我國行政聽證制度的現(xiàn)狀與完善

1、.PAGE ：.；我國行政聽證制度的現(xiàn)狀與完善2001年12月24日，國家計委公開約請消費(fèi)者參與“鐵路部分列車實(shí)行政府指點(diǎn)價方案聽證會。這一舉措使聽證制度再一次成為人們關(guān)注的一個熱點(diǎn)，雖然自行政處分法和價錢法實(shí)施以來，各地有關(guān)部門舉行的聽證并不在少數(shù)，但此次聽證卻依然引起了空前的社會關(guān)注。究其緣由，一是由于春運(yùn)價錢影響面的廣泛性，以及近年來對春運(yùn)調(diào)價爭議的猛烈化，近年來針對鐵路和公路春運(yùn)調(diào)價合法性的訴訟案接連發(fā)生;二是2001年11月底，國家計委剛剛公布了，將與公路運(yùn)輸同質(zhì)的鐵路、民航客運(yùn)價錢列入其中，從而使得此次公開聽證對習(xí)慣于“暗箱提價的鐵路、民航部門來說不無震動;三是欣逢入世，而WTO要

2、求透明度、要求更多的消費(fèi)者主權(quán)，并將對傳統(tǒng)的壟斷運(yùn)營構(gòu)成沖擊。筆者以為目前正是我國行政聽證制度開展與完善的大好時機(jī)，應(yīng)該抓住這個時機(jī)，使政府與公民實(shí)現(xiàn)良性溝通，到達(dá)雙贏。行政機(jī)關(guān)實(shí)行聽證制度不僅有利于政府行為的法治化，防止行政機(jī)關(guān)利用壟斷位置謀取不正當(dāng)?shù)牟块T利益，而且有利于雙向溝通、民主參與，消除由于信息不對稱呵斥的不信任。聽證制度所表達(dá)的保證公民根本權(quán)益、監(jiān)視行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的行政法原那么，已成為世界各國政府行政行為現(xiàn)代化、科學(xué)化和民主化的重要標(biāo)志。為了使中國行政聽證制度得以順利開展、發(fā)揚(yáng)其在行政管理中的良好作用，本文就目前我國的聽證制度現(xiàn)狀進(jìn)展分析，指出缺乏，提出改良意見。一、中國現(xiàn)行

3、法律有關(guān)聽證制度的規(guī)定及其分析作為制度，聽證是指聽取利害關(guān)系意見的法律程序。尤其是在作出不利于當(dāng)事人的決議之前，該當(dāng)聽取利害關(guān)系人的意見，從而表達(dá)公正。聽證源于英美普通法上的“自然公正原那么，這個原那么包含兩項根本內(nèi)容：一是聽取對方的意見;二是不能作本人案件的法官。它最初適用于司法領(lǐng)域，作為司法審問活動的必經(jīng)程序，謂之“司法聽證(Judicial Hearing)，聽證的本質(zhì)-聽取對方意見，可以追溯到上帝懲罰亞當(dāng)之前給予其辯護(hù)的時機(jī)。后來逐漸為立法吸收，適用于立法領(lǐng)域，稱之為“立法聽證(Legislative Hearing)，正如迪普洛克勛爵所說，人們獲得“聽取針對他的指控并提出本人理由的公

4、平常機(jī)的權(quán)益對文明法律制度來說如此重要，以致可以假定議會的目的是：“任何違背這一要求而作出的決議無效。到20世紀(jì)晚些時候，才正式運(yùn)用于行政領(lǐng)域并獲得宏大開展。目前我國學(xué)界所謂的聽證主要是指“行政聽證(Administrative Hearing)。所以，我國學(xué)者普通將聽證作如下定義：聽證是行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決議前，由行政機(jī)關(guān)告知決議理由和聽證權(quán)益，行政相對人有表達(dá)意見、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見、接納證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。聽證制度運(yùn)用于行政領(lǐng)域并得到較大開展，一方面是行政權(quán)擴(kuò)張的結(jié)果，另一方面是對行政權(quán)擴(kuò)張的擔(dān)憂而導(dǎo)致的對權(quán)益約束和對公民權(quán)益加強(qiáng)維護(hù)的結(jié)果。 聽

5、證制度是行政程序法根本制度的中心。這是由于，行政程序的公正與公開，構(gòu)成了行政法的生命源;沒有公正與公開，就沒有行政程序法。而行政程序的公開與公正并不僅僅在于讓行政相對人了解一個行政的結(jié)果，還在于讓行政相對人得到“某種程序的保證，“賦予行政相對人以某種程序上的權(quán)益，使之經(jīng)過對程序上權(quán)益的行使來維護(hù)本人的合法權(quán)益。西方有關(guān)聽證的傳統(tǒng)可以追溯到英美普通法最初的來源，并且經(jīng)過幾十年的開展完善，各國聽證制度都有其不同但深沉的法理根底。如英國的“自然公正原那么(Natural Justice)，美國的“正當(dāng)程序原那么，德國的“法治國實(shí)際，法國的“行政法治原那么等等。各國行政程序法之間有關(guān)聽證制度的內(nèi)容的差

6、別性是客觀存在的，但其根本的內(nèi)容卻有一樣性。普通以為，行政程序法的聽證制度的根本內(nèi)容主要是：第一，告知和通知。告知是行政機(jī)關(guān)在作出決議前將決議的現(xiàn)實(shí)和法律理由依法定方式告知給利害關(guān)系人。通知是行政機(jī)關(guān)將有關(guān)聽證的事項在法定期限內(nèi)通告利害關(guān)系人，以使利害關(guān)系人有充分的時間預(yù)備參與聽證。告知和通知在行政程序中發(fā)揚(yáng)著行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的溝通作用，是聽證中不可短少的程序，對行政相對人的聽證權(quán)起著重要的保證作用。第二，公開聽證。聽證必需公開，讓社會民眾有時機(jī)了解行政機(jī)關(guān)的行政決議作出的過程，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)視行政機(jī)關(guān)依法行政。但聽證如涉及到國家、商業(yè)和個人隱私的，聽證可以不公開進(jìn)展。第三，委托代理。行政

7、相對人并不一定都能自若地運(yùn)用法律維護(hù)自已的合法權(quán)益，因此，該當(dāng)允許其獲得必要的法律協(xié)助 。在聽證中，行政相對人可以委托代理人參與聽證，以維護(hù)自已的合法權(quán)益。第四，對抗?fàn)庌q。對抗?fàn)庌q是由行政機(jī)關(guān)提出決議的現(xiàn)實(shí)和法律根據(jù)，行政相對人對此提出質(zhì)疑和反詰，從而使案件現(xiàn)實(shí)更趨真實(shí)可靠，行政決議更趨于公正、合理。第五，制造筆錄。聽證過程必需以記錄的方式保管下來，行政機(jī)關(guān)必需以筆錄作為作出行政決議的獨(dú)一根據(jù)。我國的聽證制度自創(chuàng)于西方國家，但也有著直接的憲法來源，其原那么符合我國憲法精神，為我國憲法和行政法的開展注入了新的活力。在詳細(xì)規(guī)定方面，以行政處分法為契機(jī)，中國初次以法律的方式確立了聽證制度，以后的價錢

8、法將聽證的范圍擴(kuò)展到政府定價行為領(lǐng)域，而2000年立法法使聽證制度推進(jìn)至行政立法領(lǐng)域。聽證制度在中國漸有不斷開展之勢。(一)憲法我國憲法第2條第3款“人民按照法律規(guī)定，經(jīng)過各種途徑和方式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。的規(guī)定是行政聽證制度公開、參與原那么的憲法根據(jù)，公民對行政聽證制度的參與，是人民管理國家事務(wù)的途徑和方式之一。憲法第33條第2款“中華人民共和國公民在法律面前一概平等。這是公正原那么的法律根據(jù)，公民在行政活動中，該當(dāng)享有法律面前人人平等的權(quán)益。憲法第27條第2款規(guī)定，“一切國家機(jī)關(guān)和國家任務(wù)人員必需依托人民的支持，經(jīng)常堅持同人民的親密聯(lián)絡(luò)，傾聽人民的意見和建議，接

9、受人民的監(jiān)視，努力為人民效力。 這一規(guī)定為行政聽證制度奠定了憲法根底。聽證制度是行政機(jī)關(guān)在行政活動中傾聽人民意見和建議的詳細(xì)表現(xiàn)。在這里，聽取人民的意見和建議是原那么的、籠統(tǒng)的，在一定條件下可以也應(yīng)該表現(xiàn)為詳細(xì)的法定方式，聽證就是被國外的實(shí)際證明了的有益、有效的法定方式之一。這被以為是我國確立行政聽證制度的憲法根據(jù)?？梢哉f，以后的幾部有關(guān)聽證制度的法律法規(guī)都是我國憲法精神的細(xì)化。(二)行政處分法行政處分法確立了聽證制度，專設(shè)第五章第三節(jié)對聽證制度做出規(guī)定。其中第42條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷答應(yīng)證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處分決議之前，該當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)益;當(dāng)事人

10、要求聽證的，行政機(jī)關(guān)該當(dāng)組織聽證。行政處分法是中國移植國外聽證制度的初次嘗試，也是中國行政程序制度開展的重要突破。在該法中，“聽證一詞在中國法律中初次出現(xiàn)并成為與簡易程序、普通程序并列的三種行政處分決議程序。它不僅界定了聽證程序的定義，而且還明確了聽證程序的適用范圍和條件、聽證的告知通知制度、公開聽證制度、主持人及其逃避制度、對抗?fàn)庌q制度和聽證筆錄制度等。但與國外的聽證制度相比，該法中規(guī)定的聽證制度存在著以下缺陷和缺乏：第一，對限制人身自在的行政處分排除適用聽證程序，范圍過于狹窄;第二，在聽證原那么方面，未確立案卷排他性原那么;第三，在聽證主體方面，未規(guī)定聽證的組織者，聽證主持人的獨(dú)立位置及職

11、責(zé)，利害關(guān)系人或第三人參與聽證的權(quán)益;第四，在聽證的舉行程序上，缺乏相應(yīng)的操作規(guī)范;第五，在聽證的證據(jù)種類、舉證責(zé)任方面出現(xiàn)立法空白。(三)價錢法假設(shè)說行政處分法是移植聽證制度的初次嘗試，那么我國的另一部重要法律對聽證的規(guī)定就可以視作中國聽證制度在立法上的擴(kuò)展。1997年12月29日經(jīng)過、1998年5月11日起實(shí)施的價錢法很大地開展了聽證制度。價錢法明確了消費(fèi)者在價錢活動中的位置和參與定價的權(quán)益，要求政府在制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價錢、公益性效力價錢以及自然壟斷運(yùn)營的商品價錢時，不但要聽取運(yùn)營者的意見，更要經(jīng)過聽證會制度、聽取消費(fèi)者的意見(參見該法第23條)。據(jù)悉，有關(guān)部門正在制定價錢法

12、中有關(guān)價錢聽證的實(shí)施細(xì)那么，價錢聽證主要內(nèi)容是公開審核申報調(diào)價的運(yùn)營者和主管部門上報的運(yùn)營本錢;討論調(diào)價所呵斥的社會影響;公開確定作價原那么和作價方法;討論申報調(diào)價的價錢程度與實(shí)施時間;確定調(diào)價的建議方案或進(jìn)一步審議聽證的任務(wù)安排。價錢聽證會可聽證的主要內(nèi)容是生活用電、自來水、民用燃料、公用住房租金、物業(yè)管理效力收費(fèi)、公共交通價錢、醫(yī)療收費(fèi)、教育收費(fèi)、郵電收費(fèi)、有限電視收費(fèi)、鐵路收費(fèi)、主要游覽景點(diǎn)門票價錢等。價錢聽證會制度是一項強(qiáng)迫性制度，列入聽證范圍內(nèi)的任何一項價錢都必需經(jīng)過事先聽證，懇求調(diào)價的運(yùn)營者和部門如在聽證會上提不出充分的調(diào)價理由，或者參與聽證人員多數(shù)反對調(diào)價，那么此項調(diào)價便不能實(shí)施

13、。這種聽證會制度類似日本、韓國等國公聽會的非正式的聽證程序，而行政處分法中的聽證那么是一種審問型的正式的聽證程序，與美國類似。此外，價錢聽證制度還闡明，我國的行政聽證制度開場越出詳細(xì)行政行為的范圍，進(jìn)入籠統(tǒng)行政行為領(lǐng)域。這里涉及到關(guān)于政府定價行為的實(shí)際定位問題，普通以為，“政府定價是國家價錢管理部門就公共產(chǎn)品及效力的定價問題聽取利害關(guān)系人的意見，其結(jié)果是一個對供方的市場行為具有普遍約束力的定價規(guī)那么。雖非行政立法行為，但又具有準(zhǔn)立法性，針對的對象是不特定的且具有反復(fù)適用性，所以筆者以為價錢法中的聽證制度所適用的政府定價行為是一種籠統(tǒng)行政行為。毫無疑問，價錢法在聽證制度的作用是宏大的，雖然當(dāng)時一

14、些實(shí)施的價錢聽證會并不能讓人真正稱心。(四)立法法立法法明確將聽證擴(kuò)展到行政立法領(lǐng)域。該法第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，該當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種方式。雖然該法的制定表達(dá)了我國近年來的立法上少有的成熟，但問題在于，該條規(guī)定的聽證會既不是必經(jīng)的法定程序，也不是一種嚴(yán)厲的制度，而是作為聽取意見的一種方式存在，其法律位置比較低，能否適用，不發(fā)生對法規(guī)效能的影響;而且，詳細(xì)如何操作，沒有硬性的、詳細(xì)的規(guī)定。這顯然有別于美國在規(guī)章制定中的審問式聽證程序或非正式聽證程序。二、中國行政聽證制度的完善建議行政權(quán)有易擴(kuò)張性和進(jìn)犯性，如不加以制約和

15、控制，就極易產(chǎn)生對相對人權(quán)益的損害和進(jìn)犯。為此人們從不同視角提出了控制行政權(quán)的方法，其中為防止發(fā)生行政違法和侵權(quán)的方法之一就是賦予行政機(jī)關(guān)更多的程序義務(wù)，而相對人享有更多的程序權(quán)益，從而堅持行政關(guān)系雙方當(dāng)事人之間的平衡，促使行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時到達(dá)公開、公正和民主、高效。其中心是在行政權(quán)運(yùn)作過程中設(shè)置各種監(jiān)視機(jī)制，在各種行政程序的監(jiān)視機(jī)制中，聽證制度尤為重要。人們到此曾經(jīng)認(rèn)識到，“一個健全的法律，假設(shè)運(yùn)用武斷的專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個不良的法律，假設(shè)用一個健全的程序去執(zhí)行，可以限制或減弱法律的不良效果。所以，自20世紀(jì)以來行政法治已從注重行政行為的結(jié)果開展到不僅注重行為結(jié)果而

16、且強(qiáng)調(diào)行政程序，并在第二次世界大戰(zhàn)后構(gòu)成了一股制定行政程序法的潮流，聽證制度也就是在此情況下獲得注重與開展的。中國長期的集權(quán)體制和受大陸法系法律制度的影響，程序不斷被淡視。在立法中，往往實(shí)體規(guī)定多，程序規(guī)定少或根本沒有;在執(zhí)法中，往往只追求行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而忽視行政權(quán)行使過程中程序的合法性;在思想觀念上，往往以為程序繁瑣、費(fèi)事，影響效率，甚至多余，不能了解程序?qū)?shí)現(xiàn)實(shí)體正義的深化影響和重要意義。雖然聽證制度在中國開場生根，但它目前還只限于少數(shù)幾個法律，適用范圍很窄，程序也很不規(guī)范詳細(xì);在操作的層面看，行政聽證制度確立后，各地和各政府部門對聽證制度的實(shí)行作了許多努力，但在眾多受四處分、有權(quán)要求聽證

17、的案件中真正舉行聽證的寥寥無幾或收效甚微。這闡明聽證制度還沒有真正在中國的現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揚(yáng)應(yīng)有的作用，還需求進(jìn)一步完善。同時，由于入世帶來的影響與沖擊，政府行為的合法、合理化不但成為國人關(guān)注的重點(diǎn)，也成為世界各國人民關(guān)注的注重，為了使行政行為更具有公開與透明性，加強(qiáng)行政相對人的權(quán)益更不用不可少。行政法治與WTO規(guī)那么的要求，使得中國政府的行為不得不與國際接軌，不得不從只注重實(shí)體規(guī)那么的現(xiàn)實(shí)向既注重實(shí)體規(guī)那么又注重程序規(guī)那么上轉(zhuǎn)變，所以完善中國的聽證制度已成為時代之需，筆者以為，從上述分析來看，要完善中國的聽證制度，應(yīng)重點(diǎn)抓好以下幾點(diǎn)：第一，當(dāng)務(wù)之急在于完善正式聽證制度在國外，行政聽證制度有正式聽

18、證和非正式聽證，這是根據(jù)聽證程序的嚴(yán)厲性與繁簡所作的分類。非正式聽證是指行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或作出決議時，只須給予當(dāng)事人口頭或書面陳說意見的時機(jī)，以供行政機(jī)關(guān)參考，行政機(jī)關(guān)無須基于記錄作出決議。而正式聽證是指行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)和作出行政決議時，舉行正式的聽證會，使當(dāng)事人得以提出證據(jù)、質(zhì)證、訊問證人，行政機(jī)關(guān)基于聽證記錄作出決議的程序。其特點(diǎn)是為經(jīng)過口頭表達(dá)意見，爭辯，聽證記錄是制定規(guī)章或作出決議的獨(dú)一根據(jù)，行政程序規(guī)定不可省略。從我國聽證現(xiàn)狀來看，行政處分法中的聽證是正式聽證，但對于聽證程序的規(guī)定仍是簡單而粗疏的，無法滿足實(shí)踐操作的需求，不能起到保證公民權(quán)益的根本目的。因此，聽證制度的完善當(dāng)務(wù)之

19、急在于完善現(xiàn)行的正式聽證，聽證中的主體，聽證的當(dāng)事人和參與人，聽證的原那么、步驟、方式和詳細(xì)程序作出詳盡的規(guī)定，使聽證制度到達(dá)規(guī)范，具有極強(qiáng)的操作性，便于執(zhí)行。筆者以為這樣做不僅有利于保證當(dāng)事人的權(quán)益，而且有利于我國聽證制度的良性開展，由于從國外聽證制度演化來看，其根本上是從正式向非正式、由繁入簡過渡，如此沒有良好運(yùn)轉(zhuǎn)的正式聽證制度，非正式聽證甚至整個聽證制度便會流于一種方式。第二，逐漸擴(kuò)展聽證程序的適用范圍國外聽證程序的適用范圍具有三個特點(diǎn)：一是范圍較廣，普通不加太多限制;二是主要適用于對相對人不利的處置處分;三是在有些國家，聽證不僅是用于詳細(xì)處分行為，而且還廣泛適用于制定法規(guī)等籠統(tǒng)行為。大

20、陸法系國家普通采用制定法方式明確規(guī)定(概括式或排除式)聽證適用的范圍，普通法系國家那么采用判例法方式加以規(guī)定，美國雖系英美法系國家，但也采用了制定法方式。而在確定聽證適用范圍的規(guī)范上兩個法系國家也有所不同，大陸法系國家根據(jù)行政行為性質(zhì)和種類確定聽證范圍，普通法系國家從受行政行為影響的利益或權(quán)益的范圍出發(fā)劃定聽證范圍。聽證范圍的進(jìn)一步擴(kuò)展是在“合法等待(legitimate expectations)概念引起的。即除了行政機(jī)關(guān)影響當(dāng)事人法律權(quán)益時必需履行聽證義務(wù)外，當(dāng)它影響當(dāng)事人合理的、建立在一定現(xiàn)實(shí)根底上的符合邏輯的未來即將得到的法律權(quán)益和自在時，也必需給予當(dāng)事人聽證的時機(jī)。目前世界各國聽證適

21、用范圍在兼顧公正與效率的前提下不斷擴(kuò)展。而相比之下，我國目前的聽證程序主要還只限于行政處分等幾項行政行為，范圍極小。當(dāng)一種程序和制度還尚未被立法所廣泛采用時，其影響力和效能一定是有限的，所以當(dāng)前我國應(yīng)盡快擴(kuò)展聽證程序的適用范圍，盡量在對相對人實(shí)施不利處分時都可以適用該程序，今后再逐漸擴(kuò)展到籠統(tǒng)行政行為領(lǐng)域。第三，進(jìn)一步完善關(guān)于行政聽證主持人的規(guī)定由于行政聽證制度具有準(zhǔn)司法的屬性，這也使得人們特別關(guān)注聽證過程中聽證的主持人的身份問題，由于主持人在一定程度上要有中立性與公開性等特征。美國從有專門稱號的“審查官到1946年聯(lián)邦行政程序法確定的“聽證審查官到1972年文官事務(wù)委員會改稱、1978年國會予以成認(rèn)的“行政法官，聽證主持人稱號的演化反映了其位置日漸獨(dú)立、日漸脫