古利克的一體化行政思想

1、第七講：盧瑟古立克的一體化行政思想公共行政的化身1一、古利克生平與著述1、出身：1892生于美國一傳教士之家，幼時生活于日本，深受父母“致力于人類進(jìn)步”之努力的影響。2、教育與求學(xué)：神學(xué)政治學(xué)法學(xué)23、任職經(jīng)歷：A、大學(xué)教授：1931-1942，哥倫比亞大學(xué)市政學(xué)與公共行政學(xué)教授；B、漫長的公共服務(wù)經(jīng)歷：在紐約和聯(lián)邦多個政府部門工作過：紐約市：紐約市政研究局局長；公務(wù)員培訓(xùn)學(xué)校校長，后來改名為美國公共行政研究所（也有譯為公共行政學(xué)院）的所長；公共行政學(xué)院董事會主席；紐約市憲章修訂委員會委員；紐約市城市規(guī)劃委員會主席；紐約市第一任市府主管（城市行政官）聯(lián)邦：總統(tǒng)行政管理委員會委員，戰(zhàn)爭部與財(cái)政部

2、顧問；商業(yè)部人口調(diào)查咨詢委員會委員；白宮行政事務(wù)助理；國家資源計(jì)劃委員會戰(zhàn)后項(xiàng)目協(xié)調(diào)員；國外救濟(jì)與復(fù)興行動辦公室總部參謀；聯(lián)合國救濟(jì)與復(fù)興署秘書處代理秘書長；社會科學(xué)研究理事會屬下公務(wù)員人事咨詢委員會主席。古利克工作經(jīng)歷34、主要關(guān)注的問題與成就（1）公共服務(wù)（行政）研究：紐約市政研究局的工作：政府調(diào)查：公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)校；（2）學(xué)術(shù)著述：1935-1937：與與厄威克合著：行政科學(xué)論文集；其中自己撰寫兩篇：組織理論評論，科學(xué)，價(jià)值觀與公共行政；其它相關(guān)文章：陸續(xù)發(fā)表在美國國家公共行政研究所刊物及其它刊物上；（3）出色的公共服務(wù)工作：致力于將公共管理的思想、原則應(yīng)用于公共服務(wù)實(shí)踐。古利克主要成就

3、4二、古立克的主要行政思想5古利克主要思想：（一）、對政府在社會中角色的界定；（二）、一體化行政組織思想；（三）、提出管理七職能論：POSDCORB（四）、探討了政治行政兩分法，行政的科學(xué)性等問題（五）其它關(guān)注的問題與觀點(diǎn)對古立克主要觀點(diǎn)的歸納6（一）、對政府在社會中角色的界定1、 關(guān)于政府存在的必要性：“政府是任性、堅(jiān)強(qiáng)且自私的人們能夠協(xié)作共生的手段”；當(dāng)基于自身利益且由市場所支配的私人行為被證明是不適當(dāng)?shù)臅r候，政府活動的必要性就產(chǎn)生了。2、關(guān)于政府工作的目的：對過度的自由行為施加必要的控制；提供（公私）合作的社區(qū)服務(wù)；表現(xiàn)對弱者的公平的人類同情心（促進(jìn)社會公平）；3、關(guān)于政府的工作方式：不

4、應(yīng)單方面發(fā)揮作用，而應(yīng)與私人部門合作，尤其是在制定計(jì)劃上；政府制定的計(jì)劃指標(biāo)不能絕對化，要留有余地，有彈性。古立克的主要行政思想74、主張限制政府的作用，防止政府膨脹：政府機(jī)構(gòu)的日益膨脹是多種因素造成的；市場失敗會導(dǎo)致政府增長；熱心公益者、政府官僚、政治家也致力于推動預(yù)算增長；應(yīng)該限制國家（政府）的作用未來變化無常，政府同樣不能確切地了解未來；政府中的領(lǐng)導(dǎo)者可能缺乏智慧、經(jīng)驗(yàn)、知識和高尚品質(zhì)；缺乏行政技能與方法；綜合行動要涉及到眾多變量；行政集權(quán)體制缺乏開發(fā)新思想和新方案的有序方法；但是政府的作用不應(yīng)受到固定限制。古利克對政府在社會中角色的界定85、重新劃分和配置政府內(nèi)部職能主張應(yīng)由政府（行政

5、）系統(tǒng)來制定計(jì)劃公眾處理不了復(fù)雜問題；立法機(jī)關(guān)缺乏中心責(zé)任焦點(diǎn)，不能以一種有效而連貫的方式發(fā)揮作用；理想政府系統(tǒng)的職責(zé)分工模式：行政首長在參謀系統(tǒng)支持下負(fù)責(zé)制訂計(jì)劃；立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)接受或否決政策建議；行政部門負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)已被采納的政策計(jì)劃；公眾通過參加政黨和壓力集團(tuán)行使一般性的監(jiān)督控制職能；即：行政負(fù)責(zé)政策規(guī)劃和執(zhí)行；立法負(fù)責(zé)政策采納與否決。古利克對政府在社會中角色的界定96、重新界定美國聯(lián)邦系統(tǒng)的各項(xiàng)職責(zé)：主張聯(lián)邦政府大量新職權(quán)；也主張責(zé)任適當(dāng)分散。古利克對政府在社會中角色的界定10（二）、 古立克的一體化行政組織思想1、主張行政改革，在政府中采用類似企業(yè)管理的方法，形成一體化組織A、政府管理

6、與企業(yè)管理有共性：同屬管理科學(xué)，同樣涉及到人員管理、計(jì)劃、協(xié)調(diào)、激勵等問題。因此，政府應(yīng)向企業(yè)管理學(xué)習(xí)；B、應(yīng)對行政體制的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行過程進(jìn)行大膽改革（重新界定各部職能，明確關(guān)系，明確分工，專業(yè)化和理性化）；C、提出11條行政改革的原則D、總之：行政部門應(yīng)該融合成一個整體，組建堅(jiān)強(qiáng)、能干的行政領(lǐng)導(dǎo)班子，并配備一位有職有權(quán)、能夠監(jiān)督行政全過程的行政首長，即形成一個一體化的行政組織。112、形成一體化組織的途徑A、分工與整合（ botttom-up原則)：分工的必要性：因?yàn)?人的差異性與知識技能的有限性；整合（分組歸類）：即對已經(jīng)分工化的單元任何進(jìn)行分組歸類，目的在于總體協(xié)調(diào)；如何整合：四種途徑

7、或依據(jù)（4P：目的purpose、工序process、人員persons, 與地點(diǎn)place）；（此后來發(fā)展為進(jìn)行組織設(shè)時部門劃分的重要依據(jù)）強(qiáng)調(diào)“同一性（一致性）原則”，按該原則對各單項(xiàng)活動進(jìn)行分類和歸并；B、控制與協(xié)調(diào)（top-down原則）：建立一個權(quán)威結(jié)構(gòu)（即層級結(jié)構(gòu)）：樹立一個唯一的，全面的指揮權(quán)威；保證每一件工作都有人監(jiān)督（有效的監(jiān)控幅度是有限的）；確定由總體任務(wù)分配下來的各單位的具體任務(wù)；突出組織目的（保持思想或目的的單一性）利用思想進(jìn)行協(xié)調(diào)，培訓(xùn)組織成員帶著同一目標(biāo)而共同奮斗的欲望和意愿手段：說服、個人協(xié)商談判、明確地陳述目標(biāo)；古立克的一體化行政組織思想12（三）提出管理七職能

8、論：POSDCORBA、計(jì)劃：指為了實(shí)現(xiàn)組織所設(shè)定的目標(biāo)而制定出所要做的事情的綱要，以及如何做的方法；B、組織：為了實(shí)現(xiàn)所設(shè)定的目標(biāo)，就必須建立權(quán)力的正式機(jī)構(gòu)和組織體系，以便對各個工作部門加以安排、規(guī)定和協(xié)調(diào)；C、人事：包括有關(guān)職工的選擇與訓(xùn)練、培養(yǎng)和適當(dāng)安排等方面的職能；D、指揮：指包括以下各項(xiàng)的一種連續(xù)工作：作出決策；以各種指示和命令指決策具體化；作為領(lǐng)導(dǎo)者對下屬進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和激勵。E、協(xié)調(diào)：即為了使組織各部門之間工作和諧而步調(diào)協(xié)同，共同實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，而使工作的各個部門互相聯(lián)系起來的活動（即前述的整合）；F、報(bào)告：指必須使那些經(jīng)理人員應(yīng)對其負(fù)責(zé)的人得到有關(guān)正在進(jìn)行的情況的報(bào)告，并使自己及

9、其下屬通過記錄、調(diào)查和檢查而得到有關(guān)情報(bào)；G、預(yù)算：包括所有的財(cái)務(wù)計(jì)劃、會計(jì)和控制形式出現(xiàn)的預(yù)算。古立克的一體化行政組織思想13（四）、關(guān)于行政部門在政府中的作用古利克（一種）對政治與行政關(guān)系的新理解1、拒絕政治/政策-行政二分法：給出政治的二種含義：一般地：通過統(tǒng)治者的控制來尋求私利和發(fā)展；真正地：指統(tǒng)治者用來實(shí)施控制的行動；二者的區(qū)別不在于行動本身而在于動機(jī)不同。認(rèn)為行政必要要涉及到政治和政策過程：將一般意義的政治置于行政之外是行不通的；而將政治的一般方面控制在行政中，又將冒否認(rèn)行政的真正政治功能的危險(xiǎn)；所以：古典二分法是失敗的。142、根據(jù)與 “政治/政策” 的相關(guān)度 不同 區(qū)分政府系統(tǒng)

10、中的四種角色類型A、 政治家：通過監(jiān)控和調(diào)節(jié)專家、官僚和利益集團(tuán)間的關(guān)系來保持整個系統(tǒng)的平衡；B、 政治任命官：中介人，在專家和公眾之間作解釋以增進(jìn)相互了解；C、 行政官員：理解和協(xié)調(diào)政策并且向具體的行政工作機(jī)構(gòu)解釋和說明政策指令，忠誠于當(dāng)選官員的決策，不根據(jù)政策作最后決定；D、 技術(shù)專家：只考慮技術(shù)問題；所有公共官員的行為是一張由“處理權(quán)限和行動構(gòu)成的無縫之網(wǎng)”，從當(dāng)選官員到技術(shù)專家，其處理權(quán)限是遞增減的。古利克對政治與行政關(guān)系的新理解153、關(guān)于科學(xué)與行政的關(guān)系：古利克關(guān)于行政的科學(xué)性問題之觀點(diǎn)（1）政治/政策-行政兩分法是早期行政學(xué)家們希望建立一門行政科學(xué)的依據(jù)：政治/政策：價(jià)值界定（價(jià)

11、值優(yōu)先性）：是為評估目的的合意性；行政：價(jià)值中立，是事實(shí)界定，故可以科學(xué)地進(jìn)行。16（2）古立克拒絕二分法，但主張把科學(xué)方法應(yīng)用于行政問題：A、 科學(xué)方法：實(shí)證測量，對現(xiàn)象進(jìn)行理智考慮與分類，試驗(yàn)探索來檢驗(yàn)假說；目的在于：發(fā)現(xiàn)真理（一般性行政原則或永恒不變的行政規(guī)則），并將之應(yīng)用于實(shí)踐以解決實(shí)際行政問題；科學(xué)方法意味著：“以能力取代無知，以專業(yè)人員取代非專業(yè)人員，以專家取代雜而不精者，以日益加劇的分化和專門化取代華而不實(shí)，以訓(xùn)練有素的行政人員取代訓(xùn)練無素的新手”。B、主張行政科學(xué)乃是一個知識系統(tǒng)：“一個只要人們?yōu)榱斯餐繕?biāo)而有組織的在一起工作時便可以用來認(rèn)識關(guān)系、預(yù)見結(jié)果和影響后果的知識體系”

12、；也即：一個用來認(rèn)識、預(yù)見和影響組織活動及其結(jié)果的知識系統(tǒng)。古利克關(guān)于行政的科學(xué)性問題之觀點(diǎn)17（3）探討了行政的科學(xué)限度問題A、科學(xué)不能囊括全部行政活動，行政具有價(jià)值性；科學(xué)只涉及“變量和相互關(guān)系”的陳述，其適當(dāng)研究范圍是調(diào)查行動與后果之間的關(guān)系；其特有的價(jià)值是效率；因?yàn)樾姓仓贫ㄕ?，它就無法完全價(jià)值中立，必然涉及到其他社會政治價(jià)值和社會價(jià)值界定問題。B、 對科學(xué)的過份推崇（效率至上觀）會導(dǎo)致對“專家治國”的強(qiáng)調(diào)，從而出現(xiàn)“專家治理的危害”。C、應(yīng)將民主制與專家治理（科學(xué)）相結(jié)合，以民主來抑制專家政治的危害。培養(yǎng)和對立職業(yè)自律意識；不能由專家來采取最后行動；讓公眾作自身利益的最終裁判；專家

13、、行政官員、與政治領(lǐng)導(dǎo)人、公眾更多更好地溝通。古利克關(guān)于行政的科學(xué)性問題之觀點(diǎn)18（五）、古立克關(guān)注的其他行政理論與實(shí)踐問題1、關(guān)于公共財(cái)政與預(yù)算改革的思想行政機(jī)關(guān)應(yīng)增加管理財(cái)政事務(wù)的職責(zé)，立法機(jī)關(guān)則應(yīng)減少其在財(cái)政事務(wù)中的作用，以使行政擺脫立法機(jī)關(guān)的優(yōu)柔寡斷；計(jì)劃、預(yù)算應(yīng)運(yùn)用可以用來進(jìn)行檢查和評估的績效指標(biāo)（可操作性，量化）財(cái)政職能應(yīng)集中在州。192、古利克有關(guān)人事問題的看法：A、 主張?jiān)诠膊块T建立一個“積極的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)”，目的（好處）：把政治置于一個更高的問題層次上，避免把人事問題視為職位和特權(quán)問題；為民主政體提供必需的人才資源；B、提出一套可以擴(kuò)大到政府所有高級職位的職業(yè)系統(tǒng)，五種類型

14、的職業(yè)：無需技能的服務(wù)人員；技術(shù)和行業(yè)人員；辦公室工作人員；職業(yè)和專業(yè)人員；行政人員；C、該職位系統(tǒng)應(yīng)該：應(yīng)及早招收公共雇員，通過競爭性的考試招收職業(yè)人員，使之有一段學(xué)徒或試用期，應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督以免投機(jī)或偶然取勝者，淘汰不適合者；根據(jù)職務(wù)晉升；以優(yōu)厚薪水和退休津貼吸引、留住人才；建立保護(hù)性措施保護(hù)雇員以使共免遭任意解雇。古立克關(guān)注的其他行政理論與實(shí)踐問題203、有關(guān)市政問題的思考A、城市生活的重要作用“以民主方式為民眾提供了獲得最高文化教養(yǎng)的機(jī)會，通過學(xué)校教育培養(yǎng)人們的自主能力、自控能力和適應(yīng)社會變化的能力”。B、城市面臨的問題空間擁擠；少數(shù)民族、窮人去集；財(cái)政資源匱乏等；C、城市問題的原因：城市

15、規(guī)模擴(kuò)大；不良政治操作；不當(dāng)管理手段；D、城市問題的解決辦法設(shè)置一些目的有限的機(jī)構(gòu)；把零碎分散的活動上交給上一級政府部門，在地方一級設(shè)置多目標(biāo)的機(jī)構(gòu)；通過政府內(nèi)部部門間的合約來解決問題，在州政府一級設(shè)置一個地方事務(wù)局，等。最終的辦法是各級政府要共同行動。古立克關(guān)注的其他行政理論與實(shí)踐問題21對古立克主要觀點(diǎn)和看法的歸納第一，當(dāng)私人行為證明不符合公共利益時，政府應(yīng)該介入發(fā)揮積極的、正面的作用；但只要有可能，政府與私人部門就應(yīng)該相互合作；第二，各級政府的行政系統(tǒng)應(yīng)該提出政策建議并執(zhí)行政策；立法系統(tǒng)則負(fù)責(zé)對前者的建議進(jìn)行審查以決定是通過還是否決；第三，行政系統(tǒng)內(nèi)，行政首長應(yīng)有職有權(quán)。具體做法包括：實(shí)

16、行有力的層級控制，加強(qiáng)參謀機(jī)構(gòu)的支持，合并行政科室，減少州和地方政府的民選官員數(shù)量等；第四，聯(lián)邦、州和地方就各自所承擔(dān)職責(zé)建立和發(fā)展合作關(guān)系，增強(qiáng)合作；尤其是聯(lián)邦應(yīng)承認(rèn)州和地方問題具有全國性；第五，行政人員介入政治與政策事務(wù)在所難免。行政理論應(yīng)予以修正，以有助于他們在執(zhí)行各項(xiàng)行政職能時充分發(fā)揮專業(yè)知識；第六，要運(yùn)用科學(xué)的方法揭示行政的總的原則，以便提高政府工作效率和效益。第七，行政組織的最高領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該在組織內(nèi)部通過權(quán)威的機(jī)構(gòu)和建立發(fā)展共同的目標(biāo)來對其行政分支組織進(jìn)行內(nèi)部整合。22三、古利克行政思想簡評231、古立克理論與思想的特點(diǎn)（1）一體化：主張建立起一種一體化的行政組織，以此作為行政改革的

17、指導(dǎo)原則；（2） 實(shí)踐性：其理論、原則和探討都直接用于指導(dǎo)實(shí)踐美國行政改革以及他自身的公共服務(wù)實(shí)踐，其許多思想也來源于實(shí)踐；（3）規(guī)范性：其觀點(diǎn)基本上都是一種規(guī)范性的價(jià)值承諾，影響深遠(yuǎn)。242、古立克理論與思想的貢獻(xiàn)性（1）其與另一個學(xué)者厄威克合編的行政科學(xué)論文集系統(tǒng)地整理了自泰羅以來的古典管理學(xué)家的管理思想，在管理文獻(xiàn)中樹起了一個十分重要的里程碑（第一次把法約爾的管理理論與國家介紹給美國人）；（2）豐富了對行政學(xué)中一些概念范疇和探討（如：政治與行政、效率與民主等）；（3）繼承和發(fā)展了法約爾的管理職能理論，提出管理七職能說；（4）提出了一般性的行政組織原則頗具指導(dǎo)價(jià)值（一體化原則，系對前人的綜合與發(fā)展）；（5）對政府角色和行政作用的重新界定；（6）杰出的公共服務(wù)記錄。253、古利克具體理論與思想（原則）的局限性（1）許多觀點(diǎn)或思想的妥協(xié)性：如：主張一體化組織卻認(rèn)可分權(quán)化的聯(lián)幫系統(tǒng)；既主張擴(kuò)大州政府權(quán)力，又主張限制其作用（2）某些行政原則的抽象性和不確定性，從而缺乏有效性：