調(diào)研報告：關于推進公路養(yǎng)護管理體制改革現(xiàn)狀、存在問題及對策建議

1、調(diào)研報告：關于推進公路養(yǎng)護管理體制改革現(xiàn)狀、存在問題及對策建議改革開放以來，我國公路交通發(fā)展取得舉世矚目的成就，到2022年底，全國公路總里程達到435.6萬公里，形成了以高速公路為骨架、普通國省干線公路為主體、農(nóng)村公路為基礎的公路網(wǎng)絡，為經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善發(fā)揮了重要的基礎性保障作用。但與此同時，公路養(yǎng)護管理體制機制、養(yǎng)護資金供給與使用等不能適應公路發(fā)展新情況，矛盾和問題逐漸積累，已經(jīng)成為制約公路交通發(fā)展方式轉變，提高公路交通服務能力和水平的重要因素。深化公路養(yǎng)護管理體制改革，建立與事權相適應的養(yǎng)護資金保障機制，通過改革贏得紅利，已成為新時期實現(xiàn)公路科學發(fā)展的既重要又緊迫的重點任務之一。一

2、、調(diào)研情況為做好相關工作，交通運輸部公路局開展了公路養(yǎng)護管理體制改革研究，并就相關內(nèi)容對全國各省區(qū)市交通運輸主管部門進行了書面調(diào)研。同期，會同相關部委先后赴吉林、廣西、甘肅、安徽、河南5省實地調(diào)研，深入市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會、道班和養(yǎng)護公司，聽取基層各級政府、交通運輸部門、村民代表和養(yǎng)路工意見和建議。調(diào)研期間，調(diào)研組召開了四個片區(qū)公路養(yǎng)護工作座談會，廣泛聽取了各?。▍^(qū)、市）交通運輸主管部門、省級公路管理機構和高速公路經(jīng)營管理單位的意見。通過調(diào)研和座談，調(diào)研組對公路養(yǎng)護管理體制基本情況、主要問題等有了更加深入的了解，并對今后工作重點、發(fā)展政策等方面進行了分析研究，提出了政策建議。二、養(yǎng)護管理現(xiàn)狀（一

3、）公路養(yǎng)護管理體制機制。以公路法、公路安全保護條例、收費公路管理條例及農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革方案等為依據(jù)，目前我國總體上形成了國省干線公路養(yǎng)護由省級及以下交通運輸部門承擔、農(nóng)村公路養(yǎng)護由縣級交通運輸部門承擔的管理模式，并初步建立了公平競爭、規(guī)范有序的養(yǎng)護工程市場。1.高速公路。高速公路養(yǎng)護管理事權主要在省級，可分為以國資委為主管理、以省交通（運輸）廳為主管理和混合型管理等三種模式。2.普通國省干線公路。國省干線公路養(yǎng)護管理體制可分為省統(tǒng)一管理、下放到地市管理、下放到縣管理和混合型管理（即下放到地市管理、下放到縣管理兩種模式并存）等四種模式。3.農(nóng)村公路。農(nóng)村公路養(yǎng)護管理基本形成了以縣為主的管

4、理體制，縣級人民政府為責任主體，其交通主管部門具體組織實施。4.養(yǎng)護養(yǎng)護市場化進程。1995年公路養(yǎng)護市場化改革啟動，至目前，養(yǎng)護工程市場初步建立，公路養(yǎng)護公司化逐步試行，公路大中修工程全部實行招投標。（二）公路養(yǎng)護資金。2009年實施成品油價格和稅費改革以后，我國總體上建立了收費公路養(yǎng)護由通行費支出、普通國省干線公路以成品油稅費改革返還資金為主、農(nóng)村公路以成品油稅費改革返還資金和地方財政投入為主的公路養(yǎng)護資金保障體系。具體來看：收費公路。近5年年均投入489億元，其中通行費收入（含銀行貸款）占97.3%。普通國省干線公路。近5年年均投入1034億元，其中成品油稅費改革返還資金占66.5%，銀

5、行貸款占16.7%，地方財政資金約占9%，車購稅資金約占5.4%，取消政府還貸二級公路專項補助資金占1.1%，通行費收入占0.7%，其它資金占0.6%。農(nóng)村公路。近5年年均投入321億元，其中成品油稅費改革返還資金占62.3%，地方財政資金占29.3%，銀行貸款占4.5%，其它資金占3.9%。成品油稅費改革返還資金及使用情況。近5年成品油稅費改革替代原公路養(yǎng)路費的資金為5970億元。其中用于公路養(yǎng)護支出3423億元，占58%；用于公路新改建1059億元，占18%；用于償債還息963億元，占16%；其他用途如水利建設基金、公安機關交通管理經(jīng)費、省級防范金融風險金、公路運輸站場建設等，占7%。三、

6、存在問題長期以來，以地方為主的管理模式，有效調(diào)動了地方積極性，對于促進公路快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但在新的發(fā)展階段與發(fā)展形勢下，特別是投融資環(huán)境的變化，這一管理體制的不適應、支出責任與事權的不匹配等問題已逐步凸顯，突出表現(xiàn)在：一是事權不清晰。現(xiàn)行公路法律法規(guī)對不同層級公路的事權認定含糊。雖然公路法對各行政等級公路的概念進行了定義，但當前，不論公路的行政等級、技術等級、功能、地理位置、用途等如何，全部建設、養(yǎng)護、管理及主要支出責任均在地方，造成事權與支出責任不相適應，投資責任倒掛。二是事權過度下放。目前，除北京、海南等11個省份對國省干線公路養(yǎng)護實行省以下統(tǒng)一管理，其余省份都不同程度地將事權下放

7、。事權過度下放，造成國省干線公路管理主體分割，與路網(wǎng)一體化運行要求和公路網(wǎng)絡化管理的需要不相適應。高速公路、國省干線管理各自獨立、各成體系，多維分割管理導致斷頭路不斷出現(xiàn)，不同區(qū)域、不同層次路網(wǎng)銜接不暢、標準不一致，運營管理缺乏有效協(xié)調(diào)，嚴重影響路網(wǎng)服務水平。三是管理體制不順、效率不高。目前全國高速公路管理主體多元、普通國省干線公路管理模式不一、公路管理機構設置重復交叉等問題比較突出。許多地方公路管理體制經(jīng)常調(diào)整變化，不僅提高了管理成本，而且影響管理效率，不利于路網(wǎng)的穩(wěn)定管理和養(yǎng)護管理水平的提升。同時，政府、社會和市場的關系仍未厘清，養(yǎng)護市場封閉，市場競爭不足，養(yǎng)護運行機制效率不高。四是養(yǎng)護資

8、金嚴重不足。由于事權過度下放，地方政府普遍缺乏承擔相應事權責任的能力，加之部分地區(qū)公路養(yǎng)護資金使用不規(guī)范，挪用、擠占問題突出，造成公路養(yǎng)護投入嚴重不足。目前，每年養(yǎng)護資金缺口約50%（如2012年，普通公路養(yǎng)護資金需求2800億元，實際投入1443億元），干線公路養(yǎng)護工程難以安排，一些危險橋隧、事故多發(fā)和災毀路段不能及時修復，大量的農(nóng)村公路失養(yǎng)失管。四、政策建議（一）明確公路養(yǎng)護管理事權。按照國家財稅體制改革確定的事權劃分原則，科學劃分國道、省道、農(nóng)村公路的事權和支出責任，逐步厘清各級人民政府在公路網(wǎng)中相應的事權關系，分級明確養(yǎng)護管理職責并承擔相應的支出責任。（二）理順公路養(yǎng)護管理體制。在明晰

9、事權的基礎上，根據(jù)加快轉變政府職能和統(tǒng)籌推進事業(yè)單位改革的總體部署，按照政企分開、政事分開、事企分開的原則，穩(wěn)步推進公路養(yǎng)護管理體制改革，轉變公路管理機構職能，減少機構、人員及管理層級，在各省明確一個機構對國道實施統(tǒng)一管理。整合優(yōu)化公路沿線基層養(yǎng)護道班和工區(qū)，擴大作業(yè)覆蓋面，提升專業(yè)技能，發(fā)揮其在公共服務、應急搶險和日常小修保養(yǎng)中的作用。（三）穩(wěn)步推進公路養(yǎng)護市場化。因地制宜、分類有序推動公路養(yǎng)護市場化，建立政府與市場合理分工的養(yǎng)護生產(chǎn)組織模式。收費公路養(yǎng)護工程、普通國省干線公路大中修養(yǎng)護工程及養(yǎng)護技術咨詢服務等業(yè)務，全部實行市場化運作。普通國省干線公路日常小修保養(yǎng)、災毀搶修、應急保通等具有公共服務性質的養(yǎng)護作業(yè)，可發(fā)揮基層公路養(yǎng)護道班、工區(qū)及政府組建的區(qū)域性公路應急養(yǎng)護保通隊伍的作用。農(nóng)村公路的專業(yè)性養(yǎng)護工程，可通過購買服務的方式交由專業(yè)化養(yǎng)護隊伍承擔，日常養(yǎng)護可擇優(yōu)選擇沿線群眾參與。（四）多方籌措公路養(yǎng)護資金。統(tǒng)籌發(fā)展以普通公路為主的非收費公