公民參與課件

1、主題二 公共決策體制第3講 公共政策系統(tǒng)第4講 公共政策主體系統(tǒng)1：公共權(quán)力第5講 公共政策主體系統(tǒng)2：政黨第6講 公共政策主體系統(tǒng)3：社會(huì)團(tuán)體-利益集團(tuán)第7講 公共政策主體系統(tǒng)4：公民參與 第8講 公共政策問題的提出與認(rèn)定 第9講 公共政策方案的規(guī)劃與抉擇 第10講 公共政策執(zhí)行 第11講 公共政策評估與監(jiān)控第12講 公共政策的穩(wěn)定、變動(dòng)與政策周期2022/8/91孤立的個(gè)人很清楚，在孤身一人時(shí)，他不能焚燒宮殿或洗劫商店，即使受到這樣做的誘惑，他也很容易抵制這種誘惑。但是在成為群體的一員時(shí)，他就會(huì)意識(shí)到人數(shù)賦予他的力量，這足以讓他生出殺人劫掠的念頭，并且會(huì)立刻屈從于這種誘惑。出乎預(yù)料的障礙會(huì)

2、被狂暴地摧毀。 群體在智力上總是低于孤立的個(gè)人，但是從感情及其激起的行動(dòng)這個(gè)角度看，群體可以比個(gè)人表現(xiàn)得更好或更差，這全因著環(huán)境如何。 古斯塔夫勒龐（18411931） 2022/8/92第7講 公共政策主體系統(tǒng)4：公民參與公共政策學(xué)內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院2022/8/9317大報(bào)告的提法2022/8/94四 實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求：擴(kuò)大社會(huì)主義民主，更好保障人民權(quán)益和社會(huì)公平正義。公民政治參與有序擴(kuò)大。基層民主制度更加完善。六 堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治：深化政治體制改革，必須堅(jiān)持正確政治方向，以保證人民當(dāng)家作主為根本，以增強(qiáng)黨和國家活力、調(diào)動(dòng)人民積極性為目標(biāo)，擴(kuò)大社會(huì)主義民

3、主，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，發(fā)展社會(huì)主義政治文明。要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家；堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)2022/8/95（一）擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利

4、益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。 （二）發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實(shí)行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。 2022/8/96八加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的和諧社會(huì)建設(shè)。第6點(diǎn)：完善社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。社會(huì)穩(wěn)定是人民群眾的共同心愿，是改革發(fā)展的重要前提。要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制。 2022/8/97本講安排政治參與-公民參與政策系

5、統(tǒng)中的公民參與：主體or客體政策系統(tǒng)中的公民參與：中國的現(xiàn)狀2022/8/98政治參與-公民參與2022/8/99公民和公民參與公民，具有一國國籍的自然人公民的自然屬性和公民的法律屬性公民參與包括政治參與、經(jīng)濟(jì)參與和社會(huì)參與。與公共決策相關(guān)的公民參與是政治參與。政治參與一般指公民個(gè)人的一些活動(dòng)，這些活動(dòng)以多多少少影響政府官員的決策及其行為為目的。2022/8/910政治參與王浦劬：普通公民通過各種合法方式參與政治生活，并影響政治體系的構(gòu)成、運(yùn)行方式、行動(dòng)規(guī)則和政策過程的行為。它是政治關(guān)系中政治權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要方式，反映著公民在社會(huì)政治生活中地位、作用和選擇范圍，體現(xiàn)著政治關(guān)系的本質(zhì)。 202

6、2/8/911亨廷頓和納爾遜的解釋難以抉擇，華夏出版社，1988年，第36頁。 政治參與就是“平民試圖影響政府決策的活動(dòng)”。這一定義包括五個(gè)要點(diǎn)：政治參與是指實(shí)際的活動(dòng)，不包括政治方面的知識(shí)，比如對政治的關(guān)心以及政治的力度感等心理上的指數(shù) ；政治參與是普通公民的政治活動(dòng)，因此不包括官僚、政治家和院外活動(dòng)家作為職業(yè)進(jìn)行的各種活動(dòng) ；政治參與僅僅限于對政府施加影響的活動(dòng) ；只要是對政府的決策施加影響的行為，不論其活動(dòng)是否產(chǎn)生了實(shí)際效果，都屬于政治參與的范疇； 政治參與不僅包括行動(dòng)者本人自發(fā)的影響政府決策的活動(dòng)，而且包括行動(dòng)者受他人策動(dòng)而發(fā)生的影響政府決策的活動(dòng)，前者稱之為自動(dòng)參與，后者稱為動(dòng)員參與

7、。 2022/8/912公民參與v.s.政治參與兩者并非意思完全一致的概念。與政治參與相比，公民參與更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)參與的主體，表明參與者是國家的公民，因此也更符合現(xiàn)代社會(huì)的本質(zhì)。政治參與則更反映了參與的屬性，即公民的參與行為是發(fā)生在政治領(lǐng)域。除了參與政治領(lǐng)域以外，公民的參與行為還體現(xiàn)在其他更加廣泛的領(lǐng)域，如參與居民委員會(huì)組織的公益活動(dòng)、參與公司發(fā)展戰(zhàn)略決策等，它們分別發(fā)生在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。 2022/8/913經(jīng)濟(jì)參與和社會(huì)參與往往是政治參與的前提條件，它們可訓(xùn)練有關(guān)人員參加組織活動(dòng)、掌握信息、拓展社會(huì)聯(lián)系。這里體現(xiàn)出一個(gè)“服務(wù)與學(xué)習(xí)”的概念。一般來說，社會(huì)下層人員向來都是在低程度上進(jìn)行參與的，

8、因?yàn)樗麄冋J(rèn)為自己并不擁有改變政治現(xiàn)實(shí)的力量。 從政治學(xué)的角度來看，公民的參與活動(dòng)指向政府和國家，謀求公共政策對自身利益的增進(jìn)與維持，從而公民參與也就是政治參與。 公民參與v.s.政治參與2022/8/914政策系統(tǒng)中的公民參與主體OR客體2022/8/915公民與公共政策作為個(gè)體的公民與公共政策的關(guān)系* 全體公民將公共權(quán)力委托給政府 * 公民既是公共權(quán)力的本源，也是被統(tǒng)治、被管理的對象* 公民具有政策主體和政策客體的雙重角色2022/8/916作為政策客體的公民精英決策模式中的“烏合之眾”；被動(dòng)接受者認(rèn)為公民應(yīng)作為政策客體存在的理由：1 公民的真正意愿很難確定2 公民的意見多屬短見3 公民參與

9、成本過高，效率低下4 公民參與會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定2022/8/917作為政策主體的公民-1現(xiàn)代民主社會(huì)的政策過程不僅強(qiáng)調(diào)公民參與，甚至將其視為公共政策基石 寧騷,2002,P2631 整個(gè)政策運(yùn)行的過程都以公民為基礎(chǔ)2 公民參與：提高政策效力；增加政策對多元利益的涵蓋能力3 政策過程的民主化、法制化要求公民參與4 技術(shù)條件：網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、公民素質(zhì)公民參與的效率2022/8/918作為政策主體的公民-2公民參與并影響公共政策的途徑 寧騷,2002,P263以國家主權(quán)者的身份，參與全民公決通過直接投票或者代議的形式選擇公共政策的直接主體，間接行使個(gè)人權(quán)利使用各種威脅和抗拒的形式通過參加政治黨派或者利益集

10、團(tuán)通過制造社會(huì)輿論或多方游說等手段采取消極抵抗或不合作的態(tài)度以個(gè)人的知識(shí)活動(dòng)為政策制定提供實(shí)證依據(jù)；以個(gè)人的社會(huì)活動(dòng)對政策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響2022/8/919提問公民參與地方政府公共決策的制定有助于體現(xiàn)決策的公開性、透明性，但是否公民參與制定的決策一定會(huì)增加其有效性？如何增加這種有效性 ？網(wǎng)絡(luò)越發(fā)達(dá)、公民的知識(shí)水平/文化素質(zhì)越高？公民參與的程度越高、效果越好？作為政策主體的公民，如何有效地參與政策過程？公民在政策過程中的雙重角色，是不是必然將以“客體”角色為主？影響公民參與意識(shí)的因素有哪些？至少包括如下幾項(xiàng)：（1）政治參與的可能性和政治參與的意愿；（2）政治常識(shí)；（3）對政治參與的效益的主觀評價(jià)

11、；（4）參與的機(jī)遇、人員的技能、對信息的掌握、對政治利益的認(rèn)同等等。2022/8/920公民參與：中國的現(xiàn)狀途徑、形式和案例* 現(xiàn)有制度：信訪* 個(gè)體行為* 群體行為* 聽證制度* 社區(qū)參與2022/8/921現(xiàn)有制度及其困境在現(xiàn)有制度下，中國公民直接政治參與主要有三大途徑：縣鄉(xiāng)人大代表選舉，基層自治組織選舉和信訪制度。這三種參與都有各自的不足。就前兩者而言，即使有真正公平的選舉，基本上也只能在形式上參與候選人的選擇而已，不能變成“政策爭議事項(xiàng)投票”（issue voting）。正是因?yàn)檫@兩種途徑缺乏競爭機(jī)制，所以候選人與社會(huì)問題的互動(dòng)與聯(lián)系，尚未得到系統(tǒng)化的發(fā)展。至于信訪制度的意見反映，是單

12、向的、斷續(xù)無常的，而不是一項(xiàng)獲得明確保證以雙向進(jìn)行，并能夠持續(xù)成為制度的公共決策參與機(jī)制。換言之，中國直接政治參與的議程（agenda）一般是由政府確定的，公眾直接參與的影響很有限。2022/8/922上訪者老上訪戶公安大接訪在訪民中影響巨大，圖為訪民向一位公安負(fù)責(zé)人傾訴 。2022/8/923信訪和信訪制度信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。 早在新中國成立之初就設(shè)立了專門的信訪工作機(jī)構(gòu)。2000年，原中辦國辦信訪局更名為國家信訪局，成為中央負(fù)責(zé)

13、信訪工作的行政機(jī)構(gòu)。2005年1月5日國務(wù)院第76次常務(wù)會(huì)議通過了信訪條例，自2005年5月1日起施行。作為新中國成立后建立的一項(xiàng)法律制度，信訪制度一向被認(rèn)為是共產(chǎn)黨人所創(chuàng)造的新中國法律傳統(tǒng)。在新中國，信訪制度不僅具有權(quán)利救濟(jì)的意義，同時(shí)被賦予了監(jiān)督、制約國家權(quán)力的功能，同時(shí)也是公民實(shí)現(xiàn)政治參與的途徑之一，信訪已成為國家與人民溝通、互動(dòng)的紐帶。 2022/8/924信訪體制不順，機(jī)構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導(dǎo)致各種問題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失?，F(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)龐雜繁多，歸口不一。從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。中央信訪機(jī)構(gòu)

14、對地方信訪機(jī)構(gòu)及中央各部門信訪機(jī)構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限，各地信訪機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力及運(yùn)作方式都有較大的差異，而導(dǎo)致信息不共享，缺乏強(qiáng)制約力。缺陷-12022/8/925缺陷-2（2）信訪功能錯(cuò)位，責(zé)重權(quán)輕，人治色彩濃厚，消解了國家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，從體制上動(dòng)搖了現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)。但在實(shí)踐中，不僅存在著各種訴求往往交錯(cuò)在一起，出現(xiàn)“信訪問題綜合癥”，而且公民往往把信訪看成了優(yōu)于其它行政救濟(jì)甚至國家司法救濟(jì)的一種特殊權(quán)利。在一定的程度上，信訪制度因具有中國傳統(tǒng)社會(huì)長期存在的“人治”思想這一基礎(chǔ)，所以它作為一種民情上達(dá)、申冤維權(quán)的特殊信道，對社會(huì)起著安全閥，對老百姓起著寬慰劑的作用。但是，必須看

15、到的是，這種試圖用行政救濟(jì)替代司法救濟(jì)的一個(gè)嚴(yán)重后果就是在客觀上會(huì)消解國家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威這一現(xiàn)代社會(huì)治理的基礎(chǔ)。 2022/8/926缺陷-3（3）信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機(jī)制不完善，政治迫害和政治激進(jìn)主義相伴而生，不斷誘發(fā)較嚴(yán)重的沖突事件。現(xiàn)行信訪制度在程序上存在重大缺失，立案和答復(fù)均具有十分的隨便意性。由于對各級(jí)各部門的職責(zé)沒有一個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，各部門均可以以各種理由相互推諉。而處理問題又要看領(lǐng)導(dǎo)臉色行事，靠上級(jí)批示。由于各級(jí)政府為了抑制住上訪的增加和升級(jí)，在收買和欺騙等方法不能發(fā)生效果時(shí)，就會(huì)采取各種手段對信訪群眾進(jìn)行打擊甚至政治迫害。少數(shù)地方黨政干部對信訪者進(jìn)行打擊和政治迫害產(chǎn)生了

16、十分嚴(yán)重的政治后果。其中之一，就是使信訪成為了有效的社會(huì)動(dòng)員方式和維權(quán)抗?fàn)幍氖侄?，?dǎo)致集體行動(dòng)增加。同時(shí)，更為激烈的抗?fàn)幓顒?dòng)也時(shí)有發(fā)生。 2022/8/927上書者李昌平，2000年“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)?！?022/8/928“釘子戶”2022/8/929群體參與2022/8/930聽證制度聽證（Public Hearing），是指政府組織在做出直接涉及公眾或公民利益的公共決策時(shí)，聽取有關(guān)團(tuán)體、專家學(xué)者、特別是聽取利害關(guān)系人的意見以實(shí)現(xiàn)良好治理的一種必要的規(guī)范性程序設(shè)計(jì)。 其目的在于實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化。2022/8/931西方聽證的傳統(tǒng)最早可以追溯到英國自然法古老的自然公正原

17、則：當(dāng)事人非經(jīng)聽證意見不受人身或財(cái)產(chǎn)的處罰。它要求任何權(quán)力必須公正行使，無論法官判案還是行政裁決，只要對當(dāng)事人做出不利的決定，必須聽取當(dāng)事人的意見，不能主觀片面地認(rèn)定事實(shí)，剝奪當(dāng)事人的辯護(hù)權(quán)利?！奥犎‘?dāng)事人意見”在法律規(guī)范方面就體現(xiàn)為“聽證程序”。20世紀(jì)80年代末開始，個(gè)別改革開放的前沿地帶，如深圳市，就率先嘗試在公共價(jià)格領(lǐng)域引入類似聽證的咨詢委員會(huì)制。后來，為了改變政府一元化決策模式，擴(kuò)大公眾參與，使政府組織的決策更加透明、公正、民主、科學(xué)、規(guī)范和高效，使公共管理體制和政治體制更加民主化，從1996年起我國在全國層面陸續(xù)對行政處罰、價(jià)格調(diào)整、立法決策等領(lǐng)域的公共決策體制進(jìn)行了重大改革，相繼

18、正式引入聽證制度。 2022/8/9322002年11月，在中共十六大政治報(bào)告中首次明確提出要廣泛建立聽證制度：“正確決策是各項(xiàng)工作成功的重要前提。要完成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化。各級(jí)決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度，完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性?！?2022/8/933聽證制度的具體程序事先通知聽證主體：包括聽證組織機(jī)構(gòu)、聽證主持人和聽證參與人三個(gè)部分。證人證言：聽證的實(shí)質(zhì)在于聽取意見。聽證筆錄與報(bào)告2022/8

19、/934聽證制度對決策民主化和科學(xué)化的促進(jìn)作用 P229聽證制度是公共部門在決策過程中獲取信息的一條重要途徑；聽證制度有助于公共部門的評估擇優(yōu)建立在更加科學(xué)的基礎(chǔ)之上，從而有助于提高決策的可行性；聽證制度有利于實(shí)現(xiàn)公共部門決策目標(biāo)的民主化，有利于公共部門做出充分反映民意的決策；聽證制度有利于實(shí)現(xiàn)決策方式的民主化。聽證本身就是民主參與決策的一種方式。2022/8/935中國現(xiàn)行聽證制度的缺陷確定聽證代表的遴選程序、數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)不透明”，聽證會(huì)成為實(shí)現(xiàn)部門利益的手段。聽證過程中信息不對稱?，F(xiàn)實(shí)中，普通代表往往因處于信息劣勢地位而無法與相對方就實(shí)質(zhì)問題展開針鋒相對的辯論。 缺乏聽證代表意見的回應(yīng)制度，“聽證會(huì)”變成“聽過會(huì)”，甚至成為掩蓋部門利益的幌子。缺乏統(tǒng)一的聽證程序。沒有程序保障的權(quán)利，就不是一項(xiàng)真正的權(quán)利。聽證筆錄對決策機(jī)關(guān)缺乏強(qiáng)制約束力。缺乏救濟(jì)途徑。2022/8/936社區(qū)參與楊敏：作為國家治理單元的社區(qū)對城市社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)過程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認(rèn)知的個(gè)案研究 。載社會(huì)學(xué)研究2007年第4期，p137-164。中國的社會(huì)政治參與