市場經(jīng)濟(jì)條件下的計(jì)劃法初論市場經(jīng)濟(jì)條件下的計(jì)劃法初論

1、市場經(jīng)濟(jì)條件下的計(jì)劃法初論市場經(jīng)濟(jì)條件下的計(jì)劃法初論與我國曾實(shí)行的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，計(jì)劃法曾被認(rèn)為是我國整個(gè)經(jīng)濟(jì)法的龍頭法。而在實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制后，計(jì)劃法與計(jì)劃一樣備受冷落，或者雖有關(guān)方面仍然提到計(jì)劃法,但沒有或不愿去進(jìn)一步探究。本文擬就這一經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的“非熱點(diǎn)”問題做一初步的探討，以作拋磚引玉。一、計(jì)劃及其法律化要求（-）計(jì)劃的含義與一般價(jià)值計(jì)劃是一個(gè)使用得非常廣泛的用語，在不同場合的含義可能不完全相同。有人給計(jì)劃下的一個(gè)“簡明的、不帶褒意或貶意的定義”是:“計(jì)劃”是未來行動的方案。相應(yīng)地，計(jì)劃具有三個(gè)主要特征：（1）它必須與未來有關(guān)；（2）它必須與行動有關(guān)；（3）必須有

2、某個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)促進(jìn)這種未來行動。一般說來，計(jì)劃是指人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)某種目的而對未來的行動所作的設(shè)想和部署。它是人們在多領(lǐng)域、多層次上使用的一種自覺的行為。在任何領(lǐng)域、任何層次上完整的計(jì)劃，都必須具備目標(biāo)、時(shí)限和主體三大要素。常識告訴我們，工作的內(nèi)容越是復(fù)雜，參與實(shí)施計(jì)劃的行為主體和涉及的環(huán)節(jié)越多，越需要計(jì)劃性。我國古代就有“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”的思想。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家也闡明了這個(gè)道理：“雖然我們無法預(yù)見未來，但如果我們沒有根據(jù)當(dāng)時(shí)所得到的信息而制定的未來計(jì)劃，我們就無法合理地行事/工作有計(jì)劃，至少可取得有序、協(xié)調(diào)、效率的優(yōu)越性。所謂有序，是指因?yàn)橛辛嗣鞔_的目標(biāo)以及為此而確定的步驟、重點(diǎn)、分工等，可在實(shí)

3、現(xiàn)過程中分別輕重緩急，保證重點(diǎn)，為全局奠定基礎(chǔ)，有條不紊。所謂協(xié)調(diào)，是指通過計(jì)劃作出事先的協(xié)調(diào)，處理好在計(jì)劃的制定和實(shí)施過程中的總目標(biāo)與子目標(biāo)之間、各具體目標(biāo)之間、預(yù)期目標(biāo)與時(shí)間約束之間、目標(biāo)與手段之間可能存在的矛盾，促進(jìn)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。所謂效率，是指因?yàn)橛行蚝蛥f(xié)調(diào)，盡可能地激勵(lì)了行為主體的積極性，合理地挖掘并組織相關(guān)的條件，減少了盲目性，避免操作中的重復(fù)浪費(fèi)，因而有利于提高效率。有序、協(xié)調(diào)、效率的優(yōu)越性也就構(gòu)成了計(jì)劃的一般價(jià)值。計(jì)劃主體是多層次的，計(jì)劃的對象也是多層次的，因此計(jì)劃有個(gè)人計(jì)劃、家庭計(jì)劃、企業(yè)計(jì)劃和國家計(jì)劃等。作為計(jì)劃法所涉及的計(jì)劃，是處于宏觀層次的國家計(jì)劃，而且側(cè)重于經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。

4、當(dāng)計(jì)劃被用作經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)節(jié)手段，并與國家的職能和權(quán)力結(jié)合起來，就形成了國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。計(jì)劃是經(jīng)濟(jì)管理的一項(xiàng)重要職能，也是經(jīng)濟(jì)管理的一種重要手段。一般認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)管理具有計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等職能，在這些職能中，由于計(jì)劃職能反映了管理者的決策意圖，決定著管理行為的方向，制約和決定著其他管理職能，因而被人們視為經(jīng)濟(jì)管理的首要職能。計(jì)劃作為經(jīng)濟(jì)管理的一般職能，是一個(gè)廣泛中性的概念，它普遍存在于不同社會制度和不同管理體制的國家之中，因而有無計(jì)劃不是區(qū)別社會制度和經(jīng)濟(jì)社會屬性的標(biāo)準(zhǔn)。（二）市場經(jīng)濟(jì)條件下的計(jì)劃調(diào)控由于我國在建國以后長期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，計(jì)劃幾乎無所不包，深入到了國民經(jīng)濟(jì)的各

5、個(gè)領(lǐng)域，成為配置資源的最主要的手段。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端日益暴露出來，并最終為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制所取代，計(jì)劃本身應(yīng)當(dāng)如何定位的問題就被提出來了。在這一過程中，不乏有因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊端而排斥、否定計(jì)劃本身的，但是理性的審視和現(xiàn)實(shí)的需要又使得計(jì)劃在市場經(jīng)濟(jì)中占有不可忽視的地位。計(jì)劃不是基本社會制度的范疇。鄧小平同志1992年初就指出：“計(jì)劃和市場都是經(jīng)濟(jì)手段。計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場多一點(diǎn)，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別?！蓖瑫r(shí)，計(jì)劃本身也不是特定經(jīng)濟(jì)體制所特有的范疇。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，計(jì)劃雖然不像在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下那樣作為資源配置的基礎(chǔ)性手段，但它并不是毫無價(jià)值的，而是對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要

6、手段。黨的十四大報(bào)告明確指出：“國家計(jì)劃是宏觀調(diào)控的重要手段之一事實(shí)上，計(jì)劃作為一種宏觀調(diào)控的手段，恰恰在市場經(jīng)濟(jì)條件下才能夠真正有效地發(fā)揮作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于把計(jì)劃的作用過于夸大，反而使計(jì)劃的宏觀調(diào)控作用未能顯示出來，因?yàn)槟菚r(shí)的計(jì)劃已是無所不包，而不僅僅是在宏觀上進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的手段。對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行計(jì)劃調(diào)控的必要性，首先在于社會化大生產(chǎn)對計(jì)劃的普遍需要。市場經(jīng)濟(jì)是生產(chǎn)高度社會化的經(jīng)濟(jì)，社會再生產(chǎn)的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)的聯(lián)系非常廣泛和復(fù)雜。這種高度社會化的經(jīng)濟(jì)要能正常運(yùn)行，客觀上需要一個(gè)社會中心進(jìn)行協(xié)調(diào)，以使社會生產(chǎn)有組織、有計(jì)劃地實(shí)現(xiàn)各種經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和協(xié)作。許多實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)國家的實(shí)踐說明，

7、國家計(jì)劃具有承擔(dān)這種社會中心協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的重要功能，是對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行計(jì)劃調(diào)控的必要性，更在于彌補(bǔ)市場機(jī)制內(nèi)在局限性的客觀需要。市場機(jī)制作為市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)手段，具有不可替代的優(yōu)越性，但它也不是萬能的，而是有著自身內(nèi)在的局限性和缺陷，即存在所謂“市場失靈”問題。這些主要有：第一，市場調(diào)節(jié)的滯后性。市場信息是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中已經(jīng)發(fā)生不平衡之后的信息反饋，因而市場機(jī)制的調(diào)節(jié)是在事后，這種事后性往往造成社會經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不穩(wěn)定。第二，市場調(diào)節(jié)的局部性。市場機(jī)制并非在任何領(lǐng)域都能有效發(fā)揮作用，有些領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動只靠市場是調(diào)節(jié)不了或調(diào)節(jié)不好的，如重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布

8、局的調(diào)整、社會收入的公平分配、資源和環(huán)境的保護(hù)等。第三，市場調(diào)節(jié)的短期性。市場提供的信息在時(shí)間上是短期的，一般只反映眼前的供求關(guān)系和價(jià)格狀況，不能反映以后時(shí)期供求和價(jià)格的變化，這就使市場調(diào)節(jié)只適應(yīng)于短期的調(diào)節(jié)。第四，市場調(diào)節(jié)具有盲目性。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，商品生產(chǎn)經(jīng)營者依據(jù)市場信息決定自己的生產(chǎn)經(jīng)營行為，但是市場信息是不完全的，這就使得依據(jù)這種信息所作出的決策具有一定的盲目性。市場機(jī)制的這些局限性表明它不能保障所有經(jīng)濟(jì)資源的最優(yōu)配置，不能保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，市場經(jīng)濟(jì)客觀上需要政府進(jìn)行有意識、有計(jì)劃的宏觀調(diào)控，而國家計(jì)劃就是宏觀調(diào)控的重要手段。計(jì)劃調(diào)控可以在一定程度上彌補(bǔ)市場機(jī)

9、制的缺陷，如可以迅速調(diào)動現(xiàn)有的資源用于重點(diǎn)建設(shè)和短線產(chǎn)品的生產(chǎn)；可以進(jìn)行事前和主動的調(diào)節(jié)；可以對社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行總體性調(diào)節(jié)以及對個(gè)體利益與整體利益、短期利益與長遠(yuǎn)利益進(jìn)行協(xié)調(diào)等。計(jì)劃作為宏觀調(diào)控的手段，以社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體為對象，主要通過經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)措施來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)利益，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控體系中，“計(jì)劃提出國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)，以及需要配套實(shí)施的經(jīng)濟(jì)政策/從這個(gè)意義上說，計(jì)劃也是經(jīng)濟(jì)手段。計(jì)劃與財(cái)政、金融一起，是宏觀調(diào)控中覆蓋最全面、影響最廣泛、使用最經(jīng)常的三種重要經(jīng)濟(jì)手段，而計(jì)劃又是綜合協(xié)調(diào)各類調(diào)控手段的手段。計(jì)劃調(diào)控在市場經(jīng)濟(jì)條件下具有普遍意義

10、，即使是“在今天高度發(fā)展的資本主義社會里，古典自由主義經(jīng)濟(jì)的原有形式已不能全面實(shí)現(xiàn)其機(jī)能，需要有人為的政策上的國家干預(yù)。因此，可以說任何意義上的計(jì)劃，都有其必要性/“在現(xiàn)代世界里，政府完全可以很好地從事廣泛的經(jīng)濟(jì)活動，包括調(diào)整收入和財(cái)產(chǎn)的分配，處理外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)，對付結(jié)構(gòu)上的不可分性，維持經(jīng)濟(jì)的普遍穩(wěn)定。要達(dá)到所有這些目標(biāo)，政府就應(yīng)該，其實(shí)也必須預(yù)先作好計(jì)劃/而對于要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超目標(biāo)的發(fā)展中國家來說，計(jì)劃調(diào)控更是不可缺少的。劉易斯也認(rèn)為：“目前，聽任市場經(jīng)濟(jì)自由放任的發(fā)展，這在不發(fā)達(dá)國家毫無疑問是一個(gè)錯(cuò)誤的答案/計(jì)劃調(diào)控對于我國這樣的發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)發(fā)展有著更為重要的

11、意義。（三）市場經(jīng)濟(jì)條件下計(jì)劃調(diào)控的法律化在市場經(jīng)濟(jì)條件下，計(jì)劃的形式主要不是采取以往的指令性計(jì)劃，而更多的是采取指導(dǎo)性計(jì)劃。今后，國家計(jì)劃的任務(wù)主要是合理確定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的戰(zhàn)略、宏觀調(diào)控目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)政策，搞好經(jīng)濟(jì)預(yù)測，規(guī)劃重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局，安排國土整治和重點(diǎn)建設(shè)等。這樣的計(jì)劃具有多種功能，如規(guī)劃功能、導(dǎo)向功能、配置功能、協(xié)調(diào)功能和激勵(lì)功能等。但計(jì)劃作為對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，其在我國的經(jīng)濟(jì)生活中實(shí)際作用的發(fā)揮程度還要取決于計(jì)劃調(diào)控本身的合理與科學(xué)。而這就離不開法律制度的保障?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論中不僅有“市場失靈”的問題，而且也有“政府失靈”的問題，而計(jì)劃的局限性在某種程度上可

12、以構(gòu)成政府失靈的一個(gè)方面。雖然計(jì)劃具有彌補(bǔ)市場失靈的優(yōu)越性，但它也不是萬能的，也有其局限性。這主要表現(xiàn)在：首先，受信息不完全性的影響。計(jì)劃的制訂在很大程度上依賴于完善、及時(shí)的信息，而受主客觀因素的影響，信息的收集、加工、整理以及傳遞往往難以做到完善、及時(shí)。其次，受主觀認(rèn)識水平的限制。除信息的不完全性以外，人們自身認(rèn)識能力也是有局限的，因而存在著計(jì)劃的制定不符合客觀要求的情況。第三,受不同利益的牽制。各種計(jì)劃出自不同的政府部門和具體的工作人員之手，代表著不同部門和地區(qū)以及集團(tuán)的利益，因此計(jì)劃的最終確定往往受到較多的牽制。第四，受非經(jīng)濟(jì)因素的影響。單純的計(jì)劃機(jī)制還容易受到非經(jīng)濟(jì)性因素（如政治勢力、

13、當(dāng)權(quán)者出于政治目的等）的左右，產(chǎn)生所謂的非經(jīng)濟(jì)性調(diào)節(jié)，使計(jì)劃偏離合理的目標(biāo)。為使計(jì)劃調(diào)控在市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，盡可能減少在這方面發(fā)生“政府失靈”的情況，國家應(yīng)當(dāng)將計(jì)劃加以法律化，使其建立在法治的基礎(chǔ)上，以此作為國家進(jìn)行宏觀調(diào)控和引導(dǎo)市場運(yùn)作的依據(jù)。因此，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，計(jì)劃法不是可有可無的，而是不可缺少的，應(yīng)該盡快出臺。我國的計(jì)劃法沒有誕生在三十多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，而有必要、也完全有可能誕生在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，這的確是令人回味的，但不是偶然的。因?yàn)?，高度集中的?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使計(jì)劃幾乎無所不包，主要采取行政命令的形式，并缺乏實(shí)行法治的基礎(chǔ)，而社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制則為計(jì)劃確定

14、了一個(gè)比較恰當(dāng)?shù)奈恢茫簿褪谷藗兡茉谶@個(gè)位置上來制定和運(yùn)用計(jì)劃法，以有效發(fā)揮計(jì)劃調(diào)控的作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，計(jì)劃法首先應(yīng)對計(jì)劃進(jìn)行正確的定位，依法界定計(jì)劃的性質(zhì)和計(jì)劃的范圍，保證計(jì)劃真正是建立在市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上的宏觀調(diào)控手段，而不能讓計(jì)劃越位，擠占了本應(yīng)由市場機(jī)制發(fā)揮作用的領(lǐng)域，也不應(yīng)讓計(jì)劃在應(yīng)由其發(fā)揮作用的領(lǐng)域缺位，并保障政府計(jì)劃職能的充分行使。其次，計(jì)劃法應(yīng)當(dāng)對政府計(jì)劃調(diào)控職權(quán)的行使行為進(jìn)行必要的約束。計(jì)劃調(diào)控行為如其他宏觀調(diào)控行為一樣，是政府行使公共權(quán)力的表現(xiàn)，這種權(quán)力的行使是關(guān)乎全局的，影響非常大，如果不能得到必要的約束，受到相應(yīng)的法律調(diào)整，這種權(quán)力就有可能發(fā)生失控和濫用的情況，影響

15、國民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。有學(xué)者認(rèn)為，市場的自我調(diào)節(jié)是計(jì)劃的前提，可以影響計(jì)劃的制定或者限制計(jì)劃的實(shí)施、甚至促使計(jì)劃的修改與廢除，從而在一定程度上避免了計(jì)劃的某些缺陷對市場造成的負(fù)面影響，但不可能消化計(jì)劃的所有缺陷。當(dāng)市場的內(nèi)在缺陷于條件具備或變化而凸現(xiàn)、以至于市場失靈而“自身難?！睍r(shí)，包括計(jì)劃在內(nèi)的宏觀調(diào)控等調(diào)節(jié)措施的介入，恰恰是為了盡可能彌補(bǔ)或消除市場的缺陷，此時(shí)，就需要從法律的角度來嚴(yán)格地制定與實(shí)施計(jì)劃，力圖將計(jì)劃的缺陷限制在最小的范圍之內(nèi)一一這就是計(jì)劃法。因此市場是對包括計(jì)劃在內(nèi)的國家調(diào)節(jié)手段的“第一次限制”，而包括計(jì)劃法在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)法則是“第二次限制”。在實(shí)踐意義上，計(jì)劃法對計(jì)劃的意義則主要

16、表現(xiàn)為：計(jì)劃法對計(jì)劃權(quán)力的限制和約束以及計(jì)劃法的信賴保護(hù)機(jī)制。H我們認(rèn)為這種分析是有道理的。二、計(jì)劃法的基本理論概述(-)計(jì)劃法的概念和性質(zhì)按照給部門法下定義的傳統(tǒng)“模式”，計(jì)劃法就是調(diào)整計(jì)劃關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，或者說是調(diào)整在計(jì)劃的制定和實(shí)施過程中發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。實(shí)際上，在法和經(jīng)濟(jì)法的屬概念的基礎(chǔ)上,計(jì)劃法只需要說明它與其他法的主要差別就可以了。因此可以簡單地說，計(jì)劃法就是規(guī)范和保障國家計(jì)劃調(diào)節(jié)的法。從內(nèi)容上看，計(jì)劃法包括計(jì)劃實(shí)體法和計(jì)劃程序法。計(jì)劃法在性質(zhì)上屬于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的范疇。既然計(jì)劃法屬于經(jīng)濟(jì)法范疇，那么它也就具有經(jīng)濟(jì)法的基本性質(zhì)。由于從性質(zhì)上將法律劃分為公法和私法是法

17、律的基本分類，因此經(jīng)濟(jì)法的性質(zhì)，主要是指它在公、私法的基本分類中如何歸類的問題。雖然有人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法具有公法的性質(zhì)，但似乎更多的人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法橫跨公、私兩個(gè)領(lǐng)域，兼有公法與私法的性質(zhì)，盡管在具體的表述上不完全相同。我們也認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法屬于公法與私法結(jié)合的社會法，只不過其中的公法因素更多一些，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)法在很大程度上體現(xiàn)了確認(rèn)和規(guī)范政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活即權(quán)力干預(yù)權(quán)利的因素。有人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法是行政法的私法化的結(jié)果，并且指出：認(rèn)識“經(jīng)濟(jì)法是社會法”的意義不亞于認(rèn)識“憲法是根本法”的意義。12計(jì)劃法也明顯地體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的公法與私法相結(jié)合的社會法性質(zhì)。計(jì)劃法所調(diào)整的是國家對市場經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行計(jì)劃調(diào)控的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。本來，市場

18、經(jīng)濟(jì)活動本身應(yīng)該屬于企業(yè)競爭自由、營業(yè)自由的范疇，屬于“私人”活動領(lǐng)域，是私法的調(diào)整對象，但是在計(jì)劃的制定和實(shí)施活動中卻體現(xiàn)了國家的干預(yù)或調(diào)節(jié)因素，計(jì)劃法對其進(jìn)行調(diào)整主要運(yùn)用了規(guī)劃、指導(dǎo)等公法的調(diào)整方法。這種用公法的方法調(diào)整原本由私法調(diào)整的領(lǐng)域，是計(jì)劃法具有公法與私法結(jié)合性質(zhì)的主要原因。（二）計(jì)劃法的特征作為經(jīng)濟(jì)法的一個(gè)組成部分，計(jì)劃法具有經(jīng)濟(jì)法的一般特征，如經(jīng)濟(jì)性或?qū)I(yè)性、政策性、行政主導(dǎo)性和綜合性等。13當(dāng)然，計(jì)劃法在體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法的一般特征時(shí)又有自己的方式，從而形成了其在經(jīng)濟(jì)法中的一些特殊性。從計(jì)劃法的基本性質(zhì)和內(nèi)容出發(fā)，我們認(rèn)為計(jì)劃法至少具有以下幾個(gè)方面的鮮明特征。這些特征也具體地、典型地

19、體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的特征。第一，政策性。相對于其他部門法來說，政策性是經(jīng)濟(jì)法的一個(gè)重要特征，計(jì)劃法的政策性也非常明顯。從根本上說，計(jì)劃法的政策性是由國家計(jì)劃本身的政策性決定的。政策性是市場經(jīng)濟(jì)條件下國家計(jì)劃的一個(gè)突出的特點(diǎn)，它表現(xiàn)為計(jì)劃不是對經(jīng)濟(jì)、社會的各個(gè)領(lǐng)域作出詳細(xì)規(guī)定并強(qiáng)制實(shí)施，而是通過對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動提供基本的指導(dǎo)方針，為市場機(jī)制正常發(fā)揮作用提供良好的外部政策環(huán)境，運(yùn)用和組織協(xié)調(diào)各種經(jīng)濟(jì)政策和手段，對企業(yè)行為實(shí)行間接調(diào)節(jié)。國家計(jì)劃是以國家主要的經(jīng)濟(jì)政策作為重要內(nèi)容的政策性計(jì)劃，國家的產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、收入分配政策等是國家計(jì)劃的重要組成部分，而國家計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)，也主要依靠運(yùn)用財(cái)政政策、貨幣政策、

20、價(jià)格政策等經(jīng)濟(jì)手段,國家計(jì)劃的實(shí)施過程也就是綜合運(yùn)用各種政策的過程。當(dāng)然，計(jì)劃與政策之間的關(guān)系比較復(fù)雜。計(jì)劃是制定政策的依據(jù)，而廣義的計(jì)劃包括相關(guān)的政策?！罢呖梢钥醋魇且环N固定的計(jì)劃，也就是將來為實(shí)現(xiàn)那些決定而作出決策的總方針，然而，如果決定是針對特殊情況作出的，而又沒有任何諒解或協(xié)議說對將來情況也要以同樣方法處理，那么沒有政策也能訂出計(jì)劃/14”發(fā)展計(jì)劃中至關(guān)重要的不是數(shù)字，而是政策。把主要精力集中在政策上一一這些政策將刺激整個(gè)經(jīng)濟(jì)向前運(yùn)動，人們完全可能編制一個(gè)很好的發(fā)展計(jì)劃而無需采用任何數(shù)字；同樣也有可能制訂一個(gè)完全數(shù)量化的發(fā)展計(jì)劃，但因?yàn)槿狈Ρ匾恼撸@類計(jì)劃很可能是一無所獲15“計(jì)

21、劃就是尋找一個(gè)能夠帶來發(fā)展的合理協(xié)調(diào)的政策措施體系”。16基于計(jì)劃本身的政策性，調(diào)整計(jì)劃關(guān)系的計(jì)劃法也具有非常明顯的政策性。從某種角度可以說，計(jì)劃法是一國在一定時(shí)期宏觀經(jīng)濟(jì)政策的集中宣示。因此，計(jì)劃法的制定、實(shí)施、修改情況與一國經(jīng)濟(jì)政策的變化有著非常密切的關(guān)系?！坝?jì)劃一一經(jīng)濟(jì)政策為本質(zhì)，計(jì)劃法是經(jīng)濟(jì)政策的法律化、具體化和現(xiàn)實(shí)化，有什么樣的計(jì)劃法，就有什么樣的的經(jīng)濟(jì)政策/17第二，社會本位性。這是計(jì)劃法在實(shí)質(zhì)方面的特征，這是由前述計(jì)劃法屬于經(jīng)濟(jì)法（社會法）的性質(zhì)所決定的。經(jīng)濟(jì)法是社會本位法，即它對經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整中立足于社會整體，在任何情況下都以大多數(shù)人的意志和利益為重。在經(jīng)濟(jì)法的社會本位性方面，

22、計(jì)劃法同樣也表現(xiàn)得非常明顯，它保護(hù)的既不是單純的國家利益、政府利益，也不是完全的社會個(gè)體的利益，而是同這兩者既有密切聯(lián)系又有明顯區(qū)別的社會公共利益，即廣大人民群眾所享受的利益。雖然本來“計(jì)劃是為了一個(gè)民族而不是為了一個(gè)政府而制訂的”18,但是應(yīng)當(dāng)是社會公共利益代表的政府在行使職權(quán)（包括制訂和實(shí)施計(jì)劃）的過程中并非沒有任何其自身的獨(dú)立利益?！罢诜ǘǖ南薅葍?nèi)追求自身預(yù)算約束的寬松、程序約束的簡化、職責(zé)履行責(zé)任的減輕和模糊化，甚至是辦公條件的改善等等，都是司空見慣的常見現(xiàn)象/19在計(jì)劃的制定與實(shí)施過程中，一般說來，政府代表的是社會共同利益，但這并非在任何時(shí)侯都能夠自動實(shí)現(xiàn)的，而需要在計(jì)劃法中得到

23、體現(xiàn)和保障。以社會利益為本位的計(jì)劃法的調(diào)整，其所要達(dá)到的直接目的都是為了維護(hù)社會整體利益，而不是直接為了某個(gè)或某些私人（企業(yè)）的利益,盡管它在客觀上和直接或間接地會對個(gè)體利益產(chǎn)生某種積極或消極的影響。計(jì)劃法的社會本位性特征體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法追求實(shí)質(zhì)正義的基本價(jià)值，因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)正義要求根據(jù)特定時(shí)期的特定條件來確定經(jīng)濟(jì)法的任務(wù)，以實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的幸福、利益和發(fā)展/20第三，綜合性。這是計(jì)劃法在形式方面的特征。綜合性也是經(jīng)濟(jì)法的一個(gè)主要特征，表現(xiàn)為公法因素和私法因素的綜合、各種法律手段有機(jī)結(jié)合之綜合調(diào)整以及實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的統(tǒng)一等方面。計(jì)劃法的綜合性，首先表現(xiàn)為由計(jì)劃本身的綜合性決定的計(jì)劃法的內(nèi)容

24、的綜合性。國家計(jì)劃明顯是綜合的而不是單一的，以此為調(diào)整對象的計(jì)劃法也必然具有綜合性。其次，計(jì)劃法的綜合性表現(xiàn)為其調(diào)整方法和實(shí)施手段的綜合性。計(jì)劃法的調(diào)整方法是多種多樣的，除傳統(tǒng)的民事、行政和刑事的以外，還包括獎(jiǎng)勵(lì)；計(jì)劃法的救濟(jì)措施也是多種多樣的,有權(quán)力機(jī)關(guān)的救濟(jì)、行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)和司法機(jī)關(guān)的救濟(jì)等。再次，計(jì)劃法的綜合性表現(xiàn)為其既包括實(shí)體規(guī)范，又包括程序規(guī)范，兩方面結(jié)合在一起構(gòu)成完整的計(jì)劃法律制度。（三）計(jì)劃法的地位法的體系在作第一次劃分形成基本部門以后，還可以在各部門內(nèi)進(jìn)行第二次、第三次或者更多次的劃分，這樣就相應(yīng)地形成了不同層次上的法律部門?！霸诜ǖ牟块T中可以形成一種比制度更大的構(gòu)成體（規(guī)范聯(lián)

25、合體），也叫作子部門，它是法的部門的相對獨(dú)立部分，由調(diào)整包含在法的部門范圍中的一個(gè)特殊種類的社會關(guān)系的規(guī)范或制度構(gòu)成/21可見，構(gòu)成法的體系中的部門法是多層次的。明確某一特定的法律規(guī)范集合體在法的體系中的地位，就是要確定該法律規(guī)范集合體屬于何種層次的法的部門。計(jì)劃法的地位就是指計(jì)劃法在法的體系中處于何種位置，以及它與相關(guān)法律的關(guān)系問題。由于已經(jīng)界定計(jì)劃法屬于經(jīng)濟(jì)法范疇，因此這里計(jì)劃法的地位主要是指它在經(jīng)濟(jì)法體系內(nèi)的地位以及它與經(jīng)濟(jì)法其他相關(guān)部分的關(guān)系。在我國目前關(guān)于經(jīng)濟(jì)法體系的基本構(gòu)成的觀點(diǎn)中，主要有將經(jīng)濟(jì)法分為兩部分（市場規(guī)制法和宏觀調(diào)控法）、三部分（市場規(guī)制法、國家投資經(jīng)營法和宏觀調(diào)控法）

26、和四部分（經(jīng)濟(jì)組織法、市場規(guī)制法、宏觀調(diào)控法和社會經(jīng)濟(jì)保障法）等不同主張?？梢姡瑢⑹袌鲆?guī)制法（市場管理法）和宏觀調(diào)控法作為經(jīng)濟(jì)法的核心和典型部分是較為一致的認(rèn)識，差別似乎是在此之外是否還應(yīng)將某些部分也劃歸經(jīng)濟(jì)法。在這樣的經(jīng)濟(jì)法體系中，如果要對計(jì)劃法作進(jìn)一步的歸類，那么基于前述計(jì)劃屬于宏觀調(diào)控手段的認(rèn)識，計(jì)劃法應(yīng)該屬于宏觀調(diào)控法的范疇，而且在宏觀調(diào)控法中居于中心地位。這是由于計(jì)劃在宏觀調(diào)控體系中的中心地位決定的。計(jì)劃既是宏觀調(diào)控的基本依據(jù)，也是宏觀調(diào)控的重要手段，在宏觀調(diào)控體系的三大支柱即計(jì)劃、財(cái)政和金融中，計(jì)劃居于宏觀調(diào)控的中心地位。這是因?yàn)?，國家?jì)劃目標(biāo)是包括財(cái)政、金融工作在內(nèi)的一切經(jīng)濟(jì)工作

27、的奮斗目標(biāo)，在此意義上，財(cái)政、金融是為實(shí)現(xiàn)國家計(jì)劃任務(wù)服務(wù)的，財(cái)政和金融的調(diào)控行為最終目的也是為了完成國家計(jì)劃；國家計(jì)劃是實(shí)施宏觀調(diào)控的基本依據(jù)，也是財(cái)政、金融部門采取調(diào)控措施的依據(jù)；國家計(jì)劃是協(xié)調(diào)各種調(diào)控手段的樞紐。因此，我國需要建立以計(jì)劃為核心的計(jì)劃、金融、財(cái)政三者相互協(xié)調(diào)的宏觀調(diào)控體系。22就計(jì)劃法與宏觀調(diào)控法其他部分的關(guān)系來說，計(jì)劃法的立法目的或其中計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要各法律部門的綜合調(diào)整，各法律部門之間的形態(tài)和聯(lián)結(jié)又需要由計(jì)劃法加以實(shí)現(xiàn)，各法律部門分別調(diào)整的局限性，也需要由計(jì)劃法加以克服或避免，從而使得計(jì)劃法的調(diào)整與各法律部門的調(diào)整直接相關(guān)。因而，計(jì)劃法是一種更具有綜合性的、更高層次

28、的宏觀調(diào)控法。23三、計(jì)劃法的基本制度體系計(jì)劃法有其自身的制度體系。作為集實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范于一體的計(jì)劃法，它首先由計(jì)劃實(shí)體法和計(jì)劃程序法構(gòu)成。同時(shí)，作為一種法律機(jī)制和法律規(guī)范，計(jì)劃法的制度體系中還應(yīng)包括計(jì)劃法律救濟(jì)與法律責(zé)任制度。(-)計(jì)劃實(shí)體制度計(jì)劃實(shí)體法在狹義上僅指國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃法，而在廣義上則還包括產(chǎn)業(yè)政策法(主要是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法)、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長促進(jìn)法等。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的法律化，是指為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，從供給方面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量平衡的法。由于各國的產(chǎn)業(yè)政策，尤其是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策主要體現(xiàn)在計(jì)劃之中，因而認(rèn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法包含在廣義的計(jì)劃法之中是有道理的

29、。當(dāng)然，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法與產(chǎn)業(yè)組織政策法、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法、產(chǎn)業(yè)布局政策法等一起構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)政策法，可以構(gòu)成宏觀調(diào)控法中的一個(gè)相對獨(dú)立的部分，且其地位有日益突出的趨勢，因而它也可不再列入計(jì)劃法的體系。即使在這種情況下，它與計(jì)劃法的聯(lián)系也是顯而易見的。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長促進(jìn)法是指通過經(jīng)濟(jì)手段的綜合運(yùn)用，來保障充分就業(yè)和物價(jià)的基本穩(wěn)定，防止停滯和通貨膨脹，維持國際收支平衡，從而為經(jīng)濟(jì)增長提供穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的法。例如，德國和美國先后于1967年和1978年制定了經(jīng)濟(jì)增長與穩(wěn)定促進(jìn)法和充分就業(yè)和平衡增長法。其中，德國的經(jīng)濟(jì)增長與穩(wěn)定促進(jìn)法涉及宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的各個(gè)領(lǐng)域和各種手段，包括宏觀經(jīng)濟(jì)政策的目的，計(jì)劃和年度

30、經(jīng)濟(jì)報(bào)告，財(cái)政、金融、投資、外貿(mào)基本制度，聯(lián)邦與各州的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，宏觀調(diào)控綜合協(xié)調(diào)制度等，尤其是關(guān)于財(cái)政方面的制度極為精細(xì)，宏觀調(diào)控綜合協(xié)調(diào)制度也很完善。24經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長促進(jìn)法由于在宗旨和核心上與計(jì)劃法是具有一致性的，因而在存在計(jì)劃法而又沒有宏觀調(diào)控基本法的國家可以在廣義上歸入計(jì)劃法的體系。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃法，即狹義上的計(jì)劃法，是計(jì)劃實(shí)體法律制度的基本和核心的構(gòu)成部分。它主要規(guī)定國家在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展方面計(jì)劃目標(biāo)及其主要實(shí)現(xiàn)途徑。具體的計(jì)劃實(shí)體法律制度主要是圍繞這方面而形成的，它主要包括以下內(nèi)容。.計(jì)劃任務(wù)制度。計(jì)劃任務(wù)是計(jì)劃所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)的具體化。對國家計(jì)劃任務(wù)的規(guī)定是計(jì)劃法的核心所在。從

31、根本上說，國家計(jì)劃的任務(wù)，在于對經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的尊重和適應(yīng)，并能有效的恰如其分的積極干預(yù)，具體地又表現(xiàn)為對國家實(shí)行一定的經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作的適應(yīng)與促進(jìn)。對國家計(jì)劃任務(wù)的法律規(guī)范，昭示了計(jì)劃的功能，對各具體計(jì)劃內(nèi)容的制定和實(shí)施具有重要的指導(dǎo)意義。25.計(jì)劃體系制度。計(jì)劃體系是指從不同角度表述計(jì)劃內(nèi)容而組成的相互銜接、相互補(bǔ)充的計(jì)劃的有機(jī)結(jié)合體。國家計(jì)劃體系一般由以下各類計(jì)劃系列組成：經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、科技計(jì)劃和社會發(fā)展計(jì)劃26;長期計(jì)劃、中期計(jì)劃和短期計(jì)劃；綜合計(jì)劃和專項(xiàng)計(jì)劃；全國計(jì)劃和部門、行業(yè)計(jì)劃。各個(gè)計(jì)劃系列各自按照不同標(biāo)識反映經(jīng)濟(jì)、科技、社會發(fā)展的計(jì)劃目標(biāo)和提出相應(yīng)的條件。.計(jì)劃指標(biāo)體系制度。

32、計(jì)劃指標(biāo)是計(jì)劃內(nèi)容、目標(biāo)、任務(wù)的具體化和數(shù)量表現(xiàn)，國家計(jì)劃指標(biāo)則是對國家未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)、規(guī)模、速度、結(jié)構(gòu)、效益和效率等總體性活動的特征和狀況的數(shù)量界定。計(jì)劃的各項(xiàng)指標(biāo)之間相互聯(lián)系、相互依存，從而構(gòu)成一個(gè)完整的計(jì)劃指標(biāo)體系。國家計(jì)劃指標(biāo)體系可以從不同的角度、依不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類：數(shù)量指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)；實(shí)物指標(biāo)和價(jià)值指標(biāo)；綜合指標(biāo)、結(jié)構(gòu)指標(biāo)和單項(xiàng)指標(biāo)；預(yù)期指標(biāo)和國家公共資金與資源的動員運(yùn)用指標(biāo)；指令性計(jì)劃指標(biāo)和指導(dǎo)性計(jì)劃指標(biāo)。其中，指令性計(jì)劃指標(biāo)是由國家下達(dá)的、具有強(qiáng)制性和約束力、必須嚴(yán)格執(zhí)行和保證完成的指標(biāo);指導(dǎo)性計(jì)劃指標(biāo)是不具有強(qiáng)制性、主要通過運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段促使其實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)。在社會主義市場

33、經(jīng)濟(jì)條件下，國家計(jì)劃總體上是指導(dǎo)性的，與傳統(tǒng)體制相比，指令性計(jì)劃指標(biāo)已大大減少，指導(dǎo)性計(jì)劃指標(biāo)成為國家計(jì)劃指標(biāo)的主要性質(zhì)和形式。在新的計(jì)劃體制中，作為國家計(jì)劃指標(biāo)的宏觀調(diào)控目標(biāo)不分解下達(dá)，但由于要經(jīng)由全國人民代表大會審議通過，具有法律效力，政府應(yīng)努力保證實(shí)現(xiàn)。27當(dāng)然，具有政策性特點(diǎn)的國家計(jì)劃的核心內(nèi)容就是用政策體系來取代過多、過繁的計(jì)劃指標(biāo)體系，而提出與計(jì)劃目標(biāo)、任務(wù)相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策，使計(jì)劃目標(biāo)和實(shí)施條件政策化。（二）計(jì)劃程序制度計(jì)劃程序制度主要是規(guī)定計(jì)劃的編制、審批、下達(dá)、執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)督等程序方面內(nèi)容的法律制度。計(jì)劃程序是計(jì)劃主體作出計(jì)劃行為所必須遵循的方式和步驟的總和。它是計(jì)劃工作的法

34、定環(huán)節(jié)和步驟，是使計(jì)劃工作科學(xué)化、規(guī)范化的主要保障。計(jì)劃程序是計(jì)劃的生命所在，是計(jì)劃法的關(guān)鍵問題，甚至在狹義上人們將計(jì)劃法就等同于計(jì)劃程序法。就整體上來說，計(jì)劃法的目的就在于保障計(jì)劃的合理編制和有效實(shí)施，對計(jì)劃內(nèi)容、形式和計(jì)劃主體的規(guī)定在一定意義上都是為了達(dá)到上述目的，所以計(jì)劃法具有程序法的屬性。即使是持兼具實(shí)體法和程序法雙重屬性的廣義計(jì)劃法觀點(diǎn)，其設(shè)想將來我國計(jì)劃法體系也是由一部形式意義上的計(jì)劃法典作為統(tǒng)率，主要調(diào)整計(jì)劃程序關(guān)系，而輔之以其他計(jì)劃法規(guī)以及其他法律法規(guī)中有關(guān)計(jì)劃的內(nèi)容，主要調(diào)整計(jì)劃實(shí)體關(guān)系。28可見，計(jì)劃程序制度在計(jì)劃法上具有非常重要的意義的。計(jì)劃程序制度之所以重要，是因?yàn)橛?jì)劃

35、作為國家行為，是通過國家工作人員的具體活動進(jìn)行的，它帶有主觀因素，其中就可能存在不合理的主觀因素，因而有必要運(yùn)用程序制度對其加以必要的約束。計(jì)劃程序秩序的本質(zhì)就在于保障人們正確地行使計(jì)劃權(quán)力（權(quán)利）和實(shí)現(xiàn)計(jì)劃權(quán)力（權(quán)利）。計(jì)劃程序制度主要涉及以下方面的問題：.計(jì)劃的編制、審批和下達(dá)程序制度。這是關(guān)系到計(jì)劃科學(xué)性和有效性、關(guān)系到計(jì)劃質(zhì)量和水平的一個(gè)重要的制度。這方面的制度除了規(guī)定從提出初步設(shè)想、編制計(jì)劃草案、審議批準(zhǔn)計(jì)劃草案到下達(dá)計(jì)劃的各個(gè)主要階段以外，主要還是規(guī)定每個(gè)階段的行為所應(yīng)遵循的原則和規(guī)則。其中，計(jì)劃編制過程中的社會參與原則就是保證計(jì)劃科學(xué)性、民主性的一項(xiàng)重要制度。實(shí)際上，第二次世界大

36、戰(zhàn)以后，西方市場經(jīng)濟(jì)國家和一些新興的工業(yè)化國家，為了復(fù)興本國經(jīng)濟(jì)和趕超發(fā)達(dá)國家，相繼引入計(jì)劃協(xié)調(diào)和協(xié)商機(jī)制，其中比較突出的有日本、法國、韓國等。這些國家根據(jù)本國的特點(diǎn)，在計(jì)劃編制過程中為提高制定計(jì)劃的社會參與程度而建立了各有特色的協(xié)調(diào)、協(xié)商制度。例如：日本的“咨詢”制度，要求在擬訂計(jì)劃過程中，采取咨詢方式，通過信息的縱向交流、官民合作協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)社會的廣泛參與；法國的“協(xié)商”原則，由政府官員與“社會伙伴”（各行業(yè)代表和社會各界代表）進(jìn)行充分協(xié)商、對話，共同完成計(jì)劃的編制工作；韓國的“民間自主創(chuàng)意”方式，財(cái)政經(jīng)濟(jì)院（原經(jīng)濟(jì)企劃院）在起草計(jì)劃草案時(shí)，必須廣泛征集各有關(guān)方面的意見，不僅要與有關(guān)部門協(xié)商

37、，而且鼓勵(lì)公私企業(yè)積極參與，提倡公眾提出自己的獨(dú)到見解，共同討論國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)和政策取向。這些不同方式的社會參與制度對于保證各自計(jì)劃的科學(xué)性和有效性發(fā)揮了重要的作用，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)條件下編制計(jì)劃的一般特征。29.計(jì)劃的執(zhí)行和調(diào)整制度。執(zhí)行是計(jì)劃工作（過程）中的正常和基本的環(huán)節(jié)，是計(jì)劃發(fā)揮調(diào)控作用的必經(jīng)程序和決定性階段。計(jì)劃的執(zhí)行因指令性計(jì)劃指標(biāo)和指導(dǎo)性計(jì)劃指標(biāo)要求的不同而有所區(qū)別。計(jì)劃的調(diào)整則是計(jì)劃工作（過程）中的非正常和特殊的環(huán)節(jié)，是在計(jì)劃執(zhí)行過程中，因情況的變化，依法定權(quán)限和程序?qū)τ?jì)劃進(jìn)行必要的變更或修改。計(jì)劃的執(zhí)行和調(diào)整都要遵循相應(yīng)的原則和規(guī)則。尤其是計(jì)劃的調(diào)整，更需要有嚴(yán)格的規(guī)范，

38、只有在符合法定條件時(shí)、在法定職權(quán)范圍內(nèi)、在履行法定程序的情況下才能進(jìn)行。計(jì)劃的執(zhí)行也需要多方面的條件和保障措施。因此，計(jì)劃的執(zhí)行和調(diào)整制度具有非常重要的意義。.計(jì)劃的監(jiān)督制度。計(jì)劃的監(jiān)督也是計(jì)劃程序的重要方面，它是在計(jì)劃的執(zhí)行過程中對計(jì)劃執(zhí)行單位完成計(jì)劃的情況進(jìn)行的檢查、監(jiān)察、督導(dǎo)和糾正。通過計(jì)劃監(jiān)督，按照國家計(jì)劃的要求以及經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展各指標(biāo)之間的相互關(guān)系，對其發(fā)展態(tài)勢及時(shí)準(zhǔn)確地做出分析判斷，便于各級主管機(jī)關(guān)適時(shí)適度地采取措施進(jìn)行調(diào)節(jié)，以避免經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展過分偏離預(yù)期的目標(biāo)。計(jì)劃監(jiān)督是計(jì)劃執(zhí)行的保障性程序，有利于維護(hù)計(jì)劃的嚴(yán)肅性，最能體現(xiàn)計(jì)劃法治的原則和精神，因此這方面的程序制度的積極意義也

39、是非常明顯的。計(jì)劃的監(jiān)督制度必須對相關(guān)的原則和規(guī)則包括監(jiān)督的主體、形式、進(jìn)行明確的規(guī)定。（三）計(jì)劃法律救濟(jì)與法律責(zé)任制度實(shí)施法律救濟(jì)，并配置相應(yīng)的法律責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)計(jì)劃法對計(jì)劃進(jìn)行“第二次限制”不可或缺的必要措施：實(shí)施法律救濟(jì)，是為了使有關(guān)市場主體在其因計(jì)劃而生利益遭受損害時(shí)存在尋求救濟(jì)、獲得賠償或補(bǔ)償?shù)目赡苄?；配置法律?zé)任、尤其是計(jì)劃權(quán)力主體的責(zé)任，則是為了使上述可能性能夠最終得以落實(shí)。30因此，計(jì)劃法律救濟(jì)與法律責(zé)任制度構(gòu)成了計(jì)劃法基本制度體系中的一個(gè)重要方面。計(jì)劃法律救濟(jì)制度，是指規(guī)定在計(jì)劃法律關(guān)系主體的權(quán)利不能正常享有和權(quán)力不當(dāng)行使時(shí)，依法對其加以糾正或補(bǔ)救的法律制度。這一制度對于有效地

40、控制計(jì)劃權(quán)力、切實(shí)保障市場主體的計(jì)劃權(quán)利具有非常重要的意義。因?yàn)?，在?jì)劃法律關(guān)系中，計(jì)劃管理主體往往處于支配地位，盡管在計(jì)劃制定過程中要求廣泛吸取社會主體的意見，但實(shí)際操作中往往以單方意思作出，且計(jì)劃內(nèi)容具有概括性和寬泛性，往往使計(jì)劃管理主體享有較大的自由裁量權(quán)，如沒有相應(yīng)的法律救濟(jì)，則易使計(jì)劃的執(zhí)行偏離其既定方向，還可能導(dǎo)致這種自由裁量權(quán)的進(jìn)一步濫用。31計(jì)劃的法律救濟(jì)制度實(shí)際上是一種綜合性的救濟(jì)制度，包括權(quán)力機(jī)關(guān)的救濟(jì)、行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)和司法機(jī)關(guān)的救濟(jì)等。而且，除少量的是專門針對計(jì)劃行為的以外，多數(shù)還是針對一般行政行為的法律救濟(jì)。計(jì)劃法律責(zé)任制度，是指規(guī)定在計(jì)劃的編制、執(zhí)行等過程中，有關(guān)主體

41、依法應(yīng)當(dāng)承受肯定性或否定性法律后的法律制度。這是計(jì)劃法作為法、計(jì)劃法具有權(quán)威性和嚴(yán)肅性的必要條件和根本保障。在計(jì)劃法律責(zé)任制度中，由于計(jì)劃法中不僅有強(qiáng)制性規(guī)范和任意性規(guī)范，而且有大量的提倡性規(guī)范，因此計(jì)劃法律責(zé)任不僅有否定性的責(zé)任，即傳統(tǒng)的民事的、行政的和刑事的責(zé)任，而且還有肯定性的責(zé)任，即體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法重要特點(diǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)。計(jì)劃法律責(zé)任包括計(jì)劃管理主體的法律責(zé)任和計(jì)劃執(zhí)行主體的法律責(zé)任。這兩種責(zé)任有不同的特點(diǎn)和內(nèi)容。相對來說，因主客觀各種因素的影響，確定計(jì)劃管理主體的法律責(zé)任較為困難。這方面制度的完善程度取決于一個(gè)國家整個(gè)法治進(jìn)程的狀況和法律責(zé)任制度的精細(xì)化程度。四、我國計(jì)劃法律制度的現(xiàn)狀和完善（一）

42、我國計(jì)劃法律制度的現(xiàn)狀雖然在我國長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下計(jì)劃作為資源配置的基礎(chǔ)性方式和國家管理經(jīng)濟(jì)的主要手段，但是我國一直沒有一部形式意義上的計(jì)劃法，也沒有形成有效的計(jì)劃法律體系。這是由于在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)行嚴(yán)格的控制，財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支、產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、價(jià)格嚴(yán)格管理，計(jì)劃的實(shí)施只是指標(biāo)和任務(wù)的分解下達(dá),計(jì)劃幾乎無所不包，并且主要通過行政指令加以實(shí)施，沒有產(chǎn)生出對于法律調(diào)整的內(nèi)在需求，反而在一定意義上排斥嚴(yán)格的法律調(diào)整。當(dāng)然，這并不是說我國長期以來沒有任何計(jì)劃法律規(guī)范。事實(shí)上，新中國成立以后，我國先后制定了一些有關(guān)國家計(jì)劃的規(guī)范性文件，如國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃編制暫行辦法（1952年1月）

43、、關(guān)于編制國民經(jīng)濟(jì)年度計(jì)劃暫行辦法（草案）（1953年8月）、中華人民共和國國家計(jì)劃委員會暫行組織通則（1955年10月）、關(guān)于改進(jìn)計(jì)劃體制的規(guī)定（1958年9月）、關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政計(jì)劃工作的決定（1960年1月）、關(guān)于改進(jìn)計(jì)劃體制工作的若干暫行規(guī)定（1984年10月）和關(guān)于大型工業(yè)聯(lián)營企業(yè)在國家計(jì)劃中實(shí)行單列的暫行規(guī)定（1987年3月）、關(guān)于試點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)實(shí)行國家計(jì)劃單列的實(shí)施辦法（試行）（1992年8月）、國家指令性計(jì)劃和國家訂貨的暫行規(guī)定（1993年8月）等。這些規(guī)范性文件對加強(qiáng)當(dāng)時(shí)的計(jì)劃工作和完善計(jì)劃法制起到了一定的積極作用。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)情況的變化，特別是我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?/p>

44、義市場經(jīng)濟(jì)體制以后，我國原有的計(jì)劃法律制度已明顯不能滿足實(shí)際需要了。經(jīng)過近幾年的法規(guī)清理，我國原有的關(guān)于計(jì)劃的規(guī)范性文件大多被廢止。目前，我國的計(jì)劃法規(guī)缺乏系統(tǒng)性、整體性，一些重要方面缺乏基本的工作制度和管理規(guī)范，特別是法律和行政法規(guī)層次的基本上是空白。關(guān)于國家計(jì)劃的一些基本問題，如計(jì)劃的性質(zhì)、職能、任務(wù)，計(jì)劃的法律責(zé)任，各級國家計(jì)劃管理機(jī)關(guān)、各計(jì)劃執(zhí)行主體在國家計(jì)劃工作中的權(quán)力（權(quán)利）、職責(zé)（義務(wù)）等，都沒有明確的法律規(guī)范。我國的計(jì)劃法已經(jīng)醞釀了20年，從20世紀(jì)80年代初開始起草，后因體制問題于1983年暫時(shí)擱置。80年代末繼續(xù)工作，目前已經(jīng)十余稿，但由于種種原因，至今尚未出臺。目前，我國

45、計(jì)劃方面的立法不僅滯后于市場主體和市場秩序方面的立法，而且也滯后于宏觀調(diào)控其他方面的立法，在整個(gè)宏觀調(diào)控立法中是最為薄弱的。（二）我國計(jì)劃法律制度的完善既然在市場經(jīng)濟(jì)條件下，計(jì)劃有其必要性，并且在整個(gè)宏觀調(diào)控中處于中心地位，那么在強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)的今天，按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求和深化計(jì)劃管理體制改革的需要，對我國計(jì)劃法律制度進(jìn)行完善是非常必要和緊迫的。在完善我國計(jì)劃法律制度時(shí)，首先涉及到我國計(jì)劃立法的模式問題。關(guān)于計(jì)劃立法的模式，目前世界上主要有三種：一是集中式，即制定一部計(jì)劃法典，規(guī)范所有的計(jì)劃關(guān)系；二是分散式，即不制定統(tǒng)一的計(jì)劃法典，而將計(jì)劃關(guān)系分別規(guī)定在不同的經(jīng)濟(jì)法規(guī)

46、或其他法律法規(guī)中；三是結(jié)合式，即以一部形式意義上的計(jì)劃法典為主，同時(shí)輔之以單行的計(jì)劃法規(guī)，并且可以在其他相關(guān)法律法規(guī)中對計(jì)劃問題作出規(guī)定。32相對來說，第三種模式較為合理，也更為適合我國的情況。當(dāng)前，特別需要抓緊中華人民共和國計(jì)劃法的制定，形成我國計(jì)劃法律體系的龍頭和核心。在完善我國計(jì)劃法律制度的具體方面時(shí)涉及的問題很多。這里，僅就完善計(jì)劃程序制度略作說明。如前所述，計(jì)劃法在狹義上甚至被等同于計(jì)劃程序法，但不管怎樣,計(jì)劃程序制度確實(shí)是完善我國計(jì)劃法律制度時(shí)的重點(diǎn)。為此，在我國未來將要制定的計(jì)劃法、行政程序法等法律及其他配套規(guī)范中對計(jì)劃的制定程序、實(shí)施程序和監(jiān)督程序等作出更合理、更完備的規(guī)定，使

47、之切實(shí)做到有法可依和規(guī)范化。首先，要增強(qiáng)計(jì)劃程序的民主性，包括通過立法作出有關(guān)公聽會、審議會、利害關(guān)系人和其他相對人參與行政程序制定過程表達(dá)意見等具體的程序規(guī)定。其次，要增強(qiáng)計(jì)劃程序制度的公開性，包括通過立法作出預(yù)告草案、公開解釋、說明理由、周知民眾等具體規(guī)定，讓制定計(jì)劃的過程置于民眾的關(guān)注和監(jiān)督之下。再次，要增強(qiáng)計(jì)劃程序的科學(xué)性，包括通過立法作出有關(guān)咨詢專家意見、采用現(xiàn)代信息處理技術(shù)手段進(jìn)行定量分析預(yù)測等具體規(guī)定，使計(jì)劃更具有可操作性和有效性。33實(shí)際上，上述計(jì)劃程序制度的民主性、公開性和科學(xué)性要求，集中體現(xiàn)在社會參與制度上。建立健全計(jì)劃的社會參與制度既是市場經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)民主的要求，也是保證計(jì)劃工作科學(xué)性、合理性的要求?！坝?jì)劃是為了一個(gè)民族而不是為了一個(gè)政府而制訂的，它要求公眾參與計(jì)劃設(shè)計(jì)的每一個(gè)階段J34因此，需要總