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文檔簡介
1、.PAGE :.;PAGE 9法院執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置及相關(guān)法律制度的完善近年來,人民法院受理各類強迫執(zhí)行的案件呈大幅度增長,而目前由于法院內(nèi)部所設(shè)立的執(zhí)行機構(gòu)以及執(zhí)行制度、方式存在弊端,強迫執(zhí)行的立法滯后,再加上外部的執(zhí)法環(huán)境等緣由,執(zhí)行難的問題非常突出。筆者以為,呵斥執(zhí)行難現(xiàn)狀構(gòu)成的主要要素,乃是法院內(nèi)部的執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置及相關(guān)法律制度不完善所致。改良和完善法院執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部不利于執(zhí)行任務(wù)的要素,是處理執(zhí)行難問題的重要途徑,可以起到事半功倍的效果。本文擬就目前法院執(zhí)行機構(gòu)存在的弊端,看對如何改革執(zhí)行機構(gòu)、完善強迫執(zhí)行立法,加強執(zhí)行力度方面,談?wù)劚救说目捶跋胂蟆R?、目前法院?zhí)行機構(gòu)、制度及方式存在的弊
2、首先,目前法律對設(shè)置執(zhí)行機構(gòu)注重不夠。一方面,法院組織法只字未提執(zhí)行機構(gòu)問題,民事訴訟法也只規(guī)定基層法院、中級法院根據(jù)需求,“可以設(shè)立執(zhí)行機構(gòu),這只是一個選擇性規(guī)范,似乎執(zhí)行機構(gòu)是可有可無的機構(gòu);另一方面,法律也沒有給執(zhí)行機構(gòu)確定一個法定的稱謂。這與法律對審問組織的態(tài)度相比,有一種明顯的厚此薄彼之感。目前,我國各基層法院和中級法院,雖然都設(shè)立了執(zhí)行庭,但平級法院執(zhí)行庭之間,業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)性差,上級法院執(zhí)行庭對下級法院執(zhí)行庭的指點、監(jiān)視作用也甚微。根據(jù)我國現(xiàn)行的法院財政體制,法院的司法經(jīng)費于本地政府財政,為此,本地法院設(shè)置的執(zhí)行庭當然地被當本錢地政府處置本地事務(wù)的工具,為本地的地方利益的實現(xiàn)而效力。當
3、本地法院執(zhí)行庭在執(zhí)行任務(wù)中,一旦遇到與本地政府利益不一致時,往往會遭到本地政府的干涉,這就是通常所說的行政干涉。由于本地法院執(zhí)行庭受制于本地政府,因此完全無力抵抗這種行政干涉。另外,當案件需求到異地委托執(zhí)行時,外地法院執(zhí)行庭由于同樣的緣由,或有托不執(zhí)。這就是通常所說的司法領(lǐng)域中的地方維護主義和部門維護主義。這景象是導致法院委托執(zhí)行效果差的主要緣由。其次,目前我國法院執(zhí)行員的位置不明確,缺乏應有的組織保證,這也對法院執(zhí)行任務(wù)帶來了消極的影響。一方面,相對影響了執(zhí)行任務(wù)在法院任務(wù)中的位置,另一方面,挫傷了執(zhí)行員的任務(wù)積極性。在司法實際中,對執(zhí)行員的任免普通沒有手續(xù),隨意性大,很不嚴肅。而審問員的任
4、命不僅需求組織部門的考核審批,還需由本院院長提請人大審議經(jīng)過,不經(jīng)法定程序,不受撤免。表現(xiàn)出執(zhí)行員的法律位置不如審問員的景象。然而目前執(zhí)行任務(wù)比審問任務(wù)更加艱巨復雜,不愿干執(zhí)行任務(wù),是法院內(nèi)部人員存在的普遍景象。執(zhí)行庭的執(zhí)行人員往往被任命為審問員,這又顯然有悖于執(zhí)行任務(wù)由執(zhí)行員進展的原那么。當前,法院執(zhí)行任務(wù)的重要性越來越突出,這與目前執(zhí)行員的法律位置低的現(xiàn)狀很不順應。可以說,執(zhí)行員法律位置不明確是影響法院執(zhí)行任務(wù)力度的一個重要要素。第三,審問與執(zhí)行任務(wù)合一的景象非常嚴重。在執(zhí)行積案增多,執(zhí)行庭力量明顯缺乏的壓力下,目前法院普遍采取的做法是由審問業(yè)務(wù)庭兼辦各類執(zhí)行案件。即讓民事審問庭的審問人員
5、辦理民事執(zhí)行案件,經(jīng)濟審問庭的審問人員辦理經(jīng)濟執(zhí)行案件,行政審問庭的審問人員辦理行政執(zhí)行案件以及非訴行政執(zhí)行案件。這一做法外表上看是加強了執(zhí)行任務(wù)的力度,孰不知,這種做法不僅不能徹底處理執(zhí)行難的問題,反而會添加執(zhí)行亂問題的產(chǎn)生,使執(zhí)行任務(wù)難上加難。審執(zhí)分別原那么是我國民事訴訟法所確定的一項重要制度,實行審執(zhí)分別的原那么,是法院內(nèi)部重要的審問監(jiān)視機制。在審理階段,對案件正確適用法律,作出公正的裁判,是案件得以順利執(zhí)行的前提條件。為此,對于懇求強迫執(zhí)行的案件,必需首先做好對據(jù)以執(zhí)行的裁、判文書進展嚴厲審查的任務(wù)。而假設(shè)由審理該案的審問人員直接辦理強迫執(zhí)行任務(wù),那么勢必消弱了這一重要任務(wù)環(huán)節(jié),為司法
6、不公問題的產(chǎn)生發(fā)明了能夠的條件。另外,特別是法院行政審問庭直接辦理行政執(zhí)行案件和非訴行政執(zhí)行案件,其危害性更加突出。眾所周知,由于我國幾千年來的封建傳統(tǒng)認識影響,目前我國公民對“民告官這一訴訟制度還很不順應,行政機關(guān)也很不習慣“被告這一稱謂。全國法院自成立行政審問庭以來,行政訴訟不斷是舉步維艱,難以走上正軌。在這種現(xiàn)狀下,行政審問庭的審問人員本應把全部精神用在行政案件的審理上,并用實真實在的案例大張旗鼓地進展法制宣傳,以加強行政機關(guān)以及公民、法人依法行政的法律認識,從而把我國社會主義法制建立推向前進。行政審問庭的審問人員辦理執(zhí)行案件,不僅有悖于我國審執(zhí)分別這一根本的原那么制度,同時還會給人們呵
7、斥“官官相護的錯覺,使一部分計劃提起行政訴訟的當事人望而卻步,知“難而退。據(jù)統(tǒng)計,自從行政審問庭可以受理非訴行政執(zhí)行案件以來,正常行政案件的數(shù)量曾一度出現(xiàn)回落的景象。行政審問人員辦理非訴行政執(zhí)行案件的數(shù)量已遠遠超越審理正常行政案件的數(shù)量,呵斥行政審問人員“不務(wù)正業(yè),只能把全部精神用于應付執(zhí)行業(yè)務(wù),從而荒廢對行政審問業(yè)務(wù)的研討,使法院的行政審問庭形同虛設(shè),變成實踐上的行政執(zhí)行庭。第四,執(zhí)行程序比較混亂。目前,我國還沒有一套完善的強迫執(zhí)行法,1991年修正施行的在試行的根底上,雖然添加了有關(guān)強迫執(zhí)行措施的規(guī)定,但對執(zhí)行程序和執(zhí)行措施行為規(guī)范的規(guī)定卻依然停留在民事訴訟法試行時期的程度,執(zhí)行過程中的內(nèi)
8、部關(guān)聯(lián)性沒有引起足夠的注重,關(guān)于執(zhí)行程序依然只是一些粗線條的規(guī)定。在總體構(gòu)造上,執(zhí)行程序顯然缺乏諸如審問程序中關(guān)于實行監(jiān)視以及對執(zhí)行結(jié)案后特殊問題處置的規(guī)定,對當事人在執(zhí)行程序中存在的法律關(guān)系產(chǎn)生爭議,或者,對人民法院的執(zhí)行行為存在異議,影響權(quán)益人享有權(quán)益的實現(xiàn),對義務(wù)人負有義務(wù)的履行不當時,缺乏明確適用的法律程序加以補救?,F(xiàn)行民事訴訟法中關(guān)于“執(zhí)行回轉(zhuǎn)的規(guī)定以及最高人民法院關(guān)于執(zhí)行和解后一方當事人不履行或翻悔如何處置的司法解釋,顯然缺乏于應付萬變的現(xiàn)實,致使整個執(zhí)行程序顯得松散,直接影響人民法院執(zhí)行任務(wù)的規(guī)范化,制約了人民法院執(zhí)行才干的發(fā)揚。在執(zhí)行實際中,執(zhí)行程序混亂的主要表現(xiàn)為:1、不留意
9、對執(zhí)行案件在執(zhí)行前的閱卷審查任務(wù),對裁判失誤而影響執(zhí)行的問題未能及時發(fā)現(xiàn),更難于發(fā)現(xiàn)一些審問不公的問題,使審執(zhí)分別的制度失去其意義;2、在執(zhí)行過程中,普通都是由執(zhí)行員獨任進展,很少以執(zhí)行合議庭的名義進展,這一方面會因執(zhí)行員獨任進展執(zhí)行的力度不大,執(zhí)行措施不到位而使法院的執(zhí)行行為顯得慘白無力,如有的被執(zhí)行人有意躲避執(zhí)行,對執(zhí)行員的傳喚通知不加理睬、置假設(shè)罔聞,執(zhí)行員那么顯得無能為力,在做被執(zhí)行人思想任務(wù)時,由于勢單力薄,經(jīng)常反遭被執(zhí)行人及其幫兇的圍攻。另一方面,執(zhí)行措施由執(zhí)行員獨任進展時,還能夠發(fā)生在對案件審查不嚴的情況下,錯誤采取不當?shù)膹娖却胧?,呵斥?zhí)行員與被執(zhí)行人或懇求人與被執(zhí)行人之間產(chǎn)生矛
10、盾激化或者僵化,使案件的處置墮入僵局;3、執(zhí)行案件沒有期限的規(guī)定,這就使得執(zhí)行任務(wù)帶有相當大的隨意性和客觀臆斷性,很不利于人民法院的廉政建立。二、改革法院執(zhí)行機構(gòu),完善執(zhí)行制度立法的想象(一) 建立健全的法院執(zhí)行機構(gòu),提高執(zhí)行人員的法律位置。當前,懇求法院強迫執(zhí)行的案件越來越多,收案范圍越來越廣,案件類型也越來越復雜。嚴峻的現(xiàn)實要求我們必需建立健全的、強有力的執(zhí)行機構(gòu)以及執(zhí)行人員隊伍,以順應強迫執(zhí)行任務(wù)的需求。鑒于目前執(zhí)行案件任務(wù)的艱巨性,以及執(zhí)行任務(wù)易受地方政府行政干涉和地方維護主義、部門維護主義干憂的特性,建議在全國法院系統(tǒng)內(nèi)自上而下成立相對獨立的執(zhí)行機構(gòu),添加人員編制,健全執(zhí)行機構(gòu)的內(nèi)部
11、設(shè)置。其人員經(jīng)費的編制預算,由最高人民法院擔任,直接由中央財政支付,實行垂直指點,擺脫地方控制。在全國范圍內(nèi)構(gòu)成一個完善的、協(xié)調(diào)的執(zhí)行機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。這樣,在強迫執(zhí)行任務(wù)中,下級法院執(zhí)行機構(gòu)可以及時地得到上級法院執(zhí)行機構(gòu)的指點、協(xié)調(diào)和監(jiān)視,同級法院之間可以相互配合。全國法院各級執(zhí)行機構(gòu)可以按照地域管轄和級別管轄的原那么受理各自范圍內(nèi)的各類懇求強迫執(zhí)行案件。這樣就徹底擺脫了地方維護主義和部門維護主義對執(zhí)行案件的干擾,從根本上處理異地執(zhí)行難的問題。同時,在立法上明確執(zhí)行員的法律位置,建議修正法官法,把執(zhí)行員納入法官的范疇,或者單獨制定執(zhí)行官法,將執(zhí)行人員與審問人員同等對待。調(diào)動執(zhí)行人員任務(wù)的積極性和自動
12、性。(二) 制定獨立完善的強迫執(zhí)行法,為執(zhí)行機構(gòu)開展執(zhí)行任務(wù)提供完備的法律根據(jù)和法律保證。我國目前法院執(zhí)行任務(wù)中存在的審執(zhí)合一,執(zhí)行程序混亂等弊端,都與我國強迫執(zhí)行的立法滯后直接相關(guān)。當前,我國需求表達國家強迫執(zhí)行權(quán)的法院執(zhí)行機構(gòu)進展強迫執(zhí)行的領(lǐng)域非常寬廣,如民事、經(jīng)濟訴訟、仲裁、公證、行政、破產(chǎn)等等。據(jù)以執(zhí)行的根據(jù)包括法院生效的判決書、裁定書、調(diào)解書、支付令以及已發(fā)生法律效能的行政處分決議書、仲裁判決書、公證債務(wù)文書等等。無論從實際上講還是從現(xiàn)實需求出發(fā),制定獨立的強迫執(zhí)行法都是非常必要的。近年來,最高人民法院就強迫執(zhí)行問題作了不少的司法解釋,各級法院也都已制定或擬制定執(zhí)行任務(wù)細那么,不少地
13、方人大公布了有關(guān)強迫執(zhí)行的地方性法規(guī),一切這些都在為制定獨立的強迫執(zhí)行法做了預備任務(wù)。由此看來,在我國制定獨立的強迫執(zhí)行法,不僅是必要的,而且是能夠的。目前,我國有關(guān)強迫執(zhí)行的法律規(guī)定,大都散見于民事訴訟法和其他一些法律以及有限的司法解釋中,過于簡單原那么、缺乏可操作性,且存在不少的破綻和缺陷。筆者以為,為順應日趨復雜的執(zhí)行任務(wù)的需求,我國目前亟待制定一部獨立完善的強迫執(zhí)行法。其主要內(nèi)容應包括如下幾個方面:總那么部分,包括制定強迫執(zhí)行法的根據(jù)、目的以及它所擔負的義務(wù);強迫執(zhí)行法的根本原那么;執(zhí)行機構(gòu)以及執(zhí)行組織的設(shè)置和職權(quán);執(zhí)行當事人及參與執(zhí)行的主體的權(quán)益和義務(wù);執(zhí)行客體的范圍和種類;舉證責任
14、;期間和送達;對妨害執(zhí)行的強迫措施,法律責任等等。分那么部分,包括執(zhí)行案件的受理和審查;執(zhí)行的方式;執(zhí)行措施;執(zhí)行案件的管轄;執(zhí)行案件的移送和懇求;執(zhí)行的詳細程序;執(zhí)行的協(xié)助和委托;民事執(zhí)行的和解;執(zhí)行的異議和回轉(zhuǎn),執(zhí)行的中止和終結(jié);附那么條款等等。根據(jù)我國目前的實踐情況,建議在制定強迫執(zhí)行法時,應留意思索以下幾個亟待處理的問題:一 是執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置的問題,目前法律對法院設(shè)置執(zhí)行機構(gòu)的規(guī)定非常模糊,建議在強迫執(zhí)行法中明確規(guī)定法院系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置相對獨立的各級執(zhí)行機構(gòu),并明確為執(zhí)行機構(gòu)命名,可以將法院各級執(zhí)行機構(gòu)命名為“強迫執(zhí)行任務(wù)局。二 是執(zhí)行程序的問題,為使執(zhí)行機構(gòu)開展執(zhí)行任務(wù)的程序規(guī)范化,建議在強
15、迫執(zhí)行法中規(guī)定執(zhí)行機構(gòu)必需以執(zhí)行合議庭和執(zhí)行獨任制造為執(zhí)行組織,除了執(zhí)行標的不大,無須采取強迫措施的執(zhí)行案件可以由執(zhí)行員獨任執(zhí)行外,規(guī)定每一宗案件的執(zhí)行任務(wù)都應實行執(zhí)行合議庭擔任制,由一名執(zhí)行員主辦,其他合議庭執(zhí)行員應參與案件執(zhí)行方案的評議,有艱苦執(zhí)行行動時,執(zhí)行合議庭人員該當全部參與,實現(xiàn)由合議庭成員對案件共同擔任、相互制約、相互監(jiān)視的機制。三 是執(zhí)行措施的問題,建議在強迫執(zhí)行法中設(shè)立搜索、拍賣等制度。在執(zhí)行任務(wù)實際中,被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移,隱匿執(zhí)行標的物的景象日趨嚴重和突出,而人民法院在現(xiàn)有執(zhí)行措施制度的約束下,對此束手無策。為此,亟需在強迫執(zhí)行法中確立民事搜索制度。這種搜索,應由執(zhí)行員在被執(zhí)行人
16、不履行生效法律文書規(guī)定的義務(wù),并且有一定的線索或證據(jù)證明被執(zhí)行人有隱匿或轉(zhuǎn)移執(zhí)行標的物的能夠時適用。而在強迫執(zhí)行法中設(shè)立拍賣制度,對拍賣的條件、范圍、方式、程序等作出詳細、明確的規(guī)定,那么可以有效地維護債務(wù)人的利益,同時,經(jīng)過拍賣,可以使債務(wù)人的財富在能夠的范圍內(nèi)以,高價錢出賣,從而維護了債務(wù)人的利益。四 是執(zhí)行協(xié)助的問題,在執(zhí)行實際中,經(jīng)常遇到需求查詢、凍結(jié)和扣劃被執(zhí)行人的銀行存款,而銀行部門往往拒不協(xié)助,甚至私下暗示、協(xié)助 被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移存款的情況,由于目前法律對這類行為應承當?shù)姆韶熑?,缺乏明確的法律條款規(guī)定,以致執(zhí)行人員對拒不協(xié)助的行為無法其何。為此,建議在強迫執(zhí)行法中對有義務(wù)協(xié)助法院執(zhí)
17、行的單位及個人,如銀行、被執(zhí)行人所在單位等,明確制定協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的規(guī)范性法律條款以及拒不協(xié)助應承當法律責任的條款。五 是執(zhí)行范圍的問題,在執(zhí)行實際中,經(jīng)常遇到被執(zhí)行人無財富可供執(zhí)行,但有到期的債務(wù);被執(zhí)行人的財物被他人借用不還或私分、侵占;在執(zhí)行程序中,第三人對被執(zhí)行人履行義務(wù)進展擔保達成和解協(xié)議,但被執(zhí)行人到期仍不履行等等情況。建議強迫執(zhí)行法對上述等問題制定明確的規(guī)定。如規(guī)定被執(zhí)行人沒有爭議的到期債務(wù),可以裁定向被執(zhí)行人的債務(wù)人追收,被執(zhí)行人的債務(wù)人不自覺交出的,可以強迫執(zhí)行;執(zhí)行人員有權(quán)向借用、私分、侵占被執(zhí)行人財物的有關(guān)人員強迫追繳,用以歸還債務(wù);執(zhí)行但保人在被執(zhí)行人逾期仍未履行時,可以
18、將執(zhí)行但保人列為被執(zhí)行人。六 是執(zhí)行期限的問題,建議在強迫執(zhí)行法中對執(zhí)行案件的執(zhí)行期限作出規(guī)定,抑制執(zhí)行任務(wù)中的隨意性和客觀臆斷性。(三) 加大執(zhí)行任務(wù)的力度,改善執(zhí)行環(huán)境不良的局面。目前,由于我國強迫執(zhí)行的法律法規(guī)不健全,法院執(zhí)行任務(wù)表現(xiàn)出慘白無力的景象。如對被執(zhí)行人躲避履行義務(wù),故意逃匿,抗拒執(zhí)行的行為,我國民事訴訟法第102條以及刑法第313條,雖然已相應規(guī)定了對行為人可以采取民事或刑事制裁,對其罰款、拘留或清查其刑事責任。然而這些法律條文的規(guī)定非常粗放,在實際中缺乏可操作性,更沒有明確界定罰款與拘留、罪與非罪的界限,導致目前法院執(zhí)行任務(wù)在這方面的力度不大,缺乏應有的威懾力。由于抗拒執(zhí)行的行為人未能遭到及時應有的處分,呵斥了目
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