行政管理體制改革的目標(biāo)、任務(wù)和路徑選擇

1、行政管理體制改革的目標(biāo)、任務(wù)和路徑選擇（一）【正文】胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告（以下簡稱十七大報(bào)告）和 溫家寶總理在第十一屆全國人大一次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告（以下簡稱政府工作報(bào)告） 都對(duì)行政管理體制改革的目標(biāo)、任務(wù)和路徑選擇做了全面、系統(tǒng)和深刻的論述。十七大報(bào)告提出的改革目標(biāo)是：著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成 權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。十七大報(bào)告提 出的實(shí)現(xiàn)上述改革目標(biāo)的路徑和改革任務(wù)有七：（一）健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體 系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)；（二）加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事

2、 分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政 審批，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)；（三）規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系；（四） 加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制；（五） 精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu) 重疊、職責(zé)交叉、政出多門的問題；（六）統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng) 導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制；（七）加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。1政府工作報(bào)告以改革總的原則和要求”的表述對(duì)十七大報(bào)告提出的改革目標(biāo)予以了細(xì)化 和完善：堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，堅(jiān)持同發(fā)展社會(huì)主義

3、民主政治、發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì) 相適應(yīng)，堅(jiān)持科學(xué)民主決策、依法行政、加強(qiáng)行政監(jiān)督，堅(jiān)持管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，堅(jiān)持發(fā) 揮中央和地方兩個(gè)積極性。要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一 致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。政府工作報(bào)告將改革 的任務(wù)和路徑具體概括為下述四項(xiàng)：（一）加快轉(zhuǎn)變政府職能；（二）深化政府機(jī)構(gòu)改革；（三） 完善行政監(jiān)督制度；（四）加強(qiáng)廉政建設(shè)。2十七大報(bào)告和政府工作報(bào)告確定的行政管理體制改革的目標(biāo)、任務(wù)和路徑選擇涉及 對(duì)政府系統(tǒng)內(nèi)部相互之間關(guān)系以及政府外部關(guān)系的全面調(diào)整和變革。政府內(nèi)部關(guān)系包括中央 政府與地方政府的關(guān)系、政府部門相互之間的關(guān)

4、系以及政府部門內(nèi)部的關(guān)系三個(gè)層面；政府 與外部的關(guān)系包括政府與被管理者行政相對(duì)人的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系以及政府與權(quán)力機(jī) 關(guān)、司法機(jī)關(guān)乃至執(zhí)政黨的關(guān)系三個(gè)層面。狹義的行政管理體制改革只涉及政府內(nèi)部關(guān)系的 變革，即政府本身機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能、權(quán)限劃分。廣義的行政管理體制改革則涉及以上所有 六個(gè)層面關(guān)系的調(diào)整和變革。兩個(gè)報(bào)告，特別是十七大報(bào)告，所確定的行政管理體制改 革任務(wù)顯然是廣義的行政管理體制改革，如十七大報(bào)告提出的改革任務(wù)即包括統(tǒng)籌黨委、 政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置和加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，這顯然超出了政府內(nèi)部關(guān)系調(diào)整 和變革的范圍。本文探討行政管理體制改革將以廣義的行政管理體制為視角，即全面

5、研究政府內(nèi)外六個(gè)層面 關(guān)系的調(diào)整和變革。盡管狹義行政管理體制改革也許是行政管理體制改革的重點(diǎn)，廣義的行 政管理體制改革更多涉及的是政治體制改革的內(nèi)容。但是，狹義的行政管理體制改革我們已 經(jīng)進(jìn)行了二十多年了，今天我們進(jìn)行的改革已經(jīng)觸及到許多深層次的問題，觸及到不少屬于 政治體制性質(zhì)的問題。我們到現(xiàn)在如果還不下決心解決這些深層次的問題，不同時(shí)進(jìn)行政治 體制改革，狹義的行政管理體制改革就無法再繼續(xù)進(jìn)行下去了。因此，我們今天要進(jìn)行的改 革和本文要研究的改革無疑是具有一定政治體制改革內(nèi)涵的廣義的行政管理體制改革。我們 下面的討論將從政府外部關(guān)系開始，先研究政府外部關(guān)系三個(gè)層面的調(diào)整和變革，然后再進(jìn) 到政

6、府內(nèi)部關(guān)系，探討政府內(nèi)部關(guān)系三個(gè)層面的調(diào)整和變革。一、政府與行政相對(duì)人關(guān)系的調(diào)整和變革政府與行政相對(duì)人關(guān)系主要涉及兩個(gè)問題：一是政府管什么；二是政府怎么管。前者是轉(zhuǎn)變 政府職能的問題，改革的方向主要是強(qiáng)化被管理者自治、自主，減少政府的干預(yù)，特別是減 少政府對(duì)公民、法人和其他組織內(nèi)部事務(wù)的微觀干預(yù)，構(gòu)建有限政府；后者是轉(zhuǎn)變政府管理 方式的問題，改革的方向主要是確立以人為本，實(shí)行公開、公正、公平和社會(huì)公眾參與的民方式。人民創(chuàng)立政府，究竟需要政府干什么？人們有各種不同的答案，有人認(rèn)為政府的功能應(yīng)限于 或主要只是提供安全和秩序，保護(hù)公民和平的生活和免受他人的侵犯，行政相對(duì)人私人的事 應(yīng)盡量少管或不管；

7、3有人則認(rèn)為，政府除了提供安全和秩序外，其最重要的功能應(yīng)是提供 公共服務(wù)，如交通、郵政、電力、自來水、煤氣等，政府對(duì)行政相對(duì)人提供的服務(wù)越多越好 4。對(duì)于政府應(yīng)該干什么、管什么，新中國成立以后的歷屆人民政府對(duì)此曾有過很多探索、走過 很多彎路。上世紀(jì)六、七十年代，我們?cè)J(rèn)為政府主要職能是領(lǐng)導(dǎo)人民搞階級(jí)斗爭，階級(jí) 斗爭，一抓就靈”；上世紀(jì)八十年代以后，我們?cè)J(rèn)為政府主要職能是領(lǐng)導(dǎo)人民搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)， 發(fā)展是硬道理”，提高GDP是最重要的任務(wù)；上世紀(jì)末本世紀(jì)初以來，我們的認(rèn)識(shí)又有所 發(fā)展，開始認(rèn)為政府主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)；5，近年來則 進(jìn)一步修正為：在加強(qiáng)和改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場

8、監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)， 維護(hù)社會(huì)公正和社會(huì)秩序，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。6顯然，這是一個(gè)認(rèn)識(shí)不斷深化，不 斷校正的過程，今天我們進(jìn)行的行政管理體制改革無疑應(yīng)根據(jù)對(duì)“政府應(yīng)該干什么、管什么” 的這種經(jīng)過大量試錯(cuò)而校正的正確認(rèn)識(shí)，調(diào)節(jié)和轉(zhuǎn)變政府的職能。政府與行政相對(duì)人關(guān)系涉及的另一個(gè)重要問題就是政府怎么管，即政府行為方式的問題。傳 統(tǒng)公法學(xué)認(rèn)為，政府與行政相對(duì)人的關(guān)系是不平等的法律關(guān)系，是一種命令一一服從關(guān)系， 政府下達(dá)指示命令，行政相對(duì)人服從；行政相對(duì)人違反政府的指示命令，政府依國家強(qiáng)制力 對(duì)之采取強(qiáng)制或處罰措施。7而根據(jù)現(xiàn)代公法學(xué)理論，政府與行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)雖然不對(duì) 等，但

9、雙方在總的法律地位上是平等的，在政治上，政府和政府公職人員是公仆，行政相對(duì) 人是政府提供服務(wù)的服務(wù)對(duì)象，二者是合作的關(guān)系。由于公法學(xué)理論的這種變遷，政府的 行政管理方式也開始發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)的高權(quán)性管理手段：行政強(qiáng)制、行政處罰、行政許 可、行政征收等，越來越受到法律的限制和規(guī)制，新的柔性管理手段：行政指導(dǎo)、行政合同、 行政調(diào)解、招拍掛、BOT等在行政管理中得到越來越多的應(yīng)用。因此，很顯然，更多地引進(jìn) 公開、公正、公平和社會(huì)公眾參與的民主方式無疑應(yīng)成為目前正推進(jìn)的行政管理體制改革的 重要內(nèi)容。二、政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和變革政府與社會(huì)的關(guān)系在行政管理體制改革方面主要涉及的是管理主體，即誰來管的問

10、題。在傳 統(tǒng)的行政管理體制下，政府是公共事務(wù)的唯一的或幾乎唯一的主體，是公共物品唯一的或幾 乎唯一的提供者。人們幾乎把政府與公權(quán)力等同，很少有人想象政府之外還有其他公權(quán)力 社會(huì)公權(quán)力一一的存在。8在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，雖然也有工、青、婦和數(shù)量很少的協(xié)會(huì)、 商會(huì)和其他社會(huì)組織存在，但它們基本依附于政府，很少能獨(dú)立行使管理社會(huì)公共事務(wù)的職 能。9但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)開始大量出現(xiàn)。人們逐步認(rèn)識(shí)到， 社會(huì)公共事務(wù)并非只有政府能夠管理，社會(huì)同樣可以具有管理公共事務(wù)的功能。公權(quán)力不一 定都必須由國家、政府壟斷，廣義的公權(quán)力除了國家公權(quán)力以外，還包括國際公權(quán)力和社會(huì) 公權(quán)力。如NGO、NP

11、O等各種社會(huì)組織、團(tuán)體。有些社會(huì)公共事務(wù)，由NGO、NPO等社會(huì) 組織、團(tuán)體管理可能比政府管理更好，更有效。因?yàn)樯鐣?huì)公權(quán)力組織處在其成員的直接參與 和直接監(jiān)督之下，較少可能滋生官僚主義和腐敗。正因?yàn)槿绱?。我們確定的政府與社會(huì)關(guān)系 的改革方向應(yīng)該是政府職能更多地向社會(huì)轉(zhuǎn)移。許多行政管理事項(xiàng)和公共物品，雖然必須由 公權(quán)力組織提供，但不一定非要由政府提供，完全可以由民間的社會(huì)組織、團(tuán)體，如律師協(xié) 會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，醫(yī)師協(xié)會(huì)、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、工會(huì)、婦聯(lián)、民間環(huán)保組織等 社會(huì)公權(quán)力組織提供。2003年十屆全國人大四次會(huì)議通過的行政許可法明確規(guī)定，凡 是行業(yè)組織或者中介組織能夠自律管理的事項(xiàng)，法

12、律可以不設(shè)行政許可，政府應(yīng)逐步從這些 領(lǐng)域退出。十一屆全國人大一次會(huì)議的政府工作報(bào)告也明確指出，要重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、 商會(huì)和其他社會(huì)組織的作用，促進(jìn)公民社會(huì)的成長。然而，在我們現(xiàn)行的行政管理體制下， 許多事項(xiàng)、許多領(lǐng)域還是政府管得太多，社會(huì)公權(quán)力組織自律管理的范圍太小、太窄。因此， 下一步的改革應(yīng)是加快發(fā)展NGO、NPO,推進(jìn)政府公權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移的速度。三、政府與權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨關(guān)系的調(diào)整和變革政府與權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨的關(guān)系也是廣義的行政管理體制改革的內(nèi)容。十七大 報(bào)告肯定了這一點(diǎn)。政府與權(quán)力機(jī)關(guān)關(guān)系的調(diào)整變革首先要求保證政府權(quán)力來源的合法性。政府不能自己為自己 確定職能和權(quán)

13、力，因此必須加快行政組織立法，確保行政職權(quán)法定。其次，政府與權(quán)力機(jī)關(guān) 關(guān)系涉及人大對(duì)政府重大問題決策權(quán)的制約，政府對(duì)國家管理重大事項(xiàng)的決策，包括重要政 策的制定，重大建設(shè)項(xiàng)目的確定、內(nèi)政外交重大問題的決定，都不能完全自己說了算，而要 向人大報(bào)告，經(jīng)過人大審議后定案。再次，政府與權(quán)力機(jī)關(guān)關(guān)系還涉及人大對(duì)政府的監(jiān)督。 人大對(duì)政府的監(jiān)督應(yīng)該是整個(gè)法律監(jiān)督機(jī)制中最全面、最有力和最有效的監(jiān)督。但是，過去 我們的人大監(jiān)督卻遠(yuǎn)沒有達(dá)到這種應(yīng)然的狀態(tài)，人大運(yùn)作幾十年以來，很少撤銷政府違法、 不當(dāng)?shù)囊?guī)章或規(guī)范性文件，很少通過質(zhì)詢追究政府和政府部門負(fù)責(zé)人亂作為或不作為的責(zé)任， 很少不通過政府請(qǐng)求審議的不適當(dāng)?shù)娜耸?/p>

14、任免案和財(cái)政撥款案。毫無疑問，今后政府與權(quán)力 機(jī)關(guān)的關(guān)系改革的方向應(yīng)該是加大權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府制約、監(jiān)督的力度，以確保我們政權(quán)的民 主性質(zhì)。政府與司法機(jī)關(guān)關(guān)系的調(diào)整變革首先要求政府自律，不干預(yù)司法，以保障司法獨(dú)立。其次， 應(yīng)進(jìn)一步確立“有限政府”的原則。“有限政府”不僅是相對(duì)于政府與行政相對(duì)人的關(guān)系而言的。 在這種關(guān)系中，“有限政府”原則要求政府不要管得太寬、管得太多、不要干預(yù)相對(duì)人自治范 圍內(nèi)的事；同時(shí)，“有限政府”也是相對(duì)于政府與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系而言的，在這種關(guān)系中，“有 限政府”原則要求政府不要將手伸得太長，不要處理和裁決本應(yīng)由司法機(jī)關(guān)處理、裁決的民 事糾紛或行政爭議，特別是公安機(jī)關(guān)不要應(yīng)經(jīng)濟(jì)

15、糾紛一方當(dāng)事人的要求對(duì)另一方當(dāng)事人采取 刑事強(qiáng)制措施，越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛10。再次，此種關(guān)系的調(diào)整改革要求擴(kuò)大行政行為接受 司法審查和司法監(jiān)督的范圍。行政權(quán)是國家權(quán)力中最廣泛、最經(jīng)常、最直接涉及公民權(quán)益的 權(quán)力，是最易于發(fā)生腐敗、濫權(quán)和侵權(quán)的權(quán)力，因此，特別需要最具正當(dāng)法律程序的司法制 約。但是，我國目前司法審查和司法監(jiān)督的范圍受限太多，抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、 涉及公民受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)和知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等政治權(quán)利的行政行為大多 被排除在司法審查、司法監(jiān)督之外。而要保障行政權(quán)的合法、有效運(yùn)作，這種情況亟需改變。 政府與執(zhí)政黨關(guān)系的調(diào)整變革的最重要的要求是處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與責(zé)任政府

16、關(guān)系的平衡。社 會(huì)主義的政治體制要求政府必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格依法行政與嚴(yán)格執(zhí)行黨的路線、政 策、方針的統(tǒng)一。這就要求各級(jí)政府和各級(jí)黨委明確各自的職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任。各自對(duì)自己 的行為（領(lǐng)導(dǎo)行為和執(zhí)行行為）負(fù)責(zé)，包括負(fù)法律的、政治的和道義的責(zé)任，以避免過去某 些，一把手，享有和行使國家公權(quán)力性質(zhì)的權(quán)力卻不承擔(dān)法律責(zé)任和政治責(zé)任（僅在黨內(nèi)承擔(dān) 責(zé)任）的體制失衡現(xiàn)象。當(dāng)然，政府與執(zhí)政黨關(guān)系關(guān)涉中國特色政治文明如何架構(gòu)，是比較 宏大的問題，需要不斷探索。但是，通過一定的法律文件（硬法或軟法）明確黨委和政府二 者各自的職責(zé)、權(quán)限劃分以及它們各自違法、不當(dāng)行使公權(quán)力的責(zé)任和對(duì)之進(jìn)行責(zé)任追究的 方式對(duì)于

17、改革、理順現(xiàn)行行政管理體制來說，恐怕是現(xiàn)在就應(yīng)該和可以著手做的事情。在研究了廣義行政管理體制改革涉及的政府外部三個(gè)層面的關(guān)系后，現(xiàn)在我們來探討?yīng)M義行 政管理體制改革涉及的政府內(nèi)部關(guān)系的三個(gè)層面的問題。四、中央政府與地方政府關(guān)系的調(diào)整和變革在現(xiàn)行管理體制下，中央政府與地方政府關(guān)系方面存在的主要的問題是中央集權(quán)過多，地方 政府自主權(quán)、自治權(quán)不夠。這樣，就導(dǎo)致了許多怪現(xiàn)象的出現(xiàn)：有權(quán)、有錢的不管事，管事 的沒有權(quán)，沒有錢，逼得下面管事的人要么睜一只眼閉一只眼不管事，要么跑部錢進(jìn)”。當(dāng) 然，中央與地方的關(guān)系很復(fù)雜，在有些情況下，授予了地方政府各種權(quán)力后，地方政府又可 能利用這些權(quán)力搞地方保護(hù)主義。例如

18、，在環(huán)境管理領(lǐng)域，現(xiàn)在一些地方政府在其錯(cuò)誤的政 績觀和局部利益、短期利益的驅(qū)使下，往往犧牲環(huán)境、犧牲生態(tài)搞建設(shè)，當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保部門如 對(duì)污染企業(yè)采取制裁措施或予以關(guān)閉，相應(yīng)地方政府會(huì)立即加以干預(yù)，壓環(huán)保部門撤銷處罰， 保護(hù)這些污染企業(yè)過關(guān)。這種情況表明，如在環(huán)保管理體制上不破除地方保護(hù)主義，中國的 科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展將沒有希望，環(huán)境、生態(tài)的災(zāi)難將不可避免。對(duì)此，我們應(yīng)如何改革， 是否將環(huán)保管理體制從以地方管理為主改為中央垂直管理就能解決問題了呢？恐怕不一定。 首先，中央政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的孰輕孰重方面同樣存在著利益沖突，迫于財(cái)政和政 績的壓力，同樣可能做出重發(fā)展而輕環(huán)保的選擇；其次，中央垂直管理可能影響地方環(huán)保部 門積極作為的主動(dòng)性，可能產(chǎn)生有權(quán)的看不到、管不了，看得到、管得了的沒有權(quán)的問題。 因此，像這一類管理事項(xiàng)，是否能借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，通過法律直接賦予管理部門更多的獨(dú)立 性，使之能一定程度地減少政府（包括地方政府和中央政府）對(duì)其行使職權(quán)的干預(yù)，確保其 行為不受政府短期利益的干