(yùn)用。又如r. j. umbdenstock & w. m. hageman (1990:484)，drucker (1990) ，chait (1994) ，houle (1997) ，carver (1991, 1997)等等，亦是如此。c. o. houle (1997:88)說：“董事會(huì)的活動(dòng)有時(shí)可被稱為是治理(governance)，相對(duì)地，執(zhí)行長(zhǎng)的角色則應(yīng)被稱為是行政(administration) 或管理(management)。但這種區(qū)別在理論上與實(shí)務(wù)上是無法令人感到滿意”

26、。同樣地，r. r. chait (1994,1996:2)亦認(rèn)為“因治理的概念大復(fù)雜且過于動(dòng)態(tài)，故無法將其化約為某些牢不可破的人力分工 (division of labor)。在整體的運(yùn)作上，我們僅能建議董事會(huì)應(yīng)多關(guān)注于治理活動(dòng)，而少涉入管理事項(xiàng)”。 總而言之，對(duì)非營利組織而言，治理的概念發(fā)展尚處于萌芽階段，未能有統(tǒng)一的概念內(nèi)涵(carver, 1997:181)。在實(shí)務(wù)上，現(xiàn)有的非營利組織并不能將完備的治理及管理發(fā)揮得淋漓盡致(young，1993：4、7)。即便在西方，非營利組織在其社會(huì)功能被廣為肯定的同時(shí)，也不時(shí)暴露出自身治理上的一些嚴(yán)重問題；非營利組織的低效率往往也為人所詬病，其商業(yè)

27、化傾向以及妨礙競(jìng)爭(zhēng)的嫌疑同樣日益引起人們的擔(dān)憂。 3.4 非營利組織法人治理的提出 筆者注意到，g. jay m. shafritz 主編的international encyclopedia of public policy and administration中收入了由vic murray（1998）撰寫的 governance of nonprofit organizations詞條。但從該詞條的內(nèi)容及其所引用的相關(guān)文獻(xiàn)來看，側(cè)重的多是一般經(jīng)營管理層面的問題。想來這也不難理解，在西方基本的非營利組織的制度已經(jīng)比較成熟和穩(wěn)定，已經(jīng)成為近乎不言自明的前提。但是這樣研究框架如果簡(jiǎn)單平移到中國，很難令人滿意。 本文之所以提出“非營利組織法人治理”（或可譯為nonprofit corporate governance），而不采取國外現(xiàn)有的“非營利組織的治理”（nonprofit organization governance，governance of nonprofit organization）之概念，既是為了強(qiáng)調(diào)其與企業(yè)法人治理（公司治理）的聯(lián)系，也有區(qū)別于國外一般研究框架的用意。 我們?cè)趶V泛借鑒國外經(jīng)驗(yàn)與理論的同時(shí)，也非常有必要深入中國實(shí)際，提出和解決具有本土意義的問題。國內(nèi)迄今關(guān)于非營利組織的研究與實(shí)踐大多相當(dāng)于改革初期企業(yè)的情形，當(dāng)時(shí)人們?cè)欢葻嶂杂谛姓芾砜蚣軆?nèi)的放權(quán)讓