準(zhǔn)市政債券的形成機(jī)理、運(yùn)行與發(fā)展

1、第 PAGE 11 頁(yè) 共 NUMPAGES 11 頁(yè)準(zhǔn)市政債券的形成機(jī)理、運(yùn)行與發(fā)展文 勝作者簡(jiǎn)介：文勝（1975年12月），男，漢族，湖北武漢人，華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院。通訊地址：武漢市橋口區(qū)中山大道171號(hào)（430030）；聯(lián)系電話(huà)：（027）83777227電子郵箱： HYPERLINK mailto:hust_1975 hust_1975(華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢430074) 摘要在中國(guó)債券市場(chǎng)上，債券品種的結(jié)構(gòu)性缺陷導(dǎo)致“準(zhǔn)市政債券”現(xiàn)象日益引人關(guān)注。本文在歸納準(zhǔn)市政債券運(yùn)行特征的基礎(chǔ)上，詳細(xì)剖析了其形成機(jī)理和潛在風(fēng)險(xiǎn)，并把其認(rèn)定為我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境

2、下特有的金融產(chǎn)品。關(guān)于準(zhǔn)市政債券的未來(lái)發(fā)展方向，本文建議通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施融資體制的改革來(lái)帶動(dòng)準(zhǔn)市政債券的改革，而非本末倒置。關(guān)鍵詞準(zhǔn)市政債券；運(yùn)行特征；形成機(jī)制；潛在風(fēng)險(xiǎn)；發(fā)展研究 目前，中國(guó)債券市場(chǎng)的品種主要由國(guó)債、政策性金融債和企業(yè)債構(gòu)成。國(guó)債和金融債分踞天下、企業(yè)債規(guī)模偏小、市政債券尚屬空白。這種結(jié)構(gòu)性缺陷導(dǎo)致“準(zhǔn)市政債券”現(xiàn)象日益引人關(guān)注。通常而言，準(zhǔn)市政債券是指地方政府為了規(guī)避中華人民共和國(guó)預(yù)算法中關(guān)于禁止其直接發(fā)債的約束，通過(guò)設(shè)立隸屬企業(yè)作為發(fā)債主體申請(qǐng)發(fā)行的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券。例如上海城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司于1999年2月發(fā)行的5億元浦東地鐵建設(shè)債券；1999年4月，濟(jì)南市自

3、來(lái)水公司發(fā)行的1.5億元供水建設(shè)債券；1999年7月，長(zhǎng)沙市環(huán)線建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司發(fā)行的1.8億元二環(huán)線工程建設(shè)債券等。那么，準(zhǔn)市政債券有哪些運(yùn)行特征？存在什么問(wèn)題？其改革方向又如何？這正是本文所要分析的核心問(wèn)題。一、準(zhǔn)市政債券的運(yùn)行特征準(zhǔn)市政債券同一般意義上的市政債券不同，主要區(qū)別在于前者不是直接由地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)行，而是通過(guò)設(shè)立隸屬于政府的企業(yè)作為融資平臺(tái)進(jìn)行債券融資。但是，它又區(qū)別于真正意義上的企業(yè)債，因?yàn)闇?zhǔn)市政債券的發(fā)債方主要承擔(dān)地方政府的相關(guān)職能并享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策，很少基于“利潤(rùn)最大化”原則進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧?！皽?zhǔn)”恰好說(shuō)明了它處于市政債券和企業(yè)債之間的灰色地帶。從上海、廣

4、州、長(zhǎng)沙和濟(jì)南等城市的實(shí)踐可以看出，我國(guó)準(zhǔn)市政債券呈現(xiàn)出如下一些主要特征：盡管募集的資金通常投向于資本密集、投資回報(bào)期長(zhǎng)、具有公共物品性質(zhì)的市政項(xiàng)目，但從債券的立項(xiàng)到設(shè)計(jì)、審批到發(fā)行、流通到清償則完全套用了企業(yè)債券的運(yùn)作模式。它實(shí)際上是地方政府借企業(yè)的“殼”，實(shí)現(xiàn)為其籌集市政建設(shè)資金的目的。借了“殼”的地方政府一方面在債券發(fā)行計(jì)劃上給予發(fā)債企業(yè)極大傾斜，另一方面為發(fā)債主體提供諸如隱性擔(dān)保、開(kāi)發(fā)許可和稅收優(yōu)惠等各種政策。一旦出現(xiàn)兌付問(wèn)題，地方政府有強(qiáng)烈的責(zé)任代為清償。因此，準(zhǔn)市政債券的發(fā)行并不是純粹的企業(yè)行為，它帶有很強(qiáng)的政府行為痕跡。信用級(jí)別高、收益率高，投資者購(gòu)買(mǎi)踴躍。地方政府信用是僅次于國(guó)

5、家信用的第二大信用體系，以地方政府信用作為最終保障的準(zhǔn)市政債券在信用級(jí)別方面具有相當(dāng)優(yōu)勢(shì)，再加上大型國(guó)有企業(yè)和國(guó)有商業(yè)銀行提供的直接融資擔(dān)保，所以信用級(jí)別比較高，通常是AAA級(jí)，從而增強(qiáng)了投資者的購(gòu)買(mǎi)信心。此外，由于準(zhǔn)市政債券按照企業(yè)債模式運(yùn)作，它與一般企業(yè)債券的信用優(yōu)勢(shì)在債券定價(jià)上并未得到充分體現(xiàn)，在期限相同的情況下,利率水平幾乎完全一致。這就為投資者提供了一個(gè)以較低的風(fēng)險(xiǎn)獲得較高收益的機(jī)會(huì)。值得一提的是，上海軌道交通建設(shè)債券于2003年2月19日開(kāi)始發(fā)售，當(dāng)時(shí)的認(rèn)購(gòu)率高達(dá)42.1倍，創(chuàng)歷史記錄，表明了市場(chǎng)的廣泛認(rèn)可和追捧。二、對(duì)準(zhǔn)市政債券形成機(jī)理的研究從邏輯上看，準(zhǔn)市政債券的運(yùn)行特征是與其

6、形成機(jī)理密不可分的。我們認(rèn)為，以下幾個(gè)方面的相互作用形成了這種特殊的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求的偏好1產(chǎn)生這種狀況的根本原因是各級(jí)政府對(duì)工業(yè)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施地位的重新認(rèn)識(shí)?；A(chǔ)設(shè)施，又稱(chēng)社會(huì)分?jǐn)偝杀?，是指為直接生產(chǎn)部門(mén)和人民生活提供共同條件和公共服務(wù)的設(shè)施和機(jī)構(gòu)。狹義的基礎(chǔ)設(shè)施一般包括鐵路、公路、水運(yùn)、航空、倉(cāng)儲(chǔ)、通訊、發(fā)電、供氣、供水和排污等城市公用設(shè)施，以及與農(nóng)業(yè)有關(guān)的灌溉系統(tǒng)等。廣義上來(lái)理解，還包括教育、科研、環(huán)境和公共衛(wèi)生以及整個(gè)司法、國(guó)防和行政管理系統(tǒng)。本文的分析基于狹義的概念。在早期的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，張培剛教授就把交通運(yùn)輸、能源動(dòng)力等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)作為工業(yè)化的基要生產(chǎn)函數(shù)

7、，強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施在工業(yè)化過(guò)程中的技術(shù)先行和帶動(dòng)作用。姆里納爾達(dá)塔喬德赫里則提出了協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施與直接生產(chǎn)部門(mén)投資之間的優(yōu)先次序和投資比例的路徑，即在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始階段，應(yīng)該集中精力發(fā)展尚屬非生產(chǎn)性的社會(huì)分?jǐn)傎Y本。由于這個(gè)部門(mén)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)作用，可以形成大大超過(guò)社會(huì)分?jǐn)傎Y本的生產(chǎn)能力。在下一階段，儲(chǔ)蓄將直接形成生產(chǎn)性資本，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。當(dāng)社會(huì)分?jǐn)傎Y本的過(guò)剩能力逐漸耗盡時(shí)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)再一次需要集中資源形成社會(huì)分?jǐn)傎Y本，如此循環(huán)往復(fù)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)。隨著研究的深入，學(xué)術(shù)界和政界對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性達(dá)成如下共識(shí)：基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平直接或間接地影響生產(chǎn)部門(mén)的成本和效益，進(jìn)而影響其供給的數(shù)量

8、和質(zhì)量，因此是直接生產(chǎn)部門(mén)賴(lài)以建立和發(fā)展的基本前提?；A(chǔ)設(shè)施具有外部經(jīng)濟(jì)的作用。只有基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展了，企業(yè)的市場(chǎng)范圍才能不斷擴(kuò)大，才能實(shí)行專(zhuān)業(yè)化分工基礎(chǔ)上的大規(guī)模生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，因此基礎(chǔ)設(shè)施是城市集中、工業(yè)集中和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的前提條件。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革，有利于提高城鄉(xiāng)居民的生活水平。如果沒(méi)有基礎(chǔ)設(shè)施所提供的便利，人類(lèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更傾向于自給自足和限制在狹小的范圍內(nèi)，妨礙了人類(lèi)創(chuàng)造性的發(fā)揮和發(fā)展。在工業(yè)化中期，隨著經(jīng)濟(jì)由短缺向過(guò)剩的逐步轉(zhuǎn)變，在調(diào)整原有生產(chǎn)結(jié)構(gòu)逐步適應(yīng)新的消費(fèi)結(jié)構(gòu)的過(guò)渡階段，基礎(chǔ)設(shè)施的投資將是擴(kuò)大內(nèi)需，啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)和增加就業(yè)的重要措施。因此，要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和

9、經(jīng)濟(jì)起飛，各級(jí)政府已經(jīng)注意到基礎(chǔ)設(shè)施“先行官”的作用，都盡量避免基礎(chǔ)設(shè)施的瓶頸約束。這不僅要求基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)時(shí)間上適當(dāng)超前，在投資上優(yōu)先保證，而且還要求具有技術(shù)先行的含義。2現(xiàn)實(shí)因素加劇了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求。隨著工業(yè)化和城市化戰(zhàn)略的深化，中國(guó)正處于城市大開(kāi)發(fā)的熱潮當(dāng)中，特別是十六大明確了“國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值到2020年力爭(zhēng)比2000年翻兩番，綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力明顯增強(qiáng)”的總目標(biāo)，這為擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)背景。比如上海在“十五”期間計(jì)劃投資1800億元進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，至2030年，上海僅在軌道交通建設(shè)方面的投入就將達(dá)4000億元。廣東省在此期間也將投入5000億元用于城市建設(shè)。重

10、大國(guó)際活動(dòng)的申辦成功要求進(jìn)一步提升城市基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)。為配合2008年奧運(yùn)會(huì)，北京將投入1800億元對(duì)現(xiàn)有市政設(shè)施進(jìn)行改擴(kuò)建。上海市政府也將投資250億元迎接2010年世界博覽會(huì)。“先發(fā)展、后治理”發(fā)展觀的惡果。由于前期某些地區(qū)一味追求GNP的快速增長(zhǎng)而不顧犧牲生態(tài)環(huán)境，當(dāng)污染日積月累直至難以忍受時(shí)再來(lái)治理，必定付出巨大的成本。實(shí)踐證明，生態(tài)環(huán)境的治理成本比預(yù)防成本更為巨大。根據(jù)預(yù)測(cè),“十五”期間，僅全國(guó)城市污水處理設(shè)施建設(shè)和垃圾處理設(shè)施建設(shè)的投資需求就在1674億元左右。自1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)以來(lái)，我國(guó)對(duì)外貿(mào)易的增長(zhǎng)受到一定程度的影響，再加上國(guó)有企業(yè)的改革正處于攻堅(jiān)階段，國(guó)有企業(yè)下崗職工

11、不斷增多，為了確保8%的年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，同時(shí)吸收不斷增多的下崗職工再就業(yè)，并保證國(guó)內(nèi)通貨膨脹低于3%，特別是保證人民幣對(duì)外不貶值，那么切實(shí)可行的辦法就只有采取積極的財(cái)政政策和穩(wěn)定的貨幣政策，通過(guò)興建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目來(lái)擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求。目前，國(guó)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)環(huán)境適合財(cái)政政策的“淡出”，但這是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，要用幾年的時(shí)間，因此積極財(cái)政政策所帶來(lái)的時(shí)滯效應(yīng)和示范效應(yīng)仍舊在發(fā)揮作用，這導(dǎo)致各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目還在紛紛上馬?，F(xiàn)實(shí)中還存在一種不良傾向，即有些地方政府熱衷于搞“形象工程”，因?yàn)檫@些項(xiàng)目能夠在其任期內(nèi)產(chǎn)生有形的政績(jī)，而對(duì)那些涉及到“三農(nóng)”問(wèn)題、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、縮小城鄉(xiāng)收入差距等經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大問(wèn)題卻關(guān)注不

12、夠。因此，這種短期行為并未按經(jīng)濟(jì)效率原則安排有限的建設(shè)資金，造成工程盲目上馬、局部投資過(guò)熱、重復(fù)建設(shè)和投資效率低下等問(wèn)題。中央政府對(duì)市政債券的嚴(yán)格控制根據(jù)中華人民共和國(guó)預(yù)算法第28條的有關(guān)規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。這一條強(qiáng)制性措施剝奪了地方政府發(fā)行市政債券的權(quán)利。但問(wèn)題是為什么中央政府要約束地方政府直接發(fā)債的權(quán)利？實(shí)際上，中央政府對(duì)以下幾個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題表示擔(dān)憂(yōu)。1擔(dān)心地方政府過(guò)度舉債，造成重復(fù)建設(shè)和債務(wù)危機(jī)，并最終加重中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)。地方政府的約束力被認(rèn)為是最值得重視的軟肋。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，地方政府的自我約束力不強(qiáng)，有著無(wú)限擴(kuò)大支出的偏好和沖

13、動(dòng)。決策責(zé)任機(jī)制的不健全和法律約束缺位是誘發(fā)這種不良現(xiàn)象的重要原因。此外，現(xiàn)有的體制讓地方財(cái)政承擔(dān)債務(wù)危機(jī)也有問(wèn)題，因?yàn)橹袊?guó)是單一制國(guó)家而不是聯(lián)邦制，對(duì)于欠債不還的地方政府，中央政府只能在轉(zhuǎn)移支付上做文章，最終受損的還是中央政府。所以中央政府在對(duì)地方政府缺乏相應(yīng)地制裁措施的情況下，除了不讓地方政府發(fā)債，實(shí)在沒(méi)有其他辦法。2地方債務(wù)規(guī)模難測(cè)。中央政府對(duì)于這方面的調(diào)查摸底工作難度相當(dāng)大，進(jìn)展緩慢，地方政府對(duì)這個(gè)問(wèn)題也諱莫如深。由于地方政府負(fù)債極不規(guī)范，種類(lèi)繁多，很多是隱性的，到底負(fù)債規(guī)模有多大，誰(shuí)也說(shuō)不清楚。通過(guò)翻閱近幾年對(duì)地方債務(wù)的一些調(diào)研報(bào)告，我們只能在主觀上有一個(gè)大致判斷，即地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)

14、超過(guò)金融風(fēng)險(xiǎn)。例如早在2001年，就有研究報(bào)告認(rèn)為中國(guó)僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)就高達(dá)2200億元，而其中不少債務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為銀行的不良貸款。如果在此基礎(chǔ)上允許地方政府發(fā)行市政債券，必然會(huì)進(jìn)一步增加金融風(fēng)險(xiǎn)，危機(jī)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。3中央政府擔(dān)心不容易協(xié)調(diào)整個(gè)社會(huì)資金在國(guó)債、企業(yè)債、金融債乃至股票之間的分配比例。地方公債與中央國(guó)債應(yīng)該是相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充的，但有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)矛盾。因?yàn)橐欢〞r(shí)期內(nèi)社會(huì)閑置資金是有限的，如果不從制度上明確兩者的協(xié)調(diào)關(guān)系，有可能在債券發(fā)行時(shí)出現(xiàn)搶時(shí)間、搶市場(chǎng)、相互攀比利率等矛盾。4在現(xiàn)有國(guó)債市場(chǎng)都還不是十分成熟的條件下，過(guò)早地開(kāi)放地方債券市場(chǎng)，可能導(dǎo)致債券市場(chǎng)秩序的紊亂，進(jìn)而威脅金融體系的安

15、全。5擔(dān)心加劇區(qū)域發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)。應(yīng)該承認(rèn)，地方政府發(fā)債權(quán)總體上是屬于對(duì)地方財(cái)政的一種“錦上添花”的政策，即促進(jìn)有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)更好、更快地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而不太具有公平分配和調(diào)節(jié)差距的功能。從地方債券發(fā)行的條件來(lái)看，目前只有部分經(jīng)濟(jì)狀況較好的大中城市和東部沿海開(kāi)放城市才具有資格，而那些西部地區(qū)，無(wú)論是財(cái)政收入還是具體公共項(xiàng)目收入和公用事業(yè)收入，都不具有穩(wěn)定的前景，不符合地方債發(fā)行應(yīng)具備的基本條件。因此，地方債券發(fā)行導(dǎo)致的資金跨地區(qū)流動(dòng)勢(shì)必固化區(qū)域發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)。地方政府融資體系中，準(zhǔn)市政債券更具優(yōu)勢(shì)城市化的加速發(fā)展需要大量的建設(shè)資金，這僅靠地方政府自身的財(cái)政積累是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，會(huì)貽誤發(fā)展時(shí)機(jī)，所以地

16、方政府通常會(huì)構(gòu)建自己的融資體系來(lái)籌集資金。就目前的情況而言，主要有直接融資和間接融資。直接融資主要是以地方政府為融資主體而獲得的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金。主要表現(xiàn)為：投入資本金而獲得的股權(quán)收益或者出讓股權(quán)而獲得資金；由財(cái)政投入一些城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而帶動(dòng)外資和民營(yíng)資本的投入；中央政府的國(guó)債再轉(zhuǎn)貸項(xiàng)目；利用土地級(jí)差效應(yīng)，獲得土地出讓金；政府把具有商機(jī)的盈利項(xiàng)目和公益性非盈利性項(xiàng)目“捆綁”在一起，由企業(yè)通過(guò)比較利益進(jìn)行自行開(kāi)發(fā)和還款；采用國(guó)際上流行的BOT、TOT、BOST方式；政府授權(quán)一些大型國(guó)有公司對(duì)特別項(xiàng)目實(shí)施融資租賃；向世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際和地區(qū)金融機(jī)構(gòu)貸款；外國(guó)政府援助贈(zèng)款。間接

17、融資是指通過(guò)銀行、保險(xiǎn)公司和投資公司等中介機(jī)構(gòu)而獲得的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金。具體表現(xiàn)為：政府授權(quán)一些從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)有投資公司向銀行貸款，財(cái)政實(shí)施擔(dān)保并進(jìn)行貼息；政府授權(quán)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券，用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；通過(guò)投資信托公司，采用集合信托方式向社會(huì)投資者籌資；對(duì)一些公用事業(yè)企業(yè)改組上市，向資本市場(chǎng)籌資。目前，地方政府主要采取此種方式進(jìn)行大規(guī)模融資。相比之下，地方政府通過(guò)設(shè)立隸屬企業(yè)發(fā)行準(zhǔn)市政債券卻有著與其他方式不可比擬的優(yōu)勢(shì)。1具有設(shè)立發(fā)債主體的主動(dòng)權(quán)。只要符合公司法的相關(guān)要求并在工商行政管理部門(mén)登記注冊(cè)后便可成立，沒(méi)有額度限制，也不需向中央政府報(bào)批，更何況地方工商行政管理部門(mén)

18、是直接隸屬于地方政府的。2具有制定和安排發(fā)行計(jì)劃的主動(dòng)權(quán)。地方政府根據(jù)宏觀政策取向、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和中長(zhǎng)期遠(yuǎn)景規(guī)劃來(lái)制定相關(guān)企業(yè)的債券發(fā)行計(jì)劃，并向中央政府報(bào)批。獲批后，地方政府在計(jì)劃任務(wù)的分配上必然會(huì)優(yōu)先考慮作為融資平臺(tái)的隸屬企業(yè)。3具有影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主動(dòng)權(quán)。由于發(fā)債企業(yè)大多與地方政府有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，地方政府可以動(dòng)用人事安排權(quán)、公共物品定價(jià)權(quán)和其他行政權(quán)利等安排企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，使其達(dá)到特定目的。4與向金融機(jī)構(gòu)借款或上市融資不同，除了地方政府的項(xiàng)目審計(jì)外，通過(guò)準(zhǔn)市政債券進(jìn)行的籌資活動(dòng)很少受到外部約束。例如，商業(yè)銀行在公司化改造以后，為了降低較高的不良貸款率均加強(qiáng)了資產(chǎn)流動(dòng)性管理，

19、非常重視貸款的事后跟蹤檢查和風(fēng)險(xiǎn)的防范。又如，上市融資嚴(yán)格必須履行強(qiáng)制性信息披露制度，并受到證監(jiān)會(huì)、證交所和中介機(jī)構(gòu)的聯(lián)合監(jiān)管。5發(fā)行準(zhǔn)市政債券可以不用理會(huì)國(guó)內(nèi)和國(guó)際金融市場(chǎng)的波動(dòng)，其融資額度較其他方式更有保障。比如2002年深滬兩市以供水、供熱、供氣、供電污水處理和環(huán)境保護(hù)等為主營(yíng)業(yè)務(wù)公用事業(yè)上市公司只有51家，占比4.2%。雖然這些公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣块T(mén)有重大關(guān)聯(lián)并且業(yè)績(jī)優(yōu)良，但其籌資能力卻受到股市走勢(shì)的影響。2001年06月份至2003年底，股票市場(chǎng)出現(xiàn)大幅調(diào)整，股指從2245點(diǎn)下跌到1307點(diǎn)，跌幅42%，使權(quán)益性融資遭受重創(chuàng)。6發(fā)行準(zhǔn)市政債券不觸及更層次的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。通過(guò)開(kāi)放

20、地方市政債券市場(chǎng)、公共企業(yè)民營(yíng)化、引入外資、BOT、TOT、BOST等方式來(lái)彌補(bǔ)建設(shè)資金的不足需要經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步改革和在政策上做出相應(yīng)調(diào)整，這漫長(zhǎng)的、巨大的系統(tǒng)工程，設(shè)計(jì)到方方面面的既得利益。相反，發(fā)行準(zhǔn)市政債券所引起的矛盾相對(duì)較少。根據(jù)以上分析，我們認(rèn)為，準(zhǔn)市政債券表面上是地方政府為規(guī)避法律上的管制而進(jìn)行的產(chǎn)品創(chuàng)新，但實(shí)質(zhì)上是地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施有強(qiáng)烈偏好、中央政府對(duì)市政債券進(jìn)行嚴(yán)格控制和準(zhǔn)市政債券具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)等三個(gè)方面相互作用的結(jié)果，是我國(guó)當(dāng)前特定經(jīng)濟(jì)環(huán)境下特有的金融產(chǎn)品。三、準(zhǔn)市政債券運(yùn)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過(guò)幾年來(lái)的運(yùn)作，準(zhǔn)市政債券確實(shí)為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了資金支持，但是其弊端也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)

21、，并形成了一定的金融隱性風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1不利于公司債券的發(fā)展。由于我國(guó)對(duì)企業(yè)債券實(shí)行額度管理，具有政府色彩的準(zhǔn)市政債券必然會(huì)獲得主導(dǎo)地位，在生存空間上阻礙了真正意義上公司債券的快速發(fā)展，使企業(yè)過(guò)分以來(lái)銀行信用和權(quán)益性融資。此外，在當(dāng)前低利率的市場(chǎng)環(huán)境下，越來(lái)越多的優(yōu)秀企業(yè)包括上市公司將考慮大量地采用債券融資的方式以改善公司的負(fù)債結(jié)構(gòu)、降低財(cái)務(wù)費(fèi)用。顯然，這種愿望在當(dāng)前的債券管理體制下受到了明顯的制約。2不利于明確政府對(duì)企業(yè)債券的責(zé)任。準(zhǔn)市政債券的主導(dǎo)地位容易使投資者忽略了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的警覺(jué)，認(rèn)為只要是政府批準(zhǔn)發(fā)行的債券就是政府負(fù)責(zé)到底的債券。雖然政府在法律意義上不對(duì)企業(yè)債券的到期兌付

22、承擔(dān)責(zé)任，但“基于投資者的信賴(lài)”，地方政府實(shí)際上對(duì)絕大多數(shù)地方企業(yè)債券都進(jìn)行了事實(shí)上的“擔(dān)?！?，因?yàn)榻^大多數(shù)到期兌付有困難的地方企業(yè)債券最終都由地方政府負(fù)責(zé)解決。這就形成了地方政府名義上超脫于所有的企業(yè)債券，實(shí)際上對(duì)所有的企業(yè)債券(包括真正意義上的公司債券)全面負(fù)責(zé)的不合理局面，進(jìn)一步增加了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。3監(jiān)管缺位。一方面，準(zhǔn)市政債券的資金運(yùn)作和管理區(qū)別于一般企業(yè)，但其發(fā)行和管理仍沿用1993年的企業(yè)債券管理?xiàng)l例，所以用該條例來(lái)監(jiān)管準(zhǔn)市政債券的合理性和實(shí)用性就值得懷疑，各方的權(quán)、責(zé)、利邊界模糊或是處于空白地帶。另一方面，由于地方政府與準(zhǔn)市政債券的發(fā)債企業(yè)在股權(quán)結(jié)構(gòu)、人事安排和資金運(yùn)作方面

23、有著莫大關(guān)聯(lián)，且企業(yè)內(nèi)控機(jī)制尚待完善，容易形成“政企不分”的局面。在這種情況下，資金使用效益很難得到有效監(jiān)督，容易導(dǎo)致投資效率低下和滋生腐敗。 4由于有些地方政府對(duì)準(zhǔn)市政債券提供了實(shí)質(zhì)上的清償，所以當(dāng)?shù)胤截?cái)政存在隱性赤字而又沒(méi)有正常的舉債渠道時(shí)，只得借助于“制度外收入”，比如以各種名義、各種名目成立公司、建立基金甚至采取行政攤派的方式籌集資金等。例如某市政府向機(jī)動(dòng)車(chē)擁有者強(qiáng)行征收“四橋一路”建設(shè)費(fèi)，汽車(chē)每輛每年繳1200元，共繳三年；摩托車(chē)每輛每年繳200元，共繳三年。這一方面增加了居民生活成本，導(dǎo)致怨聲載道，另一方面也助長(zhǎng)了行政亂作為，削弱了政府威信。5由于準(zhǔn)市政債券與一般企業(yè)債券的信用差異

24、在債券定價(jià)上并未得到充分體現(xiàn), 在期限相同的情況下,利率水平幾乎完全一致，從而增加了企業(yè)的籌資成本。由于此時(shí)利率并不能靈敏地反映市場(chǎng)波動(dòng)信息，所以利率作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)指示器的效果就大打折扣。6對(duì)“準(zhǔn)市政債券”的信用及其投資價(jià)值的評(píng)估不同于一般企業(yè)債券,更側(cè)重于對(duì)相關(guān)地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方政府整體財(cái)政收入和項(xiàng)目外在性等方面的分析,并非僅局限于發(fā)行主體本身的負(fù)債率、資產(chǎn)流動(dòng)性和未來(lái)現(xiàn)金流狀況等因素。目前的評(píng)估體系還有待進(jìn)一步完善。四、準(zhǔn)市政債券的發(fā)展方向針對(duì)準(zhǔn)市政債券運(yùn)行中暴露的一些問(wèn)題，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取“宜疏不宜堵”的策略，即通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施融資體制的改革來(lái)帶動(dòng)準(zhǔn)市政債券的改革，而非一味地

25、禁止地方政府發(fā)債或者是通過(guò)準(zhǔn)市政債券的改革來(lái)帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施融資體系的改革。對(duì)于純公共物品或者是資金需求量特別巨大的準(zhǔn)公共物品或者是區(qū)域利益分配難以協(xié)調(diào)的公共物品，應(yīng)循序漸進(jìn)地允許地方政府發(fā)行市政債券。我們認(rèn)為，發(fā)行市政債券具有以下優(yōu)勢(shì)：1緩解中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，解決國(guó)債再轉(zhuǎn)貸中存在的不平衡中央政府為了滿(mǎn)足某些地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的強(qiáng)烈要求，采取了國(guó)債再轉(zhuǎn)貸形式，這實(shí)際上是中央政府替地方政府發(fā)行債券，無(wú)疑加重了中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。另外，國(guó)債再轉(zhuǎn)貸的方式也存在著不合理的地方。國(guó)債吸收的是全國(guó)性資金，再轉(zhuǎn)貸方式就是將全國(guó)性資金用于某個(gè)地方的項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)質(zhì)上是全國(guó)人民支持某幾個(gè)城市的建設(shè)，考慮到全國(guó)性的

26、項(xiàng)目建設(shè)也同樣資金緊缺，這就使得地方建設(shè)項(xiàng)目擠占了全國(guó)性建設(shè)項(xiàng)目的資金，造成地區(qū)間發(fā)展水平的差異。允許有條件的地方政府發(fā)行市政債券，承擔(dān)起本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，則可以減輕中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使中央政府把有限的財(cái)政資源投入到落后地區(qū)或跨地區(qū)的大項(xiàng)目中去。2克服外資本幣化傾向，提高外資利用效率近年來(lái)，地方政府利用外資的一個(gè)重要領(lǐng)域是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但外資所起的作用只是推動(dòng)國(guó)內(nèi)資源進(jìn)入所投資地區(qū)的生產(chǎn)領(lǐng)域，并未持續(xù)有效地引入國(guó)外資源，這就導(dǎo)致外資的作用與本國(guó)貨幣的作用是完全相同，即外資本幣化。從整個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，外資本幣化存在很大危害。首先，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目常常是不創(chuàng)匯的，利用外資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)造成今

27、后若干年外匯總需求的大幅度增加，造成我國(guó)國(guó)際收支形勢(shì)的惡化。再次，外資對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滲透對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)形成威脅，也會(huì)通過(guò)壟斷定價(jià)等方式對(duì)我國(guó)的社會(huì)福利產(chǎn)生不利影響。因此，發(fā)行市政債券可以降低對(duì)外資的依賴(lài)程度，從根本上消除利用外資的本幣化傾向。3拓寬居民投資渠道、提高儲(chǔ)蓄向投資的轉(zhuǎn)化效率1998年至2002年，中國(guó)居民儲(chǔ)蓄存款年均增長(zhǎng)21%，這一方面反映了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，另一方面也說(shuō)明了居民投資渠道狹窄，除了銀行存款、國(guó)債、股票、企業(yè)債之外，幾乎沒(méi)有其他金融工具可供選擇。市政債券將以其收益高于國(guó)債和銀行存款、風(fēng)險(xiǎn)低于一般企業(yè)債券、收益較股票穩(wěn)定等優(yōu)點(diǎn)而成為一種重要投資品種，豐富了居

28、民的金融資產(chǎn)，引導(dǎo)更多的儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化。4豐富金融產(chǎn)品，推動(dòng)金融創(chuàng)新在社會(huì)公眾儲(chǔ)蓄資金、保險(xiǎn)資金、社保資金長(zhǎng)期安全保值和穩(wěn)健增值需求日益增長(zhǎng)的背景下,市政債券融資可以為儲(chǔ)蓄資金、保險(xiǎn)資金等提供風(fēng)險(xiǎn)匹配的固定收益證券投資工具。同時(shí),發(fā)展市政債券還有助于固定收益證券創(chuàng)新,促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)的發(fā)展,并限制目前的公用事業(yè)上市公司過(guò)度股權(quán)融資行為和自由現(xiàn)金流增加風(fēng)險(xiǎn)的投資行為。5打破“政企不分”的局面發(fā)行市政債券能夠迫使準(zhǔn)市政債券從企業(yè)債券中分離出來(lái)，能夠迫使政府從準(zhǔn)市政債券發(fā)債企業(yè)中分離出來(lái)，為真正的企業(yè)債券市場(chǎng)騰出生存空間，使企業(yè)從“利潤(rùn)最大化”出發(fā)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，讓市場(chǎng)機(jī)制更好地發(fā)揮“優(yōu)勝劣汰

29、”的作用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，我國(guó)已經(jīng)初步具備發(fā)行準(zhǔn)市政債券的先決條件：從財(cái)政體制改革看，我國(guó)比較規(guī)范的分稅制財(cái)政體制于1994年就已開(kāi)始運(yùn)行，地方政府的事權(quán)和支出范圍初步明確，它與中央政府的利益邊界基本界定，因此，有些地方政府作為發(fā)債主體的地位是可以成立的，也具有發(fā)行市政債券的信用。從資金市場(chǎng)的供給容量來(lái)看，目前我國(guó)居民儲(chǔ)蓄已超過(guò)10萬(wàn)億元，保險(xiǎn)基金的保費(fèi)總收入2002年將達(dá)到2000億元左右，社?；鹩囝~約1000億元左右，巨大的資金供給非常有利于市政債券的推出，特別是經(jīng)過(guò)8次降息后，發(fā)行市政債券的成本是非常低的，而且在目前投資渠道不暢的情況下，一旦市政債券推出，只要品種、

30、利率、期限、結(jié)構(gòu)合理，勢(shì)必又會(huì)出現(xiàn)火爆的認(rèn)購(gòu)場(chǎng)面。從國(guó)內(nèi)已出現(xiàn)的“準(zhǔn)市政債券”看，不論是上海浦東建設(shè)債券還是濟(jì)南的供水建設(shè)債券都屢有成功實(shí)踐。這些實(shí)踐為地方市政債券的發(fā)行、承銷(xiāo)、評(píng)級(jí)、流通、監(jiān)管、清償提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也培養(yǎng)了一批從事這方面投資業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)人才。同時(shí)，中國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)的不斷擴(kuò)大和保險(xiǎn)體系的逐步完善，也為轉(zhuǎn)移地方政府的發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)、提高廣大投資者對(duì)地方債券的信任度，從而增加債券的流通性提供了保險(xiǎn)保障。但是，開(kāi)放市政債券還必須處理好以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：1掃清法律障礙。在現(xiàn)有的法律框架下，市政債券的開(kāi)放顯然存在法律障礙，但并非不可逾越。一種選擇是可以提請(qǐng)全國(guó)人大對(duì)現(xiàn)行的預(yù)算法進(jìn)行修改，以法律形式

31、明確地方政府的發(fā)債權(quán)。如果對(duì)預(yù)算法進(jìn)行修改的時(shí)機(jī)尚不成熟，那么還可以考慮由國(guó)務(wù)院依據(jù)預(yù)算法盡快制定并出臺(tái)一些特別規(guī)定，制定地方政府發(fā)債的具體辦法，包括對(duì)市政債券的發(fā)債主體資格、發(fā)債申請(qǐng)審查和批準(zhǔn)、發(fā)債方式、地方發(fā)債的適用范圍及償債機(jī)制等，為符合條件的地方政府發(fā)行市政債券提供法律依據(jù)。2進(jìn)一步理順中央與地方的關(guān)系。第一個(gè)重要內(nèi)容就是要硬化地方政府發(fā)行地方債券的約束，嚴(yán)格防止地方政府通過(guò)發(fā)行地方債造成其財(cái)政支出的無(wú)度和失控從而轉(zhuǎn)嫁給中央政府。第二個(gè)重要內(nèi)容就是調(diào)整中央政府與地方政府之間的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系，即要充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，又要“政令暢通、令行禁止”。第三個(gè)重要內(nèi)容就是加快分稅制改革，進(jìn)一

32、步明確中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍，消除目前分稅制改革中的不確定因素。3建立有效的地方債券市場(chǎng)約束體系。首先是各級(jí)政府構(gòu)筑的第一道防線，特別在發(fā)債初期，中央政府可以對(duì)地方政府的發(fā)債資格進(jìn)行行政審批，條件具備時(shí)逐步轉(zhuǎn)向資格認(rèn)定。其次針對(duì)目前市與區(qū)縣通過(guò)各種融資方式而形成的債務(wù)管理較為分散的狀況，建議成立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)債務(wù)管理的委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)全市的債務(wù)活動(dòng)和管理監(jiān)督工作，特別是要在摸清家底上多做工作。第三是強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)約束，要求中介機(jī)構(gòu)增加對(duì)各個(gè)發(fā)債項(xiàng)目的跟蹤分析，同時(shí)與股票市場(chǎng)的強(qiáng)制性信息披露一樣，地方債市場(chǎng)也需要制定相對(duì)完善的信息強(qiáng)制披露要求，嚴(yán)禁資金的挪用和“赤字債”現(xiàn)象的發(fā)生,杜絕建設(shè)單位與政府的暗

33、箱操作，保證地方債券資金用于經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第四是全方位推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)化和決策民主化，讓市民真正享有知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，地方政府發(fā)行市政債券要充分聽(tīng)取社會(huì)各階層的意見(jiàn)，要切實(shí)接受社會(huì)各方面的監(jiān)督。4地方政府應(yīng)加大自身信用體系的建設(shè)力度。金融對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，實(shí)際上是把政府以后多年要辦的事提前來(lái)完成，銀行資金也好，發(fā)債融資也好，在城建項(xiàng)目中發(fā)揮的都是一種“財(cái)政資金墊支”的作用。這就要求政府把應(yīng)該用于這方面的資金和項(xiàng)目的現(xiàn)金流作為還貸來(lái)源，遵守信用，使金融能夠通過(guò)嚴(yán)格的信用責(zé)權(quán)約束機(jī)制，高效率地優(yōu)化資源分配，支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如果地方政府不能成為良好的信用主體，銀行就不愿意提供貸款，

34、即使發(fā)行債券，投資者也不會(huì)踴躍購(gòu)買(mǎi)。所以，推進(jìn)工業(yè)化和城市化的同時(shí)必須推進(jìn)地方信用體系的建設(shè)。除了一部分城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的籌資向市政債券轉(zhuǎn)化外，建議其余的部分引入多元化競(jìng)爭(zhēng)主體和市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)融資的多元化，消除準(zhǔn)市政債券。具體而言，對(duì)于電信、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口、城市公交等，既具有競(jìng)爭(zhēng)性又有排它性的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以進(jìn)行民間資本參股、控股甚至獨(dú)資經(jīng)營(yíng)。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性弱，但是排他性強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施，如果有利可圖，私人企業(yè)愿意投資，那么政府應(yīng)該引導(dǎo)民間資本介入，例如收費(fèi)的高速公路、橋梁、隧道等，政府應(yīng)該制止壟斷高價(jià)以保護(hù)消費(fèi)者利益，同時(shí)限制惡性競(jìng)爭(zhēng)以維護(hù)投資人獲得合理回報(bào)，但不能以此為理由禁止民間參與。對(duì)于入

35、不敷出、無(wú)利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府可以采取給予一定補(bǔ)貼或補(bǔ)償，使投資者愿意參與。我們認(rèn)為，主要采取的措施有以下幾個(gè)方面：1公司化改造。公司化能使原有的基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)擺脫行政干預(yù)，轉(zhuǎn)而像私人企業(yè)一樣受相應(yīng)法規(guī)約束，服從市場(chǎng)規(guī)律的調(diào)節(jié)。作為公司，必須重視成本和收益的核算，通過(guò)會(huì)計(jì)體系找出哪些是非收益性活動(dòng)、如何降低成本和提高效率。公司化一般經(jīng)歷三個(gè)階段：把公共部門(mén)變成政府企業(yè)、把政府企業(yè)改成公司、讓公司以贏利為目標(biāo)。同時(shí)，還必須解決管理問(wèn)題，這要求將責(zé)、權(quán)、利結(jié)合起來(lái)建立一個(gè)健全的目標(biāo)和責(zé)任管理體制，明確界定作為投資者的政府與作為經(jīng)營(yíng)者的企業(yè)之間的邊界。公司化后，企業(yè)可以基于“利潤(rùn)最大化”的原則獨(dú)

36、立自主地做出是否發(fā)行企業(yè)債券的決策。2引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。為了提高服務(wù)質(zhì)量，降低企業(yè)的生產(chǎn)成本和私人使用公共物品的邊際成本，必須引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。過(guò)去，從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企事業(yè)單位之所以投資效率低下，就是缺乏競(jìng)爭(zhēng)主體和競(jìng)爭(zhēng)壓力。具體做法可以是：第一，將一家從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)所提供的服務(wù)分解，使之相互競(jìng)爭(zhēng)，這鑒于同一家企業(yè)提供的服務(wù)是多種多樣的。第二，創(chuàng)造各種替代品與基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，為提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的壟斷企業(yè)制造壓力。如在交通運(yùn)輸方面，航空運(yùn)輸、公路運(yùn)輸和鐵路運(yùn)輸可以相互競(jìng)爭(zhēng)。第三，放松對(duì)私人進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)的限制，形成潛在的競(jìng)爭(zhēng)。3壟斷企業(yè)民營(yíng)化。私人部門(mén)進(jìn)入公用事業(yè)，有兩個(gè)非常重要的契機(jī)。一是

37、當(dāng)改革開(kāi)放打碎了束縛生產(chǎn)力的桎梏，各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得到了迅速的發(fā)展，對(duì)通信、電力、供水、供氣、交通等公用事業(yè)提出了巨大的需求，而原有由公共部門(mén)壟斷經(jīng)營(yíng)的設(shè)施滿(mǎn)足不了迅速膨脹的市場(chǎng)需求，與此同時(shí)，政府一時(shí)又拿不出多少財(cái)力進(jìn)行新的投資和建設(shè)，于是，外國(guó)資本和民間資本首先進(jìn)入了公用事業(yè)的增量領(lǐng)域，從魯布革電站、三茂鐵路，到許多城市的燃?xì)獍l(fā)電、中巴公交和出租汽車(chē)。二是原有公用企業(yè)的設(shè)施隨著使用年限的增加，設(shè)備老化，管網(wǎng)失修，急待更新改造，特別是隨著改革的深入，私人部門(mén)進(jìn)入公用事業(yè)的增加，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，國(guó)有企業(yè)的弊端日益暴露，成本高、效率低、虧損大、服務(wù)差，公用事業(yè)部門(mén)的情況更差，不僅無(wú)力改造和更新，

38、反而成為地方政府和地方財(cái)政的巨大包袱。為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，改善城市功能，于是開(kāi)始公用事業(yè)存量部分的改革，從承包和租賃經(jīng)營(yíng)發(fā)展到完全民營(yíng)化。民營(yíng)化的領(lǐng)域和范圍也不斷擴(kuò)大，從公共交通、郵件快寄、供電供水，到機(jī)場(chǎng)碼頭、客貨運(yùn)輸、信息通信等。民營(yíng)化的方式也多種多樣，從參股經(jīng)營(yíng)到全部受讓?zhuān)约癇OT等。其實(shí)，存量和流量是密切相關(guān)和相互轉(zhuǎn)換的，民營(yíng)化的這兩個(gè)方面和兩種契機(jī)既可以有先有后，單獨(dú)發(fā)生和單獨(dú)作用，也可以同時(shí)發(fā)生和共同作用，往往是你中有我，我中有你，相互推動(dòng)的。4引入多元化金融資本。例如世界范圍內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)工程投資成為保險(xiǎn)資金運(yùn)用的一大潮流。在美國(guó)，基建等不動(dòng)產(chǎn)項(xiàng)目往往占?jí)垭U(xiǎn)公司

39、資產(chǎn)組合的5%以上。允許保險(xiǎn)資金投資于基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)工程項(xiàng)目將是我國(guó)投融資領(lǐng)域的重要?jiǎng)?chuàng)新，不僅可以為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)工程建設(shè)提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源，同時(shí)也為保險(xiǎn)資金提供了新的投資渠道，有利于保險(xiǎn)公司資產(chǎn)負(fù)債的管理和維持充足的償付能力。保險(xiǎn)公司參與市政建設(shè)和大型基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目是否可行，關(guān)鍵在于保險(xiǎn)公司在上述方面運(yùn)作是否良好，資金安全和投資收益是否得到有效保證，其最核心問(wèn)題是保險(xiǎn)資金以何種方式進(jìn)入。由于保險(xiǎn)法105條規(guī)定中“保險(xiǎn)公司的資金不得用于設(shè)立保險(xiǎn)業(yè)以外的企業(yè)”條款限制，我國(guó)保險(xiǎn)資金以股權(quán)方式直接投資于基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)工程的可行性不大。但是，通過(guò)市政債券、貸款和資金信托卻是幾種現(xiàn)實(shí)的途徑。五、結(jié)論綜合以上分析，我們可以得出以下幾個(gè)結(jié)論：1市政債券實(shí)質(zhì)上是地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施有強(qiáng)烈偏好、中央政府對(duì)市政債券進(jìn)行嚴(yán)格控制和準(zhǔn)市政債券具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)等三個(gè)方面相互作用的結(jié)果，是我國(guó)當(dāng)前特定經(jīng)濟(jì)環(huán)境下特有的金融產(chǎn)品。2準(zhǔn)市政債券為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)