對中尼扶貧合作的考察與建議

1、對中尼扶貧合作的考察與建議李小云 武晉 王海民國際經濟合作 2008 年第12 期尼日利亞是中國在非洲的重要戰(zhàn)略合作伙伴，中尼兩國都是發(fā)展中國家而且已經建立了密切的經貿合作關系。今后，在扶貧領域進行合作應是中尼合作的一個重要方面。一、尼日利亞的基本國情尼日利亞位于西非東南部，領土面積92.38 萬平方公里，有人口1.4 億（2006 年的統(tǒng)計數字），占西非總人口的47%。尼日利亞有250 多個部族， 官方語言為英語，主要民族語言有豪薩語、約魯巴語和伊博語。居民主要信奉伊斯蘭教（占50%） 和基督教（占40%）。尼日利亞是非洲古國。早在兩千多年前就有了比較發(fā)達的文化。16 世紀中葉英國入侵，19

2、14年淪為英國殖民地，稱“尼日利亞殖民地和保護國”。1947 年英國批準尼日利亞新憲法， 成立聯(lián)邦政府。1954 年尼日利亞聯(lián)邦取得內部自治權。1960 年10 月1 日宣布獨立，并成為英聯(lián)邦成員國。1963 年10 月1 日成立尼日利亞聯(lián)邦共和國。尼日利亞原為農業(yè)國。70 年代起成為非洲最大的產油國，農業(yè)日漸萎縮。80 年代后，隨著國際市場油價下跌， 尼日利亞經濟陷入困境，由于人均GDP 水平非常低，1992 年國際貨幣基金組織把尼日利亞列入低收入貧困國家。農業(yè)生產方式目前仍以小農經濟為主，糧食不能自給，每年仍需大量進口。根據尼日利亞的國家賦權與經濟發(fā)展計劃，減少貧困是國家和人民所面臨的最大

3、挑戰(zhàn)， 也是社會經濟可持續(xù)發(fā)展的重要措施。二、尼日利亞的貧困狀況與減貧措施（一）貧困發(fā)生率尼日利亞的貧困線的界定如下： 食品貧困線每年每人2.1743萬奈拉或每人每日60 奈拉；非食品貧困線每人每年8385 奈拉或每人每日23 奈拉； 綜合貧困線每人每年3.0128萬奈拉， 或每人每日83 奈拉。按照這種劃分， 尼日利亞的相對貧困發(fā)生率為54.4%。貧困發(fā)生率在1980-1985 年之間是上升的，1985-1992 年之間略微下降，1992-1996 年又有所上升，1996-2004 年之間又略微下降。（二）政府的減貧政策措施自1999 年開始，尼日利亞聯(lián)邦政府逐漸注意到貧困問題的嚴重性， 采

4、取了多項措施來應對貧困，包括成立專門工作機構，通過尼日利亞農業(yè)合作銀行、人民銀行、家庭經濟進步計劃、河流流域管理局等機構開展減貧工作，但是所有這些措施對改變貧困狀況收效甚微。在這種情況下，尼日利亞政府于2001 年1 月專門制定了面向全國的國家經濟賦權與發(fā)展計劃（National EconomicEmpowerment and DevelopmentPrograms），各州也據此擬定了自己的相應的計劃， 而在地方政府和村一級的層面上， 也有類似的計劃。對尼日利亞來說， 根據尼日利亞國家經濟賦權與發(fā)展計劃并借鑒中國甘肅省整村推進建設的經驗制定的整村推進發(fā)展計劃是一個獨一無二的全新的計劃。2008

5、-2011 年該計劃的預算為2486.4 億奈拉（約合20 億美元），這一期共覆蓋8288 個村，平均每個村2500 萬奈拉。該期項目籌資計劃的資金缺口將由發(fā)展伙伴、私有企業(yè)、海外尼日利亞人、關注該計劃的尼日利亞人、外國政府、宗教組織、工會、媒體以及其他組織通過贈款、軟貸款或通過現(xiàn)金或實物捐贈等籌款解決。尼日利亞在扶貧領域的上述政策框架為實現(xiàn)世紀發(fā)展目標提供了一個藍圖， 但能否實現(xiàn)取決于諸多因素， 尤其是該國政府改革的進程和治理的效率。三、中尼合作項目進展情況與評價中國對尼日利亞的雙邊援助始于2002 年。為了促進尼日利亞的經濟和社會發(fā)展和減少貧困，中國政府向尼政府提供了力所能及的援助。中國對

6、尼日利亞援助規(guī)模約為每年600-1000 萬美元，主要用于向尼日利亞提供抗瘧藥品、防蟲蚊帳、抗禽流感物資，為尼日利亞培訓人員， 為尼日利亞的貧困地區(qū)打井供水， 興建中尼文化中心等。為促進尼日利亞糧食安全特別計劃的實施， 2003年3 月，我國政府、尼日利亞政府以及聯(lián)合國糧農組織在羅馬簽署了中尼南南合作項目三方協(xié)議。根據協(xié)議，中國政府在四年時間內向尼日利亞分批選派水資源管理、作物可持續(xù)集約化生產（包括農業(yè)、機械化、加工和營銷）以及多種經營（重點是畜牧、傳統(tǒng)漁業(yè)和水產養(yǎng)殖） 方面的專家20人、實地技術員504 人，為尼日利亞制定和開展糧食安全特別計劃提供技術指導。尼日利亞聯(lián)邦政府提供該項目所需要的

7、資金（包括中方人員的工資）。該項目是聯(lián)合國糧農組織糧食安全特別計劃框架內已實施的南南合作項目中規(guī)模最大的項目， 項目一期工作已于2007 年3 月結束，目前項目的二期工作正在展開。我們在尼日利亞重點調查了當地官員和民眾對打井供水項目和南南農業(yè)合作項目的反映和評價。（一）打井供水項目尼日利亞是一個水資源豐富但飲用水供應不足的國家， 據尼日利亞水資源部公布的數字，2003 年底全國只有60%的人口基本生活用水得到保證。長期以來，該國供水設施不足且落后，加之人口增長過快， 全國大部分地區(qū)尤其是農村和小城鎮(zhèn)， 生活及生產用水均嚴重不足， 制約了當地經濟的發(fā)展， 人民基本的生活條件得不到滿足。為了幫助尼

8、日利亞解決飲用水供應不足的困難，2005 年10 月中尼兩國政府正式簽訂援尼打井供水項目協(xié)議， 該協(xié)議是我國政府在無償援助項下為尼日利亞首都區(qū)和其他18 個州打井598 眼， 通過我國商務部組織招投標， 選定北京地礦工程建設有限責任公司承擔項目的實施。在通往阿布賈機場的路上我們訪問了兩個有打井項目的村子， 所到之處都受到了當地村民的歡迎， 因為打井項目確實給當地的百姓帶來了切實的利益。這兩個村原先沒有衛(wèi)生用水， 吃的是附近河里的水， 但這條河地處首都阿布賈的下游， 因此河水中含有城市污水， 老百姓喝了河水后，渾身出疹子，很容易生病。中國打井隊在此打井之后， 居民才吃上了衛(wèi)生用水。在調查的第一個

9、村，3000 多人吃一口井的水，另外一個村7000 多人吃兩口井的水，村民每天排長隊取水。中國的援建隊伍為他們解決了吃水問題，但水井還是太少，他們希望有更多的井。當地農民為了表達對打井隊的感激， 紛紛送山藥給他們。在兩個打井項目村有中方人員12 人，主要是技術人員，在打井過程中主要招募當地人員做輔助工作， 這樣既為當地居民提供了就業(yè)機會， 同時也為當地培訓了日常維護技術工人。（二）南南農業(yè)合作項目我們在中國駐尼日利亞大使館商務處的幫助下找到了南南合作農業(yè)技術專家組組長徐元方研究員， 有機會對南南合作情況進行比較詳細的了解。從各方面的反映來看， 這是一個相當成功的項目。特別是在水稻高產示范、中國

10、小米種植示范；實用工具和農機具制作、農業(yè)機械的使用與維修、沼氣池建設、標準養(yǎng)蜂技術示范、食品加工與儲存； 水產的魚苗孵化、飼料加工、捕撈技術改進；畜牧的飼料改進、家禽孵化、疾病檢查和防疫；以及水壩建設、飲水工程等方面，都取得了令人鼓舞的成績。此外，在項目執(zhí)行伊始， 聯(lián)合國糧農組織的出發(fā)點就是技術傳播， 而且它的前提條件是盡量傳播少花錢甚至不花錢的技術項目。由于在項目實施過程中， 諸多承諾不能兌現(xiàn)， 許多農業(yè)專家和技術人員用自己有限的工資購買材料制作器械或灌溉水車，進行技術傳播。（三）對中尼合作項目評價的分析從尼日利亞方面來看， 最高層的總統(tǒng)以及部分了解中國情況的高級政府官員了解并理解中國的立場

11、， 基層受益者和相關社區(qū)工作人員最了解中國工作人員所從事的解決他們燃眉之急的事務， 因而對援助項目給予積極評價， 然而中間層次的一些執(zhí)行者對合作項目褒貶不一。少數界于高級決策層和基層受益者之間的執(zhí)行人員對合作項目提出了批評。因為中國提供的援助項目是“BOT 交鑰匙”項目，處于中層的執(zhí)行人員從中漁利的機會很小， 這是某些官員更喜歡西方國家資金支持的真正原因。此外， 尼日利亞部門之間信息溝通差， 致使不同部門對合作項目的認識產生了分歧。另外， 中國的對外援助項目是通過國內招標進行的， 企業(yè)之間的惡性競爭給中國的形象帶來了某些負面影響， 為此我們有必要建立一套完善的監(jiān)管制度。四、中尼扶貧合作的對策建

12、議（一）政策思路隨著我國經濟實力的增強，在與非洲國家開展合作方面取得了很大成績， 但是仍有值得改進和完善之處， 特別是在總的政策思路上有必要進行審視與反思。2006 年4 月26 日， 胡錦濤主席在訪問尼日利亞時指出：“非洲有著豐富的資源和市場潛力，中國在現(xiàn)代化建設中積累了有益經驗和實用技術， 中非互利合作前景廣闊。中非擴大合作領域，促進合作方式多樣化， 實現(xiàn)優(yōu)勢互補，符合雙方的共同利益。中國將繼續(xù)推動雙方合作從貿易往來向貿易、投資、技術、項目承包等多領域并重的方向發(fā)展， 從政府間合作向政府、企業(yè)、其他經濟實體共同參與的方向發(fā)展， 特別是要增加能力建設、人力資源培訓、科技交流等智力合作項目，

13、積極發(fā)展初級產品加工增值、傳統(tǒng)制造業(yè)優(yōu)化升級， 注重促進當地社會發(fā)展和民生改善?！边@里有兩點非常值得注意：第一，講話中充分肯定了“合作”的重要性；第二，突出“互利合作”、“優(yōu)勢互補”。但如何在實踐中真正貫徹這一指導思想還是一個有待解決的問題。溫總理曾經強調“要把好事辦好”，但好事辦好并不容易。例如， 尼方提出的項目沒有監(jiān)測與評價。中國的項目給許多非洲人的印象是建設質量良好， 但建完后缺乏后續(xù)服務， 到底后續(xù)效果如何， 出現(xiàn)的問題又是如何解決的？ 始終沒有答案。而在國際上的通行做法是， 需要有一個專門的機構負責項目發(fā)展， 在項目執(zhí)行過程中需要進行連續(xù)的項目監(jiān)測與影響評價， 在援助項目完成并正式移

14、交給受援方以后， 要對資產監(jiān)管15 年。又如，歐洲在提供援助的時候保證至少30%的費用用于本國的人員就業(yè)， 主要用于技術支持。再譬如，歐盟對中國援助的奶業(yè)項目不僅幫助中國發(fā)展奶業(yè)， 而且把他們的奶業(yè)設備甚至奶制品推銷到中國。日本在尼日利亞打井， 打完井以后接下來就是推銷他們的鉆井設備，修好路以后就是賣汽車。而中國的整體思路是什么呢？這方面的政策似乎還缺乏整體的構建， 而國內中標赴尼的公司也得不到相關的指導，對這些問題需要進行一次整體的梳理。1.戰(zhàn)略地位。在非洲，尼日利亞不是最發(fā)達的國家但確是人口最多的國家， 在這個國家進行扶貧領域的合作， 戰(zhàn)略意義十分重要。如果在尼日利亞的扶貧合作取得成績，

15、那么其效果會很快傳播到其他非洲國家， 并且?guī)砹己玫纳鐣?.戰(zhàn)略時機。扶貧工作類似于作戰(zhàn)， 挑選優(yōu)勢地理位置能夠取得明顯成效， 能夠取得良好的示范效果，介入的時間越晚，工作的難度就越大。3.戰(zhàn)略地點。目前非洲開發(fā)銀行以及國際機構在尼日利亞的扶貧發(fā)展項目主要集中在最貧困的省份，如Zamfare 州。我們考慮，在選擇地點上宜在貧困的州并兼顧資源與發(fā)展?jié)摿?。（二）扶貧合作方向的選擇在尼期間， 我們對受訪者進行了中非合作優(yōu)先領域的問卷調查， 優(yōu)先農業(yè)發(fā)展和基礎設施建設是當地人員較為一致的看法，對有利于小農發(fā)展的技術支持一項得到普遍的認可， 這說明尼日利亞在目前的經濟發(fā)展階段，迫切需要農業(yè)技術等方

16、面的援助，以提高生產力水平， 改變貧困面貌；而對國際社會比較注重的“改善治理”和“保護環(huán)境”等內容，認可度稍差。實際上， 扶貧不是單一的領域，應當與現(xiàn)有的領域相結合。以下是所列出的一些研究人員認為需要優(yōu)先考慮的領域。這些領域有助于實現(xiàn)世紀發(fā)展目標， 有助于建立長期示范效應。1.基礎設施領域。目前，我國正在開展幫助尼日利亞解決供應衛(wèi)生用水的項目， 但目標過于分散，598 口井遍布全國， 難以發(fā)揮集中效益。今后應當在戰(zhàn)略地區(qū)進行集中建設。水利是發(fā)展農業(yè)的重要保障， 尼日利亞的降水分布不均，但雨量充沛，很多地方適合修建水庫， 水庫與配套灌溉設施的建設是一項戰(zhàn)略選擇， 條件適合的地方可以進行水利發(fā)電，

17、以解決用電問題。在道路建設上，中國公司已經在尼日利亞修建了許多公路， 我們可以考慮選擇一些適合的地段建設道路， 尤其是通往市場的道路可以作為優(yōu)先選擇的項目。2.農業(yè)領域。可結合南南合作的成功經驗， 按照尼方提出的領域，如養(yǎng)魚、養(yǎng)蠶、種蘑菇、竹業(yè)生產、發(fā)展沼氣等開展合作。3.政府能力建設。包括人員的培訓與設備的配備。4. 選派基層醫(yī)療人員到中國培訓。不管選擇哪個領域， 應當堅持一個原則， 即從社會營銷學的角度出發(fā)從事援助工作， 選取最貧困地區(qū)進行建設， 同時也要考慮到官方的心態(tài)和他們的需求，因為他們中的許多人也并不富裕，甚至本身也是扶貧的對象。（三）扶貧合作方式尼日利亞已經為國外資金參與扶貧搭建

18、了一個平臺， 而最好的合作方式正如尼日利亞政府官員所建議的那樣， 我們可以有自己的援助特色， 但我們應該與他們的政策周期同步。尼日利亞每三年制定一個發(fā)展計劃， 我們可以參與到他們的發(fā)展計劃中，這樣有助于集中資源， 形成發(fā)展合力， 同時我們也可以獲得發(fā)表意見的正規(guī)渠道。在這個框架下，中方可以考慮提供項目管理費，把費用放在明處也有利于調動政府官員的積極性?？煽紤]像非洲發(fā)展銀行那樣，建立相關監(jiān)測制度，每個季度開展一次監(jiān)測檢查。當然我們可以拿出部分資金參與尼日利亞國家計委的項目，應該允許按照自己的資金管理權限進行援助，但不宜把所有的資金全部交給尼方管理，以防止資金被挪作他用，這要根據所選的扶貧地點或長

19、期目標進行調整。例如，先拿出20%的資金參與計委計劃，待發(fā)展效果和撥款渠道落實以后，逐漸加大資金參與的力度。除了這些資金參與以外，農業(yè)項目的參與應該盡量利用南南合作的中方技術人員，為這些工作人員提供一定的工作經費， 因為他們熟悉當地情況， 可以對今后合作項目的實施發(fā)揮積極作用。（四）體制與機制建立起有利于開展國際間扶貧合作的管理體制和有效的運行機制是進行扶貧合作的重要保證。為此建議：1.建立開展國際合作的機構。目前，中國的援助項目是通過中國駐尼日利亞大使館執(zhí)行，在受援國沒有設立專門的發(fā)展機構，這對于項目的執(zhí)行非常不利。借鑒國外的成功經驗，（例如， 澳大利亞有AusAid, 德國有GTZ， 英國有DFID）， 在扶貧合作達到一定規(guī)模的情況下， 可考慮在對方國家建立一個類似的發(fā)展合作機構，以利于對項目的執(zhí)行進行管理、協(xié)調和跟蹤監(jiān)測。同時，在國內也要有一個設在政府機構內部的常設的主管實體，負責管理和協(xié)調工作。條件成熟時，可借鑒國外經驗，通過整合分散在有關部委的相關機構和職能，成立中國國際合作署，負責執(zhí)行多邊、雙邊合作項目。2.建立中國發(fā)展與合作基金。其資金來源可以集中國內用于發(fā)展與