威爾遜《行政學(xué)之研究》資料(共14頁)

1、PAGE PAGE 26行政(xngzhng)學(xué)之研究 威爾遜我認(rèn)為任何一門實(shí)用科學(xué)，在沒有必要了解它時(shí)，不會有人去研究它。因此，如果我們需要以某種事實(shí)來論證這種情況的話；著名的行政學(xué)實(shí)用科學(xué)正在進(jìn)入我國高等學(xué)校課程的事實(shí)本身；則證明我們國家需要更多地了解行政學(xué)。然而，在此無需說明，我們并非要調(diào)查高校教學(xué)計(jì)劃來證明這一事實(shí)。目前人們稱為文官制度改革的運(yùn)動在實(shí)現(xiàn)了它的第一個(gè)目標(biāo)之后，不僅在人事方面，而且在政府機(jī)構(gòu)的組織和方法方面都必須為繼續(xù)擴(kuò)大改革努力，這是我們大家?guī)缀醵汲姓J(rèn)的事實(shí)，因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)的組織和方法同其人事問題一樣需要進(jìn)行改進(jìn)，這一點(diǎn)已經(jīng)十分明顯。行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠

2、適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能(cinng)以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌Ｔ谶@兩個(gè)問題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認(rèn)真進(jìn)行研究才能提供這種啟示。但是，我們(w men)在進(jìn)入這種研究之前，需要做到下列幾點(diǎn)：l考慮其他人在此領(lǐng)域中所做過的研究。即是說，考慮這種研究的歷史。2確定這種研究的課題是什么。3斷定發(fā)展這種研究所需要的最佳方法以及我們用來進(jìn)行這種研究所需要的最清楚的政治概念。如果不了解這些問題，不解決這些問題，我們就好像離開了圖表或指南針而去出發(fā)遠(yuǎn)航。一、行政科學(xué)是已在兩手兩百年前開始出現(xiàn)的政治科學(xué)研究的最新成果。它是本世紀(jì)，幾乎

3、就是我們這一代的產(chǎn)物。它為什么姍姍來遲？它為什么直到我們這個(gè)忙的幾乎注意不到它的世紀(jì)才出現(xiàn)？行政機(jī)關(guān)是政府最明顯的部分，它是行動中的政府；它是政府的執(zhí)行者，是政府的操作者，是政府的最顯露的方面，當(dāng)然，它的歷程也和政府一樣悠久。它是行動中的政府，人們很自然地希望看到政治學(xué)的論著者在系統(tǒng)思想史的很早時(shí)期即已引起對行動中的政府的注意，并激發(fā)他們進(jìn)行仔細(xì)的研究。但是，事與愿違。直到本世紀(jì)已經(jīng)度過了它的最初的青春時(shí)期，并且已經(jīng)開始長出獨(dú)具特色的系統(tǒng)知識之花的時(shí)候，才有人將行政機(jī)關(guān)作為政府科學(xué)的一個(gè)分支系統(tǒng)地進(jìn)行論述。直到今天，我們所拜讀的所有的政治學(xué)論著者都僅僅圍繞下列問題進(jìn)行思考、爭辯和論證：政府“構(gòu)

4、成方式”；國家性質(zhì)，主權(quán)的本質(zhì)和地位，人民的權(quán)力和君主的特權(quán)；屬于政府核心內(nèi)容的最深的含義及根據(jù)人性和人的目的擺在政府目標(biāo)之前的更高目標(biāo)。下列范圍廣泛的理論領(lǐng)域是存在激烈論戰(zhàn)的中心地區(qū)：君主制對民主制進(jìn)行攻擊，寡頭政治力圖建立特權(quán)的堡壘，專制制度尋求使其所有競爭者投降的要求得以實(shí)現(xiàn)的機(jī)會。在這些理論原則的激烈斗爭中，行政機(jī)關(guān)不能中斷其自身的思考。經(jīng)常出現(xiàn)的問題是：由誰制定法律以及制定什么法律？另一個(gè)問題是如何有啟發(fā)性的、公平的、迅速而又沒有摩擦地實(shí)施法律。這一問題被看做是“實(shí)際工作中的細(xì)節(jié)問題”，在專家學(xué)者們就理論原則取得一致意見后由辦事人員進(jìn)行處理。政治哲學(xué)采取這種方向，當(dāng)然不是一種意外現(xiàn)象

5、，不是出于政治哲學(xué)家的偶然性偏愛或反常行為。正如黑格爾所說的，任何時(shí)代的哲學(xué)“都只不過是抽象思維所表現(xiàn)的那個(gè)時(shí)代的精神。”而政治哲學(xué)也和其它任何種類的哲學(xué)一樣，只不過是舉起了反映當(dāng)代事務(wù)的一面鏡子。在很早的時(shí)代，麻煩的事情幾乎都出在政府結(jié)構(gòu)方面。因此，結(jié)構(gòu)問題就成為吸引人們思考的焦點(diǎn)。當(dāng)時(shí)，在行政管理方面很少或完全沒有遇到麻煩問題，至少沒有引起行政官員注意的問題。那時(shí)候政府的職能很簡單，因?yàn)樯畋旧砭秃芎唵?。政府靠行政命令行事，?qū)使著人們，從來沒有想到過要征詢?nèi)藗兊囊庖?。那時(shí)候沒有使財(cái)政人員感到麻煩的公共收入和公債的復(fù)雜制度，因此也并不存在感到此種麻煩的財(cái)政人員。所有掌握權(quán)力的人員都不會對怎樣

6、運(yùn)用權(quán)力長期茫然不解。唯一重大的問題是：誰將掌握權(quán)力？全體居民只不過是處于管轄之下的人群；財(cái)產(chǎn)的種類很少，當(dāng)時(shí)農(nóng)莊很多，但卻沒有股票和債券；牲口遠(yuǎn)比既得利益集團(tuán)的數(shù)目多。我曾經(jīng)說過，這一切都是“早期時(shí)代”的真實(shí)情況。在相對較晚的時(shí)期，這些情況也基本上是真實(shí)的。人們無需追溯到上一個(gè)世紀(jì)去探尋目前貿(mào)易上的復(fù)雜性和使人困惑的商業(yè)投機(jī)行為是怎樣產(chǎn)生的，也無需這樣做來了解國家公債是怎樣奇異地誕生的。毫無疑問，仁慈的貝斯女王曾經(jīng)認(rèn)為16世紀(jì)的壟斷資本極難駕馭，要想不燙傷她的手指是不可能的。但是在19世紀(jì)龐大的壟斷資本面前，已不再有人記得這些話了。當(dāng)布萊克斯通“哀嘆地說，公司企業(yè)既無軀體可讓你敲打，又無靈魂

7、可供你譴責(zé)時(shí)，他早在整整一個(gè)世紀(jì)之前就預(yù)見到了這種令人遺憾現(xiàn)象的準(zhǔn)確時(shí)間。經(jīng)常擾亂工業(yè)社會的老板和工人之間的長期沖突，在黑死病和勞工法出現(xiàn)之前就已開始存在了。但是在我們的這個(gè)時(shí)代到來之前，它們從來沒有像今天這樣顯示不祥之兆。簡言之，如果在以往許多世紀(jì)中可以看到政府活動方面的困難在不斷聚集起來，那么在我們所處的世紀(jì)則可以看到這些困難正在累積到頂點(diǎn)。這就是當(dāng)前必須認(rèn)真和系統(tǒng)地調(diào)整行政工作使之適合于仔細(xì)試驗(yàn)過的政策標(biāo)準(zhǔn)(biozhn)的原因。我們現(xiàn)在所以正產(chǎn)生一種前所未有的行政科學(xué)，原因也在這里。關(guān)于憲政原則的重要論戰(zhàn)甚至到現(xiàn)在還遠(yuǎn)沒有得出結(jié)論，但是在實(shí)用性方面它們已不再比行政管理問題更突出。執(zhí)行一

8、部憲法變得比制定一部憲法更要困難得多。下面是巴奇霍特先生對于行政管理中新舊方式之間的差別(chbi)所做的生動而獨(dú)辟蹊徑徑的描述：“從前，當(dāng)一個(gè)專制君主想統(tǒng)治一個(gè)邊遠(yuǎn)省份時(shí)，他便派出一名騎著高頭大馬的總督，其他人則騎在矮小的馬匹上；如果這位總督不派某些人回來匯報(bào)他正在作些什么，君主便很少聽到這位總督的信息，不可能采取重大的監(jiān)督措施，信息的來源是普通的謠傳和臨時(shí)性的報(bào)告。如果可以肯定這個(gè)省份管理得不好，將前一任總督召回，另派一位總督接替他的職位。在文明國家，程序則與此不同：人們在想要進(jìn)行統(tǒng)治的省份中建立一個(gè)機(jī)構(gòu)，要求該機(jī)構(gòu)書寫和抄錄文件(wnjin)，每天向圣彼得堡的首腦機(jī)關(guān)遞交八份報(bào)告。如果在

9、首都沒有人進(jìn)行匯總工作，對省里人的工作進(jìn)行“檢查”，看他是否作得正確，在省里也不可能有人作匯總工作。這種作法的后果是加給各種首腦機(jī)構(gòu)大量的閱讀資料和繁重的工作。只有具備最大的先天能力，經(jīng)過最有效的訓(xùn)練，具有最堅(jiān)決、最有持久性的勤奮精神的人才有可能完成這些工作?！睕]有任何一種政府職責(zé)現(xiàn)在沒有變得復(fù)雜起來，它們當(dāng)初曾經(jīng)是很簡單的，政府曾經(jīng)只有少數(shù)支配者，而現(xiàn)在卻有大批的支配者。大多數(shù)人以前僅僅聽命于政府，現(xiàn)在他們卻指導(dǎo)著政府。在有些國家，政府曾經(jīng)對朝廷唯命是從，而現(xiàn)在卻必須遵從全民的意見。并且全民的意見正在穩(wěn)步地?cái)U(kuò)展成為一種關(guān)于國家職責(zé)的新觀念。與此同時(shí)，政府的職能日益變得更加復(fù)雜和更加困難，在數(shù)

10、量上也同樣大大增加。行政管理部門將手伸向每一處地方以執(zhí)行新的任務(wù)。例如政府在郵政事務(wù)方面的效用、廉價(jià)服務(wù)和成就，使政府較早地實(shí)現(xiàn)了對電報(bào)系統(tǒng)的控制?；蛘哒f，在收購或建造電報(bào)和火車路線方面，即使我們的政府并不遵循歐洲各國政府走過的道路，但卻沒有任何人會懷疑我們的政府必須采取某種方式，使自己能夠支配各種有支配力的公司。除舊有的國家鐵路委員會之外，政府又新設(shè)立了全國鐵路特派員，這意味著行政管理職能的一種非常重要而巧妙的擴(kuò)充。不管州政府或聯(lián)邦政府決定對各大公司有什么樣的權(quán)力，都必須小心謹(jǐn)慎和承擔(dān)責(zé)任，這樣做會需要許多智慧、知識和經(jīng)驗(yàn)。為了很好完成這些事情必須對其認(rèn)真研究。而這一切，正如我所說過的那樣，

11、還僅僅是那正向政府機(jī)構(gòu)敞開著的許多大門中的一小部分。關(guān)于國家以及隨之而來的關(guān)于國家職責(zé)的觀念正在發(fā)生引人注目的變化，而“關(guān)于國家的觀念正式行政管理的靈魂”。當(dāng)你了解國家每天應(yīng)該作的新事情之后，緊接著就應(yīng)該了解國家應(yīng)該如何去做這些事情。這就是為什么應(yīng)該有一門行政科學(xué)的原因，它將力求使政府不走彎路，使政府專心處理公務(wù)減少閑雜事務(wù)，加強(qiáng)和純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，為政府的盡職盡責(zé)帶來美譽(yù)。這就是為什么會有這一門科學(xué)的原因之一。但是這門科學(xué)是在什么地方成長起來的呢？肯定不是在海洋的這一邊。在我們的行政實(shí)踐中不可能發(fā)現(xiàn)很多公平的科學(xué)方法。市政府中的污濁氣氛、州行政當(dāng)局的幕后交易，以及在華盛頓政府機(jī)構(gòu)中屢見不鮮

12、的雜亂無章、人浮于事和貪污腐化，都使我們決不相信到目前為止，關(guān)于建立良好行政管理的任何明確觀念已在美國廣泛流行。沒有，美國的學(xué)者們迄今為止并沒有在這門科學(xué)的發(fā)展中發(fā)揮很重要的作用。行政學(xué)的博士都產(chǎn)生在歐洲。這門科學(xué)并不是我們的創(chuàng)造，它是一門外來的科學(xué)，很少使用英國式或美國式的語言規(guī)則。它所使用的僅僅是外國腔調(diào)。它表述的只是與我們的思想迥然不同的觀念。它的目標(biāo)、事例和條件，幾乎都是以外國民族的歷史、外國制度的慣例和外國革命的教訓(xùn)為根據(jù)的。它是由法國和德國的教授們發(fā)展起來的，因此，其各個(gè)組成部分是與一個(gè)組織嚴(yán)密的國家的需要相適應(yīng)的，并且是為了適應(yīng)高度集權(quán)的政府形式而建立起來的。因此，為了與我們的目

13、的相符，對它必須進(jìn)行調(diào)整，使之適合于權(quán)力高度分散的政府形式建立起來。如果我們要應(yīng)用這種科學(xué)，我們必須使之美國化，不只是從形式上或僅僅從語言上美國化，而是必須在思想、原則和目標(biāo)方面從根本上加以美國化。它必須從內(nèi)心深處認(rèn)識我們的制度，必須把官僚主義的熱病從血管中加以排除，必須多多吸入美國的自由空氣。這一顯然如此容易使一切政府都能得到好處的科學(xué)，為什么首先是在歐洲受到重視呢？在歐洲跟在英國和美國不同，其政府長期以來屬于壟斷性；而在美國，其政府長期以來只是享有一種公共性質(zhì)的授權(quán)。如果有人想要找到一種解釋，他毫無疑問將會發(fā)現(xiàn)其原因是雙重的：首先，在歐洲，正因?yàn)檎灰蕾噰竦耐?，它所要做的更多的工作?/p>

14、統(tǒng)治；其次，想使政府保持壟斷地位的愿望，使那些壟斷者對于發(fā)現(xiàn)盡可能不激怒民眾的統(tǒng)治方法深感興趣。此外，這些壟斷者人數(shù)甚少，便于(biny)迅速采取各種手段。對于這種情況稍做較深入的觀察將會是很有教益的。當(dāng)然，在提到歐洲政府時(shí)，我并沒有把英國包括在內(nèi)。英國并沒有拒絕隨著時(shí)代潮流進(jìn)行改革。英國只不過是通過程度緩慢的憲政改革，緩和了從一個(gè)貴族享有特權(quán)的政體演化成具有民主權(quán)力的體制這種轉(zhuǎn)變的嚴(yán)厲程度。這種改革并沒有阻礙革命，而是把它限制在采取和平途徑的范圍之內(nèi)。然而大陸各國長期以來拼命反抗一切改革，他們希望通過緩和專制政府的粗暴程度改變革命的方向。他們希望通過這種作法來完善他們的國家(guji)機(jī)器，

15、從而消滅一切令人討厭的摩擦；通過這種作法，以及對被統(tǒng)治者利益的關(guān)心，來使政府的措施變得溫和，從而使一切起阻礙作用的仇恨得到和解；他們還殷勤而及時(shí)通過這種作法來向一切經(jīng)營事業(yè)的階層提供幫助，從而使國家本身變成一切勤勞人民所不可缺少的東西。最后，他們還給予人民以憲法和公民權(quán)利。但是，即使在這些措施之后，他們還是得到許可，以變成家長的身分繼續(xù)行使其專制權(quán)力。他們使自己變得極有效率，從而變得不可缺少；工作極其穩(wěn)妥，從而不引人注意；極端開明，從而不會受到輕率的質(zhì)詢；極端仁慈，從而不會引起懷疑；極端強(qiáng)大，從而難以對付。所有這一切都需要進(jìn)行研究，而他們已對此作了認(rèn)真的研究。當(dāng)時(shí)，在大洋的這邊，我們在政府工作

16、方面卻沒有碰到重大的困難。作為一個(gè)新的國家，并且在其中每一個(gè)人都有住房并可找到有報(bào)酬的工作，加之政府奉行(fngxng)自由主義原則和在實(shí)際的政治活動中運(yùn)用不受限制的技能。因而長期以來，在行政計(jì)劃和行政手段方面，我們并沒有感到需要給以特別注意。我們自然而然地很少注意歐洲出版界送到我們圖書館中的許多書籍的用處和意義，這些書籍對于處理政府事務(wù)的方式和手段進(jìn)行了深入的研究和艱苦的考察。我們的政府如同一個(gè)身強(qiáng)力壯的小伙子一樣，其機(jī)能已經(jīng)得到發(fā)展，身材已經(jīng)長大，但在動作方面卻變得笨拙了。其精力和年齡的增長，都已和其所具有的生活技能不相適應(yīng)。它得到了力量，但卻不具備相應(yīng)的行為。因此，跟歐洲諸國相比，雖然我

17、們在機(jī)構(gòu)發(fā)展的順利和健康狀況方面的優(yōu)越性是很大的，但我們現(xiàn)在卻面臨著需要進(jìn)行更加仔細(xì)的行政調(diào)整和需要具有更加豐富的行政知識的時(shí)刻。跟大洋彼岸的諸國相比較，我們正處于一種特別不利的地位。我將努力解釋清楚這方面的理由。通過對當(dāng)代世界上一些主要國家的制度史的分析判斷，可以說在現(xiàn)存最充分發(fā)展的政治體制中，政府經(jīng)歷過三個(gè)發(fā)展時(shí)期，其它所有政治體制也是如此。這三個(gè)時(shí)期中的第一個(gè)是絕對統(tǒng)治者時(shí)期，是行政系統(tǒng)與絕對統(tǒng)治相適應(yīng)的時(shí)期；第二個(gè)時(shí)期是制定憲法廢除絕對統(tǒng)治者并用人民的控制取而代之的時(shí)期。在這一時(shí)期中，由于對這些高級目標(biāo)的關(guān)切，因而對行政管理有所忽視；第三個(gè)時(shí)期是擁有最高權(quán)力的人民在使他們掌握權(quán)力的新憲

18、法的保障下，著手發(fā)展行政管理工作的時(shí)期。有一些現(xiàn)在行政實(shí)踐方面成為表率的政府，在現(xiàn)代政治的曙光照臨之時(shí)，它們的統(tǒng)治者依然享有絕對權(quán)力卻同時(shí)又很開明。在那里除了瞎子之外，所有人都很清楚地知道，正當(dāng)說來統(tǒng)治者只不過是被統(tǒng)治者的仆人。在這樣(zhyng)的政府當(dāng)中，行政管理是按照為促進(jìn)公共福利的目的而組織起來的，并且具有僅僅完成單一意志所規(guī)定的任務(wù)才可能具有的那種簡便和效率。舉例來說，普魯士就屬于這種情況。在那里，行政管理已得到最深入的研究，并且?guī)缀踹_(dá)到了最完善的程度。斐特烈大帝的統(tǒng)治雖然是嚴(yán)厲而武斷的，但他仍然真誠地宣稱僅僅把自己看成是國家的主要仆人，把他的巨大機(jī)構(gòu)看成是一個(gè)公共信托機(jī)關(guān)。正是他本

19、人，在他父親所奠定的基礎(chǔ)之上，開始建立普魯士的公共辦事機(jī)構(gòu)，并且使之成為極其(jq)認(rèn)真為公眾服務(wù)的機(jī)構(gòu)。他那同樣專斷的繼承人威廉?斐特烈三世(sn sh)，在斯坦因的鼓勵下，設(shè)計(jì)了許多內(nèi)容更廣泛的組織特征，把這一工作更往前推進(jìn)了一步，奠定了今天普魯士行政管理工作的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和具體形式。幾乎所有令人贊嘆的管理體制都是在國王的首創(chuàng)之下發(fā)展起來的?，F(xiàn)代的法國行政管理及其均勻劃分行政區(qū)域和秩序井然地將辦公機(jī)關(guān)分成等級，如果不是在計(jì)劃上至少是在實(shí)踐上來自同樣的起因。法國的大革命時(shí)期制憲會議時(shí)期是憲法的“撰寫”時(shí)期，還不能說成是憲法的“制定”時(shí)期。大革命預(yù)示著一個(gè)發(fā)展憲法時(shí)期的到來法國進(jìn)入了我上面所說的三

20、個(gè)時(shí)期的第二個(gè)時(shí)期但革命本身卻并沒有創(chuàng)立這樣一個(gè)時(shí)期。大革命中斷和動搖了專制主義，但并沒有把它摧毀。繼法國君主之后，拿破侖行使著這些君主所曾經(jīng)擁有的不受限制的權(quán)力。因此，由拿破侖所重新建立的法國行政管理，是我所要列舉的第二個(gè)例子。這種管理在憲政時(shí)代的曙光到來之前，通過極權(quán)統(tǒng)治者的個(gè)人意志使行政機(jī)制達(dá)到完善。從來不曾有過一種共同的和大眾化的意志能夠做出像拿破侖下令所做出的那種安排。這些安排作得是如此簡明，它們打破了地區(qū)偏見；如此合乎邏輯，在其影響方面符合大眾的選擇。這些安排是可以由制憲會議頒布的，但是只有通過一個(gè)專制君主的無限權(quán)力才能夠確立起來。共和八年的行政制度是嚴(yán)厲無情的，然而又是徹底和完備

21、的。并且從很大程度上說，這是已經(jīng)被推翻了的專制主義的一種復(fù)歸。另一方面，有一些國家在它們的行政管理受到自由理論的影響之前，就已經(jīng)跨入了制定憲法和進(jìn)行民眾改革的時(shí)期。在這些國家中，行政管理的改進(jìn)處于遲滯和半途而廢的狀態(tài)。一旦當(dāng)某個(gè)國家開始從事制定憲法的事業(yè)之時(shí)，它將會發(fā)現(xiàn)要停止這一工作，并為公眾建立一個(gè)能手而又經(jīng)濟(jì)的行政管理機(jī)關(guān)是極端困難的。這種對憲法進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)的工作，看來似乎是永無止境的。所制定的常規(guī)性憲法很難在持續(xù)十年的時(shí)間內(nèi)不作修改和補(bǔ)充，因此詳細(xì)論證行政管理的時(shí)刻一直姍姍來遲。當(dāng)然，說到這里，我們的例證便是英國和我們自己的國家。在安茹王朝時(shí)代，當(dāng)憲法生活還沒有因“大憲章”而生根發(fā)芽的時(shí)

22、候，由于亨利二世精明、勤奮和進(jìn)取，并且有不折不撓的精神和愿望，開始自覺而有力地展開了法制和行政改革。在英國也跟在其它國家一樣，國王的首創(chuàng)性似乎注定要按照自己的意志來鑄就政府發(fā)展方向。但是，輕舉妄動而又猶豫不定的理查德以及軟弱而卑鄙的約翰卻并不像他們的先人那樣是實(shí)現(xiàn)這種計(jì)劃的人物。在他們在位的年代里，行政管理的發(fā)展被有關(guān)憲法的斗爭所取代了。在任何一位具備實(shí)踐天才或者開明胸懷的英國君王替國家的行政機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)出精確而持久的模式之前，“議會”已經(jīng)扮演了國王的角色。因此，英國民族長期而成功地研究了抑制行政權(quán)力的藝術(shù)，因而卻經(jīng)常忽視了改善行政方法的藝術(shù)。他們在更多的程度上是訓(xùn)練自己去控制而不是加強(qiáng)政府。他們

23、較關(guān)心的是使政府變得公正、溫和而不是使它變得簡捷、有秩序和高效率。英國和美國的政治史不是一部發(fā)展行政管理的歷史，而是一部關(guān)心立法工作的歷史不是改進(jìn)政府組織，而是制定法律和政治評論的歷史。因此，我們正處在這樣一個(gè)時(shí)期，即對于我們這個(gè)長時(shí)期背著制定憲法的種種習(xí)慣的包袱的政府來說，它的健康迫切需要有關(guān)行政管理的研究和創(chuàng)造來加以保護(hù)。從建立基本原則的角度來說，制定憲法的時(shí)期實(shí)際上已經(jīng)結(jié)束，但是我們卻無法擺脫它的影響。當(dāng)我們應(yīng)該進(jìn)行創(chuàng)造的時(shí)候，我們卻繼續(xù)進(jìn)行政治評論。我們已經(jīng)到達(dá)了我前述的三個(gè)時(shí)期中的第三個(gè)時(shí)期即這樣一個(gè)時(shí)期：人民經(jīng)過前一時(shí)期與專制權(quán)力的斗爭，為自己贏得了憲法，他們必須發(fā)展行政管理以與這

24、種憲法相適應(yīng)?？墒牵覀儗τ谶@種新時(shí)期的工作卻毫無準(zhǔn)備。盡管從政治自由的角度，特別是從政治實(shí)踐的藝術(shù)和才干的角度說，我們擁有巨大的優(yōu)勢。然而卻有那樣多的國家在行政組織和行政藝術(shù)方面都走在我們前面。當(dāng)我們對于這種事實(shí)感到極度驚訝時(shí)，上述情況為這種驚訝提供了唯一的解釋。例如，為什么我們才剛剛開始純潔我們那足足腐敗了50年的行政機(jī)構(gòu)？如果(rgu)認(rèn)為是奴隸制度使我們迷失了方向，那就只不過是重復(fù)我所曾經(jīng)說過的老話即我們制度中的缺陷耽誤(dn wu)了自己。當(dāng)然，一切通情達(dá)理的選擇都將會是支持英國和美國的政治道路，而不是支持任何歐洲國家的道路，我們決不會為了學(xué)會普魯士的行政管理(gunl)技巧，而愿意

25、具有普魯土的經(jīng)歷。而且普魯士特殊的行政管理制度將會把我們徹底悶死。與其變得缺乏獨(dú)立精神和循規(guī)蹈矩，不如毫無訓(xùn)練和自由自在要好得多。雖則如此，但卻無法否認(rèn)還有更好的情況，那就是既具有自由精神而同時(shí)又具有非常熟練的實(shí)踐能力。就是這種理由更為充足的選擇，強(qiáng)迫我們?nèi)ヌ綄び心男┮蛩乜赡軙璧K和耽誤我們引進(jìn)這種非常值得羨慕的行政管理科學(xué)。那么，究竟有些什么因素正起著阻礙作用呢？重要的是人民主權(quán)。對于民主國家來說，組織行政管理要比君主國家困難得多。正是我們以往最心愛的政治成功的完美性本身困擾著我們。我們把公眾輿論捧上了帝王的寶座，而在公共輿論的統(tǒng)治下面，我們?nèi)绻胧怪鳈?quán)者在執(zhí)行任務(wù)的熟練技巧方面或者在使政

26、府職能達(dá)到完美的平衡狀態(tài)方面，接受任何速成的訓(xùn)練，那是不可能的。也正是我們充分地實(shí)現(xiàn)了人民的統(tǒng)治這一事實(shí)本身，使得“組織”這種人民統(tǒng)治的工作變得更加困難了?？偠灾?，為了取得任何進(jìn)展，我們必須對于叫做公共輿論的由民眾組成的君主進(jìn)行訓(xùn)練和勸說這跟影響叫做國王的單一君主比較起來，是一樁可行性極小的工作。一個(gè)單一的統(tǒng)治者有可能采納某一個(gè)簡單的決策并且立即加以執(zhí)行。他只可能有一種意見，并且他將使這種單一的意見包含在單一的命令之中。可是另一種統(tǒng)治者即全體人民卻可能具有一大堆不同的意見。他們不能簡單地在任何事情上取得一致。進(jìn)步必須通過妥協(xié)，通過把不同的意見調(diào)和起來，通過一系列反復(fù)修改的計(jì)劃和非常直截了當(dāng)?shù)?/p>

27、原則的抑制作用才能夠取得。這就需要有貫穿了許多年中的持久不斷的決心，需要有體現(xiàn)在一整套修正方案中的斷斷續(xù)續(xù)的命令。在政府工作方面如同在道德領(lǐng)域一樣，最最困難的事情莫過于取得進(jìn)步了。在過去，這種現(xiàn)象的原因在于，作為統(tǒng)治者的單一的個(gè)人通常都是自私、無知而又膽怯的，或者是愚蠢的盡管偶爾也有個(gè)別聰明人。而在今天，原因則在于，統(tǒng)治者是許多人，是人民，并沒有我們可以與之說話的單一的耳朵，他們是自私、無知、膽怯、固執(zhí)或者是愚蠢的，并且這是一種由數(shù)以千計(jì)的人群所構(gòu)成的自私、無知、固執(zhí)和膽怯盡管其中有數(shù)以百計(jì)的人是聰明的。在以往，改革者的有利條件是統(tǒng)治的思想有一個(gè)確定的發(fā)生地，即它存在于一個(gè)人的頭腦之中，因而這

28、種思想是可以弄清楚的。雖然這也是改革者的不利條件，這個(gè)頭腦并不勤于學(xué)習(xí)或者僅僅學(xué)習(xí)了很少的東西，或者這個(gè)頭腦處于某個(gè)人的影響之下，而這個(gè)影響者只是讓它學(xué)習(xí)一些錯誤的東西。而今天，情況與此相反，改革者卻被下述事實(shí)弄得處于迷們之中，那就是統(tǒng)治者的思想并沒有確定的發(fā)生地，而只不過是存在于千百萬個(gè)投票人的大多數(shù)頭腦之中；改革者還被下述事實(shí)所困擾著，即這種統(tǒng)治者的思想也同樣是被“寵物”所影響的，這種寵物并不是人，仍然只不過是事先就抱有的意見，也就是種種偏見，但它卻并不因此就失去這個(gè)詞舊有的真正含義。偏見是不可以靠理性思考的，因?yàn)樗鼈儾皇抢硇缘漠a(chǎn)物。在任何地方，當(dāng)尊重輿論被當(dāng)作政府的最高原則時(shí)，其實(shí)際改革

29、必然是緩慢的，并且一切改革都必然是充滿(chngmn)妥協(xié)的。因?yàn)樵谌魏蔚胤?，只要存在著公共輿論，它就必然起統(tǒng)治作用。這是當(dāng)前半個(gè)世界所承認(rèn)的公理，甚至在俄國這個(gè)公理現(xiàn)在也將會被人們所信奉。任何人如果想要在一個(gè)現(xiàn)代立憲制的政府中實(shí)行某種改革，他就必須首先教育他的公民同胞，使之感到需要有“某種”改革(gig)。在這之后，他必須說服他們愿意進(jìn)行他所主張的那種改革。他必須首先使得公共輿論愿意聽取意見，緊接著就務(wù)必作到使輿論愿意聽取正確的意見。他必須鼓動輿論，使之起而尋求某種意見。然后經(jīng)過安排，把正確的意見擺在輿論前進(jìn)的道路上。第一步與第二步相比較幾乎是同樣困難。對于輿論來說，掌握它的人總是占絕對優(yōu)勢

30、的，而要改變輿論則幾乎是不可能的。各種制度在第一代人看來，只不過是似乎可以(ky)實(shí)現(xiàn)某種原則的權(quán)之計(jì)。下一代則把它尊崇為有最大可能實(shí)現(xiàn)這一原則的近似辦法。而再下一代則把它崇拜為這一原則本身。幾乎并不需要三代人就釀成了這種神化現(xiàn)象；作孫子的常把他祖父猶疑不定的試驗(yàn)看成是大自然固有結(jié)構(gòu)的一個(gè)不可分割的部分。即使我們對于全部政治歷史有清楚的洞察力，并且能夠從那些經(jīng)過完善訓(xùn)練的人士頭腦中產(chǎn)生出一些有關(guān)政府的穩(wěn)定、無誤、溫和的明智準(zhǔn)則；在這些準(zhǔn)則當(dāng)中一切合理的政治學(xué)說都將得到最后的解決，“國家是否將按照這些準(zhǔn)則行事？”這就是問題之所在。人們的大多數(shù)是極端缺乏哲學(xué)頭腦的。而今天，人們的大多數(shù)卻擁有投票權(quán)

31、。一個(gè)真理在被那些每天在一大清早就跑去上班的人們認(rèn)識之前，必須首先表現(xiàn)得不只是清楚而且還要平易。并且在這同一批人下定決心照此行事之前，必須表明如果不照此行事就將產(chǎn)生重大而且有切膚之痛的不便之處。還有哪一個(gè)地方，其缺乏哲學(xué)頭腦的人群的大多數(shù)在其構(gòu)成上比美國還要五花八門呢？為了弄清楚這種國家公眾的思想情況，不僅要了解作為舊日主要民族的美國人的思想，并且還要了解愛爾蘭人、德國人和黑人的思想。為了替一種新學(xué)說找到立足之地，必須去影響各種各樣的思想。這些思想由各個(gè)種族的模式所鑄成，來自產(chǎn)生于各種環(huán)境中的偏見，被許許多多各種不同的民族的歷史所扭曲，幾乎受到地球上每一個(gè)溫暖或寒冷、開放或封鎖地區(qū)的影響。對于

32、行政學(xué)研究的歷史以及特殊困難的條件就談?wù)撨@么多。當(dāng)我們已經(jīng)進(jìn)入這一領(lǐng)域時(shí)，我們必須在這樣的困難條件下展開研究工作。現(xiàn)在的問題是，這種研究的題材是什么，以及這一研究所特有的目的又是什么呢？二、行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。行政管理作為政治生活的一個(gè)組成部分，僅在這一點(diǎn)上與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是社會生活的一部分以及機(jī)器是制造品的一部分是一樣的。但是行政管理卻同時(shí)又大大高出于純粹技術(shù)細(xì)節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容之上，其事實(shí)根據(jù)就在于通過它的較高原則，它與政治智慧所派生的經(jīng)久不衰的原理以及政治進(jìn)步所

33、具有的永恒真理是直接相關(guān)聯(lián)的。行政管理研究的目的就在于把行政方法從經(jīng)驗(yàn)性實(shí)驗(yàn)的混亂和浪費(fèi)中拯救出來，并使它們深深植根于穩(wěn)定的原則之上。正是根據(jù)這種理由，我們必須把現(xiàn)階段的文官制度改革看作只不過是為達(dá)到更完善的行政改革的一部序曲?，F(xiàn)在我們正在改進(jìn)任命方法，我們必須繼續(xù)更適當(dāng)?shù)卣{(diào)整行政職能，并且規(guī)定一些有關(guān)行政組織與行政活動的更好辦法。因此，文官制度改革只不過是為我們所要進(jìn)行的工作做一種思想準(zhǔn)備。它將通過樹立公共機(jī)關(guān)受到公眾信任的神圣尊嚴(yán)，使官場生活中的道德氣氛得到在橋。它還通過使機(jī)關(guān)變得公正不阿的辦法，開辟一條機(jī)關(guān)事務(wù)有條有理的道路。通過端正機(jī)關(guān)工作的動機(jī)，文官制度改革有可能使機(jī)關(guān)改進(jìn)其工作方法

34、。請?jiān)试S我對我已說過的行政管理的范圍略加擴(kuò)充。需要注意的最重要的一點(diǎn)是這樣一條真理，它有幸已經(jīng)被我們的文官制度改革家作了如此廣泛的堅(jiān)決(jinju)宣傳。這條真理是行政管理置身于“政治(zhngzh)”所傳有的范圍之外。行政管理的問題并不是政治問題，雖然(surn)行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩地去操縱行政管理機(jī)構(gòu)。這是高層權(quán)力的區(qū)劃界限，著名的德國學(xué)者們堅(jiān)持這一觀點(diǎn)并認(rèn)為是理所當(dāng)然的事情。例如布隆赤里就叮囑我們要把行政管理與政治和法律同樣地區(qū)別開來。他說，政治是“在重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)”方面的國家活動，而“在另一方面”，“行政管理”則是“國家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活

35、動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情”?！罢呷绻麤]有行政管理的幫助就將一事無成”，但行政管理并不因此就是政治。然而我們在采取這一立場時(shí)并不需要求助于德國人的權(quán)威，很幸運(yùn)的是行政和政治的這種區(qū)別現(xiàn)在已是極為明顯，并不需要作進(jìn)一步的討論。還有另外一種區(qū)別必須把它寫進(jìn)我們的結(jié)論里去，這雖然只不過是政治與行政之間區(qū)別的另一個(gè)側(cè)面，但卻是很不容易發(fā)覺的。我指的是“憲法問題”和行政管理問題之間的區(qū)別，也就是那種必須適合憲法原則所作的政府調(diào)整和那種僅僅為了靈活適應(yīng)上的方便，對于可以改變的目標(biāo)所作的政府調(diào)整這兩者之間的區(qū)別。在任何一個(gè)進(jìn)行實(shí)際工作的各種各樣的政府部門之中，要想

36、弄清楚究竟什么事情是行政管理，又不卷入為數(shù)眾多的易于混淆的細(xì)節(jié)和細(xì)微的易于迷惑的界限之中，并不是容易的事情。沒有一條用以區(qū)別行政和非行政職能的界限可以從政府的這個(gè)部門劃到那個(gè)部門，而不用像翻山越嶺那樣，要跨過其高度使人昏眩的分界群峰和穿過由法律規(guī)章所組成的稠密叢林，并且隨時(shí)隨地碰到的都是一些“如果”和“但是”，“既然”與“無論如何”之類的詞語，直到這些界限在不習(xí)慣于這一類調(diào)查方法，并且不熟悉使用進(jìn)行邏輯識別的經(jīng)緯儀的人們的眼里變得完全辨別不清時(shí)為止。一大難行政管理工作都是“無聲無息地”在世界大部分地區(qū)進(jìn)行著，而這些行政管理工作現(xiàn)在是一會兒被政治“管理”、會兒被憲法原則弄得混亂不堪。這種容易產(chǎn)生

37、混亂的狀態(tài)，也許可以說明尼布爾的這樣一種說法。他說：“自由絕對是更多地取決于行政管理而不是取決于憲法”。乍看起來這種說法似乎基本上是正確的。顯然在有關(guān)自由的具體實(shí)施方面，其方便條件的確更多地是取決于行政安排而不是憲法保障，雖然只有憲法保障才能維護(hù)自由的存在。但是（再仔細(xì)思考一下）即使只分析到這里，難道這種情況就是真實(shí)的么？自由并不存在于簡易的職能行動之中，正如同智慧并不存在于安適與活力之中一樣，而安適和活力是與一個(gè)強(qiáng)壯的人的四肢活相聯(lián)系的。存在于人的心目中或憲法中起支配作用的各種原則，才是自由或者奴役狀態(tài)的最活躍的原動力。因?yàn)橐蕾嚭颓]有帶著鎖鏈，它們都是從慈父船體貼入微的政府每一個(gè)改善工

38、作條件的計(jì)劃中體現(xiàn)出來的，因而它們并不因此就會轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂?。自由并不能在遠(yuǎn)離憲法原則的情況下生存下來，而且任何一種行政管理，不管它的方法是多么完善和自由，只要它是以不自由的統(tǒng)治原則為基礎(chǔ)的，那它就不可能給予人們以一種比贗品式的自由更多的東西。對于憲法和行政職能二者在管轄范圍之間的差別有了清楚的認(rèn)識之后，理應(yīng)不會再留下產(chǎn)生誤解的余地，并且有可能提出某些基本上可以確定的標(biāo)準(zhǔn)來，而上述清楚的認(rèn)識是能夠建立在這種標(biāo)準(zhǔn)之上的。公共行政就是公法的明細(xì)而系統(tǒng)的執(zhí)行活動。一般法律的每一次具體實(shí)施都是一種行政行為。例如，有關(guān)捐稅的征收和增加，罪犯的處以絞刑，郵件的運(yùn)輸和投遞，陸海軍的征募和裝備等等，、顯然都屬于行

39、政行為。然而指導(dǎo)這些應(yīng)予進(jìn)行的工作的一般性法律，卻顯然是在行政管理之外和行政管理之上的。有關(guān)政府活動的大規(guī)模計(jì)劃并不屬于行政管理范圍。因此，憲法所要認(rèn)真過問的只是政府用以控制一般性法律的那些手段，我們的聯(lián)邦憲法遵循這一原則。其表現(xiàn)方式是對于即使是最高層次的純粹執(zhí)行機(jī)關(guān)也不置一詞，而是對聯(lián)邦總統(tǒng)做出規(guī)定。因?yàn)樗且獏⑴c行使政府的立法和決策的，只是對最高司法部門的那些法官做出規(guī)定，因?yàn)樗麄兊穆氊?zé)在解釋和保衛(wèi)憲法原則，而不涉及那些僅僅陳述這些原則的人們。這并不完全(wnqun)是“意志(yzh)”與相應(yīng)(xingyng)“行動”之間的區(qū)別，因?yàn)樾姓賳T在為了完成其任務(wù)而選擇手段時(shí)，應(yīng)該有而且也的確有

40、他自己的意志，他不是而且也不應(yīng)該是一種純粹被動的工具。這是一般決策和特殊手段之間的區(qū)別。的確，在下述這個(gè)問題上行政研究侵犯了憲法的領(lǐng)域或者至少是侵犯了那種似乎屬于憲法的領(lǐng)域。從哲學(xué)的角度看，行政學(xué)的研究與適當(dāng)分配憲法權(quán)力的研究密切相關(guān)。為了獲得辦事效率，必須找到一種極為簡便的安排。通過這種安排，可以使官員準(zhǔn)確無誤地承擔(dān)責(zé)任。必須找到不給權(quán)力帶來損害的最佳分權(quán)方式，找到不會導(dǎo)致責(zé)任模糊的最佳責(zé)任分擔(dān)方式。而這種分權(quán)問題，當(dāng)其被引入政府的高層和根本職能這一范圍時(shí)，就顯然是一個(gè)重要的憲法問題了。如果行政學(xué)之研究能夠找到作為這種分權(quán)辦法之基礎(chǔ)的最佳準(zhǔn)則，那么它就等于為憲法研究做出了不可估量的貢獻(xiàn)。我堅(jiān)

41、信在這個(gè)問題上面，孟德斯鳩的意見并不是最后的結(jié)論。跟在其它制度之下相比較，也許在民主制度下面，找出分權(quán)的最佳準(zhǔn)則顯得尤為重要。因?yàn)樵诿裰髦贫戎?，官員們?yōu)樵S多主人服務(wù)；而在其它制度下面，他們僅僅為少數(shù)人服務(wù)。一切統(tǒng)治者對其臣仆都是懷疑的，而作為主權(quán)者的全體人民也完全符合這一規(guī)律，決不例外。但是人民的懷疑怎樣才能通過具有“知識”而得以減少呢？如果這種懷疑僅僅由于提高明智的警惕性就能夠加以澄清，那它將是完全有益的；如果這種警惕性能夠通過對責(zé)任進(jìn)行準(zhǔn)確無誤的分配而有所加強(qiáng)，那它也將完全是善良的。無論是在私人或公眾的頭腦中，懷疑這種思想本身絕對是健康的東西。在人生一切關(guān)系當(dāng)中，“信賴就是力量”，并且正

42、如合同憲法改革者的任務(wù)在于創(chuàng)造信賴條件一樣，行政管理組織者的任務(wù)也在于使行政管理與職責(zé)分明這一條件相適應(yīng)，因?yàn)槁氊?zé)分明能夠保證人們產(chǎn)生信賴感。那么。請?jiān)试S我說，巨大的權(quán)力和不受限制的自由處置權(quán)限在我看來似乎是承擔(dān)責(zé)任的不可缺少的條件。在碰到優(yōu)良或惡劣的行政管理的時(shí)候，必須能夠較容易地對公眾的注意力加以誘導(dǎo)，使之對于一個(gè)人究竟應(yīng)該是加以頌揚(yáng)或譴責(zé)做出判斷。只要權(quán)力并不是不負(fù)責(zé)任的，那它就絕沒有危險(xiǎn)性。如果權(quán)力被加以誘導(dǎo)，使得許多人各享有一分，那它就很容易受到監(jiān)督和接受質(zhì)詢。如果一個(gè)人為了保持其職務(wù)，必須取得公開而且真正的成功。并且如果與此同時(shí)，他感覺到自己已被授予以任意處置的巨大自由權(quán)力時(shí)，那么

43、他的權(quán)力越大，他就越不可能濫用此種權(quán)力，他就會更加受到鼓舞，更加頭腦清醒和更加被這種權(quán)力所激勵。而他的權(quán)力越小，他就會感到他的職位無疑是既模糊又不引人注意的，他就越容易墮落到不負(fù)責(zé)任的狀態(tài)之中去。就在這一點(diǎn)上，我們便很顯然地進(jìn)入到了一個(gè)問題更為重大的領(lǐng)域之中，這問題便是公共輿論與行政管理之間的正常關(guān)系。官員們值得信任的品德應(yīng)該向什么人披露呢？官員們關(guān)心公眾究竟是不是為了取得他所應(yīng)得的頌揚(yáng)和加速晉升呢？或者僅僅是為了做給他機(jī)關(guān)里的上級看的呢？人民是否應(yīng)該動員起來解決行政紀(jì)律問題，正如同他們已經(jīng)動員來解決憲法原則問題一樣呢？這類問題顯然毫無疑問是立足于本文全部研究內(nèi)容中最基本問題就是：在行政管理活

44、動當(dāng)中，群眾輿論將起什么作用？準(zhǔn)確的答案似乎是：公共輿論將起權(quán)威性評判家的作用。但是,輿論權(quán)威所賴以形成并顯示出來的“手段”是什么呢；在組織行政管理工作方面，我們美國所特有的困難并不在于失去自由的危險(xiǎn)，而是在于不能夠或不愿意把自由的要素和它的偶然因素分別開來。我們的成就已經(jīng)被我們那種令人煩惱的錯誤弄成值得懷疑的東西了，這錯誤就是試圖通過投票作過多的事情。自治并不意味著對每樁事情都要插上一手，正如同操持家務(wù)并不意味著一定要用自己的雙手去做飯一樣。在管理爐灶與爐火方面，應(yīng)授予炊事員很大的自由處置的權(quán)力。在一些國家，對于輿論所應(yīng)有的特權(quán)還應(yīng)進(jìn)行教育，輿論還沒有習(xí)慣于按照自己的方式辦事。我們這個(gè)國家，

45、關(guān)于公共輿論的范圍這一問題是更有可能得到解決的。在找們這里，公共輿論已經(jīng)廣泛覺醒并且特別注意無論如何都要按自己的方式行事。當(dāng)你看到一位德國的政治科學(xué)教授為了向他的同胞(tngbo)進(jìn)言；“請你沒法對國家(guji)大事發(fā)表一點(diǎn)意見”，因而寫下整整(zhngzhng)一本書的時(shí)候，你會覺得這是十分動人的事情。而對于一個(gè)如此謙遜的公眾，我們至少可以預(yù)見到，他們在認(rèn)識到自己受到強(qiáng)制，“無”極考慮和講話的事情上一定會是很溫順和聽話的。這種公眾可能是反應(yīng)遲鈍的，但卻決不會是愛管閑事的。它在試圖教導(dǎo)他人之前必然會先同意接受他的教導(dǎo)，它所受的政治教育必然走在它的政治行動之前。而在努力指導(dǎo)我們本國的公眾輿論時(shí)

46、，我們所要對付的是這樣一位學(xué)生，他習(xí)慣于認(rèn)為自己早已受到過十分充足的訓(xùn)練。問題在于應(yīng)該使公眾輿論具有效力，而我們又免遭它的好管閑事之苦。當(dāng)公眾評論直接關(guān)注政府的日?，嵤潞驼畬θ粘９ぷ鞣椒ǖ倪x擇時(shí)，它當(dāng)然會像是一個(gè)笨拙討厭的家伙，像是一個(gè)鄉(xiāng)下人在操縱一部難以駕駛的機(jī)器。但是無論是在政治還是在行政方面，當(dāng)對制定基本政策的更為巨大的力量進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，公眾的批評則是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。應(yīng)該讓行政學(xué)研究會發(fā)現(xiàn)一些最佳方法，這些方法能夠給予公眾評論這種控制監(jiān)督的權(quán)力，同時(shí)使之與一切其它的干擾活動分離。但是，在行政學(xué)研究已經(jīng)告訴人民應(yīng)該期望與要求什么樣的行政管理，以及怎樣實(shí)現(xiàn)他們的要求時(shí)，

47、它的全部任務(wù)是否就已經(jīng)完成了呢？難道不應(yīng)該前進(jìn)一步為公共服務(wù)機(jī)關(guān)培訓(xùn)后備人員嗎？當(dāng)前在我們這個(gè)國家，有一種普及政治教育的值得贊嘆的運(yùn)動正在進(jìn)行之中。在缺乏一個(gè)師資配備良好的政治科學(xué)講座的條件下，沒有一所有威望的大學(xué)可以興辦下去。這樣種時(shí)刻即將到來，即通過這種方式進(jìn)行的教育只能夠達(dá)到某種深度。它將會使對政府的明智的批評大量增加，但決不會培育出一大批能干的行政管理人員；它將為發(fā)展對政府的一般原則的準(zhǔn)確理解做好準(zhǔn)備，但是它卻不一定會對管理政府的技能有所促進(jìn)。這是一種有可能培養(yǎng)出立法人員、但卻不能培養(yǎng)出行政官員的教育。如果我們要想改進(jìn)這種作為政府推動力量的公眾輿論，我們就必須準(zhǔn)備一批更好的官員以充當(dāng)政

48、府的“工具”。如果我們要添置新的鍋爐并且加大推動我們政府機(jī)器的爐火，我們就必須使舊的輪子、接頭、閥門和皮帶等，在新力量的推動下盡可能不發(fā)出嘎吱嘈雜的聲音。無論哪里要補(bǔ)充動力或需要進(jìn)行調(diào)整，我們就必須安上新的運(yùn)轉(zhuǎn)部件。為了建立民主制度必須對文職機(jī)關(guān)的人員進(jìn)行競爭性考試，這些人員已為接受技術(shù)知識方面的各種形式的考試做了充分的準(zhǔn)備。一支在技術(shù)上受過訓(xùn)練的文官隊(duì)伍不久即將成為不可缺少的因素。我認(rèn)為一支經(jīng)過特殊訓(xùn)練的文官隊(duì)伍，在接受任命、進(jìn)入完善的組織機(jī)構(gòu)、擺在適當(dāng)?shù)募墑e上和接受特有的紀(jì)律之后，在許多深謀遠(yuǎn)慮的人看來，似乎包含了一些綜合起來足以形成一個(gè)討厭的官僚階層的因素形成一個(gè)獨(dú)特的、難結(jié)社性的團(tuán)體、

49、他們的感情與那種進(jìn)步而且具有自由思想的人民相去甚遠(yuǎn)，他們心胸狹窄，充滿著乖僻的文牘主義式的卑劣行徑?？梢钥隙?，這樣一個(gè)階層在美國必然會是百分之百令人討厭的和有害的。任何旨在培育這樣一個(gè)階層的措施，對我們說來都將是反動而且愚蠢的措施。 但是如果害怕產(chǎn)生出一個(gè)像我在這里研究結(jié)果指出的那樣的跋扈而且反對自由的官僚階層，那就等于完全忽視了我所希望堅(jiān)持的原則。這種原則是：美國行政管理必須在一切方面都對公眾輿論有敏銳的反應(yīng)。在任何情況下，我們都必須有一支受過充分訓(xùn)練的、以良好行為進(jìn)行服務(wù)的官員，顯然是一種工作上的需要。但是當(dāng)你探討過究竟什么是良好的行為時(shí)，那種擔(dān)心這樣、一個(gè)階層將會具有某種反美因素的疑慮便

50、會煙消云散。因?yàn)楹茱@然這一問題的答案是顯而易見的，良好行為就對其為之服務(wù)的政府的政策具有堅(jiān)定而強(qiáng)烈的忠誠。那種政策在各方面都絕沒有官僚作風(fēng)的污點(diǎn)，決不是出自常任文官的創(chuàng)造，而是那種直接。而且必須要對公共輿論負(fù)責(zé)的政治家的杰作。只有當(dāng)一個(gè)國家的全部行政機(jī)關(guān)與人民、人民領(lǐng)袖以及其普通工作人員的共同政治生活隔離的時(shí)候，官僚制組織才可能生存。官僚制組織的動機(jī)。目標(biāo)、政策和標(biāo)準(zhǔn)必然是官僚性的。我們規(guī)定所有的部都必須是真正為民眾服務(wù)的，因而對于在真正為民眾服務(wù)的部長領(lǐng)導(dǎo)下履行任務(wù)的官員們，要想指出他們無恥的獨(dú)斷專橫的任何實(shí)例，看來是很困難的。而另一方面，要舉出其它的正面例子則將是很容易的。例如在普魯士斯坦

51、因的影響下；一個(gè)具有真正公共精神的政治家，其領(lǐng)導(dǎo)方式可以把自負(fù)而且敷衍塞責(zé)的機(jī)關(guān)變成公共政府的具有公正精神的工具。我們的理想模式是通過某種方式建立一個(gè)有文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度，它完全能夠有理智有力量地展開活動，同時(shí)與公眾的思想保持著非常緊密的聯(lián)系(linx)。這種方式就是選舉和經(jīng)常性的公開協(xié)商，它可以徹底排除武斷和階級態(tài)度。 三、當(dāng)對行政學(xué)研究的題材和目標(biāo)作了某種程度的考察以后，那么關(guān)于最適合于這種研究的方法(fngf)以及對于它最有用的觀點(diǎn)是什么，我們將得出怎樣的結(jié)論呢？政府與我們是如此接近，是我們每天都習(xí)慣于與之打交道的這樣一個(gè)龐然大物，因此我們就難以看出有對它進(jìn)行任何哲學(xué)上研究的必

52、要?；蛘呷绻归_了這種研究的話，也難以看出這種研究的準(zhǔn)確目的。我們用腳走路的時(shí)間已經(jīng)過于長久，現(xiàn)在再研究走路的技巧是為時(shí)已晚。我們是一個(gè)講求(jingqi)實(shí)際的民族，生來就是如此靈巧，經(jīng)過若干世紀(jì)的實(shí)驗(yàn)性的訓(xùn)練，我們是如此擅長于自我管理，以致我們幾乎不再有能力去發(fā)現(xiàn)我們可能正在采用的某一特定制度的缺陷。其原因正是因?yàn)槲覀兲菀讓W(xué)會使用任何一種制度了。我們并不研究治國的藝術(shù)，我們卻治理著國家。但是僅僅依靠沒有經(jīng)過訓(xùn)練的辦事天才，是不能把我們從行政管理方面可悲的嚴(yán)重失誤中拯救出來的。雖然我們是有著悠久傳統(tǒng)和經(jīng)過了反復(fù)選擇的民主主義者，我們卻依然是相當(dāng)不成熟的民主主義者。民主雖然有著古老的歷史，但

53、是要把它在現(xiàn)代觀念和條件之上組建起來，還依然是一件未竟事業(yè)。民主國家要準(zhǔn)備肩負(fù)起行政管理方面的無數(shù)重?fù)?dān)，這是工業(yè)和貿(mào)易時(shí)代的需要，正在非常迅速地積累起來。如果不對政府進(jìn)行比較研究，我們就不能使自己從下面這種誤解中解放出來，即認(rèn)為在民主國家其行政管理跟非民主的國家相比較，是建立在一個(gè)根本不同的基礎(chǔ)之上的。在經(jīng)過這樣一番比較研究之后，我們便可以充分地給予民主這樣一種榮譽(yù)，即對于影響公共福利的一切重大問題，它是用辯論的方式最后加以決定的，它是在大多數(shù)人意志的基礎(chǔ)之上建立其政策框架的。但是對于一切政府，我們卻只可能找到一種進(jìn)行良好行政管理的規(guī)則。在與行政管理職能有關(guān)的各個(gè)方面，一切政府都具有很強(qiáng)的結(jié)構(gòu)

54、方面的相似性。不僅如此，如果各種政府想成為同樣有用和有效率的政府，他們就“必須”在結(jié)構(gòu)上有高度相似之處。不管在動機(jī)、服務(wù)、能力方面的差距是如何巨大，一個(gè)自由人和奴隸一樣，具有同樣的生理器官，同樣的活動要素。君主國家和民主國家，盡管其他方面彼此有根本上的差別，然而實(shí)際上卻都有許多相同的工作需要加以照管。當(dāng)前，我們完全可以適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)一切政府之間的這種實(shí)際上存在的相似性，因?yàn)樵谙裎覀冞@樣的國家里，現(xiàn)在正處于這樣的時(shí)代：濫用權(quán)力現(xiàn)象很容易被一種勇敢、機(jī)警、喜歡打聽而又善于偵察的公共輿論和一種堅(jiān)定的大眾化的自主性給予揭露和加以制止，這種公共輿論和自主性是前所未有的。我們在認(rèn)識這一點(diǎn)上顯得很遲鈍，而要認(rèn)識

55、這一點(diǎn)是很容易的。不妨設(shè)想一下在美國建立一種個(gè)人獨(dú)裁政府的情景，這就如同設(shè)想要建立一種全國性的對雷斯的崇拜一樣。我們的想象力是太現(xiàn)代化了，我們不適宜于崇拜豐功偉績。除了適當(dāng)強(qiáng)調(diào)之外，我們還有必要認(rèn)識到所有相類似的政府，它們在行政管理方面的合法目標(biāo)也是相同的。這是為了使人們不至于在下述的觀點(diǎn)面前吃驚：以為我們是在外國的行政管理制度當(dāng)中尋求教訓(xùn)和啟發(fā)。這是為了使人們免除這樣一種憂慮，即我們有可能會盲目地引進(jìn)某些與我們的原則不相符合的東西。那種對把外國制度移植到我們國家的意圖進(jìn)行指責(zé)的人肯定是盲目地步入歧途，這是不可能的，外國制度完全沒有在這里生長的可能。但是，如果有某種符合我們要求，可以加以利用的

56、外國的發(fā)明創(chuàng)造，我們?yōu)槭裁床患右岳媚兀课覀円砸环N外來的方式應(yīng)用它們是不會有危險(xiǎn)的。我們引進(jìn)了大米，但我們卻不用筷子吃飯。我們的全部政治詞匯都是從英國引進(jìn)的，但我們卻從其中淘汰了“國王”和“貴族”。除開建立在個(gè)人基礎(chǔ)之上的聯(lián)邦政府的活動以及聯(lián)邦最高法院的某些職能之外，我們究竟做過一些什么樣的組織工作呢？只要我們能夠從根本原則上認(rèn)識其在環(huán)境條件方面的全部根本差別，我們就能夠完全和有益地引進(jìn)他們的行政(xngzhng)科學(xué)。我們僅需要用我們的憲法把它加以過濾，只需要把它放在批判的文火上烘烤，把其中的外國氣體蒸餾掉。我知道，在某些忠心耿耿的愛國主義者頭腦中存在著一種深深的恐懼，認(rèn)為研究歐洲制度可能(

57、knng)會使人認(rèn)為某些外國方法比某些美國方法要優(yōu)越一些。這種恐懼是不難理解的，但是這種看法不會得到任何一個(gè)階層的同意。尤其有必要強(qiáng)調(diào)的是應(yīng)該因此排除一切成見，這些成見反對行政研究中向除了本國之外的一切地方去尋求啟示，因?yàn)樵谡麄€(gè)政治學(xué)的領(lǐng)域里，我們在使用歷史比較法時(shí)，似乎沒有任何領(lǐng)域要比行政學(xué)這一領(lǐng)域更為安全的了。也許形式愈新穎，我們就研究得愈出色。我們將會以更快的速度了解我們自己方法中的特點(diǎn)。如果采取拿我們自己跟自己比較的方式，我們就將永遠(yuǎn)無法了解我們自己的缺點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)。我們對于自己制度的表現(xiàn)(bioxin)和程序是太習(xí)慣了，因而不能夠發(fā)現(xiàn)它的真正意義。也許甚至英國的制度也與我們自己的太相象了

58、，因而不能用來作為最有用的例證?？偟恼f來，最好是選擇與我們自己完全不同的環(huán)境氣氛，極其認(rèn)真地考察例如法國和德國的那些制度。通過這種“媒介物”去觀察我們自己的制度，我們就將會像那些在觀察我們時(shí)不帶成見的外國人所能看到的那樣去觀察我們自己。如果我們只是知道我們自己，那么我們就是一無所知。應(yīng)該指出的是，正是上述已劃分清楚了的行政和政治的區(qū)別界限，使得在行政學(xué)領(lǐng)域中使用比較方法是可靠的。當(dāng)我們研究法國和德國的行政制度時(shí)，由于我們明知自己并不是在探求“政治”準(zhǔn)則，因而當(dāng)法國或德國人向我們解釋其行政實(shí)踐時(shí)，我們不需要注意他們就憲法和政治原因方面所做的撒胡椒面式的解釋。如果我看到一個(gè)殺氣騰騰的人在敏捷地磨著

59、一把刀子，我可以借用他磨刀的方法而用不著借用他可能用刀子犯謀殺罪的動機(jī)。同樣，如果我見到一個(gè)徹底的君主主義者很好地管理著某一個(gè)公共機(jī)關(guān)，我可以學(xué)習(xí)他的辦事方法，而無需改變我作為共和主義者的特點(diǎn)。他可以為他的國王效勞，而我卻將繼續(xù)為民眾服務(wù)。但是我卻希望能像他為其統(tǒng)治者服務(wù)那樣為我的統(tǒng)治者服務(wù)。只要在思想上保持這種區(qū)別界限也就是說，只要把研究行政學(xué)作為使我們的政治易于付諸實(shí)踐的一種手段，作為使針對所有人的民主政治在行政管理方面實(shí)施到每一個(gè)人的一種手段那么我們就會立足于完全安全的基礎(chǔ)之上，并且我們就能夠?qū)W習(xí)外國制度必然教給我們的東西而不犯錯誤。這樣，我們便為比較研究方法設(shè)計(jì)出來了一個(gè)可進(jìn)行調(diào)節(jié)的砝

60、碼。這樣，我們便可以對外國政府進(jìn)行解剖學(xué)的觀察，而不用害怕會把它們的任何疾病傳染到我們的血管中來，可以詳細(xì)解剖外國制度而不用害怕血液中毒。我們自己的政策應(yīng)該成為一切理論的試金石。作為美國行政科學(xué)之基礎(chǔ)的原則，應(yīng)該是在實(shí)質(zhì)上有包含民主政策的原則。并且，“為了適合美國人的習(xí)慣，一切普遍性理論作為理論來說，應(yīng)該不僅是在公開的論證中，并且在我們的思想上，都有節(jié)制地限制在特定背景的范圍內(nèi)以免那些僅僅按圖書館標(biāo)準(zhǔn)來說可以稱得上是滿意的意見，將會被教條式地加以運(yùn)用，仿佛它們按實(shí)際政治的標(biāo)準(zhǔn)來說也一定同樣是令人滿意的。首先需要進(jìn)行的是試驗(yàn)性的實(shí)踐而不是教條式的設(shè)計(jì)。那些不僅被其它國家的肯定性經(jīng)驗(yàn)所認(rèn)可，并且也