歐洲對外行動(dòng)署的法律定位與機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)

1、.：.；歐洲對外行動(dòng)署的法律定位與機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)葉 斌2021-2-6 9:57:16來源：(京)2021年4期【英文標(biāo)題】The Legal Status and Institutional Structure of the EEAS【作者簡介】葉斌，中國社會科學(xué)院歐洲研討所助理研討員?！緝?nèi)容提要】歐洲對外行動(dòng)署(EEAS)是在對外關(guān)系領(lǐng)域中的重要機(jī)構(gòu)創(chuàng)新之一。本文從歐盟法的角度對歐洲對外行動(dòng)署進(jìn)展認(rèn)知和解讀，討論不同利益相關(guān)方在歐盟外交行動(dòng)一體化中所處的立場和角色，表達(dá)這種新的一體化的復(fù)雜性和難度。文章首先探求歐洲對外行動(dòng)署的誕生過程，從中反映歐盟機(jī)構(gòu)與成員國對該機(jī)構(gòu)設(shè)置的不同立場和觀念；其次，

2、分析歐洲對外行動(dòng)署“功能自治特征，比較它與歐盟其他機(jī)構(gòu)的區(qū)別，討論它在歐盟機(jī)構(gòu)平衡中所處的位置；再次，文章討論歐洲對外行動(dòng)署的權(quán)益范圍，分析它在哪些領(lǐng)域發(fā)揚(yáng)作用。目前，EEAS的法律定位并不非常清楚，其架構(gòu)具有過渡性，要達(dá)成歐盟對外關(guān)系領(lǐng)域中的一致性目的，還需求在成員國志愿的支持下做進(jìn)一步的機(jī)構(gòu)創(chuàng)新?！娟P(guān) 鍵 詞】歐洲對外行動(dòng)署/歐盟/對外關(guān)系/內(nèi)部機(jī)構(gòu)/法律定位作為歐洲一體化進(jìn)程中的重要里程碑，對歐盟對外關(guān)系領(lǐng)域進(jìn)展了數(shù)項(xiàng)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，除去正式將歐洲理事會(European Council)納入經(jīng)歐盟根底條約確立的七大機(jī)構(gòu)，設(shè)立歐洲理事會常設(shè)主席和歐盟外交事務(wù)與平安政策高級代表(HR，以下簡稱“

3、高級代表)之外，條約還特別要求設(shè)立“歐洲對外行動(dòng)署(European External Action Service，EEAS，亦譯為“歐盟對外行動(dòng)署)作為一個(gè)新的歐盟外交機(jī)構(gòu)，賦予其協(xié)助高級代表的職能。2021年7月26日，歐盟理事會最終同意。2021年12月1日，在生效整整一年后，歐洲對外行動(dòng)署成立并正式開場運(yùn)作。歐盟對外關(guān)系領(lǐng)域的行動(dòng)曾經(jīng)不斷根據(jù)不同的原那么和方式，由不同的部門主管，例如共同外交與平安政策(CFSP)采用政府間主義方式；對外貿(mào)易采用超國家方式，由歐盟委員會管理；對外關(guān)系的其他方面，那么根據(jù)條約的不同規(guī)定，分別由歐盟的不同機(jī)構(gòu)主管。歐盟對外行動(dòng)領(lǐng)域的分散機(jī)制經(jīng)常導(dǎo)致其對外政

4、策缺乏一向性和一致性，減弱了歐盟在國際舞臺上發(fā)揚(yáng)的才干。為此，的改革重點(diǎn)之一就是整合這種分散的體制，進(jìn)展機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，加強(qiáng)歐盟對外關(guān)系的一致性與協(xié)調(diào)性。歐洲對外行動(dòng)署正是歐盟整合內(nèi)部分散體制的產(chǎn)物，建立這個(gè)全新機(jī)構(gòu)的目的，是為了提高歐盟在對外關(guān)系領(lǐng)域的行動(dòng)才干，促進(jìn)歐盟構(gòu)成更有效的對外政策，并且協(xié)調(diào)成員國與歐盟對外關(guān)系方面行動(dòng)的一致性。在生效之前，外界就不斷對歐盟對外代表性和行動(dòng)才干提出質(zhì)疑，其中最為著名的是30年前基辛格“打給歐盟，撥給誰的疑問。與一個(gè)主權(quán)國家政府部門明確的對外代表性和積極的行動(dòng)才干不同，歐盟的各個(gè)機(jī)構(gòu)和部門在不同的政策領(lǐng)域和不同的層級上分別代表歐盟，而且，由于政策領(lǐng)域的復(fù)雜分類

5、及其本身的權(quán)益分配和成員國與歐盟之間的界權(quán)并不非常明晰，往往給外界了解歐盟的機(jī)構(gòu)運(yùn)作呵斥了困擾。對于歐洲對外行動(dòng)署這個(gè)新生外交機(jī)構(gòu)，它與歐盟其他機(jī)構(gòu)是什么關(guān)系，它在歐盟對外行動(dòng)中起什么樣的作用，具有什么樣的行動(dòng)才干，人們同樣提出了質(zhì)疑。本文嘗試從歐盟法的角度對歐洲對外行動(dòng)署這個(gè)新外交機(jī)構(gòu)進(jìn)展認(rèn)知和解讀。透過法律層面的解讀，可以發(fā)現(xiàn)不同利益相關(guān)方在歐盟外交行動(dòng)一體化中所處的立場和角色，了解這種新的一體化的復(fù)雜性和難度。文章首先探求歐洲對外行動(dòng)署的誕生過程，從中反映歐盟機(jī)構(gòu)與成員國對該機(jī)構(gòu)設(shè)置的不同立場和觀念；其次，分析歐洲對外行動(dòng)署的特征和性質(zhì)，比較與歐盟其他機(jī)構(gòu)的區(qū)別，討論它在歐盟機(jī)構(gòu)平衡中所

6、處的位置，特別是具有什么樣的法律位置和訴訟資歷；再次，文章討論歐洲對外行動(dòng)署的權(quán)益范圍，分析它可以在哪些領(lǐng)域發(fā)揚(yáng)作用。本文旨在經(jīng)過法律定性分析，為不同窗科研討歐盟對外關(guān)系、了解歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)提供一種不同的視角。一 歐洲對外行動(dòng)署的緣起建立歐洲對外行動(dòng)署的想法，產(chǎn)生于十年前由吉斯卡爾德斯坦(V. Giscard dEstaing)主持的歐洲制憲大會(European Convention)。2002年6月，在歐洲大會進(jìn)入尾聲之前，大會主席團(tuán)開場著手有關(guān)歐盟機(jī)構(gòu)的討論。當(dāng)時(shí)，設(shè)立“歐盟外交部長這一職位的討論非常猛烈，時(shí)任德國副總理兼外交部長約施卡菲舍爾(Joschka Fischer)被視為這一職位

7、的搶手人選。6月12日，在菲舍爾的推進(jìn)下，大會在草案初稿第-27條下加了一個(gè)注腳，提出建立一個(gè)結(jié)合的“歐洲對外行動(dòng)署(a joint European External Action Service)以協(xié)助該外交部長。從提議到2003年、2004年及2007年，歐洲對外行動(dòng)署的稱號不斷沒有變化。這一提議很快得到大會支持。不過，德籍歐洲人民黨代表愛爾瑪布羅克(Elmar Brok)擔(dān)憂機(jī)構(gòu)之間的平衡會向成員國傾斜，他與歐洲社會黨代表、前意大利總理朱利亞諾阿馬托(Giuliano Amato)和英籍歐洲自在民主和改革黨代表安德魯多夫(Andrew Duff)一同起草了一份關(guān)于建立歐洲對外行動(dòng)署的聲

8、明，堅(jiān)持這個(gè)外交機(jī)構(gòu)應(yīng)位于歐盟委員會之下。主席團(tuán)后來只是部分地接受了他們的建議，將EEAS屬于歐盟委員會還是理事會的爭議暫時(shí)擱置，交由條約生效一年之后再行討論。以后，歐洲對外行動(dòng)署被寫入了2003年7月第三部分第197條第3款，它規(guī)定：“歐盟外交部長在履行其職權(quán)時(shí)由歐洲對外行動(dòng)署協(xié)助。該機(jī)構(gòu)應(yīng)與成員國的外交部門協(xié)作。2004年6月18日，當(dāng)時(shí)的25個(gè)歐盟成員國首腦經(jīng)過。其第-296條與前述憲法條約草案并無本質(zhì)性的改動(dòng)，只是將款下的注腳聲明納入到憲法條約的正文?，F(xiàn)實(shí)上，在歐盟立憲會議上，對于歐洲對外行動(dòng)署機(jī)構(gòu)設(shè)置的討論是非常有限的，主要的議題聚焦于所謂聯(lián)盟外交部長(Union Minister

9、for Foreign Affairs)這個(gè)外交指點(diǎn)職務(wù)上，有關(guān)建立結(jié)合歐洲外交機(jī)構(gòu)的討論從屬于這一議題。之所以重點(diǎn)討論外交部長即后來的高級代表的職務(wù)，是由于在歐洲立憲過程中，歐盟的對外代表性是其亟須處理的憲政問題。對于歐洲對外行動(dòng)署的設(shè)計(jì)方案，歐洲大會以其主要屬于行政機(jī)構(gòu)的范圍，不需求憲法條約明確進(jìn)展規(guī)定為由，一開場就明確防止將其討論的范圍過度延伸。二 歐洲對外行動(dòng)署的建立雖然2004年的最終流產(chǎn)，(11)但是關(guān)于歐洲對外行動(dòng)署的初步設(shè)計(jì)并未遭到摒棄，而是被2007年完好地保管下來。經(jīng)修訂后的第五章“共同外交與平安政策之下第27條第3款規(guī)定：“建立歐洲對外行動(dòng)署以協(xié)助歐盟外交事務(wù)與平安政策高

10、級代表。該機(jī)構(gòu)應(yīng)與成員國外交部門協(xié)作，其成員由理事會秘書處與委員會秘書處相關(guān)部門的官員以及各成員國外交部門調(diào)派的任務(wù)人員組成。歐洲對外行動(dòng)署的組織與運(yùn)作由理事會經(jīng)過一項(xiàng)決議予以確定。理事會應(yīng)在高級代表提議的根底之上，在咨詢歐洲議會并得到委員會贊同后采取行動(dòng)。這條規(guī)定是建立歐洲對外行動(dòng)署的效能來源。由于在同意過程中不太順利，直到2021年秋，歐盟才開場匆忙啟動(dòng)關(guān)于歐洲對外行動(dòng)署機(jī)構(gòu)設(shè)立的正式磋商。趕在2021年12月1日生效之前，歐洲議會于當(dāng)年10月22日發(fā)布了。(12)次日，瑞典作為歐盟輪值主席國發(fā)布了。(13)針對歐盟對外行動(dòng)機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)，這兩個(gè)文件分別反映出歐洲議會的超國家主義傾向和成員

11、國的政府間主義主張。(一)歐洲議會的觀念：將行動(dòng)署置于歐盟委員會之下在2021年10月22日的歐洲議會決議中，雖然歐洲議會成認(rèn)歐洲對外行動(dòng)署是一個(gè)自成一體(sui generis)的部門，但是主張歐洲對外行動(dòng)署應(yīng)該設(shè)置在歐盟委員會之下。歐洲議會以為，歐洲對外行動(dòng)署是“共同體法律成果(acquis communautaire)在歐盟對外關(guān)系領(lǐng)域的邏輯延伸；(14)雖然從組織和預(yù)算的觀念來看，EEAS是一個(gè)自成一體的內(nèi)部機(jī)構(gòu)(service)，但是歐洲對外行動(dòng)署應(yīng)該被納入到歐盟委員會的行政構(gòu)造中。(15)在報(bào)告人愛爾瑪布羅克看來，“歐盟不需求一個(gè)橫亙在理事會和委員會中間的新的官僚機(jī)構(gòu)，長此以往，它

12、將使本人脫離于我們(指歐洲議會)的控制而成為一個(gè)獨(dú)立的王國。(16)歐洲議會主張將EEAS設(shè)置在歐盟委員會之下，是希望將共同體方法擴(kuò)張至歐盟的對外行動(dòng)領(lǐng)域，試圖經(jīng)過機(jī)構(gòu)安排使歐盟對外關(guān)系的行動(dòng)吸收超國家方式。這種主張，一方面要改動(dòng)歐盟對外行動(dòng)領(lǐng)域的政府間主義，另一方面也使歐洲議會本身獲得監(jiān)管歐盟對外關(guān)系的更多權(quán)益，為此遭到成員國的劇烈反對。(二)成員國的觀念：行動(dòng)署獨(dú)立于委員會和理事會瑞典作為歐盟輪值主席國所發(fā)表的理事會報(bào)告(2021年10月)，反映的是成員國之間的協(xié)調(diào)意志。雖然該報(bào)告以為開展政策應(yīng)保管為歐盟委員會總司及有關(guān)委員的職能，但是對于EEAS在歐盟體制中的法律位置和位置，與歐洲議會的

13、觀念完全不同，報(bào)告稱：“EEAS應(yīng)具有能反映并且支撐其在歐盟體制中獨(dú)特角色和功能的組織位置。歐洲對外行動(dòng)署應(yīng)該獨(dú)立于委員會和理事會秘書處。(17)生效之后，成員國依然是歐盟外交事務(wù)的主導(dǎo)者。根據(jù)前述第27條第3款，歐洲對外行動(dòng)署的組織與運(yùn)作應(yīng)由歐盟理事會經(jīng)過一項(xiàng)決議予以確定。理事會應(yīng)在高級代表提議的根底之上，在咨詢歐洲議會并得到委員會贊同后采取行動(dòng)。因此，這份由成員國協(xié)商制定的理事會報(bào)告才具有決議意義，它為以后EEAS的建立奠定了根本方向。(三)折衷方案：添加問責(zé)2021年底，凱瑟琳阿什頓被任命為高級代表兼歐盟委員會副主席(HR/VP)。她隨即根據(jù)的授權(quán)，組建一個(gè)高級小組來協(xié)助其起草。2021

14、年3月25日，阿什頓公布其關(guān)于EEAS構(gòu)架和職位的提案，但遭到不少歐洲議會議員的反對，批判其缺乏政治問責(zé)(political accountability)，不贊同EEAS的內(nèi)部垂直構(gòu)造，等等。(18)雖然如此，由于時(shí)間倉促，2021年4月，歐洲議會、歐盟理事會、歐盟委員會和高級代表組成“四方對話(Quadrilogue)，推進(jìn)歐洲議會運(yùn)用在普遍立法程序中的權(quán)益修訂，(19)為盡快建立歐洲對外行動(dòng)署鋪路。2021年6月21日，西班牙輪值主席國、歐洲議會和歐盟委員會在馬德里達(dá)成最終折衷協(xié)議，包括(20)以及兩個(gè)沒有法律約束力的文件，其一為關(guān)于EEAS政治問責(zé)的聲明，其二為向歐洲議會全領(lǐng)會議陳說E

15、EAS中央機(jī)構(gòu)的根本架構(gòu)。(21)雖然具有不同的法律性質(zhì)，但這兩個(gè)文件與理事會的決議一同，應(yīng)被視為確定EEAS機(jī)構(gòu)位置的軟法性與硬法性文件的整體。在歐洲對外行動(dòng)署的設(shè)置上，由于歐洲議會只需咨詢權(quán)，沒有同意權(quán)，因此它將EEAS設(shè)置于歐盟委員會之下的主張因與歐盟理事會的意見相左，而遭到排斥。但是，由于歐洲議會掌握EEAS的預(yù)算權(quán)益，作為向歐洲議會咨詢的結(jié)果，理事會贊同歐洲議會對EEAS適當(dāng)問責(zé)。這闡明，歐洲議會進(jìn)一步擴(kuò)展了對歐盟對外行動(dòng)的監(jiān)視權(quán)益，雖然這種監(jiān)視非常有限。2021年7月7日，歐洲議會贊同建立歐洲對外行動(dòng)署。2021年7月26日，歐盟理事會最終同意。2021年10月20日，歐洲議會以壓

16、倒性多數(shù)同意了在當(dāng)年12月1日啟動(dòng)歐洲對外行動(dòng)署的最后三個(gè)輔助性文件。歐洲議會經(jīng)過了修訂人員條例和財(cái)政條例的議案，并經(jīng)過2021年EEAS預(yù)算。以上文件為高級代表任命這個(gè)新歐盟外交機(jī)構(gòu)的高級管理團(tuán)隊(duì)提供了法律根據(jù)。以后，歐盟各國積極推進(jìn)其本國候選人在歐洲對外行動(dòng)署任職，以便他們在新機(jī)構(gòu)中發(fā)揚(yáng)有利于本國的影響力。三 歐洲對外行動(dòng)署的性質(zhì)與機(jī)構(gòu)位置(一)“自成一體還是“功能自治？對于歐洲對外行動(dòng)署的性質(zhì)和位置，在討論歐洲對外行動(dòng)署的設(shè)計(jì)方案時(shí)，歐洲議會與歐盟理事會的觀念相去甚遠(yuǎn)。歐洲議會在2021年10月22日的決議中以為，雖然歐洲對外行動(dòng)署從機(jī)構(gòu)和預(yù)算角度來看是自成一體的，但是應(yīng)該將EEAS納入

17、到歐盟委員會的行政管理架構(gòu)之內(nèi)。然而，成員國以為，歐洲對外行動(dòng)署應(yīng)該是一個(gè)獨(dú)立于委員會和理事會秘書處的、自成一體的部門。(22)在最終方案中，歐洲議會的觀念未被采用，而是接受了成員國的意見。對于EEAS的性質(zhì)，雖然歐洲議會和理事會都運(yùn)用了“自成一體一詞來界定，但是其實(shí)踐內(nèi)含差別很大。有鑒于此，雖然采用了成員國的意見，但是放棄了“自成一體這個(gè)缺乏嚴(yán)厲法律意義并且能夠引起歧義的用語，采用“功能自治這個(gè)類似的術(shù)語來廓清歐洲對外行動(dòng)署與歐盟理事會和歐盟委員會之間的關(guān)系。(23)該決議第1條第2款明確規(guī)定：“EEAS的管理中心位于布魯塞爾，是歐盟的一個(gè)功能自治的實(shí)體，獨(dú)立于理事會總秘書處和委員會，具有履

18、行義務(wù)和達(dá)成目的的必要法定資歷。(二)歐盟機(jī)構(gòu)(EU Institution)還是歐盟內(nèi)部機(jī)構(gòu)(European Agency)？從方式上來看，EEAS能否相當(dāng)于一個(gè)歐盟機(jī)構(gòu)(EU Institution)呢？所謂“歐盟機(jī)構(gòu)，其中的“機(jī)構(gòu)一詞并非在普通詞義上運(yùn)用，而是經(jīng)歐盟根底條約的規(guī)定獲得了特殊的法律含義。經(jīng)修訂的第13條第1款明確規(guī)定了歐盟的機(jī)構(gòu)框架，包括歐洲議會、歐洲理事會、歐盟理事會、歐盟委員會、歐盟法院、歐洲中央銀行和審計(jì)院。這七個(gè)機(jī)構(gòu)構(gòu)成了歐盟根底條約中的憲政根本架構(gòu)。歐盟機(jī)構(gòu)是具有憲法意義的機(jī)構(gòu)，對其架構(gòu)的修訂均應(yīng)經(jīng)過修訂根底條約的嚴(yán)厲方式進(jìn)展。由于歐洲對外行動(dòng)署不在其列，因此從

19、方式上看，歐洲對外行動(dòng)署顯然不是“歐盟機(jī)構(gòu)。但是，EEAS的某些特殊待遇顯示出它與歐盟機(jī)構(gòu)具有一定的同質(zhì)性。前言第8條規(guī)定，EEAS在財(cái)政與人員條例意義上具有與“歐盟機(jī)構(gòu)一樣的待遇，特別是針對適用這兩個(gè)特別文件的二級法律時(shí)。由此，在歐盟總預(yù)算中EEAS與歐盟機(jī)構(gòu)一樣被單獨(dú)標(biāo)出，并且接受歐洲議會的審查。這闡明，在預(yù)算方面，EEAS具有與歐盟機(jī)構(gòu)一樣的重要位置。(三)什么類型的歐盟內(nèi)部機(jī)構(gòu)？前述歐盟七個(gè)機(jī)構(gòu)之外的其他歐盟實(shí)體都不是“歐盟機(jī)構(gòu)，為了加以區(qū)別，歐盟根底條約普通性地將它們統(tǒng)稱為“團(tuán)體、機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)(bodies，offices or agencies)，如第263條和第267條所述。(

20、24)需求闡明的是，這一長串用語并非實(shí)指，歐盟在為這類機(jī)構(gòu)命名時(shí)，還運(yùn)用諸如“Centre、“Foundation、“Authority等不同的稱號。有的學(xué)者運(yùn)用“European Agencies來指代除歐盟機(jī)構(gòu)以外的一切機(jī)構(gòu)，(25)而有的學(xué)者那么將“Agencies和“Bodies并用。(26)由于“團(tuán)體、機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)太過冗長，本文以歐盟“內(nèi)部部門或“內(nèi)部機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱這一類機(jī)構(gòu)。要給歐盟的內(nèi)部機(jī)構(gòu)(Agencies)分類，是一件非常困難的事情，目前的分類方法并不能窮盡一切的機(jī)構(gòu)。有一種分類法是按照機(jī)構(gòu)能否直接由根底條約設(shè)立來分類。直接由根底條約設(shè)立的歐盟內(nèi)部機(jī)構(gòu)屈指可數(shù)，如聯(lián)盟的兩個(gè)咨詢機(jī)

21、構(gòu)經(jīng)濟(jì)與社會委員會(第13條第4款、第300條和第301條至304條)和地域委員會(第13條第4款、第300條和第305條至307條)，歐盟外交事務(wù)與平安政策高級代表(第18條等諸條)，歐盟的重要財(cái)政機(jī)構(gòu)歐洲投資銀行(第308條)，以及歐洲監(jiān)察專員(第228條)。根底條約對這些機(jī)構(gòu)的規(guī)定并非完備，但堪稱詳細(xì)。另一類機(jī)構(gòu)是根底條約中未做任何規(guī)定，而是由聯(lián)盟的某項(xiàng)法律措施設(shè)立，涉及歐盟政策的不同領(lǐng)域，這類機(jī)構(gòu)超越了20個(gè)。根據(jù)2002年歐盟委員會的通訊，這些機(jī)構(gòu)的作用相當(dāng)廣泛，它們可以為委員會的決策提供技術(shù)或科學(xué)意見和建議(如歐洲食品平安局)，執(zhí)行監(jiān)管和發(fā)布監(jiān)察報(bào)告(如歐洲海洋平安局)，采取對第三

22、方有法律約束力的個(gè)別決議(如歐洲航空平安局)等。雖然它們差別性很大，但都由聯(lián)盟的條例設(shè)立，具有法律人格，享有一定程度的機(jī)構(gòu)和財(cái)政自治。(27)按照機(jī)構(gòu)的權(quán)益范圍還可以將歐盟內(nèi)部機(jī)構(gòu)大致地分為“執(zhí)行型機(jī)構(gòu)(executive agencies)和“管理型機(jī)構(gòu)(regulatory agencies)?！皥?zhí)行型機(jī)構(gòu)受中普通條款的調(diào)整，它們具有法律人格，只擔(dān)任純粹的管理任務(wù)，協(xié)助委員會執(zhí)行聯(lián)盟的規(guī)劃，不具備決策功能。(28)“管理型機(jī)構(gòu)那么具有較廣泛的權(quán)益，并且自動(dòng)實(shí)施執(zhí)行功能。歐盟委員會曾在2005年起草中，將“管理型機(jī)構(gòu)定義為“由立法機(jī)構(gòu)根據(jù)設(shè)立的，用以在歐洲層面協(xié)助管理特別領(lǐng)域，以及協(xié)助執(zhí)行共

23、同體政策的自治法律實(shí)體。(29)由于EEAS既不由調(diào)整，也不是根據(jù)設(shè)立，因此不適用于上述分類法。雖然第27條第3款對歐洲對外行動(dòng)署進(jìn)展了規(guī)定，但是其組織機(jī)構(gòu)和權(quán)能范圍主要是由規(guī)定的。因此，無法將EEAS單純地歸屬到能否由根底條約來設(shè)立。與歐盟其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)相比，歐洲對外行動(dòng)署這個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立具有特殊性歐洲對外行動(dòng)署成立的法律根據(jù)直接，而其本質(zhì)架構(gòu)這樣一個(gè)歐盟二級立法。與歐洲投資銀行和高級代表的成立規(guī)那么完全于歐盟根底條約不同的是，歐洲對外行動(dòng)署的設(shè)置還需求歐盟二級立法的補(bǔ)充。歐洲對外行動(dòng)署的立法程序，反映了歐盟對外關(guān)系權(quán)能的特殊性，歐盟原先的“第二支柱仍隱形存在。關(guān)于歐洲對外行動(dòng)署的組織和運(yùn)作，應(yīng)

24、先由高級代表提議，經(jīng)咨詢歐洲議會，并得到委員會贊同之后，再由理事會的決議同意。這個(gè)過程是一個(gè)四方參與的立法過程，不僅采用政府間方式協(xié)調(diào)成員國的立場，還要在一定程度上遭到歐洲議會的民主監(jiān)視，同時(shí)需求歐盟理事會的同意。相對其他機(jī)構(gòu)而言，歐洲對外行動(dòng)署是一個(gè)由根底條約直接授權(quán)，其架構(gòu)受歐盟立法機(jī)構(gòu)調(diào)整的歐盟內(nèi)部機(jī)構(gòu)。(四)法定資歷與訴訟資歷正如上文所言，歐盟內(nèi)部機(jī)構(gòu)都被明確賦予法律人格。但是，第1條第2款僅規(guī)定：“歐洲對外行動(dòng)署具有履行義務(wù)和達(dá)成目的的必要法定資歷。與(以下簡稱)第6條規(guī)定“該機(jī)構(gòu)應(yīng)具有履行其功能和達(dá)成其目的的必要法律人格相比，(30)立法者在這里不直接確定其法律人格顯然不是由于忽略

25、，而是出于刻意的安排。經(jīng)過與相比較，就能了解立法者為何不明確賦予EEAS以法律人格。在第6條中向成員國施加義務(wù)以確保EDA享有“根據(jù)其法律(指成員國法)所給予法律人格的最廣泛法定資歷，以便EDA能“獲得或者處置動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，并且成為司法訴訟的當(dāng)事方。可見，歐盟賦予EDA法律人格的主要目的，一是使之具有處分財(cái)富的權(quán)益，二是可以成為司法訴訟的原告或被告。而的結(jié)尾第12條涉及不動(dòng)產(chǎn)事宜，但是卻沒有提及獲得不動(dòng)產(chǎn)的法律人格，該條只是規(guī)定理事會秘書處和委員會機(jī)構(gòu)“應(yīng)采取一切必要措施以便為EEAS正常運(yùn)轉(zhuǎn)之必需，人員的轉(zhuǎn)移可以伴隨著不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移。與EDA不同，這里似乎不需求EEAS單獨(dú)地獲得或者處置動(dòng)產(chǎn)或

26、者不動(dòng)產(chǎn)，但是由于EDA被納入到EEAS之下，EEAS實(shí)踐上獲得對EDA財(cái)富的處分權(quán)。此外，沒有規(guī)定EEAS能否成為訴訟的當(dāng)事方。該決議第1條與第6條的區(qū)別是非常值得關(guān)注的。一方面，它意味著歐盟不情愿使EEAS在未來擁有獨(dú)立處置財(cái)富的廣泛權(quán)益，EEAS對不動(dòng)產(chǎn)的處分權(quán)僅限于它對EDA的管理，這是對EEAS權(quán)益的約束。另一方面，該決議只規(guī)定EEAS具有履行義務(wù)和達(dá)成目的的必要法定資歷，即EEAS具有一定的權(quán)益才干和行為才干。由于未明確其法律人格，EEAS能否具有責(zé)任才干尚不清楚，這使它不具有明確的訴訟資歷。立法者在這里并非是忽略了法律人格的重要性，而是以法定資歷一詞模糊其法律屬性，給予歐洲對外行

27、動(dòng)署在法律上的維護(hù)。詳細(xì)說來，就是歐盟立法者不情愿使歐洲對外行動(dòng)署成為法律責(zé)任的承當(dāng)者，特別是成為司法訴訟的對象。關(guān)于EEAS的訴訟資歷，這里要將在歐洲法院訴訟與在歐盟以外其他法院的訴訟區(qū)分開。對于在歐盟之外恣意第三國法院的訴訟，不受歐盟根底條約的調(diào)整，而受國際法和法院地國國內(nèi)法調(diào)整。由于歐洲對外行動(dòng)署不具有明確的法律人格，它的法律身份不完好，普通不能成為外國法院適格的訴訟對象。假設(shè)要對歐洲對外行動(dòng)署的行動(dòng)提出訴訟，懇求獲得司法救援，從外表來看，就只能對歐盟提起，而不能以歐洲對外行動(dòng)署為起訴對象。對于在歐洲法院的訴訟，由于第275條幾乎完全排除歐洲法院在共同外交與平安領(lǐng)域的管轄權(quán)，只能調(diào)查第2

28、63條第四段的規(guī)定。(31)第263條第四段規(guī)定：“任何自然人或法人均可就針對其本人的或與其有直接的和個(gè)別聯(lián)絡(luò)的法令，或直接關(guān)系到其本人但未包含實(shí)施措施的規(guī)制性法令提起訴訟。這里涉及EEAS能否因沒有被賦予法律人格而被排除在訴訟之外。這個(gè)問題將留給歐洲法院回答，法院當(dāng)然可以簡單地處理這個(gè)問題，即在案件中裁定由于EEAS實(shí)施其法定資歷而可默示地推出其具有法律人格。歐洲法院也可以采用另一種方法，也就是僅成認(rèn)EEAS的訴訟位置，而對法律人格問題不加調(diào)查。由于提起審查的根據(jù)僅限于對個(gè)人具有直接效果的法令，當(dāng)事人提起訴訟的能夠性較低。綜上所述，由于歐洲對外行動(dòng)署沒有明確的法律人格，既非歐盟“管理型機(jī)構(gòu)，

29、也非歐盟“執(zhí)行型機(jī)構(gòu)。此外，歐洲對外行動(dòng)署也不是第13條第1款所規(guī)定的“歐盟機(jī)構(gòu)。鑒于此，無妨將歐洲對外行動(dòng)署稱為歐盟“別具一格、“功能自治的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。權(quán)益本身的性質(zhì)決議著權(quán)益設(shè)置的屬性。歐盟對外行動(dòng)署的這種特殊性質(zhì)，實(shí)踐上是歐盟專屬權(quán)能、共享權(quán)能、協(xié)調(diào)與補(bǔ)充權(quán)能之外的第四種權(quán)能在共同外交與平安政策領(lǐng)域的權(quán)能(第2條第4款)在歐盟內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上的反映。歐洲對外行動(dòng)署的這種特殊屬性，從側(cè)面反襯出歐盟第四種權(quán)能的獨(dú)特性質(zhì)：在超國家機(jī)構(gòu)的外形下，以政府間方式和超國家方式混合地實(shí)施運(yùn)作。四 歐洲對外行動(dòng)署的功能、目的和權(quán)能范圍(一)歐洲對外行動(dòng)署的任務(wù)歐盟的“外交部(1)協(xié)助高級代表的各種職權(quán)經(jīng)修正的

30、第27條第3款規(guī)定：“在履行其職責(zé)時(shí)，聯(lián)盟高級代表由歐洲對外行動(dòng)署予以協(xié)助。該部門應(yīng)與成員國外交部門協(xié)作，其組成人員應(yīng)包括理事會總秘書處與委員會相關(guān)部門的官員以及成員國外交部門調(diào)派的任務(wù)人員。因此，EEAS位于聯(lián)盟高級代表的職權(quán)之下。EEAS不僅協(xié)助高級代表作為聯(lián)盟外交事務(wù)和平安政策高級代表履行職權(quán)，還要協(xié)助高級代表履行由第18條所規(guī)定的其他職務(wù)的職能，包括外交事務(wù)理事會主席、委員會副主席，確保特別是第18條和第27條中所規(guī)定的聯(lián)盟對外行動(dòng)的一致性。在不影響理事會總秘書處正常任務(wù)的情況下，EEAS還要支持高級代表作為外交理事會主席的職責(zé)。與此同時(shí)，EEAS也要支持高級代表作為委員會副主席在對外

31、關(guān)系上的職責(zé)，以及他在協(xié)調(diào)聯(lián)盟對外行動(dòng)的職責(zé)。(2)協(xié)助歐洲理事會主席、歐盟委員會主席和委員會關(guān)于對外行動(dòng)，第15條第6款規(guī)定，“歐洲理事會主席應(yīng)以其級別和身份在與聯(lián)盟共同外交與平安政策有關(guān)的事項(xiàng)上代表聯(lián)盟，但不影響聯(lián)盟外交事務(wù)與平安政策高級代表的職權(quán)。這段文字并不非常明晰地劃出歐洲理事會主席和高級代表職能的分界，僅指出他們在各自的級別和身份上代表歐盟。在一些政治察看家和部分公眾看來，歐洲理事會主席的對外角色是其任務(wù)的重要組成部分。第17條也規(guī)定，除共同外交與平安政策及兩部條約規(guī)定的其他情形外，歐盟委員會對外代表聯(lián)盟。在這里，根底條約以政策領(lǐng)域?yàn)榻缦?，?guī)定委員會在共同外交與平安政策以外代表歐盟

32、。根據(jù)第2條第2款，EEAS還應(yīng)協(xié)助在歐洲理事會、委員會主席以及委員會實(shí)施他們在對外關(guān)系領(lǐng)域的各自職能。綜上可見，EEAS的協(xié)助對象除去高級代表在共同外交與平安政策領(lǐng)域的職權(quán)之外，還需求協(xié)助三大歐盟機(jī)構(gòu)歐洲理事會、歐盟理事會和歐盟委員會的對外代表性。在協(xié)助的任務(wù)方式上，既有以原共同體方式任務(wù)的領(lǐng)域(歐盟委員會)，也有政府間方式開展任務(wù)的領(lǐng)域(歐盟理事會外交理事會)，也有屬于歐盟第四類權(quán)能的“共同外交與平安政策(CFSP)。另外，在所協(xié)助的對象的層級上，既有國家首腦和政府元首一級(歐洲理事會主席和歐盟委員會主席)，也有部長級(外交理事會、高級代表)。從這個(gè)角度來看，歐洲對外行動(dòng)署可以稱為歐盟的“

33、外交部。當(dāng)然，EEAS與一個(gè)主權(quán)國家的外交部不盡一樣，它遭到歐盟授權(quán)原那么的諸多掣肘。(二)EEAS的職權(quán)范圍：偏重整合，創(chuàng)新缺乏根據(jù)第五編“聯(lián)盟對外行動(dòng)普通條款與共同外交與平安政策特別條款，聯(lián)盟對外行動(dòng)包括“共同外交與平安政策(CFSP)以及CFSP的組成部分“共同平安與防務(wù)政策(CSDP)，即原歐盟第二支柱的政策領(lǐng)域。又根據(jù)第五部分“聯(lián)盟對外行動(dòng)，歐盟對外行動(dòng)領(lǐng)域還包括“共同商業(yè)政策(CCP)和“與第三國的協(xié)作及人道主義援助(簡稱為開展援助)等，即原歐盟第一支柱的政策領(lǐng)域。對EEAS的職權(quán)范圍，在起草以及討論理事會決議時(shí)，共同外交與平安政策領(lǐng)域交由EEAS是毫無疑問的，討論重點(diǎn)在于原歐盟第

34、一支柱的政策領(lǐng)域能否應(yīng)完全置于EEAS之下。根據(jù)建立EEAS的決議，根據(jù)共同外交與平安預(yù)算、第2款第7款所提及的那部分之外的穩(wěn)定工具、工業(yè)化國家協(xié)作工具、通訊和公共外交行動(dòng)以及選舉察看團(tuán)所采取的行動(dòng)，應(yīng)由高級代表和EEAS擔(dān)任。(1)共同外交與平安政策領(lǐng)域在共同外交與平安政策方面，需求強(qiáng)調(diào)的是，建立EEAS的決議并沒有為歐洲對外行動(dòng)署協(xié)調(diào)成員國的外交立場制定特別的工具，EEAS在制度上難以促進(jìn)成員國構(gòu)成共同立場。在歐洲對外行動(dòng)署成立之后，由于成員國在很多外交問題上無法達(dá)成一致立場，高級代表及歐洲對外行動(dòng)署無法、也無權(quán)在第一時(shí)間發(fā)出聲音并且采取行動(dòng)。有歐洲外交察看人士嚴(yán)峻批判阿什頓及EEAS在艱

35、苦事件中嚴(yán)重缺席，例如在阿拉伯動(dòng)蕩中，成員國指點(diǎn)人的聲音使高級代表的行動(dòng)黯然失色；在日本海嘯、利比亞問題和蘭佩杜薩島難民問題上，那么難得看到她的身影。(32)撇開阿什頓本人的政治影響力和政治魄力不談，當(dāng)前歐洲對外行動(dòng)署的機(jī)構(gòu)位置和工具設(shè)置，無法改動(dòng)由成員國主導(dǎo)歐盟共同外交事務(wù)的現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)勢的個(gè)人影響力只能影響協(xié)調(diào)和斡旋的進(jìn)度，并不能使其在國際事務(wù)中走在成員國的前面。(2)關(guān)于開展協(xié)作領(lǐng)域?qū)τ贓EAS的職權(quán)范圍能否包括貿(mào)易政策，歐洲議會對此未加思索，他們討論更多的是開展協(xié)作，議會對此還進(jìn)展了特別陳說。歐洲議會以為，開展協(xié)作是具有特別目的并與其他對外政策具有同等位置的自治性政策領(lǐng)域。很多人擔(dān)憂，賦予

36、EEAS在開展政策中的角色，是成員國為了確保由歐盟委員會管理的援助資源用于定向戰(zhàn)略目的，而非長期構(gòu)外型開展目的。(33)EEAS能否包括歐盟開展政策引起很大的爭議，最終折衷方案模糊不清。根據(jù)EEAS決議前言第4條，在努力于聯(lián)盟對外協(xié)作工程上，EEAS應(yīng)努力于確保這些工程實(shí)現(xiàn)第21條，特別是其第2款d項(xiàng)所規(guī)定的聯(lián)盟對外行動(dòng)的各工程標(biāo)，并且努力于遵守第208條規(guī)定的聯(lián)盟開展政策的各工程標(biāo)。就此而言，EEAS也應(yīng)促進(jìn)“歐洲開展共識(34)和“歐洲人道主義援助共識(35)目的的實(shí)現(xiàn)。因此，開展和援助也是EEAS的職權(quán)范圍。需求厘清的是，EEAS對開展政策的職權(quán)只是參與性的，主要是與委員會的相關(guān)部門結(jié)合

37、著手預(yù)備任務(wù)，不具備對開展政策的管理職能。第9條第1款用非常一定的言語指出，聯(lián)盟對外協(xié)作工程的管理屬于委員會的職責(zé)。第2款明確規(guī)定了高級代表可運(yùn)用的7項(xiàng)對外援助工具，包括開展協(xié)作工具(36)、歐洲開展基金(37)、歐洲民主與人權(quán)工具(38)、歐洲睦鄰與同伴工具(39)、工業(yè)化國家協(xié)作工具(40)、核平安協(xié)作工具(41)、涉及第4條中所規(guī)定的援助的穩(wěn)定工具(42)。第3款規(guī)定，在規(guī)劃、設(shè)計(jì)和執(zhí)行第2條所提及的7項(xiàng)對外援助工具的整個(gè)環(huán)節(jié)中，高級代表和EEAS應(yīng)與委員會的相關(guān)委員和部門一同任務(wù)。就歐洲開展基金、開展協(xié)作工具和歐洲睦鄰與同伴工具而言，任何建議案都應(yīng)由EEAS和委員會的相關(guān)部門根據(jù)擔(dān)任相

38、應(yīng)政策的委員的職責(zé)結(jié)合預(yù)備，并應(yīng)與高級代表結(jié)合提交給委員會經(jīng)過。主旨性規(guī)劃，除去歐洲民主與人權(quán)工具、核平安協(xié)作工具和第2款第7項(xiàng)中提及的那部分穩(wěn)定工具，那么應(yīng)由委員會相應(yīng)部門在擔(dān)任開展政策的委員的指點(diǎn)下任務(wù)。(三)EEAS的架構(gòu)和人員構(gòu)成與任何一個(gè)外交部門一樣，歐洲對外行動(dòng)署由管理中心和歐盟駐第三國和國際組織的130多個(gè)代表團(tuán)組成。EEAS的管理中心包括由一位行政總秘書長、兩位執(zhí)行秘書長和一位主管預(yù)算和行政的總干事(Director General)組成的團(tuán)隊(duì)。在管理中心架構(gòu)之下，是多個(gè)按地域分類的涵蓋世界一切地域的總司、多邊和主題性部門、政策方案部、法務(wù)部，以及處置機(jī)構(gòu)間關(guān)系、信息和公共外交

39、的部門。(43)根據(jù)第27條第3款，于委員會、理事會秘書處和成員國外交部門的官員構(gòu)成EEAS可以抽調(diào)的“人力資源。在2021年7月后，歐盟其他機(jī)構(gòu)的官員(例如歐洲議會議員)也可以懇求EEAS的任務(wù)。成員國的外交官將構(gòu)成至少EEAS人員的三分之一。雖然行動(dòng)署一開場就由現(xiàn)有人員組成，即絕大多數(shù)由委員會和理事會的官員構(gòu)成，但是這個(gè)三分之一要到2021年實(shí)現(xiàn)。此外，EEAS的常設(shè)人員將至少占到60%。據(jù)稱，待EEAS充分運(yùn)作時(shí)，EE-AS將總共包括約5500名官員，將與某個(gè)歐洲大國的外交部的人數(shù)相當(dāng)，例如德國外交部約有6000名外交官。(44)目前，成員國正在爭相將本國外交人員引薦到EEAS。一位不愿

40、泄漏姓名的某成員國大使表示：“EEAS正在成為各國政府爭相維護(hù)本國力量的樂園。(45)由于成員國外交部與歐洲對外行動(dòng)署存在協(xié)作關(guān)系，這些人員如何在對本國效忠與為歐盟效力之間求得平衡，是擺在歐洲對外行動(dòng)署面前的難題。由于集外交機(jī)構(gòu)、軍事機(jī)構(gòu)、情報(bào)機(jī)構(gòu)和開展援助機(jī)構(gòu)于一身，這使得歐洲對外行動(dòng)署在管理事項(xiàng)的種類上超出一個(gè)主權(quán)國家外交部的職能范圍。這種構(gòu)架可以在一定程度上提高歐盟對外行動(dòng)的一致性，而且有助于強(qiáng)化這些架構(gòu)相互之間的協(xié)作。由于軍事情報(bào)機(jī)構(gòu)借重外交機(jī)構(gòu)和開展援助的能夠性非常大，歐盟對外行動(dòng)機(jī)構(gòu)的這種傾向值得各國留意。五 結(jié)論歐洲對外行動(dòng)署是歐盟整合對外行動(dòng)領(lǐng)域中分散體制的一次重要改革，以此加

41、強(qiáng)歐盟對外關(guān)系的一致性與協(xié)調(diào)性。(46)它試圖經(jīng)過這種改革，加強(qiáng)歐盟用一個(gè)聲音對外的才干，加強(qiáng)歐盟整體的對外力量。(47)本文分析以為，并未賦予歐盟在對外關(guān)系領(lǐng)域中更多的權(quán)能，只是以新機(jī)構(gòu)和職務(wù)的外殼來整合現(xiàn)有的資源，創(chuàng)新非常有限。歐盟對外關(guān)系中權(quán)能分界的緊張關(guān)系并沒有得到緩解，有關(guān)歐盟對外行動(dòng)才干的質(zhì)疑依然會繼續(xù)。歐洲對外行動(dòng)署的建立，現(xiàn)實(shí)上折射出歐盟對外關(guān)系這個(gè)特殊領(lǐng)域“自成一體或者“既非甲也非乙的四不像特征，歐盟原先的第二支柱仍隱形存在。歐洲對外行動(dòng)署不是“歐盟機(jī)構(gòu)，但是在預(yù)算上具有與歐盟機(jī)構(gòu)同等的待遇。作為歐盟內(nèi)部機(jī)構(gòu)，歐洲對外行動(dòng)署是獨(dú)一一個(gè)不具有明確法律人格的機(jī)構(gòu)，它既非“執(zhí)行型機(jī)

42、構(gòu)也非“管理型機(jī)構(gòu)。與其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)相比，歐洲對外行動(dòng)署的訴訟位置不明確，其機(jī)構(gòu)法律特征模糊。從歐洲對外行動(dòng)署的職權(quán)范圍來看，其所涉政策領(lǐng)域既有原共同體方式的部分，也有政府間方法的部分，亦有CFSP這個(gè)特殊的權(quán)能領(lǐng)域，集外交、軍事、情報(bào)和開展援助于一身，使其在管理事項(xiàng)的范圍上超出一個(gè)主權(quán)國家外交部的職能范圍。同時(shí)，歐洲對外行動(dòng)署還是一個(gè)偏重協(xié)助和協(xié)作的機(jī)構(gòu)，在方式上不具有決策權(quán)能。其協(xié)助和協(xié)作不只是內(nèi)部架構(gòu)之間，不僅要協(xié)助歐洲理事會、歐盟理事會和歐盟委員會的任務(wù)，還要與成員國的外交部門協(xié)作。因此歐洲對外行動(dòng)署的運(yùn)作集中了不同的歐盟任務(wù)方式，要求不同層面的協(xié)作，是一個(gè)采用復(fù)合式任務(wù)方式的機(jī)構(gòu)，在本

43、身管理上具有很大的難度。除去任務(wù)方式的復(fù)雜性之外，歐洲對外行動(dòng)署還存在一個(gè)飽受爭議的缺陷由于其權(quán)能領(lǐng)域的最主要部分是共同外交與平安政策，在成員國沒有達(dá)成共同立場時(shí)，往往看不到EEAS。在對EEAS進(jìn)展艱苦改革之前，歐洲對外行動(dòng)署與高級代表很難走出成員國指點(diǎn)人和成員國外交部的陰影。雖然歐盟雄心勃勃，但是外交一體化的努力顯然面臨叢叢荊棘。有學(xué)者在評價(jià)對歐盟對外行動(dòng)的影響時(shí)，曾指出：“光是適當(dāng)?shù)臉?gòu)造和程序?qū)⑷狈σ源_保歐盟達(dá)成一致和有效的外交與平安政策，為了產(chǎn)生一個(gè)真正的共同外交和平安政策，必需求有充分利用它們的政治志愿。(48)誠然，制度變革受制于成員國的志愿，這種政策開展動(dòng)力的缺乏，依然是當(dāng)前歐盟

44、構(gòu)成共同外交與平安政策的主要妨礙?？偠灾F(xiàn)有的EEAS法律定位并不非常明晰，其架構(gòu)具有過渡性，要達(dá)成其一致性的目的，還需求在成員國志愿的支持下做進(jìn)一步的機(jī)構(gòu)創(chuàng)新。注釋：中國社會科學(xué)院歐洲研討所“中歐關(guān)系重點(diǎn)學(xué)科課題組：“2021年中歐關(guān)系的回想與展望，2021年第1期，第2頁。程衛(wèi)東：“導(dǎo)讀：由來、內(nèi)容及其影響，程衛(wèi)東、李靖堃譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)2021年版，第29頁。有關(guān)對歐盟共同外交與平安政策的影響和學(xué)者在出臺之前對EEAS設(shè)置的質(zhì)疑，可參見金玲：“與歐盟共同外交與平安政策，2021年第2期，第66-77頁。See Peter Norman, The Accidental Const

45、itution, The Making of Europes Constitutional Treaty (Second Edition), Brussels: Euro Comment, 2005, p. 234.Proposal by Mr Giuliano Amato, Mr Elmar Brok and Mr Andrew Duff, Declaration on the Creation of a European External Action Service, HYPERLINK /docs/treaty/pdf/873/Art%20%20225a%20Amato%20EN.pd

46、f t _blank /docs/treaty/pdf/873/Art%20%20225a%20Amato%20EN.pdf; See Peter Norman, The Accidental Constitution, The Making of Europes Constitutional Treaty, p. 266.Peter Norman, The Accidental Constitution, The Making of Europes Constitutional Treaty, p. 269.該條在第三部分“聯(lián)盟政策與運(yùn)轉(zhuǎn)之第五編“聯(lián)盟對外行動(dòng)之第二章“共同外交與平安政策下，

47、憲法條約的條款在每一部分下重新編號。See Draft Treaty Establishing a Constitution for Europe, Brussels, 18 July 2003, CONV 850/03, HYPERLINK /docs/Treaty/cv00850.en03.pdf t _blank /docs/Treaty/cv00850.en03.pdf.OJ2004, C 310/47.有關(guān)討論還可參見2002年12月16日歐洲制憲大會關(guān)于對外行動(dòng)的第七任務(wù)組所提交的最終報(bào)告,Final Report of Working Group on External Acti

48、on, Brussels, 16 December 2002, p. 6, HYPERLINK register.consilium.europa.eu/pdf/en/02/cv00/cv00459.en02.pdf t _blank register.consilium.europa.eu/pdf/en/02/cv00/cv00459.en02.pdf.Contribution by Mr Barnier and Mr Vitorino, Joint External Action Service, CONV 839/03, Brussels, June 24, 2003, p. 3, HY

49、PERLINK register.consilium.europa.eu/pdf/en/03/cv00/cv00839.en03.pdf t _blank register.consilium.europa.eu/pdf/en/03/cv00/cv00839.en03.pdf.(11)關(guān)于的失敗與的緣起，參見程衛(wèi)東：“導(dǎo)讀：由來、內(nèi)容及其影響，第1-30頁。(12)Rapporteur Elmar Brok, Report on the Institutional Aspects of Setting up the European External Action Service, Commi

50、ttee on Constitutional Affairs, European Parliament, 20 October 2021, 2021/2133INI。該報(bào)告于10月22日作為歐洲議會決議經(jīng)過。(13)Presidency Report to the European Council on the European External Action Service, Brussels 23 Oct. 2021，DOC 14930/09.該報(bào)告同時(shí)提交歐洲理事會和歐盟理事會。(14)Rapporteur Elmar Brok, Report on the Institutional

51、Aspects of Setting up the European External Action Service, Committee on Constitutional Affairs, European Parliament, para C, p. 4.(15)Rapporteur Elmar Brok, Report on the Institutional Aspects of Setting up the European External Action Service, Committee on Constitutional Affairs, European Parliame

52、nt, para 7, p. 7.(16)See Euractiv, The EUs New Diplomatic Service, HYPERLINK euractiv/en/future-eu/eus-new-diplomatic-service-linksdossier-309484 t _blank euractiv/en/future-eu/eus-new-diplomatic-service-linksdossier-309484; Quoted from Bart Van Vooren, A Legal-Institutional Perspective on the Europ

53、ean External Action Service, Common Market Law Review, Vol. 48, 2021, p. 478.(17)Report of the Swedish Presidency, para 6, 16; Quoted from Bart Van Vooren, A Legal-Institutional Perspective on the European External Action Service, p.479.(18)Statement by Verhofstadt(ALDE), Swoboda(S&D), Harms and Coh

54、n-Bendit(Greens/EFA), 25 March 2021; Quoted from Bart Van Vooren, A Legal-Institutional Perspective on the European External Action Service, p. 479.(19)Council Regulation(EC, Euratom) No. 1605/2002 of 25 June 2002 on the Financial Regulation Applicable to the General Budget of the European Communiti

55、es, OJ 2002, L 248/1; Regulation No. 31(EEC), 11(EAEC), laying down the Staff Regulations of Officials and the Conditions of Employment of Other Servants of the European Economic Community and the European Atomic Energy Community, OJ 1962, 45, p. 7/62.(20)Council Decision 2021/427/EU of 26 July 2021

56、 Establishing the Organization and Functioning of the European External Action Service, OJ 2021, L 201/30, 3 August 2021.(21)Draft Declaration by the High Representative on Political Accountability, OJ 2021, C 210/1.(22)Presidency Report to the European Council on the European External Action Servic

57、e, 14930/09, Brussels, 23 October 2021, p. 6.(23)See Christophe Hillion and Maxime Lefebvre, The European External Action Service: Towards a Common Diplomacy?, SIEPS European Policy Analysis, June 2021.(24)該術(shù)語的翻譯參考，第141頁、第143頁。(25)T. C. Hartley, The Foundations of European Union Law, Oxford: Univers

58、ity Press, 2021, pp. 34-36.(26)Paul Craig, Lisbon TreatyLaw, Politics, and Treaty Reform, Oxford: University Press, 2021, pp. 97-100; See also Paul Craig, Legal Control of Regulatory Bodies: Principle, Policy, and Teleology, in Patrick Birkinshaw and Mike Varney eds., The European Union Legal Order

59、after Lisbon, Kluwer Law International, 2021, pp. 93-116.(27)See Commission Communication, The Operating Framework for the European Regulatory Agencies, COM(2002)718, pp. 2-5.(28)Council Regulation(EC)No. 58/2003 of 19 December 2002 Laying down the Statute for Executive Agencies to Be Entrusted with

60、 Certain Tasks in the Management of Community Programmes, OJ 2003,L11/1.(29)Draft Interinstitutional Agreement on the Operating Framework for the European Regulatory Agencies，COM(2005)59.該協(xié)議后被撤回，參見OJ 2021，C 71/17。(30)Council Joint Action 2004/551/CFSP of 12 July 2004 on the Establishment of the Euro