公共安全危機管理教案

1、朱明工作室 HYPERLINK mailto:zhubob21 t _parent zhubob21公共安全危機管理教案-1 緒論（一）教學(xué)目的及要求：使學(xué)生了解公共安全危機的含義、基本特征和分類（二）重點和難點：的基本特征和分類（三）教學(xué)方法及課時安排：課堂講授；2學(xué)時（四）主要參考書：郭太生主編，事故對策學(xué)，中國人民公安大學(xué)年版。郭太生主編：治安災(zāi)害事故社會防范研究，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版；災(zāi)難性事故與事件處置，中國人民公安大學(xué)出版社年版。（五）課程主要內(nèi)容：第一節(jié) 公共安全危機的相關(guān)概念一、危機的概念辭源將“危機”解釋為潛伏的禍端?，F(xiàn)代漢語詞典對“危機”有兩種解釋：一是“危險

2、的禍根”，如危機四伏；二是“嚴(yán)重困難的關(guān)頭”。在中國的現(xiàn)代社會中，危機更多的指突發(fā)事件，并可以用不同的術(shù)語描述更具體的事件，如“緊急情況”、“災(zāi)難”、“事故”、“社會沖突”、“社會騷亂”等。在有些情況下，這些詞可以表達同樣的事件，而在某些情況下不同的術(shù)語反映出危機所具有的不同特征。比如突發(fā)事件強調(diào)的是事件發(fā)生的不可預(yù)測性；而緊急情況則強調(diào)事件應(yīng)急處置時間的緊迫等。從學(xué)術(shù)層面看，不同的學(xué)者從不同的角度對危機有著不同的闡述。有的學(xué)者認(rèn)為：“危機是這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會的正常運作，對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取

3、特殊的措施加以應(yīng)對。” 有的學(xué)者認(rèn)為：“危機通常是在決策者的核心價值觀念受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn)，有關(guān)信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅速決策等不利情境的匯聚”。綜合來看，危機是指個人、群體或者組織由于突發(fā)事件的出現(xiàn)，因受到破壞，嚴(yán)重地威脅到其正常的生存與發(fā)展的狀態(tài)。這個定義有三點需要強調(diào)：第一，受到危機影響的既可能是個人，也可能是群體或者組織，例如家庭、企業(yè)、單位、行業(yè)，還可能是一個地區(qū)乃至一個國家甚至國際社會。因此，就危機發(fā)生的范圍而言，即可能是微觀層面影響個人或者少數(shù)人的，也可能是在宏觀層面，涉及的范圍十分廣泛。第二，危機之所以出現(xiàn)是因為正常的生存秩序和發(fā)展進程受到破壞，嚴(yán)重威脅到

4、正常的生存與發(fā)展，而不是造成一般的負(fù)面影響。第三，危機通常是與突發(fā)事件相聯(lián)系的，因此，在一定意義上突發(fā)事件成為危機的代名詞。二、危機管理的含義危機管理應(yīng)是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府或其他社會公共組織通過監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)控、預(yù)防、應(yīng)急處理、評估、恢復(fù)等措施，防止可能發(fā)生的危機，處理已經(jīng)發(fā)生的危機，以減少損失，甚至將危險轉(zhuǎn)化為機會，保護公民的人身安全和財產(chǎn)，維護社會和國家安全。三、公共安全危機的概念（一）公共安全的含義公共安全是指不特定的、多數(shù)人的健康、生命安全、公私財產(chǎn)的安全。公共安全是一種社會狀態(tài)，是社會狀態(tài)的有序。一個社會安定有序，本身就是不同利益群體各盡其能、各得其所而又和

5、諧相處的表現(xiàn)。毫無疑問，實現(xiàn)社會的安定有序，必須以社會公共安全的有效維護做保證。（二）公共安全危機的含義公共安全危機是指因自然環(huán)境、社會變遷或人為原因引起的，對公共領(lǐng)域的安全和社會成員的生存具有立即且嚴(yán)重威脅性，需由以政府為領(lǐng)導(dǎo)的公共部門進行動態(tài)決策的、具有高度危險性和廣泛破壞作用的緊急情境或事件。（三）公共安全危機與相關(guān)概念的區(qū)別1公共安全危機與突發(fā)事件的區(qū)別所謂突發(fā)事件，日前還沒有一個統(tǒng)一的科學(xué)定義，辭典中也沒有明確的解釋。“突發(fā)”一詞，顧名思義就是突如其來，出乎人們預(yù)料所發(fā)生的，綜合當(dāng)今人們對突發(fā)事件的認(rèn)知，我們認(rèn)為，突發(fā)事件就是在某種必然因素支配下出人意料地發(fā)生，給社會造成嚴(yán)重危害、損

6、失或影響且需要立即處理的負(fù)而事件。公共安全危機事件與突發(fā)事件都是負(fù)面事件，都會給社會、組織或個人帶來一定程度的損失、損害或負(fù)面影響。但是，突發(fā)事件的負(fù)面影響是顯性的、現(xiàn)實的，人們可以感覺得到；而公共安全危機事件的負(fù)面影響既可以是顯性的、現(xiàn)實的，也可以是隱性的、潛在的，人們可能一時還無法感覺得到。突發(fā)事件最顯著的特征就是突發(fā)性，出人意料。公共安全危機事件一般以某一事件為契機或?qū)Щ鹁€，即通過偶然的、獨特的突發(fā)事件的形式表現(xiàn)出來。這就是說，在一定的外界條件下，突發(fā)事件可能會進一步發(fā)展成為危機，也就是說，突發(fā)事件往往成為危機的先兆和前奏，或充當(dāng)引發(fā)危機爆發(fā)的原因。從邏輯上講，公共安全危機事件必定是突發(fā)

7、事件，而突發(fā)事件未必就會發(fā)展成為危機事件。許多突發(fā)事件本身就是危機的一部分，并且是很關(guān)鍵的一部分。當(dāng)突發(fā)事件因處理不當(dāng)而導(dǎo)致失去控制，朝著無序的方向發(fā)展時，危機便會形成并開始擴大化。在這種情況下，突發(fā)事件就等同于危機。如果某些突發(fā)事件處理得及時、得當(dāng)，就有可能把它們消滅在搖籃之中，從而就不會演變?yōu)槲C。2公共安全危機與緊急狀態(tài)的區(qū)別緊急狀態(tài)是指因一定的危機所引發(fā)的有別于正常狀態(tài)的社會秩序。它與公共安全危機的區(qū)別主要在于：（1）公共安全危機的判斷確認(rèn)主體一般是各級政府，緊急狀態(tài)的判斷確認(rèn)主體一般是最高立法機關(guān)或國家元首；（2）各級政府在判斷一次事件是否構(gòu)成一場公共安全危機時所遵循的程序要求不如立

8、法機關(guān)或國家元首判斷是否成立緊急狀態(tài)時嚴(yán)格；（3）政府在確認(rèn)某一事件構(gòu)成公共安全危機后，只需要發(fā)布一個通告就可以宣布政府已進入應(yīng)對公共安全危機的狀態(tài)之中，而要宣布成立一個緊急狀態(tài)，卻有嚴(yán)格的形式要求，必須有國家元首簽署的法令才能生效，顯然，這樣一個法令比行政機關(guān)的通告要正式、權(quán)威得多；（4）公共安全危機與緊急狀態(tài)在本質(zhì)上表現(xiàn)為一種危險度的不同，正如有的學(xué)者所說，不能將任何公共安全危機都納入緊急狀態(tài)，緊急狀態(tài)只是非常危險的高級危機狀態(tài)；（5）在公共安全危機階段采取的應(yīng)對措施不如緊急狀態(tài)下所采取的應(yīng)對措施嚴(yán)厲，有些應(yīng)對措施只能在緊急狀態(tài)下使用，如戒嚴(yán)等。第二節(jié) 公共安全危機的基本特征和分類一、公共

9、安全危機的基本特征（一）突發(fā)性由于公共安全危機發(fā)生前的量變過程不為人們所注意，待到公共安全危機發(fā)生時，事物原有的發(fā)展格局突然被打亂，使人感覺非常突然。同時，公共安全危機中的混亂局面使人們既得利益喪失或可能喪失，使人們面臨一個全新的、不熟悉的環(huán)境，人們有一種強烈的希望回到原來狀態(tài)的心理，使人們更加感覺到公共安全危機是突發(fā)性的。（二）公共性公共安全危機事件一般都涉及公共利益，會因為迅速傳播而引起公眾關(guān)注，成為公眾焦點，而且公共安全危機事件要動用相當(dāng)多的公共資源，形成以政府為主導(dǎo)的公共應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)，才能予以妥善解決。（三）破壞性公共安全危機會造成損失，這種損失可能是有形的，也可能是無形的。公共安全危機會

10、造成機器設(shè)備、房屋建筑等生產(chǎn)資料以及原材料的損失，導(dǎo)致資金的流失，甚至導(dǎo)致人員的傷亡，公共安全危機還會損壞企業(yè)形象以及個人信譽，等等。（四）不確定性公共安全危機發(fā)生具有很大的不確定性。人們很難判斷公共安全危機是否會發(fā)生，也很難預(yù)測其發(fā)生的概率，人們只能依據(jù)以往經(jīng)驗做出預(yù)測，而且經(jīng)常預(yù)測錯誤。當(dāng)公共安全危機發(fā)生時，新事物正在孕育或形成，人們對新事物的認(rèn)識甚少，按照以往的經(jīng)驗和統(tǒng)計規(guī)律去判斷公共安全危機常常是不準(zhǔn)確的，容易犯錯誤，不利于進行公共安全危機事件管理。另外，公共安全危機情景也有很大的不確定性。由于公共安全危機的發(fā)展經(jīng)常是出人意料的，因而在公共安全危機事件管理中要密切關(guān)注危機的進展。（五）

11、緊迫性不但公共安全危機的發(fā)生是突然的，而且發(fā)展也非常迅速，隨著公共安全危機的進展，造成的損失會越來越大。對公共安全危機的反應(yīng)越是快速，反應(yīng)決策越是準(zhǔn)確（決策的準(zhǔn)確度與時間有一定的相關(guān)關(guān)系），那么損失就會越小。所以公共安全危機中，時間非常緊迫，對時間的把握程度很大程度上決定了公共安全危機事件管理的有效性。（六）信息不充分 在公共安全危機中原有的溝通渠道會遭到破壞，使信息無法有效地溝通。比如說在一次嚴(yán)重的地震中，大部分的電話線和無線電通訊基站已遭受破壞，那么受災(zāi)地區(qū)內(nèi)部的信息交流、災(zāi)區(qū)與外部的聯(lián)絡(luò)就無法有效地進行，人們很難了解受災(zāi)情況，從而采取有效的行動。另外，在公共安全危機中，人們處于驚慌狀態(tài)，

12、人們會因為過度緊張而對客觀情況反應(yīng)失真或夸大公共安全危機的細微之處，從而使公共安全危機管理者接受的是錯綜復(fù)雜而又真?zhèn)尾⒋娴男畔?，在這種狀態(tài)下，對公共安全危機管理有用的信息是非常不充分的。（七）資源嚴(yán)重缺乏在公共安全危機中，用于解決公共安全危機的資源是非常有限的。首先，公共安全危機中資源會遭到破壞，而用于危機反應(yīng)的備用資源，或者遭受破壞，或者離危機現(xiàn)場很遠，遠水解不了近渴。其次，公共安全危機中對資源的需求量非常大，而且資源的使用速度非常快，即使資源充足，也難以滿足危機反應(yīng)和恢復(fù)的需要。再次，在公共安全危機中，組織不但無法有效獲取收入，而且還要動用過去的積累資金去應(yīng)付危機，組織的資金資源就顯得非常

13、緊張。最后，公共安全危機中的人力資源是緊缺的，那些未受過訓(xùn)練的人在危機中會驚慌和感到壓力，無法冷靜地參與解決公危機；而訓(xùn)練有素的危機反應(yīng)人員畢竟是有限的，危機的規(guī)模較大時，就會感到人手不夠。二、公共安全危機的分類（一）按公共安全危機產(chǎn)生的誘因分類 按照公共安全危機產(chǎn)生的誘因，可以將其劃分為以下三類： 1外生型危機外生型危機是指由于外部環(huán)境變化給組織帶來的危機。這種情況下，組織之所以陷入危機完全是由于外部環(huán)境的變化造成的。如自然災(zāi)害的發(fā)生。2內(nèi)生型危機 內(nèi)生型危機是指由于組織內(nèi)部管理不善所引發(fā)的危機。如2001年日本一家牛奶公司的生產(chǎn)線由于沒有按照規(guī)定的時間要求進行清洗，導(dǎo)致細菌滋生而造成飲用者

14、大量中毒。 3內(nèi)外雙生型危機在不少情況下，組織之所以陷入危機，往往是外部環(huán)境變化和內(nèi)部管理不善交互作用的結(jié)果。內(nèi)部管理不善使得危機爆發(fā)的“火藥庫”不斷增大，外部環(huán)境某一方面的突然變化，則成為危機爆發(fā)的直接導(dǎo)火索。此時，危機具有內(nèi)外雙生型危機的性質(zhì)。（二）按公共安全危機發(fā)生的層次分類 按照公共安全危機發(fā)生的層次劃分，公共安全危機可分為全球危機、國際危機、國家危機、地區(qū)危機、組織危機等。 （三）按公共安全危機中的不同利益主體分類 在危機情境中，當(dāng)所有相關(guān)的利益主體具有同質(zhì)的要求時，就屬于一致性危機；當(dāng)各相關(guān)的利益主體具有不同的要求時，或者說存在著兩個或兩個以上不同要求的利益主體時，就屬于沖突性危機

15、。一致性危機較為典型的例子是自然災(zāi)害，沖突性危機的例子如軍事沖突。當(dāng)然，在一致性危機和沖突性危機之間并不具有不可逾越的界限，由于看問題的角度不同，同一危機可能具有不同的分類。如面對洪水侵害，受災(zāi)區(qū)的群眾共同的愿望是抗洪救災(zāi)，洪災(zāi)顯然具有典型的一致性危機的性質(zhì)；但為減少洪災(zāi)損失，面對瀉洪地點的抉擇時，瀉洪地區(qū)和其他地區(qū)又具有一定的沖突，洪災(zāi)又具有沖突性危機的特征。（四）按公共安全危機發(fā)展的速度分類1龍卷風(fēng)型危機這種危機來得快、去得也快，比較典型的是一些劫機或者劫持人質(zhì)危機。1977年在摩加迪沙機場的劫機事件是這類危機的典型，此后世界各國領(lǐng)導(dǎo)人普遍認(rèn)為，采用突擊隊攻擊的辦法解決劫機事件，使劫機事件

16、成為龍卷風(fēng)型危機是最好的選擇。因為公眾一般認(rèn)為面對這類事件，行動失敗也比不采取行動好。此外，空難等事故也屬于龍卷風(fēng)型危機，事故突然發(fā)生后很快又會平息，不會給社會帶來長久的影響。2腹瀉型危機危機逐漸發(fā)展醞釀，但爆發(fā)后很快結(jié)束。這種危機的典型案例是美國得克薩斯州發(fā)生的大衛(wèi)教派邪教危機。該教派在此之前已經(jīng)存在很長時間，逐漸走向非法教派，在與FBI發(fā)生對峙和對抗后大多數(shù)教徒葬身火海，危機迅速結(jié)束。3長投影型危機危機突然爆發(fā)，其后續(xù)影響深遠，長時間不能平息。荷蘭的羅森塔爾認(rèn)為形成長投影型危機有兩種原因：一是未能充分理解危機原因。如1965年美國洛杉磯發(fā)生黑人騷亂，事件雖然很快平息，但是騷亂后人們意識到危

17、機的真正原因是種族問題，而解決這一問題是極其困難的，果然到1995年，洛杉磯黑人再次發(fā)生暴亂。二是危機處理失當(dāng)，使一個小危機產(chǎn)生深遠影響。例如2001年2月9日，美國核潛艇撞沉了日本漁業(yè)實習(xí)船“愛媛號”，當(dāng)時的日本首相森喜朗聞訊后卻仍在打高爾夫球，對危機置若罔聞，此事被媒體曝光后，成為促使森喜朗下臺的原因之一。4文火型危機這類危機開始緩慢，逐漸升級，甚至沒有爆發(fā)的過程，但是結(jié)束也很緩慢。比較典型的文火型危機是越南戰(zhàn)爭。由于“崇高”目標(biāo)的吸引，同時對戰(zhàn)爭困難估計不足，美國逐漸卷入越南戰(zhàn)爭。隨著真正的代價逐漸增大，美國決策者騎虎難下，只能繼續(xù)向越南增兵，企圖贏得戰(zhàn)爭。等到認(rèn)識到?jīng)Q策的失誤時，美國決

18、策者開始從越南抽身，但是這個過程在心理上、政治上都是十分困難的，因此撤軍也拖了很久才完成。（五）我國政府對突發(fā)公共事件的類型劃分突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危及公共安全的緊急事件。按照國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定，主要突發(fā)公共事件可劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類：一是自然災(zāi)害。主要包括水旱災(zāi)害，氣象災(zāi)害，地震災(zāi)害，地質(zhì)災(zāi)害，海洋災(zāi)害，生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。二是事故災(zāi)難。主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故，交通運輸事故，公共設(shè)施和設(shè)備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。三是公共衛(wèi)生事件。主要包括

19、傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動物疫情，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。四是社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件，經(jīng)濟安全事件和涉外突發(fā)事件等。思考題：1公共安全危機的概念、突發(fā)公共事件的概念。2公共安全危機的基本特征有哪些？3公共安全危機分哪幾類？4突發(fā)公共事件可分哪幾類？5公共安全危機與突發(fā)事件、緊急狀態(tài)的區(qū)別與聯(lián)系是什么？6如何避免公共安全危機產(chǎn)生連帶效應(yīng)？ 第三章 公共安全危機管理中的政府責(zé)任（一）教學(xué)目的及要求：使學(xué)生了解和掌握政府在公共安全危機管理中應(yīng)承擔(dān)的政治、道德、社會和法律責(zé)任（二）重點和難點： 我國政府在公共安全危機管理中應(yīng)承擔(dān)的政治、道德、社

20、會和法律責(zé)任（三）教學(xué)方法及課時安排：課堂講授；2學(xué)時（四）主要參考書：郭太生主編，事故對策學(xué)，中國人民公安大學(xué)年版。郭太生主編：治安災(zāi)害事故社會防范研究，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版；災(zāi)難性事故與事件處置，中國人民公安大學(xué)出版社年版。（五）課程主要內(nèi)容：在我國，由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、政治體制改革的滯后性以及道德文化體系的失穩(wěn)，各種天災(zāi)人禍不斷，已進入了一個危機頻發(fā)期。各種公共安全危機事件嚴(yán)重的危害了社會公共安全，損害到公共利益，政府作為公共服務(wù)的提供者、公共政策的制定者、公共事務(wù)的管理者以及公共權(quán)力的行使者，在公共安全危機管理中必須承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。以責(zé)任制約政府，以責(zé)任制約權(quán)力，塑造

21、一個講信用、值得信賴并對自己的各種行政行為或制度設(shè)計負(fù)責(zé)的政府是各國公共安全危機管理的經(jīng)驗總結(jié)。 政府責(zé)任概述 “政府責(zé)任”，是一種責(zé)任形式，它以“人民主權(quán)”作為其政治信念，以“法治”治理政務(wù)，推崇“負(fù)責(zé)任的政府”。作為責(zé)任主體，政府對自己的各種行為或制度設(shè)計承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任形式。政府職能理論“政府” 一詞有狹義和廣義兩層含義。廣義的政府泛指各類國家權(quán)力機構(gòu)，包括一切依法享有制定法律，執(zhí)行和貫徹法律，以及解釋和應(yīng)用法律的公共權(quán)力的機構(gòu)，即我們通常所謂的立法機構(gòu)、司法機構(gòu)和行政機構(gòu)。而狹義的“政府”即指其中的國家行政機構(gòu)。職能是指組織或者個人具有的職責(zé)和功能。所謂政府職能就是指政府作為社會中最大的

22、公共組織在維持社會穩(wěn)定、保護社會公平、促進社會發(fā)展諸方面所應(yīng)該擔(dān)負(fù)的職責(zé)和能夠發(fā)揮的功能。政府職責(zé)是指政府這種特殊組織所應(yīng)肩負(fù)的責(zé)任，比如價值導(dǎo)向責(zé)任、安全保衛(wèi)責(zé)任、維持秩序責(zé)任。政府功能是指政府將其所肩負(fù)的社會寄托的責(zé)任付諸行動時對社會產(chǎn)生的作用，比如政治統(tǒng)治功能、經(jīng)濟管理功能、社會協(xié)調(diào)功能。前者是后者的前提，決定后者的特征；后者是前者的表現(xiàn)，是責(zé)任性付諸行動的結(jié)果。兩者合成一體就構(gòu)成了政府職能的內(nèi)涵。政府職能在實踐中被規(guī)定的合理程度反映了政府行為的合法性（legitimacy）水平。職能規(guī)定得合理，合法性就高，政府效能也會提高；反之，職能規(guī)定得不合理，合法性就低，政府執(zhí)行政策時就會遇到社會

23、不合作或者抵抗帶來的阻力。政府職能理論認(rèn)為，政府對危機事件進行管理，以保護公民的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)，保衛(wèi)國家安全，是政府義不容辭的責(zé)任，屬于政府的基本職能。二、政府責(zé)任的基本價值與主要內(nèi)容一般來說，責(zé)任在政治活動和公共管理中最一般的含義是指與某個特定的職位或機構(gòu)相聯(lián)系的職責(zé)。在我國，政府責(zé)任應(yīng)是指政府及其行政人員積極有效地回應(yīng)社會需求，維護社會秩序和實現(xiàn)人民群眾的根本利益，并對政府及其行政人員的失職行為和不作為行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其含義包括:一是政府對公民的責(zé)任。政府的責(zé)任首先表現(xiàn)為對國家權(quán)力主體的公民或代議機構(gòu)的責(zé)任。從根本上說，政府的一切行為，都必須符合公民的意志、利益和需求，都必須對公民承擔(dān)

24、責(zé)任。這種責(zé)任實質(zhì)上履行的是“公仆的責(zé)任”。二是政府在不履行其職責(zé)或沒有很好的履行職責(zé)，而損害人民群眾的根本利益時所承擔(dān)的否定性后果。三是政府及其組成人員必須對他們的行政行為做出合理的解釋。三、政府責(zé)任的主要形式政治責(zé)任。所謂政治責(zé)任，是指政府制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責(zé)和沒有履行好職責(zé)時應(yīng)承擔(dān)的政治后果。民主政治與傳統(tǒng)政治的最大區(qū)別之一在于政府要承擔(dān)政治責(zé)任。在民主政治之下，政府的一切措施和政府官員的行為必須以民意為歸依，統(tǒng)治者的權(quán)力建立在被統(tǒng)治者認(rèn)同的基礎(chǔ)之上，這是民主政治的基礎(chǔ)所在。道德責(zé)任。道德責(zé)任是指政府及其公務(wù)員依法行使公共權(quán)力、從事公共事務(wù)帶理時必須承擔(dān)的道德意義上的

25、責(zé)任。所謂道德意義上的責(zé)任，也就是指雖然政府及其公務(wù)員不違法也不違憲，但如果行為明顯與社會善良風(fēng)俗有悖，就應(yīng)承擔(dān)的道德責(zé)任。行政機關(guān)及其官員的行為若不能適合人民及社會所要求的道德標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，將會失去其統(tǒng)治的正當(dāng)性，因此，即使在君主專制時期，皆對行政的道德規(guī)范有明確要求。在民主社會，作為公務(wù)人員，不僅應(yīng)嫻熟于政策執(zhí)行技巧，更應(yīng)有高尚的行政道德。法律責(zé)任。在民主政體下，政府作為為公共利益服務(wù)，為人民利益服務(wù)的法人，具有權(quán)力能力和行為能力，是法律關(guān)系上權(quán)利義務(wù)的主體。當(dāng)政府機關(guān)行為侵害人民權(quán)利時，人民有權(quán)起訴，司法機關(guān)有權(quán)通過司法程序處理，并對由此產(chǎn)生的損害予以相應(yīng)的補償，同時應(yīng)追究政府的違法責(zé)任，

26、這已成為責(zé)任政府不可或缺的一個重要環(huán)節(jié)和制度。社會責(zé)任?！翱冃А钡葐栴}的充分暴露，政府履行社會責(zé)任被提到應(yīng)有的位置。因此，政府責(zé)任的核心價值發(fā)生了改變，即更加強調(diào)政府對社會的服務(wù)及促進社會公平等方面的社會責(zé)任。因為，政府是社會公共權(quán)力的行使者，有著特殊的角色地位；社會良性運行，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，促進社會有序互動，是政府應(yīng)盡之責(zé)。相應(yīng)的,政府在公共安全危機管理中也負(fù)有政治責(zé)任、社會責(zé)任、道德責(zé)任以及法律責(zé)任。第二節(jié)（政府在公共安全危機管理中的）政治責(zé)任政治責(zé)任，是指政府制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責(zé)和沒有履行好職責(zé)時應(yīng)承擔(dān)的政治后果。政府政治責(zé)任的承擔(dān)是基于其取得政治合法性，從而樹立政府權(quán)

27、威、維護政權(quán)穩(wěn)定的需要。一、轉(zhuǎn)型期強調(diào)政府在公共安全危機管理中政治責(zé)任的重要意義在當(dāng)今社會，政府在公共危機管理中的責(zé)任首先是一種政治責(zé)任。由于現(xiàn)代社會危機頻發(fā)，并且破壞力巨大，因此公共危機管理往往成為社會輿論關(guān)注的焦點，政府往往要承擔(dān)巨大的政治風(fēng)險。公共危機管理是否成功，已經(jīng)對政府的公共管理能力形成巨大挑戰(zhàn)，公共危機管理失敗，會直接影響到人們對執(zhí)政黨執(zhí)政能力的懷疑和對政府公共管理能力的認(rèn)同，也就是說，會直接影響政府的合法性。首先，強調(diào)政府公共安全危機管理的政治責(zé)任有利于維護社會政治穩(wěn)定。公共安全危機管理中政府的應(yīng)急處置工作與社會穩(wěn)定的關(guān)系也具有兩面性。在公共安全危機事件發(fā)生后，如果由于政府的應(yīng)

28、急處置工作不力而造成群眾生命、財產(chǎn)的損害范圍擴大，則其效果往往具有很強的擴展性。例如，媒體曝光、群眾上訪、沖擊政府機關(guān)，甚至可能裂變?yōu)閷ι鐣a(chǎn)生劇烈震蕩和破壞性的局部騷亂和動亂事件，成為影響社會穩(wěn)定的催化劑。另一方面，如果政府采取及時、有效的應(yīng)急處置措施，則能夠起到安定民心、振奮精神、鼓舞士氣、提高政府的凝聚能力，從而達到有利于社會穩(wěn)定的作用。從此意義上說，有效地應(yīng)對公共安全危機事件是安國利民的大事 。其次，強調(diào)政府公共安全危機管理的政治責(zé)任有利于樹立政府權(quán)威，維護政府公信力。對公共安全危機事件的有效管理，是對政府工作能力和公信力的一個嚴(yán)峻考驗。如果政府對公共安全危機事件的預(yù)警機制差，應(yīng)急準(zhǔn)備

29、不足，應(yīng)急反應(yīng)組織機制不健全、決策失誤，甚至基于政績方面的考慮而報喜不報憂，在公共安全危機事件發(fā)生后，本著“內(nèi)部處理”、“大事化小”的原則，進行隱瞞、謊報，不積極、妥善地開展應(yīng)急處置和善后工作，從而導(dǎo)致國家和個體的生命財產(chǎn)遭受不應(yīng)有的損失，這樣不僅會降低政府在國內(nèi)社會的公信度和政治信譽，也會降低政府在國際社會上的形象和普遍支持力，甚至?xí)粐馍贁?shù)媒體或敵對分子大肆渲染，以達到詆毀國家形象的目的。二、我國政府在公共安全危機管理中所負(fù)有的主要政治責(zé)任 政治責(zé)任的內(nèi)容有兩個層面。其一，政府要制定符合民意的決策。在民主政治下，政府的決策必須合理，必須代表人民的意志和利益。盡管決策過程會有不同意見、利益

30、和要求的影響，但政府作為決策的負(fù)責(zé)人和最終決定者，有責(zé)任通過綜合協(xié)調(diào)和平衡，最終做出明智的決斷。如果決策失誤或違背民意，雖不一定受法律追究，但要承擔(dān)政治責(zé)任。其二，政府要負(fù)責(zé)決策得到有效的貫徹執(zhí)行。政府官員并不一定直接去執(zhí)行每一項決策，也不可能全部知曉其下屬的具體行為，但他有責(zé)任拿出有效措施，推動其下屬按既定的目標(biāo)行事，以確保決策得到很好的貫徹。如果政府官員對其所管轄的部門用人不當(dāng)、管理不力、工作失察，或在發(fā)現(xiàn)問題后又沒有采取補救措施，從而造成重大損失，那就是失職，就要承擔(dān)政治責(zé)任。 目前一般認(rèn)為我國政府在公共安全危機管理中的政治責(zé)任主要應(yīng)包括:（一）保持社會穩(wěn)定恢復(fù)正常秩序的責(zé)任。在公共危機

31、得到基本遏制的情況下，政府的主要責(zé)任就是盡快恢復(fù)正常秩序。（二）采取應(yīng)急措施控制危機發(fā)生和蔓延的責(zé)任。應(yīng)急措施是非常規(guī)措施，不可能按照現(xiàn)行的行政組織體制和程序以及形式發(fā)布指令。應(yīng)急措施的產(chǎn)生機制主要有二，一是針對常見的各類危機進行研究，提出有針對性的危機處理預(yù)案，防范于未然，二是在危機剛剛發(fā)生時，在反應(yīng)敏捷的信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，提出有針對性的緊急決策，并且迅速部署和傳達，控制危機的蔓延。如果平時沒有對各類危機的應(yīng)急措施（即危機管理預(yù)案），在危機發(fā)生后又沒有有效的應(yīng)急措施的決策機制和能力，而且，缺乏應(yīng)急措施傳達和貫徹的通道，應(yīng)急措施就會落空，僅靠采取常規(guī)措施就無法控制危機的發(fā)生和蔓延。（三）對公共安

32、全危機事件的后果所負(fù)的政治責(zé)任。具體來說某級政府因在公共安全危機事件管理中嚴(yán)重失職，導(dǎo)致特別重大公共安全事件的發(fā)生，給國家、集體、人民群眾的生命財產(chǎn)造成巨大損失時應(yīng)承擔(dān)集體引咎辭職的責(zé)任。公務(wù)人員在突發(fā)性公共危機事件中失職也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。世界許多國家或地區(qū)有成文或不成文的“高官問責(zé)制”，而這種責(zé)任一般歸入政治責(zé)任，即具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的政府官員，即使在突發(fā)性公共危機事件中對造成的損失沒有直接責(zé)任，也要承擔(dān)間接的政治責(zé)任，如引咎辭職、調(diào)離現(xiàn)職。應(yīng)該提到的是“引咎辭職”不是強制性的，嚴(yán)格的制度盡可以追究官員的責(zé)任，卻不能強制公務(wù)員主動請辭。當(dāng)然，對于那些有咎不辭的官員，則完全可以啟動不信任、罷免

33、和彈劾程序，責(zé)令其辭職。引咎辭職含有的非強制與主動性，是要求官員對認(rèn)為自己應(yīng)該對某些事故負(fù)責(zé)作出的自覺表態(tài)。我國的政府公務(wù)員是由人民代表選舉產(chǎn)生的，因此應(yīng)對人民負(fù)責(zé)，“引咎辭職”理應(yīng)成為我國政治生活中官員自責(zé)的一種慣例。 在公共安全危機管理中履行政治責(zé)任，要作到以下幾點：第一，必須建立和完善政府與公眾的對話、溝通機制，給予社會知情權(quán)。一旦發(fā)生重大的突發(fā)事件或出現(xiàn)棘手的社會難題，我們的各級政府部門及行政官員必須正視現(xiàn)實，任何向群眾隱瞞真相、謊報實情、甚至提供虛假信息、美化和掩蓋問題的做法，都是群眾堅決不答應(yīng)的，也是于事無補的。只有實事求是地向群眾說明實際情況，求得群眾的諒解，相信群眾依靠群眾才真

34、正有助于問題的盡快解決。在公共安全危機事件發(fā)生后，由于關(guān)系到自身的根本利益，公眾對事件的一切情況非常關(guān)注。這就需要政府能夠及時真實向公眾告知事件情況。否則將會引起混亂與恐慌。第二，建立和完善各級政府應(yīng)對公共安全危機的預(yù)警機制、各類危機預(yù)案的準(zhǔn)備機制以及危機發(fā)生后的政府統(tǒng)一、協(xié)調(diào)指揮機制，這些均是各級政府重要的公共管理職能。第三，防患于未然，各級政府應(yīng)盡可能地加大對基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等基本公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給及基礎(chǔ)設(shè)施投入，為防止和應(yīng)對突發(fā)事件的發(fā)生奠定必備的物質(zhì)及社會基礎(chǔ)。第三節(jié)（政府在公共安全危機管理中的）道德責(zé)任政府道德責(zé)任，是指行政主體在行使行政職權(quán)時所應(yīng)承擔(dān)的道德義務(wù)及違反道德義務(wù)應(yīng)承

35、擔(dān)的后果，如否定性評價、道義遣責(zé)、糾錯問責(zé)等。政府道德責(zé)任包括兩個方面:一是政府應(yīng)承擔(dān)的道德義務(wù)，如政府的廉潔高效，遵紀(jì)守法，使自身成為全社會的道德楷模，加強社會道德建設(shè)，實現(xiàn)社會公正，文明執(zhí)法，尊重保護人權(quán)等等，可稱為第一性政府道德義務(wù)；二是政府違反道德責(zé)任所應(yīng)承擔(dān)的后果，如道義遣責(zé)、公開道歉、失信補償、引咎辭職等等，可稱為第二性政府道德義務(wù)。道德責(zé)任從某種意義上來說是政府全部工作的中軸。長期以來，人們強調(diào)更多的是政府責(zé)任中的政治責(zé)任、法律責(zé)任，而忽視道德責(zé)任，甚至把建立責(zé)任政府簡單地等同于依法行政。其實探討當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型時期的政府責(zé)任問題，固然應(yīng)當(dāng)強調(diào)其政治與法律責(zé)任，但對其在精神引導(dǎo)和道德

36、孕育方面所肩負(fù)的責(zé)任亦不能忽視。因為政府道德責(zé)任在一定條件下會轉(zhuǎn)化為其他責(zé)任。在有些國家，如果政府道德形象嚴(yán)重敗壞有可能轉(zhuǎn)換為政治責(zé)任，導(dǎo)致政府內(nèi)閣下臺；政府官員的行為不端不僅會遭到社會的遣責(zé)還可能遭到彈劫，甚至承擔(dān)刑事責(zé)任。因此政府應(yīng)以社會整體利益代表的角色，引導(dǎo)公民建立一種積極的公共生活，以培養(yǎng)健康的社會風(fēng)氣和高尚的道德情操。一、 政府在公共安全危機管理中承擔(dān)的主要道德責(zé)任 政府在公共安全危機管理中的道德責(zé)任是指政府作為社會的一部分，社會成員在公共安全危機事件中遭受傷害、損失，政府應(yīng)對其表示關(guān)心、安慰，并助以一定的物質(zhì)幫助。政府的道德責(zé)任是深受儒家仁義思想影響的中國國情的產(chǎn)物，也是體現(xiàn)政府

37、“一切為了人民”的宗旨的有力證明。江澤民同志“以德治國”的治國方略，從較多層面上強調(diào)了道德因素在維護社會穩(wěn)定中的重要作用。作為權(quán)力執(zhí)行機關(guān)的政府，在公共安全危機管理中也必須擔(dān)起道德上的責(zé)任?！八茌d舟，亦能覆舟”。一個政權(quán)（政府）想要長期存在下去，必須要有良好的道德和正確的價值取向，如果政府行為不能適合人民及社會所要求的道德標(biāo)準(zhǔn)，將得不到人民群眾的擁護，也就失去了其統(tǒng)治與行使權(quán)力的正當(dāng)性，政府的道德是獲得權(quán)力的前提和基礎(chǔ)，是能更好行使權(quán)力的條件和保障?？梢哉f在危機事件發(fā)生后政府是否關(guān)心人民安危，應(yīng)是判斷政府是否是責(zé)任政府的基本標(biāo)準(zhǔn)。那些忽視道德責(zé)任的政府往往認(rèn)為危機事件可能只影響到局部地區(qū)（行

38、業(yè)）和暫時局面，自己有更多更重要的“正事”要做，不能因小失大，于是在數(shù)量上比較危機管理成本（如宣布緊急狀態(tài)、組織動員資源、采取隔離轉(zhuǎn)移措施和直接用于危機控制的投入）與危機損害的大小，當(dāng)認(rèn)為危機損害還不及危機管理成本，就懶得管它。但是，這種對政府責(zé)任在數(shù)量上的權(quán)衡比較，實際上是對危機事件缺乏敏感的行政惰性，根子上是對公共利益和公眾安全缺乏責(zé)任意識和關(guān)愛同情的行政道德。所以在公共安全危機管理中，政府在很大程度要基于道德因素的考慮，體現(xiàn)政府人性化的道德責(zé)任的存在。 在公共安全危機事件管理中，政府應(yīng)該依法行政且政策的制定與實施既合程序又合社會基本價值。從宏觀上看,政府要堅持公平正義的原則，要使社會各方

39、面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現(xiàn)，要抓好社會主義精神文明建設(shè)，建立完善的道德規(guī)范體系，積極開展誠實守信的道德實踐活動，把建立包括社會保險、社會救助，社會福利和慈善事業(yè)在內(nèi)的，相互協(xié)調(diào)的社會保障體系，作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要途徑，將以德治國和依法治國有機結(jié)合起來，為構(gòu)建和諧社會提供有利的基礎(chǔ)和保障。從具體的行為看，作為政府官員應(yīng)該具有責(zé)任感和事業(yè)心。應(yīng)成為社會道德的表率，以自己的行為維護和支持積極而健康的道德風(fēng)尚。公共安全危機事件發(fā)生后，受災(zāi)群眾往往數(shù)量眾多，有的受傷、甚至面臨生命危險，有的流離失所、無家可歸，有的家庭的生活

40、資料在一瞬間化為烏有，在醫(yī)療、居住、飲食、交通條件、精神安慰、重建家園等各個方面均需要人道主義的關(guān)懷。對此，政府有道義上的責(zé)任采取積極有效的措施對受害群眾進行安置和救助。例如，對受傷人員進行緊急救治，對受災(zāi)群眾提供臨時居留地、衣物、食品、藥物等，基本上保證受災(zāi)群眾不挨餓、不受凍、不染病疫、不成批外流。對于處于危險中的災(zāi)民與受害者或?qū)嵤┚o急救助，或組織緊急疏散、轉(zhuǎn)移安置，對生活困難的災(zāi)民進行救濟和幫助。同時，重大公共安全危機事件往往有大量人員傷亡，給人們的心理上造成重大的沖擊，而這種傷害很難康復(fù)，要求政府在做好物質(zhì)補償?shù)耐瑫r，建立起有效的心理干預(yù)機制，對公眾的心理進行疏導(dǎo)，減弱人們的心理恐慌，避

41、免“漣漪反應(yīng)”，體現(xiàn)出政府的人文關(guān)懷。第四節(jié) （政府在公共安全危機管理中的）社會責(zé)任社會責(zé)任是指政府對社會的服務(wù)和管理及在促進社會公平等方面的責(zé)任。政府作為公共部門，對社會的良性運行，減少和控制社會問題負(fù)有不可推卸的責(zé)任。伴隨著建設(shè)服務(wù)型政府的行政改革浪潮，強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能已成為大勢所趨，政府進行公共安全危機事件管理是政府服務(wù)社會的一項職能，是其社會管理職能的體現(xiàn)。一、政府在公共安全危機管理中的主要社會責(zé)任在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府對公共事務(wù)管理職能主要包括：（1）政府對經(jīng)濟生活的宏觀調(diào)控，保持宏觀經(jīng)濟環(huán)境的穩(wěn)定，減少經(jīng)濟周期的波動，使市場主體能夠得到正常運作；制定和執(zhí)行產(chǎn)

42、業(yè)政策，彌補由于外部經(jīng)濟、規(guī)模經(jīng)濟、信息不完全與信息不對稱造成的市場失靈。（2）政府為公眾提供基本的物質(zhì)服務(wù)，如公共設(shè)施的修建，鐵路、公路的建設(shè)等。（3）政府要為公眾提供政治、文化服務(wù)，包括賦予人民民主權(quán)利，鼓勵公眾參與政治生活，發(fā)表各自得意見和看法，通過對科教、廣播、電視、出版等方面的支持，豐富人們的業(yè)余文化生活，提高公眾的文化素養(yǎng)，滿足其精神需求。（4）政府為公眾提供社會服務(wù)。如加強環(huán)境整合，提供良好健康的生存空間、醫(yī)療衛(wèi)生、公共娛樂、社會保障和福利等。其中，提供良好健康的生存空間，既包括政府有提供良好的社會秩序的責(zé)任，也包括當(dāng)民眾的生命、財產(chǎn)安全受到影響和威脅時政府負(fù)有的提供救濟和幫助的

43、責(zé)任。政府在公共安全危機管理中的社會責(zé)任主要在于要對社會公眾負(fù)責(zé)，了解、理解、權(quán)衡、滿足他們的愿望、要求和其他利益：首先，加大教育力度，提高危機意識、普及危機知識。政府應(yīng)該利用自己手中的行政資源對公眾進行教育，提高公眾對公共安全危機事件的預(yù)防與應(yīng)變能力。在我國由于傳統(tǒng)歷史文化的原因，老百姓的危機意識比較淡漠，缺乏危機意識。當(dāng)危機來臨時，人們由于毫無準(zhǔn)備，往往手足無措，立即陷人恐慌之中，給政府處理危機帶來極大困難。因此，在危機預(yù)防管理中政府必須做到:一是要經(jīng)常進行危機訓(xùn)練和演習(xí)，提高公民的危機意識，樹立危機觀念；二是要大力普及有關(guān)危機知識，讓公民掌握正確的應(yīng)對危機的措施與方法，明確個人在危機中的

44、職責(zé)。加強危機的預(yù)防訓(xùn)練，整體提高國民的危機意識和危機應(yīng)對能力，一旦發(fā)生危機，才能從容應(yīng)對。其次，提高社會動員能力，建立健全社會救助機制。危機發(fā)生后，僅靠政府擁有的資源往往不足以應(yīng)對，需要迅速征用和募集社會資源，動員社會力量。南京大學(xué)社會學(xué)系有關(guān)學(xué)者調(diào)查表明，當(dāng)國家和社會遇到困難與危機時，85.3%的民眾比較愿意或愿意站出來為政府分憂解難，做一些力所能及的事，只有6.4%的人不太愿意或不愿意。因此政府應(yīng)充分組織社會資源，讓社會大眾積極參與到政府的救災(zāi)行為中，這樣才能更快更好地戰(zhàn)勝危機。但是政府組織社會資源的能力不僅取決于其行政權(quán)力的強制力，而且取決于政府信用能力。目前，我國沒有健全的社會救助機

45、制，政府只能以行政命令的方式，通過各個單位、各個系統(tǒng)一層層地去組織和動員，時效性不夠，成本較高。因此，由政府出面構(gòu)建中國的社會民間救助組織，組建社會義務(wù)工作者隊伍是政府危機管理的重要內(nèi)容之一。第五節(jié)（政府在公共危機管理中的）法律責(zé)任行政法律責(zé)任界定為:“行政法律關(guān)系主體因違反行政法義務(wù)的行為或行政不當(dāng)行為所引起的法律責(zé)任。”其特征:首先，表現(xiàn)為行政法律責(zé)任的承擔(dān)主體的多重性；其次，行政法律責(zé)任追究機關(guān)和追究程序的多元性；再次，違反明確的法律條文的規(guī)定。政府（法律）責(zé)任主要包括:第一，行政責(zé)任。政府行為或制度設(shè)計違反行政法律規(guī)范所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。行政責(zé)任實際上是一種法律責(zé)任.是由法律單方設(shè)定的。同

46、時也是一種獨立的責(zé)任。有相對特殊的內(nèi)容和承責(zé)條件。責(zé)任主體是政府。第二，民事責(zé)任(侵權(quán)賠償或補償責(zé)任)。政府行為或制度設(shè)計違反相關(guān)法律給相對人造成了傷害時所承擔(dān)的財產(chǎn)上的賠償和補償責(zé)任。第三，刑事責(zé)任。刑事責(zé)任是最古老、最嚴(yán)格的法律責(zé)任。但政府作為刑事責(zé)任主體來承擔(dān)刑事責(zé)任卻是一個新命題。傳統(tǒng)法學(xué)認(rèn)為“法人無犯罪能力”。現(xiàn)代社會，認(rèn)為“法人”，已成為國家政治、經(jīng)濟生活的主角。于是法學(xué)界提出了遏制機構(gòu)及法人犯罪理論。 一、政府在公共安全危機管理中法律責(zé)任的內(nèi)涵目前，世界上很多國家都制定了緊急狀態(tài)法，來規(guī)范公共危機管理中的政府行為，保障公共危機管理的成功。因此，政府在公共危機管理中必須要依法行事，

47、否則就必須承擔(dān)法律責(zé)任。首先，政府在公共安全危機管理中如果沒有履行自己應(yīng)盡的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，致使公民的生命和財產(chǎn)遭受損失，公民可以向政府提起訴訟，要求政府進行賠償。第二，政府在公共危機管理中如果沒有依法行事，也要依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，甚至受到法律的制裁。法律責(zé)任是政府違反作為義務(wù)和違反不作為義務(wù)的行政行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，它具有強制性、制裁性和義務(wù)性等特點。在“非典”期間已經(jīng)啟動的政府法律責(zé)任的追究主要涉及公務(wù)員的追究，還沒有認(rèn)真追究政府應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。國務(wù)院出臺的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例規(guī)定的法律責(zé)任也主要是公務(wù)員的責(zé)任或領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。其中為組織行為承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任包括：

48、縣級以上地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門未依照本條例的規(guī)定履行報告職責(zé)，對突發(fā)事件隱瞞、緩報、謊報的，對政府主要領(lǐng)導(dǎo)人及其衛(wèi)生行政主管部門主要負(fù)責(zé)人，依法給予降級或者撤職的行政處分；造成傳染病傳播、流行或者對社會公眾健康造成其他嚴(yán)重危害后果的，依法給予開除處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任等等。但是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例忽略了作為行政主體的國家機關(guān)及有關(guān)組織所承擔(dān)的法律責(zé)任，同時也忽略了對行政相對方的行政救濟和司法救濟。法律救濟始終是各部門法律不可或缺的重要環(huán)節(jié)。沒有救濟規(guī)定的法律是一部未完成的法律。嚴(yán)格的說政府應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的形式包括行政賠償、恢復(fù)名譽、賠禮道歉、撤消違法不當(dāng)?shù)恼袨椤?/p>

49、二、我國政府在公共危機管理中的主要法律責(zé)任我國政府在公共安全危機管理中的法律責(zé)任主要體現(xiàn)在侵權(quán)賠償責(zé)任和行政補償責(zé)任上，下面將以此為例探討政府在公共安全危機管理中的法律責(zé)任。政府的侵權(quán)賠償責(zé)任強調(diào)政府在公共安全危機管理中的賠償責(zé)任，是國家賠償制度的立法宗旨和價值體現(xiàn)。平等主體之間損害賠償問題已由民事法律加以規(guī)定，而政府機關(guān)由于其權(quán)力方面的優(yōu)勢性，其侵權(quán)行為給公民造成的損害往往更大。其實，在權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系上，權(quán)力來源于權(quán)利，權(quán)力服務(wù)于權(quán)利；具體到賠償問題上，民事侵權(quán)賠償責(zé)任和行政侵權(quán)賠償責(zé)任也只不過是侵權(quán)主體不同而已，在實質(zhì)上并無區(qū)別。政府賠償制度的建立，也是政府取信于民、敢于承擔(dān)過錯、間接樹

50、立政府良好形象的有效途徑。如果不對其承擔(dān)賠償責(zé)任，實在難以體現(xiàn)現(xiàn)代法公平、公正的價值要求。我國賠償法的立法宗旨是保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，要使這樣的立法宗旨真正落到實處，恐怕僅僅依靠目前國家賠償法中有限的賠償范圍很難具有說服力，在公共安全危機事件管理中落實政府的賠償責(zé)任不可忽視。從我國目前的情況來看， 國家賠償法是政府侵權(quán)賠償?shù)闹饕梢罁?jù)，其第3、第4條規(guī)定了行政賠償?shù)姆秶屹r償法第3條規(guī)定：“行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時有下列侵犯人身權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利：（一）違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法剝奪公民

51、人身自由的；（三）以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的；（四）違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。”國家賠償法地4條規(guī)定:“行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時有下列侵犯財產(chǎn)權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利：（一）違法實施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰的；（二）違法對財產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等強制措施的；（三）違反國家規(guī)定征收財物、攤派費用的；（四）造成財產(chǎn)損害的其他違法行為?！睂τ谏鲜鲞@二類“其他違法行為”是否包括因政府及其工作人員在公共安全危機事件管理中的欠缺而造成人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)損害的行為問題，仍然存在著

52、不同的看法。國家賠償法第41條第3款規(guī)定：“由于國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。”由于政府在公共危機事件中管理不當(dāng)而對公民造成損害的，理應(yīng)視為“侵犯公民權(quán)利”，公民應(yīng)當(dāng)?shù)玫劫r償。第2條第1款規(guī)定：“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。”當(dāng)然國家賠償法對于政府的免責(zé)情況也作了說明，其第5條規(guī)定：“屬于下列情形之一的，國家不承擔(dān)賠償責(zé)任：（一）行政機關(guān)工作人員與行使職權(quán)無關(guān)的個人行為；（二）因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的；（三）法律規(guī)定的其他情形。

53、”根據(jù)權(quán)利救濟有效保障論的觀點，如果政府在公務(wù)活動中不追究政府責(zé)任的話，將使公民的權(quán)利受損而無法得到有效救濟，這也不符合保障人權(quán)的法治趨勢。而且政府權(quán)力得不到有效的監(jiān)督和制約，極易導(dǎo)致濫用。（二）政府行政補償責(zé)任考查我國政府對公共安全危機事件的處理實踐，由于其合法或違法行為所造成的損失，以及對受害群眾的救助，更多的是通過補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)的，行政補償制度是現(xiàn)代法治國家行政法制建設(shè)中的一項重要內(nèi)容。行政補償?shù)睦碚摶A(chǔ)主要是公共負(fù)擔(dān)平等說，即為了實現(xiàn)國家的管理和社會公共利益的需要，有時不得不強制剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)益，或者對它的行使給予一定的限制。盡管這類行為從國家和社會的公益角度考察是具有正當(dāng)性的，但是

54、對于普通公民和社會組織而言，卻是極不公平的。這是因為行政機關(guān)實施的這類行為，其受益者是全社會，而對受損者來講，其損失卻是個別的、特定的。為了避免這種極不公平的現(xiàn)象，再剝奪或者限制公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)權(quán)時，應(yīng)當(dāng)由受益的全社會來負(fù)擔(dān)由此產(chǎn)生的損失，也就是由受益者對受損者進行一定程度的補償。但是從到目前國家賠償法所確立的歸責(zé)原則來看，行政補償制度無法被納入到國家賠償法當(dāng)中加以規(guī)范，而且我國也沒有統(tǒng)一的行政補償法，所以，要使行政補償制度更有效地發(fā)揮作用，通過立法加以完善是當(dāng)務(wù)之急。對政府在公共安全危機管理中的法律責(zé)任，世界各國一般都有規(guī)定，但是規(guī)定的責(zé)任大小及責(zé)任范圍有很大不同。例如公共安全危

55、機管理中的賠償責(zé)任，有些國家規(guī)定有限制的賠償責(zé)任，另一些國家規(guī)定政府承擔(dān)全面賠償責(zé)任，還有一些國家則沒有賠償責(zé)任的規(guī)定。我國的國家賠償法中沒有涉及危機事故的賠償責(zé)任問題。思考題：政府在公共安全危機管理中承擔(dān)的主要責(zé)任有哪些？政府在公共安全危機管理中承擔(dān)的政治責(zé)任主要表現(xiàn)形式有哪些？政府在公共安全危機管理中承擔(dān)的道德責(zé)任主要表現(xiàn)形式有哪些？政府在公共安全危機管理中承擔(dān)的社會責(zé)任主要表現(xiàn)形式有哪些？政府在公共安全危機管理中承擔(dān)的法律責(zé)任主要表現(xiàn)形式有哪些？6在構(gòu)建社會主義和諧社會的背景下如何理解和體現(xiàn)政府在公共安全危機管理中的責(zé)任？公共安全危機的預(yù)防（一）教學(xué)目的及要求：使學(xué)生了解和掌握公共安全危

56、機預(yù)防的指導(dǎo)思想、風(fēng)險評估與脆弱性分析、預(yù)警機制及其基本措施等有關(guān)內(nèi)容（二）重點和難點： 掌握預(yù)警機制及其基本措施；風(fēng)險評估與脆弱性分析（三）教學(xué)方法及課時安排：課堂講授；2學(xué)時（四）主要參考書：郭太生主編，事故對策學(xué)，中國人民公安大學(xué)年版。郭太生主編：治安災(zāi)害事故社會防范研究，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版；災(zāi)難性事故與事件處置，中國人民公安大學(xué)出版社年版。（五）課程主要內(nèi)容：公共安全危機預(yù)防的指導(dǎo)思想 一、可以預(yù)防與縮減面對各種突如其來的公共安全危機，很多人習(xí)慣地將其成為“意外”或者“不幸”。特別是在一些大規(guī)模的自然災(zāi)害面前，人類感到自己是如此渺小。人定勝天的理想的確是在忽視了人與自然

57、和諧發(fā)展的基礎(chǔ)上對自身能力的無限夸大。隨著工業(yè)社會的不斷發(fā)展，現(xiàn)代化過程給整個人類帶來了越來越多的公共安全危機。危機管理的理論研究在開始后不久便不得不承認(rèn)，在全球化的背景下，危機已經(jīng)成為一種常態(tài)，而不是存在于我們生活之外的事件。全球化可以讓地球任何一個角落的危機很快蔓延影響到每一個人。各種危險因素縱橫交錯，危機已不僅是社會生活中的偶然事件。相應(yīng)地，危機管理也不應(yīng)局限于對個別危機的應(yīng)對，而應(yīng)著眼于對危機全過程的常態(tài)管理。在各種公共安全危機發(fā)生后被迫采取各種應(yīng)對措施之外，能否在危機前采取一些必要的措施避免其發(fā)生，即使不能避免，也要把不良后果和影響降到最低限度。通過對大量公共安全危機進行原因分析，可

58、將其發(fā)生原因歸于兩類：自然因素和人為因素。對于由于自然因素引發(fā)的公共安全危機，通過采取預(yù)防措施將其完全避免的可行性較差，但通過預(yù)測、預(yù)警、降低承災(zāi)體的脆弱性是可以實現(xiàn)縮減的。例如在地震減災(zāi)方面，很多國家都開展廣泛的研究和實踐，而在相似級別地震中的不同損失情況也表明了通過人類的努力可以將自然災(zāi)害的損失大大降低。對于由于人為因素引發(fā)的公共安全危機，則可通過加強管理、優(yōu)化設(shè)計、人員培訓(xùn)等實現(xiàn)預(yù)防，同樣也可以通過預(yù)警和降低脆弱性減少其造成的損失。值得注意的是，隨著人類對自然影響力的加大，出現(xiàn)了許多人為因素和自然因素共同作用引發(fā)的公共安全危機。由于各類公共安全危機的頻繁發(fā)生，防不勝防，而且預(yù)防的周期長，

59、效果不易被認(rèn)識，嚴(yán)重打擊了預(yù)防和縮減的信心，從而造成了“預(yù)防為主”的口號被掛在嘴上而很難落實到實踐中。樹立可以預(yù)防和縮減的指導(dǎo)思想就是為了讓人們對預(yù)防工作的必要性、可行性和復(fù)雜性有全面地認(rèn)識，鼓勵人們重視對公共安全危機的預(yù)防和縮減，科學(xué)認(rèn)識預(yù)防的效果，從而為實現(xiàn)公共安全危機的全過程管理奠定堅實的基礎(chǔ)。防患于未然 也稱偶然損失原則。任何公共安全危機的發(fā)生都是偶然性和必然性相結(jié)合的產(chǎn)物。從其發(fā)展歷程的演化規(guī)律看，危機從成長到消除，是一種必然的發(fā)展過程，同時又受到很多偶然影響因素的影響。也就是說，只有具備了一定的條件，危機的發(fā)生就是必然的。但是，危機在何時發(fā)生，則可能受到某種偶然因素的激發(fā)，而危機發(fā)

60、生后能夠造成多大范圍的影響也會受到諸如時間、地點、環(huán)境條件等偶然因素的影響。同樣震級的地震，發(fā)生在沙漠、海洋、大中城市，所造成的損失可能會有很大的差別，發(fā)生在深夜和白天也不一樣。同樣經(jīng)歷危機，某些人在危機中不幸遇難，有些人則在危機中幸存，除去個體能力的差異，偶然因素的作用不可小覷。為了描述危機發(fā)生后由于偶然因素作用而造成的損失差異，人們提出了偶然損失性。最先研究偶然損失性的是美國的社會保險家海因里希，從保險業(yè)的經(jīng)濟效益出發(fā)，經(jīng)過對55萬起工傷事故的調(diào)查統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)除死亡事故外，造成重傷、輕傷和無傷害事故的比率大約是1：29：300，即在330起事故中，造成重傷的只有1起，輕傷29起，無傷害事故3