淺析村民選舉權(quán)

1、淺論村民選舉權(quán)的完善金凱（西北政法大學(xué)，710063）【摘要】 村民選舉權(quán)是伴隨著村民自治的興起而出現(xiàn)的一種權(quán)利，是村民基于其特定身 份享有的一種特殊選舉權(quán)，是農(nóng)村村民自治權(quán)的重要組成部分。在論述了村民選舉權(quán)的概念 及特征的基礎(chǔ)上，通過(guò)分析村民選舉權(quán)的歷史發(fā)展沿革及其在具體實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出 立法、司法解決方案使其在適用中更加完善?！娟P(guān)鍵詞】村民選舉權(quán)歷史沿革司法救濟(jì)中國(guó)將近14億人口中有9億多在農(nóng)村，農(nóng)村村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度關(guān)系到 農(nóng)村村民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)情況。村民選舉權(quán)是農(nóng)村自治權(quán)的組成部分，它的實(shí)現(xiàn) 關(guān)系著農(nóng)村的整體自治，對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有巨大影響，但是作為一個(gè)新生事物， 在運(yùn)行的過(guò)程

2、中總會(huì)出現(xiàn)新情況，筆者就其發(fā)展中立法、司法的不完善及其解決 方法做點(diǎn)淺論。一村民選舉權(quán)的概念、特征及性質(zhì)（一）村民選舉權(quán)的概念根據(jù)規(guī)范村民選舉權(quán)的有關(guān)法律和規(guī)范性文件，結(jié)合村民選舉權(quán)的實(shí)際，村 民選舉權(quán)可被定義為：村民選舉權(quán)是基于其農(nóng)村村民身份依法享有選舉村民委員 會(huì)成員、村民代表會(huì)議代表和村民小組長(zhǎng)等成員的權(quán)利，是村民經(jīng)濟(jì)關(guān)系在村民 的社會(huì)性政治權(quán)利中的集中反映。（二）村民選舉權(quán)的特征村民選舉權(quán)有其特有的特征：首先，享有選舉權(quán)的主體是本村村民。根據(jù)村 民委員會(huì)組織法第12條的規(guī)定，凡年滿18周歲的村民，除依照法律被剝奪政 治權(quán)利的以外，在村委會(huì)選舉中都有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。“村民”有特定含義，

3、0自全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)務(wù)院法制辦公室編：村民委員會(huì)組織法學(xué)習(xí)讀本，中國(guó)民主法制出 版社1998年版，第37頁(yè)。是指擁有本村戶口、擁有集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的本村村民，而不是居住在村莊的所有居 民；其次，選舉的對(duì)象是村民委員會(huì)成員。村委會(huì)組織法規(guī)定，村民委員會(huì) 成員，由村民直接選舉產(chǎn)生。村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉 產(chǎn)生，因此他們是選舉的對(duì)象；再次，村民選舉權(quán)利是村民參與社會(huì)公共事物的 權(quán)利。村民委員會(huì)選舉制度建立于村莊經(jīng)濟(jì)關(guān)系上，構(gòu)成了我國(guó)基層民主的基 礎(chǔ)。（三）村民選舉權(quán)的性質(zhì)村民選舉權(quán)有其特有的性質(zhì)：其一，村民選舉權(quán)是社會(huì)領(lǐng)域的政治權(quán)利， 即社會(huì)性政治權(quán)利。政治權(quán)利也存在

4、于兩個(gè)領(lǐng)域，即國(guó)家領(lǐng)域內(nèi)的政治權(quán)利和社 會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的政治權(quán)利?！斑x舉構(gòu)成了真正市民社會(huì)的最重要的政治利益。”而社 會(huì)基層群眾自治組織的出現(xiàn)，體現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)的分權(quán)，即國(guó)家將某些社會(huì)事務(wù) 交由社會(huì)自己管理?，F(xiàn)在大多數(shù)國(guó)家都設(shè)置有相應(yīng)的農(nóng)村基層政府與基層自治組 織，也就是這種分權(quán)的具體表現(xiàn)，我國(guó)的村委會(huì)正是這樣的基層組織；其二，村 民選舉權(quán)是自治性權(quán)利。村民自治權(quán)的內(nèi)容包括村民的民主選舉、民主決策、民 主管理和民主監(jiān)督。村民選舉權(quán)是村民自治權(quán)中極為重要的內(nèi)容即是村民自治權(quán) 的基礎(chǔ)性權(quán)利。它不僅奠定了基層在民主和村民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)，而且為村民參 與自治活動(dòng)提供了前提條件。學(xué)者唐鳴在他的著作中認(rèn)為“村民

5、選舉權(quán)的自治性 體現(xiàn)在選舉主持機(jī)關(guān)和選舉程序兩個(gè)方面。”二我國(guó)村民選舉權(quán)的歷史沿革村民自治其起源可溯至先秦時(shí)代出現(xiàn)的皇權(quán)統(tǒng)治下的基層社會(huì)組織。清末 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，已經(jīng)突破了中國(guó)傳統(tǒng)皇權(quán)下的鄉(xiāng)村自治，表現(xiàn)在：加入西方的地方 自治觀念、設(shè)立村民會(huì)議等，以圖變革傳統(tǒng)政治中的“自上而下”的授權(quán)方式； 將公民視為國(guó)家權(quán)利的來(lái)源，擴(kuò)大民眾的政治參與，試圖通過(guò)鄉(xiāng)村自治重構(gòu)國(guó)家 和社會(huì)的關(guān)系；地方自治被認(rèn)為是民主憲政之本，欲行憲政，非地方自治先行不 可，其中又以鄉(xiāng)村自治為首沖，等等。人民革命根據(jù)地和解放區(qū)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下 的鄉(xiāng)村自治以及建國(guó)初期行政村建制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的人民公社體制成為建立 村民委員會(huì)、實(shí)行村民自治

6、最直接的歷史淵源。參魏定仁主編憲法學(xué)，北京大學(xué)出版社2006版，第242頁(yè)。上引2憲法學(xué)，北京大學(xué)出版社2006版，第245頁(yè)。王禹：中國(guó)村民選舉制度基本原則研究，來(lái)自中國(guó)評(píng)論網(wǎng)Http:。（一）1980-1987村委會(huì)的產(chǎn)生及村民選舉的萌芽眾所周知，改革前我國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行的是人民公社體制。60年代初，農(nóng)村 一度出現(xiàn)過(guò)“包產(chǎn)到戶”，但很快被當(dāng)著資本主義來(lái)批判，在全國(guó)停止執(zhí)行，又 回到集中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的體制。這種“一大二公”、“政社合一”的管理體制其弊端 主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是這種管理體制用行政辦法管理經(jīng)濟(jì)，壓抑了經(jīng)濟(jì)組織 和勞動(dòng)者的積極性。人民公社既是國(guó)家的基層政權(quán)組織，又是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)組織。 在

7、這種體制下，廣大農(nóng)民幾乎沒(méi)有任何自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，其生產(chǎn)的積極性受到嚴(yán) 重制約。二是這種管理體制阻礙了農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。人民公社實(shí)行“三級(jí)所 有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)之間成了上下級(jí)行政隸屬關(guān)系，下級(jí) 不僅沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，而且自己的利益也沒(méi)有保障，“一平二調(diào)”的事情 經(jīng)常發(fā)生，這就在很大程度上侵犯了經(jīng)濟(jì)組織的利益，破壞了經(jīng)濟(jì)組織之間經(jīng)濟(jì) 往來(lái)的等價(jià)交換原則，割斷了橫向的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，阻礙了跨社區(qū)、跨地區(qū)的商品經(jīng) 濟(jì)的發(fā)展。三是這種管理體制造成集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部分配上的平均主義，吃“大鍋 飯”。直到1978年12月，安徽省鳳陽(yáng)縣梨園公社小崗生產(chǎn)隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)嚴(yán)宏昌召集 18戶農(nóng)民的戶主21人開

8、會(huì)討論如何生產(chǎn)自救，提出包產(chǎn)到戶的主張，開啟了我 國(guó)最早的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這很快在我國(guó)得以推廣。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任 制的推行，原有的公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的三級(jí)管理形式不再發(fā)揮作用，農(nóng)村社會(huì) 處于“失范”狀態(tài)。撤公社建鄉(xiāng)，就社會(huì)結(jié)構(gòu)本身而言，以鄉(xiāng)為單位的國(guó)家政權(quán) 機(jī)關(guān)直接面對(duì)每一個(gè)個(gè)體村民進(jìn)行管理就顯得力不從心。村民的許多切身問(wèn)題無(wú) 法得到很好的解決，在鄉(xiāng)與村民之間，出現(xiàn)了一個(gè)管理真空，農(nóng)村 公共事業(yè)和 公共事務(wù)也處于無(wú)人管理狀態(tài)，農(nóng)村群體出現(xiàn)的利益分化，也急需一個(gè)整合機(jī)制 與此同時(shí)，全國(guó)其它一些地區(qū)的農(nóng)村如四川、河北等，也出現(xiàn)了類似“村民委員 會(huì)”的組織。（二）1988-1998:村民選舉

9、的初步試驗(yàn)1988年6月1日，村委會(huì)組織法開始試行。由于農(nóng)村缺失民主的傳統(tǒng)和習(xí)慣， 因此，村委會(huì)組織法試行之初，在農(nóng)村推行村委會(huì)選舉遇到了種種阻力。絕大多 數(shù)村委會(huì)的選舉辦法，都因襲了人民公社時(shí)期的“任命”、“指選”的老辦法， “上邊定調(diào)調(diào)，下面畫圈圈”，農(nóng)民形象地說(shuō)：“這是上級(jí)搗下個(gè)窟窿讓我們 鉆”。因此，選出來(lái)的村干部不能代表民意，農(nóng)民的政治參與要求與愿望得不到 滿足。到了 80年代末、90年代初，農(nóng)村的各種社會(huì)矛盾有新的激化的表現(xiàn)，改 革初期一度緩和的國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系再度趨于緊張：村級(jí)組織渙散面達(dá)30%以 上，個(gè)別地區(qū)高達(dá)70%； 干群關(guān)系不融洽，毆打、漫罵村干部的現(xiàn)象不斷發(fā)生； 集體上

10、訪增多；計(jì)劃生育、糧食征購(gòu)、收取提留等成為鄉(xiāng)村干部的“三大難”（李 學(xué)舉：中國(guó)城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)工作研究，第71頁(yè)，中國(guó)社會(huì)出版社，1994年） 出現(xiàn)這種局面的根本原因是，實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 體制改革以后，農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上的自主能力增強(qiáng)了，政治參與的愿望也有了迅速的 提高。而村委會(huì)組織法所規(guī)定的村民的權(quán)利還未從條文走到村民的實(shí)際生活中 來(lái)，由生產(chǎn)大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì)翻牌而來(lái)的村委會(huì)，并沒(méi)有觸動(dòng)原有政治體制的本質(zhì)， “任命”或“指選”的村干部沿襲人民公社時(shí)期的強(qiáng)迫命令的工作方式，因而引 起了農(nóng)民群眾普遍反感嚴(yán)重的問(wèn)題使中央決策層深刻認(rèn)識(shí)到，“民主建設(shè)主要在 基層”，“民主與法制不加強(qiáng)

11、，民主渠道不暢通，群眾會(huì)鬧事”的。1990年8 月，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，中央組織部、中央政策研究室、民政部、共青團(tuán)中央、全 國(guó)婦聯(lián)在山東省萊西縣聯(lián)合召開了 “全國(guó)村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)”。這次會(huì)議 及其隨后中共中央批轉(zhuǎn)的全國(guó)村級(jí)組織建設(shè)工作會(huì)議座談會(huì)紀(jì)要（中發(fā)1990 19號(hào)文件）明確指出，必須認(rèn)真貫徹村委會(huì)組織法（試行），“尊重村民意志， 由村民充分醞釀，依法選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子?！薄懊總€(gè)縣都要選擇幾個(gè) 或十幾個(gè)村，開展村民自治示范活動(dòng)，摸索經(jīng)驗(yàn)，樹立典型”。正是在中央強(qiáng) 有力支持和農(nóng)民群眾的廣泛實(shí)踐的共同作用下，村委會(huì)選舉開始大規(guī)模的步入試 驗(yàn)，進(jìn)入一個(gè)以“村民直接選舉”為原則的一邊實(shí)踐

12、創(chuàng)造，一邊總結(jié)發(fā)展具體程 序的階段。（三）1998至今：村民選舉制度的進(jìn)一步完善村民選舉在探索中發(fā)展，在前進(jìn)中完善。經(jīng)過(guò)十年的實(shí)踐，在從探索試點(diǎn)到 面上展開，從思想認(rèn)識(shí)分歧較多到思想認(rèn)識(shí)逐步統(tǒng)一，從操作辦法不規(guī)范到逐步 規(guī)范的過(guò)程中，村委會(huì)選舉不斷走向成熟，深入人心，植根于廣闊的農(nóng)村大地。 將十年實(shí)踐中好的經(jīng)驗(yàn)、程序、規(guī)則，經(jīng)過(guò)立法程序上升國(guó)家法律，從而為社會(huì) 供給更加有效的制度，已成為社會(huì)各界的共同愿望。1998年9月，在十五屆三 中全會(huì)召開前夕，江澤民同志在安徽考察工作，并發(fā)表了全面推進(jìn)農(nóng)村改革， 開創(chuàng)我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作新局面的重要講話，在這篇講話中，江澤民高度評(píng)價(jià) 了村民自治，將它視為農(nóng)

13、村改革二十年來(lái)農(nóng)民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的三個(gè)偉大創(chuàng)造之 一。在談到面向新世紀(jì)的農(nóng)村改革和發(fā)展問(wèn)題時(shí)，江澤民指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革 需要同政治體制改革相互配合、相互促進(jìn)。擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，保證農(nóng)民直接行 使民主權(quán)利，是社會(huì)主義民主在農(nóng)村最廣泛的實(shí)踐，也是充分發(fā)揮農(nóng)民積極性、 促進(jìn)農(nóng)村兩個(gè)文明建設(shè)、確保農(nóng)村長(zhǎng)治久安的一件帶根本性的大事。要在農(nóng)村基 層實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。當(dāng)前，重點(diǎn)要抓好村級(jí)民主 選舉制度建設(shè)，依法健全三項(xiàng)制度：一是村民委員會(huì)的直接選舉制度，讓農(nóng)民群 眾選舉自己滿意的人管理村務(wù)。二是村民議事制度，村里的大事，尤其是與家家 戶戶切身利益密切相關(guān)的事情，都要經(jīng)村民大會(huì)或村民

14、選出的代表討論，不能由 少數(shù)人說(shuō)了算。三是村務(wù)公開制度，凡是群眾關(guān)注的問(wèn)題，都要定期向村民公開， 接受群眾監(jiān)督。” 1998年10月，中共十五屆三中全會(huì)召開。這次會(huì)議通過(guò)的中 共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定把加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)主義民主政治 建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主，保證農(nóng)民依法行使民主權(quán)利，作為農(nóng)村跨世紀(jì)發(fā)展 的重要政治目標(biāo)向全黨提了出來(lái)，并且明確了 “全面推進(jìn)村級(jí)民主選舉”、“全 面推進(jìn)村級(jí)民主決策”、“全面推進(jìn)村級(jí)民主管理”、“全面推進(jìn)村級(jí)民主監(jiān) 督”的主要任務(wù)。三 村民選舉權(quán)在實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題（一）村民選舉權(quán)立法上的不健全自1982年以憲法形式確立農(nóng)村自治的地位，村委會(huì)選舉同時(shí)也展

15、開，且二 十多年來(lái)不同省區(qū)，針對(duì)各自不同情況，制定了符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的法規(guī)。目前，憲 法、村民委員會(huì)組織法、各部門規(guī)章及各省、自治區(qū)出臺(tái)的村民委員會(huì)選舉 辦法等地方性法規(guī)中均有規(guī)定，但還不夠完善，其中有的規(guī)定太過(guò)抽象化，難以 操作或給解決實(shí)際問(wèn)題帶來(lái)了困難。如憲法第111條“農(nóng)村按居民居住地區(qū) 設(shè)立村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居 民選舉產(chǎn)生”。根本大法只是以概括抽象的語(yǔ)言確認(rèn)了村民選舉權(quán)，只以一個(gè)簡(jiǎn) 單的條文是無(wú)法操作的。1998年11月實(shí)施村民委員會(huì)組織法對(duì)村委會(huì)選舉 作出了較多的規(guī)定，但畢竟只有6個(gè)條款，500余字，顯然過(guò)于原則和抽象，面 對(duì)出現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題的

16、解決仍有困難。另外，立法中缺乏對(duì)侵犯村民選舉權(quán)的行為 的法律制裁，而村民選舉權(quán)的實(shí)施經(jīng)常受到一些不法因素的影響，例如：賄選。 何謂賄選，顧名思議，選舉中的賄選行為，即競(jìng)選者在選舉中通過(guò)一定的物質(zhì)利參引唐鳴等著村委會(huì)選舉法律問(wèn)題研究，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004年版，第90頁(yè)。 益或其他方式對(duì)參加選舉的代表和選民進(jìn)行賄選，使自己在競(jìng)選中勝出。賄選的 主體是將要或正在參與競(jìng)選的人，賄選的對(duì)象是享有投票表決權(quán)的選舉代表或選 民。賄選的方式主要是給予代表或選民一定的利益，或金錢、財(cái)產(chǎn)、可期待的利 益回報(bào)或精神、感情上的享受等。關(guān)于“賄選”村民委員會(huì)組織法第十五條 規(guī)定：“以威脅、賄選、偽造選票等不正當(dāng)

17、手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉 權(quán)、破壞村民委員會(huì)選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和政府 或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其主管部門舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng) 負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理，以威脅、賄選、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的，其當(dāng)選無(wú) 效疽我國(guó)在相關(guān)法律法規(guī)上作出了對(duì)賄選的規(guī)制但仍不全面也不夠明晰，致使 出現(xiàn)賄選方面的問(wèn)題。例如：2003年4月17日上午，山西省河津市下化鄉(xiāng)老窖 頭村召開村委會(huì)選舉大會(huì)，候選人王玉峰在現(xiàn)場(chǎng)允諾如果當(dāng)選將給全體村民發(fā)放 現(xiàn)金，結(jié)果獲全票數(shù)超過(guò)半數(shù)，順利當(dāng)選；17日下午，村民們拿著戶口簿到村 委會(huì)領(lǐng)取了 “選舉現(xiàn)款”，全村1300多人，每人1800元，

18、王玉峰共支付230多 萬(wàn)元。加之其他開支聲稱耗盡260萬(wàn)。這就是“260萬(wàn)買村官”。發(fā)人深省。（二）村民選舉權(quán)司法救濟(jì)的不完善徒法不足以自行。村民自治可以說(shuō)是國(guó)家向鄉(xiāng)村社會(huì)的制度供給，其中心就 是以法律的權(quán)威賦予廣大村民自治權(quán)。要促進(jìn)村民自治健康、可持續(xù)發(fā)展，就必 須有村民自治權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，否則村民自治就根本無(wú)從談起。而村民自治權(quán)的實(shí) 現(xiàn)，首先又體現(xiàn)在村民選舉資格的保障上，對(duì)于此問(wèn)題由于法律尚未作出明確規(guī) 制，不同的地方有不同的作法，即使是同一地方，其在選舉資格的法律適用上亦 不相同。例如2001年溫州市發(fā)生了三起當(dāng)事人就屬地條件要求確認(rèn)其在村委會(huì) 選舉中具有選舉資格的訴訟，三個(gè)基層法院分別做

19、出了三個(gè)不同的處理結(jié)果：不 予受理、駁回起訴、確認(rèn)具有選舉的資格。由此可見，基層法院在選舉資格法律 救濟(jì)問(wèn)題上是存在分歧的，分歧產(chǎn)生的原因在于村民委員會(huì)組織法未規(guī)定選 舉資格的訴訟解決機(jī)制，而民事訴訟法第164條又未明確規(guī)定其可直接適用 于村民選舉資格案件。那幺，在村民選舉資格發(fā)生糾紛時(shí)是不是真的就陷入了無(wú) 法可依的狀態(tài)呢？軟引劉建華：260萬(wàn)買村官，載人民日?qǐng)?bào)2003年8月21日。（三）其它因素對(duì)村民選舉權(quán)的影響1、行政干預(yù)及民主意識(shí)的低層次在我國(guó)行政活動(dòng)對(duì)村民選舉權(quán)的干預(yù)十分嚴(yán)重。據(jù)法制日?qǐng)?bào)2002年2 月18日?qǐng)?bào)道，2001年12月7日江蘇宿豫縣皂河鎮(zhèn)閻集村舉行第6屆村委會(huì)換 屆選舉，鎮(zhèn)

20、黨委副書記帶隊(duì)監(jiān)督選舉工作。候選人陳翔以高票853票當(dāng)選村委會(huì) 主任，另一個(gè)候選人孫庭院僅得408票而落選于12月12日，鎮(zhèn)黨委撤消陳翔村 委會(huì)主任職務(wù)，改任孫庭院為村委會(huì)主任，此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干預(yù)村委會(huì)選舉事例很 多，這只是其中一個(gè)典型案例。且據(jù)統(tǒng)計(jì)，在村民選舉中，此類影響主要表現(xiàn) 在：隨意對(duì)村委會(huì)選舉工作及村民民主權(quán)利進(jìn)行干涉；操縱村委會(huì)選舉過(guò)程；違 反法定程序，撤換任期未滿的村委會(huì)成員，侵犯選民的罷免權(quán)；更有甚者，不經(jīng) 民主選舉，強(qiáng)行任命村委會(huì)成員。另外，我國(guó)人民，特別是農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)較低，民主法律意識(shí)淡薄。具 體表現(xiàn)在，村換屆選舉中選民直投率不太高，在一些農(nóng)村擁有選舉權(quán)的選民由于 外出

21、務(wù)工或交通不便，不積極或不參加投票，更多的是主觀上認(rèn)為選舉無(wú)所謂。 此外，村干部素質(zhì)問(wèn)題也是不可忽視的因素。2、宗族利益的影響處于農(nóng)村這個(gè)大的環(huán)境下，農(nóng)民的家族觀念濃重。他們重家族，把自身利益 與他們緊密相連，所謂“光耀門楣”在很多村民心中占據(jù)重要地位。在農(nóng)村一個(gè) 家族中，如果能有人被選為村委會(huì)成員，從精神上對(duì)他們來(lái)說(shuō)是一種自豪，為他 怎么今后在村子里長(zhǎng)期處于望族提供了條件。所以，為了家族利益，極力為自己 的族人拉選票，而不論其他人是否比他們家族中推選的人優(yōu)秀與否。從賄選者的 角度看，權(quán)力不僅能給個(gè)人帶來(lái)利益，更能給家族帶來(lái)榮耀感。賄選者對(duì)權(quán)力有 極強(qiáng)的訴求，“權(quán)力需要”在其個(gè)人需要結(jié)構(gòu)中占據(jù)

22、主導(dǎo)位置。尤其是在宗教意 識(shí)較濃的村莊，村委會(huì)主任往往成為各宗族爭(zhēng)奪角逐的焦點(diǎn)，是否擔(dān)任村委會(huì)主 任往往成為判斷一個(gè)宗族勢(shì)力的標(biāo)志。在村委會(huì)換屆選舉時(shí)，各宗族為競(jìng)選村委 會(huì)主任往往興師動(dòng)眾，不遺余力，一旦達(dá)到目的，本宗族就會(huì)成為本村最具有勢(shì) 力的家族，滿足了宗族成員的虛榮心理，也為通過(guò)公共權(quán)力牟取宗族利益鋪平了王啟東：法制日?qǐng)?bào)2002年2月18日。1998年版。蔡定劍：中國(guó)人民代表大會(huì)制度，法律出版社， 道路。例如：永嘉縣甌北鎮(zhèn)是該縣的經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)中的羅浮村由于非凡的地理 位置和歷史條件，一直以來(lái)是該鎮(zhèn)的主要經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)基地，2004年該村集體的銀 行存款達(dá)3億，同時(shí)，坐落在該村的企業(yè)占整個(gè)永嘉

23、縣的80%，其中包括全國(guó)知 名企業(yè)奧康集團(tuán)、報(bào)喜鳥服飾集團(tuán)，六六順鞋業(yè)。其董事長(zhǎng)及大股東均是該村的 村民。該村現(xiàn)有人口 3000余人，除外來(lái)務(wù)工人員外，本地居民主要以陳姓、胡 姓、呂姓、林姓為主，分別占了人口總數(shù)的30%、25%、15%，10%。在上一界的 村民委員會(huì)中，戴姓當(dāng)村長(zhǎng)兼書記，陳姓、胡姓，林姓分別當(dāng)村委會(huì)副主任，由 于戴姓中的該位村長(zhǎng)在當(dāng)?shù)叵喈?dāng)有影響，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)關(guān)系非常復(fù)雜，村里 基本未發(fā)生比較大的沖突事件。2005年5月初，村委會(huì)換界工作正式開展，戴 姓村長(zhǎng)不想連任，呂姓、陳姓均想競(jìng)選村長(zhǎng)，其中呂姓候選人是六六順鞋業(yè)董事 長(zhǎng)，陳姓和奧康集團(tuán)關(guān)系密切。在選舉正式開始投票前，老

24、村長(zhǎng)戴某支持呂某競(jìng) 選。陳某得知后，認(rèn)為自己當(dāng)了這么多年副的，戴某還幫呂姓競(jìng)選，不夠意思。 揚(yáng)言要舉報(bào)村財(cái)務(wù)的腐敗新問(wèn)題。戴某又開始支持陳某。呂某花費(fèi)了上百萬(wàn)元后 得知情況對(duì)己不利，以上界村委會(huì)在處置村集體資產(chǎn)的過(guò)程中虛列帳務(wù)為由，找 親戚和房族在村里敲鑼打鼓，村民自發(fā)聚集1000余人，到甌北商貿(mào)城、利達(dá)汽 車銷售公司、飛龍汽車銷售公司（均是村辦企業(yè)）強(qiáng)制停止?fàn)I業(yè)，搗毀財(cái)物合計(jì) 154819元。由此，可見宗族勢(shì)力影響之深。3、經(jīng)濟(jì)利益影響物質(zhì)決定意識(shí)，意識(shí)支配行為。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部在經(jīng)濟(jì)上有著千絲萬(wàn) 縷的聯(lián)系，自然鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就會(huì)力保某些村干部落選，如果此村干部落選，就只好 采取行政命令的方式

25、，撤換當(dāng)選村委會(huì)主任。說(shuō)穿了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是“拿人錢財(cái)， 替人消災(zāi)”，完全是為了個(gè)人利益著想。那種認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)低下，缺乏參政的熱 情，不適合搞民主選舉的說(shuō)法，只是他們干涉村民選舉的借口，其醉翁之意，在 于金錢，在于物質(zhì)利益，個(gè)人利益，這也許是當(dāng)前干預(yù)村民選舉的一個(gè)最重要的 原因，這也許才是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)真正的絆腳石和攔路虎。四村民選舉權(quán)的完善（一）加強(qiáng)立法，完善村民選舉權(quán)方面的法律法規(guī)我國(guó)現(xiàn)有的憲法、村民委員會(huì)組織法、國(guó)務(wù)院各部門規(guī)章、地方性法 律法規(guī)及地方性規(guī)章有村委會(huì)村民選舉權(quán)方面的規(guī)定，但這些還不夠，憲法規(guī) 定方面以后要盡可能的明朗化。因?yàn)閼椃ㄊ悄阜?，是根本法，是其他各?xiàng)法律法 規(guī)立法

26、的基礎(chǔ)，所以如果憲法對(duì)其規(guī)定明朗化，那么也可以為其他法律法規(guī)明朗 化創(chuàng)造前提及基礎(chǔ)。另外，我國(guó)還沒(méi)有一部全國(guó)性、統(tǒng)一化的村民委員會(huì)選舉法，現(xiàn)今有的 只是各省級(jí)性的村民委員會(huì)選舉法。國(guó)家層面的立法中只有一部村民委員會(huì)組 織法此規(guī)定因太過(guò)簡(jiǎn)單，使因選舉爭(zhēng)議而出現(xiàn)的具體問(wèn)題難以得到有效解決。 所以，制定全國(guó)性的村民委員會(huì)選舉法已迫在眉睫了?，F(xiàn)行的選舉法不 適用于村民選舉，在現(xiàn)有的中央立法中，只有村民委員會(huì)組織法而無(wú)村民 委員會(huì)選舉法，全國(guó)各個(gè)省級(jí)單位按照村民委員會(huì)組織法頒布了適宜本地 區(qū)的選舉法規(guī)，但這些法規(guī)還沒(méi)能突破現(xiàn)有法律框架的局限，在程序上還規(guī)定的 不甚詳明。而且，隨著村委會(huì)選舉公正性和真實(shí)性

27、的提高，村民權(quán)利意識(shí)的增 強(qiáng)，選舉糾紛也日益增多。村民委員會(huì)組織法有關(guān)村民選舉的規(guī)定不足，且 村民選舉工作是一項(xiàng)操作性和程序性很強(qiáng)的工作，然而村民委員會(huì)組織法30 多個(gè)條文中，關(guān)于村民選舉的只有6條500多字，它們作為村委會(huì)選舉的基本制 度框架，比較抽象和原則。盡管對(duì)開展村委會(huì)選舉有一定的指導(dǎo)意義，但由于各 地情況不同，條文過(guò)于概括，無(wú)法滿足村民委員會(huì)選舉實(shí)踐中的需要，而且這些 規(guī)定本身也存在著很多法律漏洞，不夠細(xì)化具體，以致使在選舉中難以有效展開。 國(guó)家之所以沒(méi)有對(duì)村委會(huì)選舉設(shè)計(jì)出具體、明細(xì)、嚴(yán)格的法律框架，一個(gè)重要的 原因，是國(guó)家在地區(qū)非均衡的情況下，意圖鼓勵(lì)各地區(qū)根據(jù)自己的具體情況進(jìn)行

28、制度創(chuàng)新，同時(shí)避免其他制度主體的創(chuàng)新積極性被扼殺，致使基層社會(huì)的活力下 降。結(jié)果在客觀上使得村民委員會(huì)組織法過(guò)于粗略，過(guò)于原則，導(dǎo)致部分環(huán) 節(jié)缺乏可操作性，為不正當(dāng)選舉保留了空隙。如村民委員會(huì)組織法規(guī)定：鄉(xiāng) 鎮(zhèn)對(duì)村民的“指導(dǎo)、支持、幫助”的關(guān)系，而村對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“協(xié)助”關(guān)系，但沒(méi)有 具體規(guī)定“指導(dǎo)、支持、協(xié)助”的內(nèi)容、范圍、方式和方法，如此就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 留出了些可以任意定奪的空間。與此同時(shí)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主進(jìn)程的推進(jìn)，原有的法律法規(guī) 不配套，不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。為使村民選舉更加程序化、規(guī)范化，各個(gè)環(huán)節(jié)有 章可循，可以最大限度地保證村民選舉公開、公正、公平，減少糾紛和爭(zhēng)議，有 必要制定統(tǒng)

29、一的村民委員會(huì)選舉法，以便在村委會(huì)換屆選舉前對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn) 行審計(jì)公開，對(duì)選民資格做出界定，明確候選人條件，增加村委會(huì)成員辭職的規(guī) 定，確定村委會(huì)成員職務(wù)依法終止，明確規(guī)定違法選舉行為及其法律責(zé)任，對(duì)罷 免程序進(jìn)行規(guī)范，建立村委會(huì)選舉訴訟救濟(jì)等等。當(dāng)然，制定村民委員會(huì)選舉 法并不是唯一的途徑，對(duì)現(xiàn)有的村民委員會(huì)組織法進(jìn)一步補(bǔ)充，也有利于 村委會(huì)選舉法規(guī)的完善。完善村民選舉法規(guī)，必然促進(jìn)村民選舉。（二）完善村民選舉權(quán)的司法救濟(jì)完善村民選舉權(quán)的司法保護(hù)。憲法規(guī)定村民自治的基本制度，是我國(guó)制憲史 上的一個(gè)偉大創(chuàng)舉，村民自治中的選舉權(quán)是項(xiàng)政治權(quán)利。有權(quán)利必有救濟(jì)，公力 救濟(jì)是社會(huì)最重要的權(quán)利救濟(jì)。所以村

30、民的選舉資格糾紛是可訴的，并不是不能 救濟(jì)的。在充分認(rèn)識(shí)訴權(quán)在權(quán)利保護(hù)中的重要作用的基礎(chǔ)上，完善民事訴訟法中 有關(guān)選舉訴訟的內(nèi)容；把特定村民選舉權(quán)案件納入行政訴訟的受案范圍；在時(shí)機(jī) 成熟時(shí)，建立專門的選舉訴訟制度：建立專門的選舉訴訟制度隨著民主的發(fā)展和 法治的進(jìn)一步健全，建立一個(gè)包含選舉資格訴訟、選舉效力訴訟、當(dāng)選效力訴訟 和妨礙選舉的刑事訴訟并由專門機(jī)構(gòu)加以裁判的選舉訴訟框架是一種必然的趨 勢(shì)。屆時(shí)，村民選舉權(quán)的救濟(jì)就可以獲得明確的司法解決途徑。如此以來(lái)，村民 就有了尋求司法保護(hù)和解決糾紛的手段。從而為維護(hù)村民在村委會(huì)選舉中的選舉 權(quán)的合法權(quán)益提供了保障。（三）其他方面的完善1、完善村民民主

31、意識(shí)，加大對(duì)村民的教育力度利用各種措施，提高農(nóng)民文化水平，在當(dāng)前普遍存在的農(nóng)村人口教育水平較 低甚至還有大量的文盲存在的情況下，搞民主政治、搞村委會(huì)選舉，對(duì)村民觸動(dòng) 不大的原因在于其教育文化水平低下。很多村民不能正確認(rèn)識(shí)村民選舉的意義， 出現(xiàn)宣傳沒(méi)人聽、投票不出席的局面，甚至選出的村委會(huì)成員素質(zhì)低下。有一個(gè) 村，原來(lái)村干部工作作風(fēng)霸道，后來(lái)村民一賭氣選出來(lái)的村主任連小學(xué)文化都沒(méi) 有，大字不識(shí)幾個(gè)。鄉(xiāng)里有事，通知這位村委會(huì)主任到鄉(xiāng)里開會(huì)，他從來(lái)不參加， 還振振有辭地說(shuō)：“我是選出來(lái)的，你們想開會(huì)就到我村里來(lái)?！边|寧省撫順市的 一位鄉(xiāng)長(zhǎng)張靈高的感慨是：“最先進(jìn)的法律面對(duì)最落后的人群?！睆埶Q的“最

32、 先進(jìn)的法律”是指我國(guó)從1998年開始實(shí)施的村民委員會(huì)組織法。民主治村，T鳴等著村委會(huì)選舉法律問(wèn)題研究，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004年版。 村務(wù)管理該怎么辦，按什么程序辦，法律規(guī)定的清清楚楚。但目前一些村干部的 綜合素質(zhì)較差，有的平時(shí)不學(xué)習(xí)，遇事不懂法。所以提高文化水平加大對(duì)村民的 教育力度也是一個(gè)重要因素。2、對(duì)村民選舉權(quán)相關(guān)法律加大宣傳力度知法懂法是守法的前提，要加大宣傳并普及憲法、村委組織法、各地 方性村民委員會(huì)選舉法等法律的力度，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)其理解，為農(nóng)村村委會(huì)等的選 舉創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍。宣傳行使村民選舉權(quán)重要性，提高村民思想覺(jué)悟，積極 參選。在浙江省某現(xiàn)王村進(jìn)行選舉時(shí)，工作人員給每位

33、來(lái)參加選舉的選民發(fā)10 元人民幣。據(jù)有關(guān)人士介紹說(shuō)，這樣做的目的是為了提高投票率，確保選舉能夠 得到超過(guò)法律規(guī)定的50%的投票率。而有的村是以實(shí)物的形式給村民以投票的激 勵(lì)，諸如1塊毛巾加上1塊肥皂。實(shí)物價(jià)值等同于10元人民幣左右。這筆資金 由各村集體經(jīng)濟(jì)中統(tǒng)一支出。從1998年村民自治普及以來(lái)，實(shí)施村民選舉的時(shí) 間并不長(zhǎng)，我國(guó)兩千多年的封建社會(huì)，許多落后腐朽的封建意識(shí)在廣大農(nóng)村根深 蒂固，村民缺乏民主意識(shí)，更缺乏民主訓(xùn)練。許多村民對(duì)村民選舉缺乏了解，既 不知道自己有哪些權(quán)利，也不知道自己的權(quán)利如何行使，更不知依照哪些程序進(jìn) 行選舉，應(yīng)該說(shuō)是對(duì)村民選舉缺乏應(yīng)有的熱情。正如鄧小平同志所言“舊中國(guó)

34、留 給我們的，封建專制比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。”當(dāng)前，當(dāng)務(wù)之急是對(duì)村民加大宣傳的力度，樹立現(xiàn)代權(quán)利意識(shí)。在我國(guó)各地 農(nóng)村的村委會(huì)選舉中，許多村民對(duì)選舉本身不熱心，對(duì)村里的事務(wù)缺乏必要的關(guān) 注和監(jiān)督，缺乏權(quán)利意識(shí)，沒(méi)有意識(shí)到自己作為村里的一分子，享有參與村里事 務(wù)的法定權(quán)利。對(duì)村民選舉的漠視和不參與，給別人侵犯自己的權(quán)利提供了可乘 之機(jī)，所以我們要充分利用各種宣傳方式進(jìn)行宣傳，增強(qiáng)村民法制觀念，動(dòng)員群 眾積極參與選舉。通常運(yùn)用的宣傳方式有：運(yùn)用廣播、標(biāo)語(yǔ)、黑板報(bào)、宣傳欄、 本村閉路電視、宣傳車、文藝宣傳隊(duì)、選舉專刊等各種形式的傳播媒體，宣傳組 織法，對(duì)村民廣泛發(fā)動(dòng)；宣傳選舉工作中的典型經(jīng)驗(yàn)和方

35、法，反映群眾意見和要 求；在村里設(shè)立選舉工作咨詢站，負(fù)責(zé)向村民講解有關(guān)法規(guī)、政策，發(fā)行有關(guān)選 舉材料，解答村民咨詢；召開選舉動(dòng)員會(huì)、座談會(huì)集中進(jìn)行動(dòng)員等。宣傳目的是 教育選民積極參加選舉，正確行使權(quán)利，所以對(duì)村民選舉的宣傳，應(yīng)貫穿于選舉甌新生著：市民社會(huì)論，廣西人民出版社2003版，第262頁(yè)。 工作始終，在不同階段側(cè)重于不同內(nèi)容。在選舉準(zhǔn)備階段，使選民領(lǐng)會(huì)村民委 員會(huì)組織法，明確選舉的意義；在選民登記階段，教育選民積極登記，正確全 面的行使選舉權(quán)利;在候選人提名階段，向選民講清候選人積極資格和消極資格， 教育選民克服宗族、家族的干擾，公心提名候選人；在投票選舉階段，讓選民明 確投票的時(shí)間、地

36、點(diǎn)、方法，珍惜選舉權(quán)利，選出真正為群眾服務(wù)的致富帶頭人。3、加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)從各國(guó)選舉實(shí)踐來(lái)看，越發(fā)達(dá)的國(guó)家，選舉舞弊的情況越少，民主政治就越 有保障，村民選舉亦如此。村民的基層組織是政社合一，政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利結(jié) 合在一起。作為經(jīng)濟(jì)組織的村社，必須大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，這是擺在廣大農(nóng)村基 層組織和廣大群眾面前的一項(xiàng)主要任務(wù)。在村民選舉實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了， 村民的收入增加了，村民才會(huì)愿意積極參加民主政治，爭(zhēng)取權(quán)利保護(hù)自己的利益。 村民若對(duì)本村集體經(jīng)濟(jì)沒(méi)有依賴性或依賴性較弱，村民就缺乏參與選舉活動(dòng)的動(dòng) 力。村民選舉的積極性與其所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境有密切關(guān)系。經(jīng)濟(jì)環(huán)境好，既可以為 候選人提供便利條件，又可以給村民創(chuàng)造更多參選的機(jī)會(huì)?！敖?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高， 村集體收入越多村委會(huì)控制的資源也較多，因此村民參與選舉的程度也較高”。11 這是因?yàn)榇迕穹e極參與選舉，除了考慮保護(hù)自己的利益外，還希望對(duì)村政事務(wù)施 加影響，從公共事務(wù)中獲得更多的公共利益，這些公共利益也成為村民積極參加 選舉的動(dòng)力。另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，村委會(huì)成員的誤工補(bǔ)貼才能提上去，村民對(duì)外 出誤工的收入所得與已在家鄉(xiāng)所得進(jìn)行比較，有效吸引村民參與競(jìng)