PPP項(xiàng)目模式的概念、起源、特征與功能

1、模式的概念、起源、特征與功能公私伙伴關(guān)系(Public-Private-Partnerships,簡稱PPP)己經(jīng)被廣泛應(yīng)用到各種公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供當(dāng)中，但人們對其認(rèn)識一般仍然停留在融資層面。本文從管理視角概括PPP概念，并從其起源、特征和功能層面力求較全面地認(rèn)識PPP，認(rèn)為其在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌中對于促進(jìn)制度、機(jī)制創(chuàng)新的意義和功能特別值得強(qiáng)調(diào)。一、概念關(guān)于PPP的概念目前還沒有一個(gè)公認(rèn)的說法，不同的人從不同的角度會有不同的理解。對英文PublicPrivatePartnerships也有多種譯法，如公私伙伴關(guān)系、公私合作伙伴模式、公共/私人合作關(guān)系、公私機(jī)構(gòu)的伙伴合作、官方/民間的合作、民間開放

2、公共服務(wù)、公共民營合作制等等。下面列舉幾種具有代表性的說法。()機(jī)構(gòu)給出的概念聯(lián)合國發(fā)展計(jì)劃署1998年給PPP的概念是：PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營部門，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。聯(lián)合國培訓(xùn)研究院的概念是：PPP涵蓋了不同社會系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問題。PPP包含兩層含義，其一是為滿足公共產(chǎn)品需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的各種合作關(guān)系；其二是為滿足公共產(chǎn)

3、品需要，公共部門和私人部門建立伙伴關(guān)系進(jìn)行的大型公共項(xiàng)目的實(shí)施。歐盟委員會的概念是：PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上山公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。美國PPP國家委員會的概念是：PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。加拿大PPP國家委員會的概念是：PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求。（二）專家給出的概念PPP，首先

4、是廣義界定，指公共和私營部門共同參與生產(chǎn)和提供物品與服務(wù)的任何安排。其次，它指一些復(fù)雜的、多方參與并被民營化了的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（E.S.Savas,2002）。再次，它指企業(yè)、社會賢達(dá)和地方政府官員為改善城市狀況而進(jìn)行的一種正式合作（PerryDaviszed.z1986）oPPP是指為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)和互惠互利，公共部門與私人部門權(quán)力共享、共同經(jīng)營、維護(hù)以及信息共享而形成的合作關(guān)系（Kernaghan）。PPP是指公共部門與私營部門之間簽訂長期合同，由私營部門實(shí)體來進(jìn)行公共部門基礎(chǔ)設(shè)施的遂設(shè)或管理，或由私營部門實(shí)體代表一個(gè)公共部門實(shí)體（利用基礎(chǔ)設(shè)施）向社會提供各種服務(wù)。這種模式通常有如下特征（G

5、.PeirsOn,P.Mcbride,1996）：（1）公共部門實(shí)體通常根據(jù)協(xié)議向私營部門實(shí)體移交基礎(chǔ)設(shè)施（是否付款作為回報(bào)要視情況而定）。（2）由私營部門實(shí)體建設(shè)、擴(kuò)建或重建一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施。（3）由公私部門指定基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行特性。（4）私營部門實(shí)體在既定期限內(nèi)利用基礎(chǔ)設(shè)施來提供公共服務(wù)（通常對運(yùn)營和定價(jià)進(jìn)行限制）。（5）在協(xié)議到期后，私營部門實(shí)體同意向公共部門移交基礎(chǔ)設(shè)施（是否付款視情況而定）。PPP是一種“合作關(guān)系”，包括合同安排、聯(lián)合、合作協(xié)議和協(xié)作活動等方面，通過這種合作關(guān)系來促進(jìn)政策和計(jì)劃的實(shí)行，提供政府計(jì)劃和服務(wù)（Armstrong）PPP,在兩個(gè)或多個(gè)實(shí)體之間達(dá)成協(xié)議，從而使合作各

6、方為共同或相互兼容的目標(biāo)而協(xié)同經(jīng)營，并在一定程度上共享權(quán)力、共擔(dān)責(zé)任，聯(lián)合投入資源，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，互惠互利(TreasuryBoardSecretariatJmpedimentstoPartnering)。通過上面眾多概念可以看出，雖然無論是機(jī)構(gòu)或是專家，對PPP都還沒有形成一個(gè)完全一致的表述，但是，從這些定義和解說中我們可以發(fā)現(xiàn)一些共同的特征：首先是公共部門與私營部門的合作，合作是前提，每個(gè)概念中都包含合作這個(gè)關(guān)鍵詞。其次是把提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，包括提供基礎(chǔ)設(shè)施，作為合作的目標(biāo)。第三是強(qiáng)調(diào)利益共享，就是說在合作過程中，私營部門與公共部門共贏。第四是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。這些特征大體上概括了PPP概念的基本要

7、素，在此基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，PPP概念中包含有合作、提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)這樣幾個(gè)要點(diǎn)。競爭可以是建設(shè)性的，也可以是破壞性的：即使其為建設(shè)性的時(shí)候，競爭也沒有合作那樣有利”。馬歇爾在其經(jīng)濟(jì)學(xué)原理中曾明確地指出了合作比之于競爭的更為重要。人們往往認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)中競爭是萬能的，其實(shí)并不盡然，競爭固然重要，但也不排斥合作。PPP的本質(zhì)是合作而非簡單的競爭，競爭只是合作過程中的一種手段和一種基礎(chǔ)機(jī)制。(三)本文給出的PPP概念根據(jù)人們對PPP的認(rèn)識，并結(jié)合上面比較典型的觀點(diǎn)，可以就PPP及其管理模式作出這樣一個(gè)定義：所謂PPP,是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的

8、資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除并適當(dāng)滿足私人部門的投資營利目標(biāo)的同時(shí)，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。我們知道，政府應(yīng)當(dāng)為社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，但大量準(zhǔn)公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供過程，并不必然排斥私人部門的參與，相反，還可能帶來一系列正面效應(yīng)。如果讓私人部門做這些事情，理所當(dāng)然要經(jīng)過政府公共部門的同意或許可；同時(shí)，為了確保私人部門提供公共產(chǎn)品的質(zhì)和量，私人部門必然要接受政府部門的監(jiān)督。政府公共部門為了能夠讓私人部門合理參與，也必然要為其設(shè)

9、置相應(yīng)的條件，如保證其實(shí)現(xiàn)一定的利益、幫助其控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)等，只有這樣，私人部門才愿意做過去本該111政府公共部門做的事情。一旦民營部門做了公共部門的事情，一定是民營部門與政府公共部門合作的結(jié)果，而非相互競爭的結(jié)果一雖然在具體的民營企業(yè)或機(jī)構(gòu)參與者的確定或挑選過程中，一般應(yīng)當(dāng)安排必要的競爭，那只是民營部門做這個(gè)事在項(xiàng)目具體落實(shí)程序中、環(huán)節(jié)上的單方面的內(nèi)部競爭。PPP管理模式與融資模式的區(qū)別是：（1）融資只是PPP的目的之一，并不是全部。PPP項(xiàng)日中會涉及到融資問題，但不僅限于融資問題，政府和公共部門除了利用民營部門的資本以外，大多還利用了民營部門的生產(chǎn)與管理技術(shù)。（2）融資更多是考慮將自己的風(fēng)

10、險(xiǎn)最小化。而PPP管理模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)而將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。事實(shí)證明,追求整個(gè)項(xiàng)日風(fēng)險(xiǎn)最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風(fēng)險(xiǎn)最小化更能化解風(fēng)險(xiǎn)。PPP所帶來的“一加一大于二”的機(jī)制效應(yīng)，需要從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。（3）與風(fēng)險(xiǎn)控制相對應(yīng)，融資者考慮的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社會綜合效益最大化的導(dǎo)向?？梢哉f，實(shí)現(xiàn)收益最大化是每個(gè)融資者都要考慮的問題，但是，作為PPP管理模式中的合作雙方，又是受到不允許過分追求局部利益的制約的，因?yàn)檫@一模式涉及到更多的公眾利益。在PPP管理框架下，政府為了吸引民間資本進(jìn)入，減少民營部門的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，會確保其經(jīng)營具有一定的收益

11、水平，但又不應(yīng)收益過高，如果收益過高，政府方面也會作出相應(yīng)控制。美國管理學(xué)家斯蒂芬?P?羅賓斯給管理下的定義是：管理是指同別人一起，或通過別人使活動完成得更有效的過程。而PPP就是公共部門與民營部門一起，使得公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供更為有效的過程。由此可以看出，應(yīng)當(dāng)把PPP放在一種管理模式的高度來認(rèn)識,其中可以包含其融資模式。二、起源我們已知所謂ppp,是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)也為民營部門帶來利益。那么，哪些部門能夠讓民營部門參與，而民營部門又愿意參與做哪些事情呢？眾所周知，民營部門做事的內(nèi)在動力是獲取利

12、益或利潤，如果沒有利潤，民營部門不會愿意做本該公共部門做的事情。利潤的獲得一般有兩個(gè)主要途徑：一個(gè)是政府直接給予民營部門；另一個(gè)是民營部門通過向用戶收費(fèi)獲得。第一種很容易理解，為政府做事，必然山政府付費(fèi)。而第二種途徑是要經(jīng)過用戶認(rèn)可的，就是說所做事情對用戶而言是有益的，用戶能夠從中獲得好處，只有這樣用戶才愿意付費(fèi)。這就會讓我們聯(lián)想到修路或供水，這兩種服務(wù)都能為用戶帶來直接的利益，通過向用戶提供服務(wù)而收取費(fèi)用，用戶較容易接受。而我們考察PPP的起源時(shí)，的確可以從民營部門修路和私人參與供水開始。在英文中最早的公路之所以被稱為turnpike,是因?yàn)槁范紊喜贾昧丝梢苿拥穆氛?，通常由一根水平的長桿(p

13、ike)或柵欄組成，管理人可以通過移動橫桿(turnthepike)來阻斷路面交通。15世紀(jì)時(shí)，歐洲人設(shè)置這樣的路障通常出于安全考慮，在戰(zhàn)時(shí)可以減緩騎兵的襲擊速度，起到一定的抵擋作用。到了17世紀(jì)，稅務(wù)機(jī)構(gòu)開始推行公路收費(fèi)政策，turnpike的作用發(fā)生變化，開始用來阻擋過往車輛，收取“過路費(fèi)”后再放行(筆者注意到，turnpike的名稱在美國賓夕法尼亞州等地的收費(fèi)干道上沿用至今)。由此可以說，PPP起源于收費(fèi)公路的誕生。當(dāng)然，在當(dāng)時(shí)人們還沒有明確提出PPP的概念或理論來，只是實(shí)際生活中出現(xiàn)了“公”與“私”實(shí)際形成了互動、交易關(guān)系而共同維系收費(fèi)公路運(yùn)行的模式。其實(shí)收費(fèi)路的源頭要早遠(yuǎn)得多。據(jù)歷史

14、記載，公元前1950年，亞述人就修建了從敘利亞到巴比倫的收費(fèi)道路。這可能是現(xiàn)可看到的最早的收費(fèi)路記載了。希臘彷史學(xué)家和哲學(xué)家斯特雷波(Strabo,公元前63年一公元21年)在愷撒?奧古斯都(CaesarAugustu)時(shí)代的Geographia中也記載了在LittleSaintBernard*sPassJb收取通行費(fèi)的歷史。作為對養(yǎng)護(hù)道路、帶路和跨山脈搬運(yùn)的回報(bào)，羅馬大帝授予Salassi部落征收通行費(fèi)的特許權(quán)。這可以被稱為最為原始的PPP形式，但是它與現(xiàn)在模式的差別并不太多。這一收費(fèi)在當(dāng)時(shí)同樣需要羅馬大帝代表政府的授權(quán)。下面再作一些分別區(qū)域或國度的考察。(-)歐洲英國在供水方面，倫敦由私人

15、企業(yè)供水已經(jīng)有400多年的歷史，而政府對私人進(jìn)入很少加以限制。企業(yè)相互競爭，以投資支持服務(wù)和質(zhì)量的革新，增加居民用水線路。到了19世紀(jì)，倫敦大范圉的供水系統(tǒng)己經(jīng)使之成為“歐洲居住和健康狀況最好的城市之一，在大多數(shù)歐洲城市人口急劇下降時(shí)，該市的死亡率卻低于出生率1800點(diǎn)”(世界發(fā)展報(bào)告,2004)o95%的倫敦居民從私營企業(yè)那里得到管道供水，其中多數(shù)是對住宅直接供水。技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致競爭中的產(chǎn)業(yè)合并和價(jià)格上升。供水條件的改善引起了抽水馬桶需求的增加，這又引起了污水排放的問題。議會為此制定了法規(guī)，到1908年，私營系統(tǒng)全部被國有化。直到20世紀(jì)70年代末，眾所周知，英國又進(jìn)行了大規(guī)模民營化，在20世

16、紀(jì)80年代，英國恢復(fù)了用水的私人供給(世界發(fā)展報(bào)告，2004)。英國在PPP的實(shí)踐方面走在世界前列，特別是它的自來水供應(yīng)很有代表性，已經(jīng)走了一個(gè)循回，從400多年前就有了私人供水的歷史，后來逐漸被國有化，到了20世紀(jì)80年代初又被民營化。從私營到國營再到私營，整整走了一圈?？梢哉f英國是PPP的先驅(qū)、倡導(dǎo)者，同時(shí)也是PPP的促進(jìn)者。特別是在撒切爾夫人上臺之后，極大推動了PPP的進(jìn)程。在交通方面，英國早在1281年就開始對通過倫敦橋的車輛、行人和船只收費(fèi)，1706年，成立收費(fèi)信托機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收費(fèi)公路的籌資、遂設(shè)、維護(hù)和經(jīng)營。1820年，英國大約有3200公里的收費(fèi)道路，年收費(fèi)額為125萬英鎊。盡管1

17、364年英格蘭的法律首次允許設(shè)立收費(fèi)站，但第一條收費(fèi)公路直到1663年才得以建成。赫特福德爾、亨廷頓和劍橋的法官請求議會通過法案，允許募集資金維修和改善橫穿3個(gè)郡的GreatNorthernRoad的一個(gè)路段。依據(jù)該法案，管理當(dāng)局有權(quán)在公路的特定路段設(shè)立3座收費(fèi)站，對過往車輛和牲畜收取規(guī)定的費(fèi)用，收費(fèi)期限為21年，預(yù)計(jì)在這21年內(nèi)就可以償清債務(wù)，此后，公路將恢復(fù)免費(fèi)通行(Cossons,1934)。直到18世紀(jì)早期，才確立了將公路的管轄權(quán)歸屬專門的地方機(jī)關(guān)以及將養(yǎng)護(hù)成本從國家轉(zhuǎn)移到使用者的慣性規(guī)則。1706-1707年，第一個(gè)所謂的“收費(fèi)公路信托”成立。它的成立促成了上百個(gè)法案的通過，這些法案

18、幾乎將這一制度推廣至英格蘭全境。到了19世紀(jì)40年代，有效的收費(fèi)公路法案接近1000個(gè)，都是由鎮(zhèn)區(qū)議會、商人、制造商、農(nóng)民和地主推動制定的，其中也包括負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)公路某一路段的人。由于當(dāng)時(shí)管理收費(fèi)公路的信托企業(yè)較小，資金有限，每家企業(yè)只能負(fù)責(zé)10英里或20英里的路段，因此常常會有某一段公路不通的情況，所以導(dǎo)致氏途運(yùn)輸受到限制，所運(yùn)的只能是旅客和小批量的高價(jià)值貨物（這與我國上世紀(jì)末上海修建高速時(shí)的情形有些類似，當(dāng)時(shí)為了方便民營資本進(jìn)入上海高速路建設(shè)，市政方面有意將路段作出劃分，以便于民營資本的參與，但已少有因協(xié)調(diào)不到位而出現(xiàn)斷頭路”的情況）。1773年英國國會通過的收費(fèi)公路法案規(guī)定了詳細(xì)的差別收費(fèi)制

19、度。依據(jù)車輛輪胎的寬度對車輛分類，輪胎越寬收費(fèi)越低。對于“滾輪”寬度在13-16英寸之間的四輪馬車免收一年的通行費(fèi)，一年之后享受部分優(yōu)惠待遇，因?yàn)樗鼈冊诼访嫔狭粝碌能囖H較少（Cossons,1934,pp.20-22）。當(dāng)然并不是對所有的通行者都收費(fèi)，如郵遞員、神職人員以及養(yǎng)護(hù)人員就不必交通行費(fèi)，對于政府及住在公路兩邊的居民，通過支付年費(fèi)來代替通行費(fèi)。收費(fèi)公路信托機(jī)構(gòu)的受托人有權(quán)募集資金一通常的費(fèi)率是4%或5%,并利用募集來的資金在特定的地點(diǎn)修建新公路（也往往用來改善舊公路）。公路的實(shí)際養(yǎng)護(hù)和建設(shè)則III指定的檢查員負(fù)責(zé)督辦，檢查員往往要監(jiān)督多條收費(fèi)公路的運(yùn)作。收費(fèi)“保收人”享有公路收費(fèi)的特權(quán)

20、，他們向信托機(jī)構(gòu)支付固定的金額，以換取在收費(fèi)公路特定收費(fèi)站收費(fèi)的權(quán)利（這成為外包或轉(zhuǎn)包的早期實(shí)例）。1773年以后開始拍賣收費(fèi)租賃權(quán)，開始是拍賣給當(dāng)?shù)氐纳倘?，后來就面向可以收購多條收費(fèi)公路租賃權(quán)的大集團(tuán)。法國法國的供水服務(wù)也是從地方的私人供水開始，自17世紀(jì)中期一直保持了下來，曾經(jīng)歷了不同的管理和租借合約形式，最終將供水服務(wù)演變?yōu)楣兄葡碌乃饺颂峁ㄊ澜绨l(fā)展報(bào)告，2004）。由于認(rèn)識上的差異，法國人并不把公私合作伙伴關(guān)系看作是一種新的觀念，因?yàn)樗麄兘邮芴卦S經(jīng)營的理念，而事實(shí)上特許經(jīng)營是公私伙伴關(guān)系的一種形式。其實(shí)這并不重要，重要的是在100多年前法國現(xiàn)實(shí)生活中就出現(xiàn)了PPP,當(dāng)時(shí)的形式是“社會

21、經(jīng)濟(jì)混合體”和“特許經(jīng)營”，今天，特許經(jīng)營制度在法國仍然是建設(shè)和管理“商業(yè)型”公共服務(wù)設(shè)施和公共基礎(chǔ)設(shè)施的最普遍模式。在1995年，75%人口的供水是通過PPP合同實(shí)現(xiàn)的。里昂水務(wù)和威望迪(現(xiàn)在叫VeoliaEnvironment)兩家PPP模式的經(jīng)營者控制著全國62%的供水、36%的污水處理、75%的市中心供熱、60%的垃圾處理、55%的電纜運(yùn)營以及36%的垃圾收集。大部分鐵路網(wǎng)絡(luò)、供水設(shè)施和街道照明也是在PPP模式下發(fā)展起來的(Ribault,2001)。法國在水務(wù)方面的PPP相當(dāng)有名，經(jīng)驗(yàn)豐富，本世紀(jì)初威望迪公司以約20億元人民幣的價(jià)格，獲得控制我國浦東自來水廠50%的股權(quán)和50年經(jīng)營權(quán)

22、。在交通方面，法國還有個(gè)著名的案例，是160公里長的蘇伊士運(yùn)河。這項(xiàng)特許經(jīng)營權(quán)是1854年由統(tǒng)治埃及的土耳其總督授予的。運(yùn)河于1869年竣工，特許經(jīng)營的期限為99年，自運(yùn)河開航之日起計(jì)算(但在1956年埃及政府將蘇伊士運(yùn)河公司國有化時(shí)，特許經(jīng)營權(quán)隨之終止)?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面，在法國采用了兩種不同的制度：政府直接管理制度和基于PPP模式的私人特許經(jīng)營制度(在法國叫做公共服務(wù)委托制)。在政府直接管理制度下，基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)直接由公共機(jī)構(gòu)或國有機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營(Lignieres,2002)。大量基礎(chǔ)設(shè)施在將特許經(jīng)營合同授予公共特許經(jīng)營者的形式下進(jìn)行管理和開發(fā)，成立特殊目的的公共企業(yè)來遂造和運(yùn)營。

23、例如，20世紀(jì)50年代組遂特許經(jīng)營控股公司用于開發(fā)法國高速公路網(wǎng)，當(dāng)時(shí)由地方政府和公共信貸機(jī)構(gòu)提供股本金是一種使中央政府避開其預(yù)算限制的方式。但是，征收的通行費(fèi)受到管制，并且上漲率低于通貨膨脹率，這損害了公司的收益，惡化了公司的資產(chǎn)負(fù)債表。當(dāng)這些公司遇到財(cái)務(wù)困難時(shí)，大部分都被政府接管了(Smith,1999;Levin-son,2002)。自20世紀(jì)90年代以來，采用PPP方案為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資和設(shè)計(jì)迅速復(fù)蘇，法國的公用事業(yè)公司，如威望迪集團(tuán)、蘇伊士里昂水務(wù)、布依格集團(tuán)、萬喜建筑公司、SAUR、索迪斯集團(tuán)和康運(yùn)思公司，充分利用了這種新形勢。法國政府已經(jīng)向私人特許經(jīng)營者開放了以下項(xiàng)目：Milla

24、u高架橋、連接Perpignan和Figureras的高速公路以及幾個(gè)高速公路路段(A19、A86、A28)o在地方層面，幾乎所有的公共服務(wù)都向特許經(jīng)營者開放。污水處理、垃圾收集與管理、電纜、城市交通、體育運(yùn)動設(shè)施、學(xué)校餐飲、殯儀服務(wù)和供水都可以按照委托管理合同來組織(Ribault,2001)。長期以來，法國的ppp上要形式是特許經(jīng)營。荷蘭在1853年到1920年期間，供水部門主要由私營供水企業(yè)控制，后來這些企業(yè)逐步地被市政當(dāng)局所接管并作為公用事業(yè)來經(jīng)營。合并是由中央法令決定并由市政當(dāng)局推動的。上要目的是利用企業(yè)為農(nóng)村地區(qū)提供更加地域化的服務(wù)。到公共部門接管的時(shí)候，對供水服務(wù)實(shí)施經(jīng)濟(jì)管理的原

25、則已經(jīng)很好地融入到政治體系中了。市政當(dāng)局對公用事業(yè)進(jìn)行市場化管理已經(jīng)成為行業(yè)準(zhǔn)則（世界發(fā)展報(bào)告，2004）。將水視為一種經(jīng)濟(jì)物品并對供水服務(wù)進(jìn)行收費(fèi)的行為使得荷蘭能夠利用私人供應(yīng)來推動該部門的發(fā)展。在荷蘭，這個(gè)系統(tǒng)從私營部門移交到公共部門手里。但是，向供水服務(wù)的用戶收費(fèi)一直是行業(yè)準(zhǔn)則，這使得提供者能夠在與地方政府保持距離的同時(shí)維持服務(wù)供應(yīng)，并更好地激勵他們對客戶的需要負(fù)責(zé)（Lorrain（1992）;Blokland,Braadbaart和ScHwartz（1999）o（二）美國美國水務(wù)。在1800年到1900年期間，美國的自來水廠以驚人的速度增長。最初是私營企業(yè)占優(yōu)勢，而到1900年已經(jīng)有一

26、半是公有的了。之所以會出現(xiàn)這種向公有制過渡的情況，是因?yàn)槭姓?dāng)局和企業(yè)在消防用水合約問題上有分歧。當(dāng)城市快速發(fā)展時(shí)訂立合約的困難，幾個(gè)城市曾發(fā)生的大火，這一切不僅為私營企業(yè)、也為政府提供了規(guī)避行動目標(biāo)或是推動合約重新談判的機(jī)會，在從市政當(dāng)局向企業(yè)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移撥款時(shí)，計(jì)量方法的缺乏和直接收費(fèi)導(dǎo)致雙方發(fā)生沖突。結(jié)果并不令人驚訝，公有制成分增加了，而與此同時(shí)公共服務(wù)系統(tǒng)也繼承了將供水作為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品來管理和控制的傳統(tǒng)（世界發(fā)展報(bào)告,2004）o美國交通。美國也運(yùn)用道路收費(fèi)制度。最早的私人修遂的道路在美國賓夕法尼亞州于1974年遂成。美國的的收費(fèi)公路和英國一樣，并非所有通行者都要支付通行費(fèi)。一些地方政府立

27、法，去教堂做禮拜的人、軍人以及在收費(fèi)站鎮(zhèn)內(nèi)做生意的人可以免交通行費(fèi)。收費(fèi)公路每年分紅和資本回報(bào)率最高為8%,更普遍的是每年3%的收益率（Levinson）。在美國，“認(rèn)購方更感興趣的往往是新交通線路可能給他們帶來的利益，而不是投資的盈利性”（Durrenbergerz1931?p.l00,在Levinson2002,p.25引用）。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)及其領(lǐng)頭的居民想從改善交通運(yùn)輸之中尋求對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的拉動力，我國近二三十年流行的“要想富，先修路”的思想與此可謂不謀而合。目前，美國已有19個(gè)州允許建設(shè)公私合營的高速公路，在這種項(xiàng)目中政府與私人主要通過合同形式來確立雙方的權(quán)利義務(wù)，政府是交通設(shè)施的所有者，私人

28、則可以擁有交通設(shè)施中的某一部分（如交通管理系統(tǒng)、服務(wù)區(qū)等），并從中獲得相應(yīng)的收益。美國的高速公路往往專設(shè)多人乘車車道，并給予其免交通行費(fèi)等優(yōu)惠措施，以鼓勵多人合乘。加州橙縣91號公路在全國率先采用根據(jù)不同時(shí)段設(shè)定不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)方式，通過收費(fèi)限制高峰期出行的車輛數(shù)量，同時(shí)保證車輛在該公路上的行駛速度。美國聯(lián)邦公路局試驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，通過收費(fèi)的調(diào)節(jié)可以使很多人選擇避開高峰時(shí)期出行，從而提高車輛的通行效率。不收費(fèi)時(shí)每車道每小時(shí)可通行車輛1500輛次，收費(fèi)調(diào)節(jié)后則可達(dá)到每小時(shí)1800輛次。在美國，當(dāng)收費(fèi)公路獲得特許建設(shè)權(quán)的時(shí)候，就已經(jīng)設(shè)想有朝一日它會回歸國有，一般是99年的租賃期結(jié)束后。事實(shí)上，極少數(shù)收費(fèi)

29、公路的運(yùn)營時(shí)間超過了租約期限，它們中的大多數(shù)被廢弄或者被收費(fèi)公路的所有者以公平和公正的價(jià)格轉(zhuǎn)讓出去。20世紀(jì)初，剩下的收費(fèi)公路都被各州和當(dāng)?shù)卣召彶w入國有高速公路系統(tǒng)。（三）中國一些人認(rèn)為，PPP起源于歐洲，只是最近幾年才被引進(jìn)中國，其實(shí)并非如此。公私合作在我國已較早地存在于生活當(dāng)中，只是沒有總結(jié)出來并形成理論而已。在現(xiàn)實(shí)生活中，我們早在報(bào)紙等媒體上看到過這樣的報(bào)導(dǎo)，一些動物園由于缺乏必要的資金投入，讓社會上有愛心的公眾認(rèn)養(yǎng)公園里的動物，并可以給它們?nèi)€(gè)自己心愛的名字，其實(shí)這就是典型的公私合作。還有個(gè)例子是在公路（省道或國道）兩邊植樹，雖土地屬于國家，但111附近居民來植樹并進(jìn)行管理，當(dāng)樹

30、木成材之后，政府與居民按當(dāng)時(shí)所簽的協(xié)議來對收入分成，這也是很典型的公私合作。這兩個(gè)例子都可以使我們很清楚地看到，公私合作給雙方帶來了只通過一方較難實(shí)現(xiàn)的利益。個(gè)人是不可能也不被允許在家庭中飼養(yǎng)大熊貓等國家級保護(hù)動物的，通過這種公私合作的方式卻變通地實(shí)現(xiàn)了個(gè)人的這一美好愿望;而同時(shí)作為由政府管理的公園，由于缺乏資金，一些動物的生存條件得不到保障，而通過這種公私合作，卻很容易地解決了這一問題。同樣，如果由政府在公路兩邊種植樹木并負(fù)責(zé)管理，由于所種樹木較分散，政府必定要增加管理的成本，但是如果讓附近的居民來種植樹木，成材后按事前所簽訂的合約進(jìn)行分成，在雙方的利益達(dá)成一致的同時(shí)，政府也大大降低了管理成

31、本。追溯到1906年6月開工的新寧鐵路，是我國內(nèi)陸最南端的一條民營鐵路。光緒皇帝于1906年正月22日簽字批準(zhǔn)立項(xiàng)。該線路自廣東省斗山之北街修起，全長109公里，支線28.5公里。這條線路由華僑新寧縣人陳宜禧集資興辦，當(dāng)時(shí)分三段施工，1913年竣工（資料來源：中國鐵道網(wǎng)）。至于我國真正形成具有現(xiàn)代意義的PPP，還是要以黨的十六屆三中全會為重要標(biāo)志，會議通過的關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定已經(jīng)明確指出：清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)和政策，消除體制性障礙。放寬市場準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。這標(biāo)志著民營資本可以全面進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施

32、和公用事業(yè)領(lǐng)域，當(dāng)時(shí)最為引起民營資本興趣的領(lǐng)域是城市居民供水。法國威望迪集團(tuán)以約20億元人民幣的價(jià)格，拍得浦東自來水廠50%的股權(quán)、50年的經(jīng)營權(quán)就是當(dāng)時(shí)較為著名的PPP案例之一。另外，在此前也有一些地方采用BOT方式建立發(fā)電廠和橋梁、高速公路等（如我國內(nèi)資民營資本從事的第一個(gè)BOT項(xiàng)目是福建泉州的刺桐大橋），帶有一定程度的開拓、創(chuàng)新性質(zhì)，為十六屆三中全會決定的出臺提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的支撐。三、特征在明確PPP的概念和考察其起源之后，我們可以作出一個(gè)關(guān)于其特征的總結(jié)：PPP的運(yùn)行具有三個(gè)重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。（-）伙伴關(guān)系：項(xiàng)目目標(biāo)一致伙伴關(guān)系是ppp第一大特征，所有成功實(shí)施的P

33、PP項(xiàng)目都是建立在伙伴關(guān)系之上的?？梢哉f，伙伴關(guān)系是PPP中最為首要的問題，沒有伙伴關(guān)系就沒有PPP。政府購買商品和服務(wù)，給予授權(quán)，征收稅費(fèi)和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實(shí)存在和延續(xù)。比如，即使一個(gè)政府部門每天都從同一個(gè)餐飲企業(yè)訂購三明治當(dāng)午餐,這也不能構(gòu)成一種伙伴關(guān)系（Kelly,2000,p.10）。PPP中民營部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其它關(guān)系相比，一個(gè)顯著的獨(dú)特之處就是項(xiàng)目目標(biāo)一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是在其中存在一個(gè)共同的目標(biāo)：在某個(gè)具體項(xiàng)目上,以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)。民營部門是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而公共

34、部門則是以此日標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系要落實(shí)到項(xiàng)目目標(biāo)一致之上，但這還是不夠的，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個(gè)顯著特征：利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。（二）利益共享利益共享是PPP的第二個(gè)特征。在這里需要明確的是，PPP中公共部門與民營部門并不是分享利潤，而且還需要對民營部門可能的高額利潤進(jìn)行控制，即不允許民營部門在項(xiàng)目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項(xiàng)目都是公益性項(xiàng)目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實(shí)是很容易的一件事情，只要允許提高價(jià)格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，

35、最終還可能會引起社會的混亂。既然形式上不能與民營部門分享利潤，那么如何與民營部門實(shí)際地共享利益呢？共享利益在這里除了指共享PPP的社會成果之外，也包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報(bào)。在此，利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒有利益共享，同樣也不會有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。（三）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)ppp的第三個(gè)特征是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)?；锇殛P(guān)系不僅僅意味著利益共享，同時(shí)也意味著風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則兼容的PPP中，利益與風(fēng)險(xiǎn)也有對應(yīng)性，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個(gè)基礎(chǔ)。如果沒有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，也不可能形成這種伙伴關(guān)系。無論是市場經(jīng)濟(jì)或計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、無論是私人部門或公共

36、部門、無論是個(gè)人或企業(yè)，沒有誰會喜歡風(fēng)險(xiǎn)。即使最具冒險(xiǎn)精神的冒險(xiǎn)家，其實(shí)也不會喜歡風(fēng)險(xiǎn)，而是會為了利益千方百計(jì)地來避免風(fēng)險(xiǎn)。在PPP中，公共部門與民營部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與民營部門其它交易形式的顯著標(biāo)志。如政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因?yàn)殡p方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而在公私伙伴關(guān)系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。一個(gè)明顯的例子就是在隧道、橋梁、干道建設(shè)中，如果因車流量不夠而導(dǎo)致民營部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益，這時(shí)公共部門可以對其進(jìn)行現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下

37、有效控制民營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，民營部門實(shí)際會按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé),而這個(gè)領(lǐng)域，對于公共部門而言，卻正是管理層“道德風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域，這種風(fēng)險(xiǎn)由此而得以規(guī)避。如果每一種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，那么亳無疑問，整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，而將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。事實(shí)證明，追求整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風(fēng)險(xiǎn)最小化更能化解準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)。所以，我們強(qiáng)調(diào)，PPP所帶來的“一加一大于二”的機(jī)制效應(yīng)，需要從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。四、功能

38、PPP是一種新型的管理模式，不僅具備管理的一般職能，如計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制,還具有其它管理模式所不具備的職能：擴(kuò)量融資、利用新技術(shù)，以及特別值得強(qiáng)調(diào)的機(jī)制創(chuàng)新的職能。(-)一般功能：計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制計(jì)劃包括：定義組織目標(biāo)；制定全局戰(zhàn)略以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)；開發(fā)一個(gè)全面的分層計(jì)劃體系以綜合和協(xié)調(diào)各轄非管理者指明了方向。當(dāng)所有相關(guān)人員了解了組織的日標(biāo)和為達(dá)到目標(biāo)他們必須做出什么貢獻(xiàn)時(shí)，他們就能開始協(xié)調(diào)他們的活動，互相合作，結(jié)成團(tuán)隊(duì)。如果沒有計(jì)劃，則會走許多彎路，從而使實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程失去效率?？傊?，有了計(jì)劃可以減少重復(fù)性和浪費(fèi)性的活動：在實(shí)施之前的協(xié)調(diào)過程可以發(fā)現(xiàn)浪費(fèi)和冗余，低效率的問題會暴露出來

39、，進(jìn)一步，當(dāng)合理化的手段和追求的目標(biāo)設(shè)定清楚時(shí)，通過計(jì)劃可以減小不確定性，使管理者能夠預(yù)見到行動的結(jié)果。計(jì)劃可分為正式計(jì)劃和非正式計(jì)劃。在PPP管理中，通常正式計(jì)劃是由公共部門和民營部門共同制定并以契約方式認(rèn)可的，通過計(jì)劃可以清楚看到公共部門與民營部門的共同目標(biāo)是什么，也可以清楚看到其后公共部門與民營部門各自的目標(biāo)是什么。在公私合作過程中，每一個(gè)時(shí)期都有具體的目標(biāo)，這些目標(biāo)被鄭重地寫下來并使合作雙方的全體成員都知道，就是說，讓每一個(gè)參與管理的人都明確組織想要達(dá)到什么目標(biāo)和怎么實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。組織一般由組織結(jié)構(gòu)、組織與職務(wù)、人力資源管理、變革與創(chuàng)新的管理等要素組成。組織結(jié)構(gòu)描述組織的框輻的組織機(jī)構(gòu)

40、，有些項(xiàng)目會以原來的組織機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)不再設(shè)立新的組織機(jī)構(gòu)。在新設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)中，一般會有公共部門和民營部門雙方人員共同組成,根據(jù)合同要求安排相應(yīng)的管理職位。領(lǐng)導(dǎo)包含兩個(gè)方面的內(nèi)涵，一個(gè)是動詞一領(lǐng)導(dǎo)；另一個(gè)是名詞一領(lǐng)導(dǎo)者。這方面PPP也有著不同于一般管理模式的特點(diǎn)，如上海浦東自來水廠采用PPP管理模式中，新成立的法國威望迪集團(tuán)持股50%的水務(wù)公司，其董事長和總經(jīng)理是III中方和法方輪流執(zhí)政(中方人員任董事長時(shí)，法方任總經(jīng)理：法方任董事長時(shí)，中方任總經(jīng)理)。這體現(xiàn)了PPP管理模式中，領(lǐng)導(dǎo)職能的特殊作用和創(chuàng)新形式?？刂瓶梢远x為，監(jiān)視各項(xiàng)活動以保證它們按訃劃進(jìn)行并糾正各種重要偏差的過程。一個(gè)有效的控制

41、系統(tǒng)可以保證各項(xiàng)行動完成的方向是朝著達(dá)到組織目標(biāo)的。控制系統(tǒng)越是完善，管理者實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)就越是容易?？刂七^程一般可分為三個(gè)步驟：第一是衡量實(shí)際績效；第二是將實(shí)際績效與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較：第三是采取管理行動來糾正偏差或不適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。在PPP管理過程，控制職能表現(xiàn)得更為明顯，無論是公共部門還是民營部門都在時(shí)刻衡量實(shí)際績效。民營部門衡量實(shí)際產(chǎn)生的收益（投資回報(bào)）如何，而公共部門衡量的是社會公眾的反映如何。在第二步，民營部門更多地在考虎實(shí)際產(chǎn)生的績效與以往的其它項(xiàng)日進(jìn)行比較：而公共部門則將實(shí)際取得的績效與合作前進(jìn)行比較。第三步是采取相應(yīng)的管理行動糾正偏差。盡管計(jì)劃可以制定出來，組織結(jié)構(gòu)可以調(diào)整得非常有效,

42、員工的積極性也可能調(diào)動起來，但是這仍然不能保證所有的行動都按計(jì)劃意圖執(zhí)行，不能保證管理者追求的目標(biāo)一定能達(dá)到。因此控制是非常重要的，因?yàn)樗枪芾砺毮墉h(huán)節(jié)中最后的一環(huán)。（二）特殊功能：融資、利用新技術(shù)和機(jī)制創(chuàng)新PPP作為一種新型的管理模式，它不僅僅具備了管理的一般職能，除此之外，它還兼有融資、利用新技術(shù)和機(jī)制創(chuàng)新的職能，這是一般管理所不具備的。在PPP初起之時(shí)，人們就是把PPP當(dāng)作一種融資的形式。隨著對PPP認(rèn)識的不斷深入，對PPP的管理模式概念有必要加以強(qiáng)調(diào)并使人們所認(rèn)知。融資職能是人們對PPP最早的認(rèn)識，直到現(xiàn)在還有相當(dāng)多的人認(rèn)為PPP是一種融資模式。PPP興起之初，其主要目的也就是為基礎(chǔ)設(shè)施融資，具體形式較多地表現(xiàn)為公路建設(shè)、鐵路建設(shè)的融資。政府在建設(shè)公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，往往由于資金不足，讓民營部門進(jìn)行投資，民營部門通過收費(fèi)的形式收回投資。正是這種融資的職能，使得人們對PPP有了極大的興趣和熱情，隨后這種PPP的融資職能被不斷地運(yùn)用到基礎(chǔ)設(shè)施的各個(gè)方面，如自來水提供、污水處理、隧道建設(shè)、公共衛(wèi)生與醫(yī)療、基礎(chǔ)教育等等。政府公共部門在不同的領(lǐng)域，通過民營資本來為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，可以彌補(bǔ)政府向社會提供