淺談登哈特新公共服務(wù)理論

1、登哈特的新公共服務(wù)理論登哈特的新公共服務(wù)理論是在對傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上提出和建立的， 它主張用一種基于公民權(quán)、 民主和為公共利益服務(wù)的新公共服務(wù)模式來代替當(dāng)前的那些基于經(jīng)濟(jì)理論和自我利益的主導(dǎo)行政模式， 未來的公共服務(wù)將是以公民對話協(xié)商和公共利益為基礎(chǔ)的， 三者是緊密結(jié)合在一起的。 但是登哈特的新公共服務(wù)理論本質(zhì)上是對傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論的一種揚(yáng)棄， 并不是全盤否定， 它試圖吸收傳統(tǒng)公共行政理論的合理內(nèi)核， 尤其是在承認(rèn)新公共管理理論實(shí)踐的重要價(jià)值并擯棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷的基礎(chǔ)上， 提出和建立一種更加關(guān)注民主價(jià)值和公共利益

2、、更加適合于現(xiàn)代公民社會發(fā)展和公共管理實(shí)踐需要的新的理論選擇。他的新公共服務(wù)理論在當(dāng)今的公共行政理論界具有十分顯著的地位， 它不僅幫助我們重新認(rèn)識到公共服務(wù)的公共性，更使我們重新認(rèn)識到公共服務(wù)主體的多元化。（一） 登哈特認(rèn)為， 在新公共服務(wù)理論的思想來源和概念基礎(chǔ)中， 更具有當(dāng)代性的理論先驅(qū)主要包括： 民主公民權(quán)理論、 社區(qū)與公民社會的理論、 組織人本主義和新公共行政、后現(xiàn)代公共行政。登哈特所倡導(dǎo)的新公共服務(wù)理論認(rèn)為公民權(quán)涉及的是個(gè)人影響該政治體系的能力， 它意味著對政治生活的積極參與。 最近已經(jīng)有越來越多的人們要求恢復(fù)一種基于公民利益而非自身利益的公民權(quán)， 他們會關(guān)注廣泛的公共利益， 會積極

3、地參與政府管理， 這不僅會促進(jìn)社會的進(jìn)步， 而且還會促進(jìn)他們自己作為積極負(fù)責(zé)的人健康成長。社區(qū)已經(jīng)成為美國人生活中的一個(gè)主題，在登哈特看來，美國的民主傳統(tǒng)取決于存在著民主參與的公民， 而且他們在各種群體、 社團(tuán)和政府單位中都很活躍。 他認(rèn)為要使社區(qū)的互動(dòng)性在個(gè)人和集體之間起著調(diào)節(jié)作用， 并使個(gè)人和集體保持一致，在某種程度上依賴于建立一套積極的“調(diào)解機(jī)構(gòu)” ，它不僅關(guān)注公民的愿望和利益， 而且還會提供一些將會使那些公民更好地為在更大政治體系中行動(dòng)做好準(zhǔn)備的經(jīng)驗(yàn)。公民社會是一種公民能夠相互進(jìn)行一種個(gè)人對話和評議的地方， 這種個(gè)人對 話和評議不僅是社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)， 而且也是民主本身的本質(zhì)。 登哈特認(rèn)

4、為， 政府 對于促進(jìn)社區(qū)建設(shè)和公民社會也具有重要的作用。 政治領(lǐng)袖們不僅利用現(xiàn)代信息技術(shù)而且也利用一些更為常規(guī)的手段等多種方式接觸公民。至于公共行政官員是怎樣與社區(qū)和公民社會相互影響的，登哈特認(rèn)為首先，在存在著強(qiáng)大的公民互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和公民之間存在著高度社會責(zé)任和內(nèi)聚力的地方，政府可以依靠現(xiàn)存的社會資本建立更為強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)，開辟新的對話和爭論渠道，以及進(jìn)一步就民主治理問題進(jìn)行公民教育。 其次， 公共行政官員能夠?yàn)樯鐓^(qū)和社會資本的建設(shè)做貢獻(xiàn)。當(dāng)今的時(shí)代，公共行政官員的首要角色就是要建設(shè)社區(qū)，公共行政官員能夠通過鼓勵(lì)公民參與公共決策而對增進(jìn)社會資本發(fā)揮積極的作用。. 新公共服務(wù)理論的第三個(gè)重要思想來源和概

5、念基礎(chǔ)是組織人本主義，在登哈特看來，過去的 20 多年中，公共行政學(xué)及其相關(guān)學(xué)科的許多學(xué)者都認(rèn)為，對社會組織的傳統(tǒng)等級制研究方法限制了他們對人類行為的認(rèn)識視野， 而且他們都批評官僚制， 并且都在為管理和組織的研究尋求可替代的備選方法， 同時(shí)這些方法都試圖把公共組織改變成為更少地受權(quán)威和控制問題支配并且更加關(guān)注內(nèi)部選民和外部選民的需要和他們所關(guān)心的問題的組織。后現(xiàn)代主義是新公共服務(wù)理論的第四個(gè)重要的思想來源，尤其是會話理論的觀點(diǎn)得到了更進(jìn)一步的擴(kuò)展， 后現(xiàn)代理論家似乎都得出一個(gè)相似的結(jié)論： 因?yàn)槲覀冊诤蟋F(xiàn)代世界中相互依賴， 所以治理必定會越來越以包括公民與行政官員在內(nèi)的相關(guān)各方之間開誠布公的會話

6、為基礎(chǔ)。 為了使公共官僚機(jī)構(gòu)恢復(fù)元?dú)猓?并且使公共行政領(lǐng)域恢復(fù)一種合法性的意識，就需要增進(jìn)公共對話。登哈特認(rèn)為， 公民權(quán)理論家、 社區(qū)與公民社會理論家、 組織人本主義與新公共行政創(chuàng)理論家以及后現(xiàn)代主義理論家為我們在今天談?wù)撔鹿卜?wù)創(chuàng)造了一種很有意義的理論氛圍， 他們所提出的許多理論觀點(diǎn)已經(jīng)構(gòu)成了新公共服務(wù)理論的思想來源和概念基礎(chǔ)。（二）新公共服務(wù)理論的基本觀點(diǎn)新公共服務(wù)指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念， 在新公共服務(wù)理論家看來， 公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)， 他們的工作重點(diǎn)既不應(yīng)該是為政府航船掌舵，

7、也不應(yīng)該是為其“劃槳” ，而應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。 具體來說， 新公共服務(wù)理論有七項(xiàng)核心主張：政府的職能是服務(wù)， 而不是掌舵， 即公務(wù)員越來越重要的作用就在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益， 而非試圖在新的方向上控制或駕馭他們。 其角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排、 使相關(guān)各方坐到一起， 為促進(jìn)公共問題的解決進(jìn)行協(xié)商、提供便利，不是服務(wù)的直接供給者，而是調(diào)停者、中介者甚或裁判員公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品，追求公共利益：即公共行政官員必須致力于建立集體的共同的公共利益觀念， 這個(gè)目標(biāo)不是要在個(gè)人選擇的驅(qū)動(dòng)下找到解決問題的方案， 而是要?jiǎng)?chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。 政府的作用將更

8、多地體現(xiàn)在把人們聚集到能無拘無束、 真誠地進(jìn)行對話的環(huán)境中， 共商社會應(yīng)該選擇的發(fā)展方向，還有責(zé)任確保經(jīng)由這些程序而產(chǎn)生的解決方案完全符合公正和公平的規(guī)范， 確保公共利益居于主導(dǎo)地位。在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性即戰(zhàn)略地思考、民主的行動(dòng)： 即符合公共需要的政策和計(jì)劃， 通過集體努力和協(xié)作的過程， 能夠最有效地、最負(fù)責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行。 通過對公民教育方案的參與以及對公民領(lǐng)袖更廣泛的培養(yǎng)， 政府可以激發(fā)人們重新恢復(fù)原本應(yīng)有的公民自豪感和公民責(zé)任感， 而且這種自豪感和責(zé)任感會進(jìn)一步發(fā)展成為在許多層次都輝出現(xiàn)的一種更強(qiáng)烈的參與意愿。為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)：即公共利益源于對共同價(jià)值

9、準(zhǔn)則的對話協(xié)商， 而不是個(gè)體自我利益的簡單相加。 因此， 公務(wù)員不僅僅要回應(yīng)“顧客”的需求，而且更要關(guān)注建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。責(zé)任并不是單一的，即公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。公共行政官員應(yīng)該受到包括公民利益、憲法法令、其他機(jī)構(gòu)、其他層次的政府、每體、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)價(jià)值觀念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境因素、民主規(guī)范、公民需要在內(nèi)的各種制度和標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜因素的綜合影響，而且他們應(yīng)該對這些制度和標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜因素負(fù)責(zé)。重視人， 而不只是重視生產(chǎn)率： 即公共組織及其所參與的網(wǎng)絡(luò)， 如果能在尊重所有人的基礎(chǔ)上通過合作和

10、共同領(lǐng)導(dǎo)的過程來運(yùn)作， 它們最終就更有可能獲得成功。 公共行政官員既不像傳統(tǒng)公共行政理論所認(rèn)為的那樣只是需要保障和組織一種官僚職業(yè)的雇員，也不像新公共管理理論所主張的那樣只是市場的參與者，他們的動(dòng)機(jī)和報(bào)酬遠(yuǎn)不只是一個(gè)薪水或保障的問題， 他們希望與別人的生活有所區(qū)別，因此要分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，它具有相互尊重、彼此適應(yīng)和互相支持的特點(diǎn)。公民權(quán)和公民服務(wù)比企業(yè)家精神更重， 超越企業(yè)家身份， 重視公民身份： 與視公共資金為己所有的企業(yè)家式行事方式相比， 如果公務(wù)員和公民都致力于為社會做出有意義的貢獻(xiàn)， 那么公共利益就會得到更好的實(shí)現(xiàn)。 新公共管理理論鼓勵(lì)公共行政官員采取企業(yè)家的行為方式和思維方式， 這樣會導(dǎo)致

11、他們所追求的目標(biāo)只是在于最大限度地提高生產(chǎn)率和滿足顧客的需求， 而新公共服務(wù)理論認(rèn)為行政官員不是他們機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的企業(yè)所有者， 政府的所有者是公民。 行政官員有責(zé)任通過擔(dān)當(dāng)公共資源的管理員、 公共組織的監(jiān)督者、 公民權(quán)利和民主對話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑以及基層領(lǐng)導(dǎo)等角色來為公民服務(wù)。 他們不僅要分享權(quán)利， 通過人民來工作， 通過中介服務(wù)來解決公共問題， 而且還必須將其在治理過程中的角色重新定位為負(fù)責(zé)任的參與者，而非企業(yè)家。我認(rèn)為該理論可以為我們構(gòu)建服務(wù)型政府提供一定的借鑒。 它的 7 項(xiàng)核心主張基本上涵蓋了服務(wù)型政府的主要特征。 而我國在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立和加入世界貿(mào)易組織后，越

12、來越多的公共管理領(lǐng)域的學(xué)者和實(shí)踐者都意識到， 中國行政改革的目標(biāo)選擇應(yīng)該是服務(wù)型政府的職能模式定位。 最近幾年， 許多地方政府已經(jīng)開始了建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)踐， 但由于這些努力還大多是行政體制改革的自然結(jié)果， 而不是建設(shè)服務(wù)型政府的自覺。 我們要通過行政體制改革和機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府。 改革是需要理論指導(dǎo)的， 所以， 有關(guān)新公共服務(wù)的理論應(yīng)該引起我國公共管理領(lǐng)域的研究和實(shí)踐者的關(guān)注。（三） 對我國政府改革需要新的戰(zhàn)略突破的影響。2005年上半年我國的政府改革，應(yīng)該說取得了重要進(jìn)展。其主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是以貫實(shí)施行政許可法為契機(jī)，各級政府加大

13、了清理行政審批項(xiàng)目、深化行政審批制度改革的力度， 并取得了明顯的進(jìn)展； 二是今年 4 月全國人大通過頒布了公務(wù)員法， 明年將要在全國貫徹實(shí)施， 這將對規(guī)范行政管理的主體， 加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)， 產(chǎn)生重要影響； 三是國務(wù)院正式批準(zhǔn)了上海浦東新區(qū)作為全國綜合改革示范區(qū)， 提出了包括建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)的綜合改革試驗(yàn)， 這必將對我國未來的政府管理創(chuàng)新產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響； 四是國務(wù)院提出建設(shè)資源節(jié)約型社會和節(jié)約型政府，這對我國政府管理的發(fā)展走向也會產(chǎn)生重要影響。在中國正面臨著社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的雙重歷史進(jìn)程中，中國政府的轉(zhuǎn)型是必然的。 中國政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變； 由單一的經(jīng)濟(jì)

14、建設(shè)型政府向公共治理型政府轉(zhuǎn)變。 而要實(shí)現(xiàn)這種歷史性跨越， 只能通過改革； 而政府的改革要真正順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流， 就必須有戰(zhàn)略性突破。 那么，如何才能實(shí)現(xiàn)政府改革的戰(zhàn)略性突破呢？我認(rèn)為至少有六個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是政府改革要高度重視制度設(shè)計(jì)和整體設(shè)計(jì)。 一方面要通過制度設(shè)計(jì)， 對未來中國政府管理的模式、 運(yùn)行機(jī)制等帶有根本性的問題， 形成目標(biāo)共識， 如中國需要不需要走大部制管理的道路？中國需要不需要實(shí)行決策與執(zhí)行的分離等。而過去我國的多數(shù)機(jī)構(gòu)改革方案主要是針對當(dāng)時(shí)面臨的一些突出問題展開的， 缺乏長遠(yuǎn)的制度性設(shè)計(jì)， 甚至受到領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人喜好的影響， 使一些深層次問題不斷被積累。 另一方面， 還要對政

15、府改革、 事業(yè)單位改革以及政府對民間組織的管理等， 進(jìn)行整體的設(shè)計(jì)。 這是改變政府改革孤軍深入最好的解決辦法。 如果不能把我國的事業(yè)發(fā)展、 事業(yè)單位改革， 整體納入公共部門的功能設(shè)計(jì)中， 不僅會影響新形勢下我國事業(yè)的發(fā)展， 影響事業(yè)單位自身的功能定位和發(fā)展目標(biāo)， 使事業(yè)單位的存在形態(tài)繼續(xù)被扭曲， 如普遍的營利性傾向等， 而且也會繼續(xù)成為政府改革的避風(fēng)港。二是真正樹立法制在政府改革中的權(quán)威。早在 1998 年的政府改革中，我們就把實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、職能、編制的法定化，作為政府改革的重要目標(biāo)和原則，有關(guān)中央與地方的財(cái)權(quán)、 事權(quán)的劃分， 也是我們一直尋求法律解決的一個(gè)重要問題。但是在這方面，似乎只是成了

16、一種口號，法制的權(quán)威似乎一直難以被真正樹立。這種在政府管理方面法制嚴(yán)重缺位的問題，不僅直接影響了法制本身作用的發(fā)揮，更重要的是給政府機(jī)構(gòu)、編制、人員方面的人為作用，提供了可能。從長遠(yuǎn)看，中國的政府改革如果沒有法制的跟進(jìn)，政府管理的規(guī)范化、科學(xué)化、民主化是很難實(shí)現(xiàn)的。三是改進(jìn)政府公共政策制定系統(tǒng)， 使之真正代表公正、 公平與正義。 防止國家在公共政策制定中被俘獲現(xiàn)象的出現(xiàn)， 這是我國政府改革在市場化進(jìn)程中遇到的新問題，但也許是解決起來最困難的問題之一，值得我們高度重視。否則我們不能理解，為什么在國家綜合實(shí)力有了極大提高，人民生活水平有了很大改善的情況下，社會矛盾會如此突出？為什么在短短20 多年

17、的進(jìn)程中，中國的貧富差距會拉得如此之大？對一個(gè)正處在發(fā)展過程的國家來說， 我們的基尼系數(shù)超過美國， 不能不說是我們的公共政策在分配制度方面的失敗。 至少是值得我們認(rèn)真反思。 正是從這個(gè)意義上， 我們認(rèn)為政府改革中的一個(gè)重要任務(wù)， 就是重新思考構(gòu)建我國的公共政策制定系統(tǒng)，使我國的公共政策制定的過程、公共政策的結(jié)果，都能最大限度地代表公平、公正和正義。四是對官員要有更嚴(yán)厲的管理手段， 即提出的“嚴(yán)治官， 善待民， 創(chuàng)新政體沒， 穩(wěn)定銀根”的策略。 比如最近查處的原國家財(cái)政部金融司司長， 如果數(shù)數(shù)他擔(dān)任的各種職務(wù)，會發(fā)現(xiàn)他是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的官、商、學(xué)三位一體的人物。他既是擁有很大權(quán)力的財(cái)政部金融司的司長，

18、 還是匯金投資公司的六個(gè)董事之一， 同時(shí)又兼任著幾所研究機(jī)構(gòu)、 大學(xué)的碩士生導(dǎo)師， 這樣身兼多項(xiàng)要職而又缺乏有效監(jiān)督的政府官員， 出現(xiàn)腐敗是很正常的。 這從另一個(gè)側(cè)面反映出， 我們必須對政府官員有更加嚴(yán)厲的管理手段和措施。五是防止政府舊體制的復(fù)歸。 在舊體制復(fù)歸方面， 我們尤其要關(guān)注公共財(cái)政的支出與舊體制復(fù)歸之間的聯(lián)系問題。 有一個(gè)研究中美公共財(cái)政支出比較學(xué)者得出的研究結(jié)果，是很耐人尋味的。按照這個(gè)研究， 2003 年我國實(shí)際的公務(wù)和行政性支出，占國家全部支出的 37 6，而美國占 12 5；我國的社會管理和公共服務(wù)占25，美國占75；我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)占11，美國占 5。有意思的是，中國在支出結(jié)

19、構(gòu)中，最不容易膨脹的是醫(yī)療、教育和社會保障，最容易膨脹的則是公務(wù)和行政性支出； 而美國最容易膨脹的是醫(yī)療、 教育和社會福利的支出， 最不容易膨脹的則是公務(wù)和行政性支出。 這就給我們提出這樣的問題： 如果我國的財(cái)政收入在三千億水平的時(shí)候， 我們把財(cái)政支出的主要部分用于維持國家的運(yùn)轉(zhuǎn)； 如果到了三萬億的時(shí)候， 仍然不能在涉及廣大人民群眾的教育、 醫(yī)療就社會保障方面有明顯的增長，繼續(xù)在公務(wù)和行政支出方面保持著高增長的比例，不能不說是政府治理中的一個(gè)嚴(yán)重失誤。 因此， 防止舊體制的復(fù)歸， 因該是我國下一步政府改革中一個(gè)不容忽視的重要問題。六是要跳出行政層面的單一思維， 解決政府管理中的深層次問題。 過

20、去是就行政而行政，沒有跳出行政層面思考和解決問題， 政治層面的問題嚴(yán)重滯后。許 多問題，表面上看在行政管理層面，但問題的核心可能都就在政治層面。 如急功 近利、形象工程、弄虛作假，以及把經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，演變?yōu)橐訥DP為中心等， 都是現(xiàn)行干部選拔制度弊端的必然產(chǎn)物。 只有跳出行政層面，比如說從政治體制 的高端尋求解決問題的對策，深化政治體制改革，才有可能使政府改革的飛躍。從這個(gè)意義上說，深化政府改革的戰(zhàn)略性突破，必須依賴于政治體制上端改革的推進(jìn)。（四）對中國公務(wù)員制度的影響一國政府采用何種管理模式，由其社會發(fā)展的整體水平及其政治文化背景所決 定。中國正處于從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變階段，正處于市

21、場化和工業(yè)化、法治化、民主化的發(fā)展階段，在這樣的階段，我們最缺乏的是適應(yīng)工業(yè)化過程的政 府管理制度，而官僚制恰恰是與工業(yè)社會相適應(yīng)的一種管理模式。官僚制所倡導(dǎo)的專門化、專業(yè)化、職業(yè)化、法治、效率等理性價(jià)值恰恰是我國政府管理體制所 缺乏的。因此官僚制在現(xiàn)階段的中國有其適用性。與此同時(shí)，我們也應(yīng)看到，我們正面臨著全球化和信息化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代 通訊和信息技術(shù)革命以及全球化對政府自身的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式、工作行為都產(chǎn)生了深刻的影響。政府惟有創(chuàng)新自己的組織結(jié)構(gòu)、 運(yùn)行方式、工作行為才能有 效回應(yīng)這種挑戰(zhàn)。西方政府再造正是在這種大背景下興起。中國政府官僚制本身 有其與生俱來的缺陷，使其無法快速、及時(shí)有效

22、地回應(yīng)全球化和信息化時(shí)代的挑 戰(zhàn)。因此有必要吸收和借鑒一些新公共服務(wù)的理論和方法以克服其缺陷，增強(qiáng)官僚制的適應(yīng)性和靈活性，從而建構(gòu)起既立足于現(xiàn)實(shí)，又能適應(yīng)社會發(fā)展趨勢的新 型公務(wù)員制度。.理念創(chuàng)新：從控制導(dǎo)向到服務(wù)導(dǎo)向，充分回應(yīng)民眾的要求是政府存在的目的。 全心全意為人民服務(wù)是我國政府及其工作人員行動(dòng)的根本宗旨。但由于長期的封建專制和高度集權(quán)的計(jì)劃體制影響，政府及其工作人員更多的是權(quán)力本位、官本 位的觀念，習(xí)慣的是控制而不是服務(wù)。政府改革應(yīng)重新檢討政府存在的目的， 徹 底轉(zhuǎn)變觀念，樹立“服務(wù)導(dǎo)向”的新理念，應(yīng)以“人民高興不高興、人民答應(yīng)不 答應(yīng)、人民滿意不滿意”作為政府的施政目標(biāo)和考量， 建立

23、一個(gè)公共服務(wù)型政府。 它意味著政府應(yīng)該“把公民的需要和價(jià)值放在決策和行動(dòng)的首要的位置上“，而不是把國家放在首要的位置上，“必須更加關(guān)注市民的需要和利益，并對這些需 要和利益做出回應(yīng)：1.制度創(chuàng)新：從集權(quán)人治到民主法治。從強(qiáng)化公務(wù)員服務(wù)意識出發(fā)，公務(wù)員 制度改革有必要借鑒英國公民憲章的有效經(jīng)驗(yàn)，在全國政府部門推行“公共服務(wù) 持續(xù)改善運(yùn)動(dòng)”，以法令形式，明確確立服務(wù)的內(nèi)容和工作目標(biāo)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服 務(wù)程序和時(shí)限，以及違諾責(zé)任。更為關(guān)鍵的是建立踐諾機(jī)制以確保承諾能得以落 實(shí)。為此，需要加強(qiáng)對外部監(jiān)督機(jī)制、內(nèi)部管理機(jī)制和內(nèi)部保障的一系列制度安 排。加強(qiáng)法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員管理的法制化、規(guī)范化。盡快出臺國

24、家公務(wù) 員法、行政程序法以及尚缺的單項(xiàng)法規(guī)，并對現(xiàn)有的單項(xiàng)法規(guī)在實(shí)踐檢驗(yàn)基 礎(chǔ)上，依據(jù)形勢的發(fā)展，進(jìn)行修改、補(bǔ)充。更為關(guān)鍵的是要大力推進(jìn)依法行政， 強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員管理的科學(xué)化、民主化。第一，重新科學(xué)界定公務(wù)員的范圍和分類。將公務(wù)員范圍擴(kuò)大到權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢 察乩關(guān)中除，勤以外向，作人員；將公務(wù)員劃分為政務(wù)類和業(yè)務(wù)類, B17第二， 完善公務(wù)員制度運(yùn)行機(jī)制。第一、健全競爭激勵(lì)機(jī)制。 A.完善考試錄用制度。實(shí) 行分類、分等、分級的考試辦法，加強(qiáng)對應(yīng)試者能力的測評。B.改進(jìn)任用制度，大力推行合同聘任制。推進(jìn)和規(guī)范競爭上崗制度，實(shí)行全員競爭上崗，為優(yōu)秀人 才的成長鋪設(shè)“快車道”。C.改進(jìn)考核制度，推行績效評估。D.改進(jìn)工資制度， 建立個(gè)性化的績效工資制。第二、完善新陳代謝機(jī)制。 A.實(shí)行任期制。B.建立引 咎辭職制度。C.推行年階退休制。按不同職級劃分不同退職年齡，一個(gè)人如果達(dá) 到了本職級的退休年齡而未晉升到上一級， 便須退職。第三、建立和完善監(jiān)督約 束機(jī)制。A.建立和健全公務(wù)員監(jiān)督法規(guī)，制定公務(wù)員行為規(guī)范和道德標(biāo)準(zhǔn)；B.完善監(jiān)督體系，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督；C.建設(shè)電子化政府，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員管理的公開性和 透明度；D.建立公民滿意度評價(jià)制度，以公民滿意度作為行政組織和行政人員的 最終評價(jià)尺度。3.管理方式創(chuàng)新：從以事為中心的管理模式轉(zhuǎn)到以人為本的人力資源管理模 式。