重慶警院行政法與行政訴訟法講義第2章 行政法的基本原則

1、第2章 行政法的基本原則內(nèi)容提要本章闡述了行政法基本原則的概念、功能與確立標準，探討了依法行政原則的基本要求和具體內(nèi)容，分析了合法行政、合理行政、程序正當、誠實守信、便民高效、權(quán)責統(tǒng)一的內(nèi)涵及相互關(guān)系。第一節(jié) 行政法基本原則概述一、行政法基本原則的概念“當原則被系統(tǒng)表述時，所表述的是蘊涵于活動自身的某種東西。原則通過系統(tǒng)表述得以明確，并因而成為明智行為的基礎(chǔ)。隨之而來的是，原則和以其為原則的活動，構(gòu)成了一種邏輯關(guān)系。從事這些活動就應該是按照它們的原則行事。” 英A.J.M.米爾恩著：人的權(quán)利與人的多樣性人權(quán)哲學，夏勇、張志銘譯，中國大百科全書出版社1995年版，第2627頁。在法律和法學中，原

2、則或基本原則具有十分重要的意義。法的基本原則是“整個法律活動的指導思想和出發(fā)點，構(gòu)成法律體系或法律部門的神經(jīng)中樞”。 沈宗靈主編：法理學，高等教育出版社1994年版，第40頁。也可以說是法的靈魂，體現(xiàn)著法的根本價值。任何國家的法包括行政法都不可能沒有基本原則。但作為部門法的基本原則與一部單行法律的基本原則以及具體規(guī)則有所不同。部門法的基本原則通常是一種理念，一種具有宏觀指導意義的法理，它不一定必須由法律條文直接規(guī)定出來，但卻是整個部門法的靈魂并體現(xiàn)著該部門法的價值和本質(zhì)特征。一部單行法律常也有基本原則，如行政訴訟法、行政處罰法和行政許可法等的基本原則。單行法律的基本原則是部門法基本原則的體現(xiàn)、

3、伸展和具體化，它通常由成文法的具體條文加以確立和宣示。部門法基本原則的精神貫穿于所屬的各項法律、法規(guī)全部法律條文之中，法律、法規(guī)中的基本原則和具體規(guī)則都不得與部門法的基本原則相抵觸。行政法的基本原則是行政法學的基本理論問題之一。正確理解行政法的基本原則，有助于深入正確領(lǐng)會行政法的內(nèi)在精神；全面掌握行政法的基本原則，有助于確立規(guī)范行政行為的標準。目前，我國行政法學者對行政法基本原則概念的表述，全國法學統(tǒng)編教材和主流教科書中具有代表性的主要有以下幾種：（一）行政法基本原則，是指貫穿于行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系之中，作為行政法的精髓，指導行政法的制訂、修改、廢除并指導行政法實施的基本準則或原理。

4、 羅豪才主編：行政法學，中國政法大學出版社1996年版，第53頁。（二）行政法基本原則，是指指導行政法制訂、執(zhí)行、遵守以及解決行政爭議的基本準則，貫穿于行政立法、行政執(zhí)法、行政司法和行政法制監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)之中。 應松年主編：行政法學新論，中國方正出版社1999年版，第37頁。（三）行政法基本原則是貫穿行政法律規(guī)范之中，指導行政權(quán)的獲得、行使及對其監(jiān)督的基本準則。也是揭示行政法基本特征并將其與其他部門法區(qū)別開來的主要標志。 王連昌主編：行政法學，中國政法大學出版社1999年版，第18頁。（四）行政法基本原則，是指指導和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導、規(guī)范行政行為的實施和行政爭議的處理的基礎(chǔ)性規(guī)范

5、。它貫穿于行政法具體規(guī)范之中，同時又高于行政法具體規(guī)范，體現(xiàn)行政法的基本價值觀念。 姜明安主編：行政法與行政訴訟法，北京大學出版社、高等教育出版社2005年版，第62頁。（五）行政法基本原則，是指其效力貫穿于全部行政法規(guī)范之中，能夠集中體現(xiàn)行政法的根本價值和行政法的主要矛盾，并反映現(xiàn)代民主法治國家的憲政精神，對行政法規(guī)范的制訂與實施具有普遍指導意義的基礎(chǔ)性或本源性的法律準則。 胡建淼主編：行政法學，復旦大學出版社2003年版，第33頁。綜合上述各家觀點，并結(jié)合我國行政法制的發(fā)展和行政法治的實踐，我們認為，所謂行政法基本原則，是指反映現(xiàn)代民主憲政精神，集中體現(xiàn)行政法的目的和價值，貫穿于行政法規(guī)范

6、之中，并指導行政法的制定、執(zhí)行和遵守，規(guī)范行政行為實施和行政爭議解決的基本準則和原理。行政法的基本原則蘊涵著行政法的精神實質(zhì)，是行政法的具體原則和規(guī)則存在的基礎(chǔ)；反映著行政法的價值目標，是行政法理論中帶有基礎(chǔ)性、根本性的問題。二、行政法基本原則的功能行政法基本原則是行政法精神實質(zhì)和價值目標的集中反映。探討和確立行政法的基本原則，對于行政法的理論與實踐，對于加強行政領(lǐng)域的法制建設(shè)，實現(xiàn)行政法治具有重要意義。行政法基本原則的功能主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（一）指導功能指導行政法律規(guī)范制訂、實施是行政法基本原則的基本使命?；驹瓌t作為一種根本性的法律準則，其直接的功能就在于為次級規(guī)范的產(chǎn)生提供依據(jù)。與

7、此同時，行政法沒有一部統(tǒng)一、完整的法典，而是由分散于眾多法律文件中的行政法規(guī)范組成。這些行政法規(guī)范之間關(guān)系錯綜復雜，給人們執(zhí)行和適用行政法規(guī)范帶來了許多的困難和不便。行政法基本原則貫穿于所有行政法規(guī)范之中，統(tǒng)率著所有的行政法規(guī)范。因此，充分認識和把握行政法的基本原則，有助于人們領(lǐng)會行政法的精神實質(zhì)，準確地理解條文規(guī)定，正確地適用行政法規(guī)范于具體的事件和行為，防止在執(zhí)法和司法中發(fā)生偏差，既維護好公共利益和社會秩序，又保護好公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。（二）解釋功能“法律是一種闡釋性的概念?！?美德沃金著：法律帝國，李常青譯，中國大百科全書出版社1996年版，第364頁。但英國大法官丹寧勛爵認

8、為法律應該隨社會發(fā)展去適應變化了的情況，反對從字面上解釋法律，而主張根據(jù)公平正義的原則去解釋法律。他指出：“制定法和法律文件的語言永遠不可能是絕對明確的，因此解釋它們的時候就有兩種可供選擇的道路，我總是傾向能夠?qū)崿F(xiàn)公平正義的解釋?！?英丹寧勛爵著：法律的訓誡，楊百揆等譯，群眾出版社1985年版，第3頁。 行政法的基本原則體現(xiàn)著行政法的立法精神，反映著行政法的價值和目標，是行政法的目的與規(guī)則制度之間的中介和橋梁，掌握行政法的基本原則，有助于人們正確理解行政法和對行政法進行準確解釋。 （三）整合功能對于缺乏一部統(tǒng)一法典的行政法來說，要想使成千上萬的行政法規(guī)范之間保持緊密地聯(lián)系，形成一個有序的整體，

9、必須依靠行政法基本原則的統(tǒng)帥和整合，從而維護行政法制的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定。由于行政管理的廣泛性、多樣性和復雜性，決定了行政法規(guī)范的廣泛性、多樣性和復雜性。然而，這些廣泛、多樣和復雜的行政法規(guī)范所體現(xiàn)的基本精神應該是統(tǒng)一的。同樣，由于行政關(guān)系變化較快，作為調(diào)整行政關(guān)系的行政法規(guī)范也易于變動，但相對多變的行政法規(guī)范所體現(xiàn)的基本原則是穩(wěn)定的。正是行政法基本原則的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性維系著行政法制的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定。此外，行政法基本原則的形成和普及，也將極大地引導和推動全社會先進行政法律意識的培育，為行政法治的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。（四）補缺功能即彌補行政法規(guī)范的漏洞。由于行政法調(diào)整社會生活的領(lǐng)域非常廣泛，

10、現(xiàn)代社會的飛速發(fā)展給行政法的立法工作帶來了巨大的壓力。因我國行政法制建設(shè)起步較晚，在許多方面還缺少相應的行政法規(guī)范，已有的行政法規(guī)范，有的因不能適應社會發(fā)展的需要而顯得滯后或存有漏洞，而行政管理活動又要依法進行，此時，可以根據(jù)行政法基本原則體現(xiàn)的精神實質(zhì)來處理和解決有關(guān)問題。因此，行政法的基本原則不僅對行政法規(guī)范起統(tǒng)率作用，而且能彌補行政法規(guī)范的漏洞?？傊姓ɑ驹瓌t是貫穿于行政法的各個環(huán)節(jié)和各個方面的基本準則和原理，具有普遍性和原理性；行政法基本原則不僅僅是一種具有指導性的原理或準則，而且是一種具有規(guī)范性的法則；行政法基本原則是行政法的精髓，是行政法價值觀念的體現(xiàn)，因而具有較高的層級和約

11、束力。因此，行政法基本原則不僅具有違法與合法的判斷標準作用，而且具有善或者惡的道德評價標準作用。三、行政法基本原則的確立標準行政法的基本原則是行政法在控制行政權(quán)的過程中逐步形成，并由行政法學者概括和總結(jié)出來的，是人們對行政法現(xiàn)象的理性認識。盡管人們因受到不同因素的制約，對行政法基本原則有不同的概括，但是，行政法作為一個法律部門，總有其共性的東西可以遵循，總有一個具有統(tǒng)一性和穩(wěn)定性的基本精神把數(shù)量眾多、易于變動的行政法規(guī)范貫穿起來。這就為我們尋求行政法基本原則的判斷標準提供了依據(jù)。確立行政法的基本原則，應符合下列標準：（一）法律性行政法的基本原則首先必須具有法律性，是法律原則，而不是政治原則，也

12、不同于行政管理的原則。行政法基本原則必須客觀地存在于行政法之中，對具體行政法規(guī)范的制定和實施具有法律約束力，任何制定或?qū)嵤┬姓ㄒ?guī)范的行為若違反行政法的基本原則，均能導致相應的法律后果，不能形成法律后果的原則不能成為行政法的基本原則。（二）部門法特定性行政法的基本原則，必須是行政法所特有的、區(qū)別于其他法律部門的基本原則，不能將憲法原則或其他部門法律的原則與行政法的原則等同起來。作為行政法的基本原則應具有其自身的特殊性，它是對行政活動內(nèi)在的法律要求的概括，是判斷行政權(quán)行使是否合法與合理的依據(jù)。（三）運用的普遍性行政法基本原則必須貫穿于全部行政活動之中，是全部行政法規(guī)范所反映出來的共同準則，調(diào)整行

13、政法制的各個環(huán)節(jié)和所有領(lǐng)域，而不是某一環(huán)節(jié)、某一領(lǐng)域所具有的原則。如果僅僅是某些行政環(huán)節(jié)或某些行政活動所應遵循的準則，那就不成其為行政法的基本原則，而只是行政法的具體原則。行政法基本原則能對行政活動提供全方位的指導，它高于行政法的具體原則和行政法規(guī)則，在行政法規(guī)范中處于最高層次，行政法的具體原則和規(guī)則不得違背行政法的基本原則或與之相抵觸。（四）可操作性所謂可操作性，是指行政法基本原則不僅應該反映一國行政法發(fā)展的一般要求，而且能在實踐中具體適用，解決實踐中遇到的有關(guān)問題。例如，可以作為人民法院裁判行政案件的標準或依據(jù)。一般來說，行政法基本原則是一種高度抽象的、體現(xiàn)行政法價值觀念的基本準則，它不直

14、接調(diào)整和規(guī)范行政行為的實施和行政爭議的處理，但是，在某些情況下，相應問題缺少行政法具體規(guī)則的調(diào)整，或者法律給行政主體或行政爭議處理機關(guān)留下較廣泛的自由裁量余地時，行政行為的實施或行政爭議的處理就要直接受行政法基本原則的拘束，即直接根據(jù)行政法基本原則作出相應行為和裁決相應爭議。 參見姜明安主編：行政法與行政訴訟法，北京大學出版社、高等教育出版社2005年版，第63頁。 此外，從形式上而言，行政法基本原則在語言表述上應該高度概括、便于人們理解和易于掌握。據(jù)此，并依據(jù)國務院2004年發(fā)布的關(guān)于全面推進依法行政實施綱要（以下簡稱綱要）的精神和建構(gòu)法治政府的目標，我們認為，行政法的基本原則是依法行政原則

15、，該原則的基本要求包括：合法行政、合理行政、程序正當、誠實守信、便民高效和權(quán)責統(tǒng)一等六項內(nèi)容。第二節(jié) 依法行政原則依法治國，要求國家是法治國家，社會是法治社會，政府是法治政府。建設(shè)法治政府，就是要求行政機關(guān)自覺運用能體現(xiàn)廣大人民群眾根本利益的法律，管理國家事務、經(jīng)濟文化事業(yè)和社會事務，按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一的要求，做到有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償。首先應當明確，依法行政是法治理念和法律制度對現(xiàn)代政府權(quán)力行使的基本要求。因此，依法行政中的“法”，既包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、法律解釋等制定法，也包括法的理念、法的原則和

16、法的精神。一、合法行政行政機關(guān)實施行政管理，應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。合法行政是依法行政原則的首要內(nèi)容，貫穿于行政權(quán)力的始終，是指導、規(guī)范行政權(quán)力運作的基本準則。具體包括：職權(quán)法定、依法的規(guī)定行政、法律優(yōu)先（或稱法律優(yōu)位）和法律保留等四個方面的內(nèi)容。（一）職權(quán)法定行政機關(guān)實施行政管理依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行，首先是要依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的職權(quán)，即職權(quán)法定。職權(quán)法定是指行政機關(guān)及工作人員的職責權(quán)力都應當由法律予以創(chuàng)設(shè)和規(guī)定，行政機關(guān)及其工作人員行使權(quán)力應當以法律

17、為依據(jù)。非依法律取得的權(quán)力都應當被推定為無權(quán)限，非依法律規(guī)定行使的權(quán)力應推定為無效。職權(quán)法定是行政機關(guān)職權(quán)、職權(quán)范圍和行為限度合法的保障，是合法行政的基本內(nèi)涵。職權(quán)法定意味著，法律未授權(quán)的，行政權(quán)力主體不得為之。對于可能侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的行為，凡是法律未授予行政機關(guān)的，行政機關(guān)不得行使。換言之，行政機關(guān)行使的能夠影響公民、法人和其他組織的人身、財產(chǎn)等權(quán)力的行為，必須取得法律的明確授權(quán)，行政機關(guān)不得享有法律規(guī)定以外的任何特權(quán)。相反，對公民、法人和其他組織而言，在不違反法律和道德的情況下，可以從事一切活動，而無需法律的特別授權(quán)。只有當法律明令禁止時，公民才不得為之。之所以存在這種區(qū)

18、別，主要理由是，行政機關(guān)是公共權(quán)力機關(guān)，公共權(quán)力事關(guān)公共利益和個人利益，同時又具有自我擴張性和強制性，極易被濫用。一旦行政權(quán)力主體不當行使或濫用此項權(quán)力，不僅會損害社會公共利益，而且會侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。為了防止行政權(quán)力的運用對公民的合法權(quán)益造成侵害，需要通過法律設(shè)定行政權(quán)力的界限。沒有法律的授權(quán)，行政機關(guān)不能剝奪或限制公民的權(quán)利，也不得為公民設(shè)定或增加義務。從人類法治實踐來看，行政機關(guān)一般通過兩種方式獲得權(quán)力：（1）行政機關(guān)組織法，在法律創(chuàng)設(shè)某一行政機關(guān)時，組織法往往會對該行政機關(guān)的職能、職權(quán)、活動方式等作出規(guī)定，這些職權(quán)通常被稱之為行政機關(guān)的一般權(quán)力。（2）通過單行法的授予

19、，在行政機關(guān)成立后，某一單行法律可能授予該行政機關(guān)與其職能相關(guān)的權(quán)力，這些權(quán)力往往是具體而明確的。因此，職權(quán)法定，自然包含行政組織法定。行政組織法定是指行政組織的權(quán)限、中央和地方權(quán)力的劃分，行政機構(gòu)的設(shè)置以及行政編制等都要依法設(shè)定，其他任何機關(guān)或個人都無權(quán)規(guī)定。行政組織問題，無論是機構(gòu)設(shè)置、規(guī)模、人員編制還是中央與地方的關(guān)系都是國家生活中的重大問題，涉及到公民的權(quán)利與義務，理應由法律規(guī)定，而不應依附于某個領(lǐng)導人或個別行政機關(guān)的意志。與此同時，職權(quán)法定從另一角度還要求越權(quán)無效。即行政主體的職權(quán)是法定的，行政主體在行使權(quán)力時也不得超越權(quán)限。法律、法規(guī)在授予行政權(quán)力的同時，也會設(shè)定權(quán)力的界限，如時間

20、、空間上的界限，運用程度、方式、手段上的界限，權(quán)力運用所針對事項、對象上的界限等。行政機關(guān)行使行政權(quán)力不得超越這些界限。例如，行政處罰權(quán)的運用只能針對違法行為給予制裁，行政機關(guān)在行使行政處罰權(quán)時，只能適用法定的罰則和手段，并在運用這些罰則、手段、方式時又不能超過法定幅度等。否則就構(gòu)成越權(quán)，導致處罰違法與無效的法律后果。（二）依法的規(guī)定行政依法的規(guī)定行政，是指行政機關(guān)實施行政管理要依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行。這包括遵循法定條件，依照法定程序行政。行政主體實施行政行為除根據(jù)法定權(quán)限外，還必須遵循法定條件，依照法定程序行政。任何行政行為的作出都必須基于一定的事實，依據(jù)充分確鑿的證據(jù)，具備一定的條

21、件。如行政處罰是基于某種違法行為的存在，并具備應予處罰的條件。因此，法律相應地規(guī)定了作出某一行政行為的事實、條件和證據(jù)等要素，行政主體實施行政行為必須具備。行政程序是行政機關(guān)實施行政行為時所應當遵循的方式、步驟、時限和順序。作為規(guī)范行政權(quán)、體現(xiàn)法治形式合理性的行為過程，行政程序是實現(xiàn)行政法治的重要前提。行政機關(guān)實施行政行為必須遵循法律規(guī)定的行政程序。（三）法律優(yōu)先在依法的規(guī)定進行行政活動的過程中，行政主體要依照法律、法規(guī)、規(guī)章等多種法律文件，此時從法制統(tǒng)一的要求出發(fā)，必須遵循法律優(yōu)先。因為法律的效力高于法規(guī)、規(guī)章；在法規(guī)、規(guī)章與法律相沖突或相抵觸時，行政機關(guān)應適用法律而不應適用與法律相沖突或相

22、抵觸的法規(guī)、規(guī)章。法律優(yōu)先，“亦即法律對于行政權(quán)之優(yōu)越地位，以法律指導行政，行政作用與法律抵觸者應不生效力?！?城仲模編：行政法之基礎(chǔ)理論（增訂新版），臺灣三民書局1994年版，第5頁。法律規(guī)范在效力上是有位階層次的，從狹義上說，法律優(yōu)先是指法律位階高于行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政命令等任何其他法律規(guī)范，一切行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政命令等法律規(guī)范都不得與法律相抵觸。從廣義上說，法律優(yōu)先是指上一層次的法律規(guī)范的效力高于下一層次的法律規(guī)范，行政主體在有效力等級較高的行政法規(guī)范時不應適用效力等級較低的行政法規(guī)范，從而確保各個層次法律規(guī)范的統(tǒng)一與和諧和國家法制的統(tǒng)一、完整。法律優(yōu)先包含下列內(nèi)容：1在已有法

23、律規(guī)定的情況下，任何其他下位法的法律規(guī)范，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和地方性法規(guī)，都不得與法律相抵觸。同理，上一位階的法律規(guī)范已經(jīng)對某一事項有了規(guī)定，下一位階的相關(guān)法律規(guī)范就不得與之相抵觸。如行政許可法第16條明確規(guī)定：“行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。”而關(guān)于行政法規(guī)、地

24、方性法規(guī)、行政規(guī)章對行政處罰的設(shè)定權(quán)，行政處罰法也作出了具體明確的規(guī)定。 2在法律原無規(guī)定，其他法律規(guī)范作了規(guī)定后，一旦法律就此事項作出了規(guī)定，其他法律規(guī)范的規(guī)定都必須服從法律。同理，在上位階的法律規(guī)范尚無規(guī)定時，下位階的法律規(guī)范可以作出規(guī)定，一旦上位階的法律規(guī)范就此事項有了規(guī)定，下位階的法律規(guī)范必須服從。根據(jù)法律優(yōu)先的精神，我國憲法和法律對行政機關(guān)制定法律規(guī)范適用的是“根據(jù)”原則，而對地方國家權(quán)力機關(guān)制定地方性法律規(guī)范適用的是“不抵觸”原則。 參見應松年主編：行政法學新論，中國方正出版社1999年版，第4647頁。憲法、立法法和地方組織法規(guī)定：國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)；國務院各部、

25、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。中華人民共和國憲法第89、90條；中華人民共和國立法法第56、71、73條；中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第60條。同時還規(guī)定：省、自治區(qū)和直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)；較大的市的人民代表大會及其常委會根據(jù)本市的具體情況和實際需

26、要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。中華人民共和國憲法第100條；中華人民共和國立法法第63條；中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第7、43條。（四）法律保留國務院綱要規(guī)定：沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。這是合法行政中法律保留精神的體現(xiàn)。法律保留本意是指有關(guān)人民基本權(quán)利限制等重大立法事項，必須由立法機關(guān)通過法律規(guī)定，行政機關(guān)不得自行規(guī)定，行政機關(guān)如加以規(guī)定必須有法律的授權(quán)。法律保留嚴格區(qū)分國家立法權(quán)與行政立法權(quán)的界限，根本目的在于

27、保證國家立法的至上性，劃定立法機關(guān)與行政機關(guān)在創(chuàng)制規(guī)范方面的權(quán)限范圍，防止行政立法權(quán)的自我膨脹。在法律保留的范圍內(nèi)，行政機關(guān)不得以任何理由自行創(chuàng)設(shè)規(guī)范并執(zhí)行該規(guī)范。法律保留分為絕對保留和相對保留。絕對保留是指對某類事項只能由立法機關(guān)通過制定法律來作出規(guī)定。如行政處罰法第9條明確規(guī)定：“法律可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定?！边@種將剝奪和限制公民人身自由權(quán)的設(shè)定權(quán)明確規(guī)定為只有法律才能行使情形，就是法律的絕對保留。相對保留是指對某類本應由立法機關(guān)制定法律作規(guī)定的事項，根據(jù)需要由立法機關(guān)通過法律特別授權(quán)行政機關(guān)來加以規(guī)定。如立法法第9條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項尚未制

28、定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外”。這里的“授權(quán)國務院制定行政法規(guī)”就是法律的特別授權(quán)行政機關(guān)能作出規(guī)定，屬于法律的相對保留。根據(jù)國務院綱要的規(guī)定，凡涉及影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務的事項，應貫徹法律保留的精神。這可從三個方面來理解：1凡影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務的事項，必須由法律作出規(guī)定，或者經(jīng)法律授權(quán)由法規(guī)、規(guī)章加以規(guī)定，行政機關(guān)不得在沒有法律、法

29、規(guī)、規(guī)章規(guī)定時隨意作出決定。2行政機關(guān)制定的規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件不得限制公民、法人、或者其他組織權(quán)利和增設(shè)其義務，也不能作為行政主體限制公民、法人、或者其他組織權(quán)利和增設(shè)其義務的根據(jù)。3行政機關(guān)在沒有法律、法規(guī)和規(guī)章根據(jù)的情況下，所作出的限制公民、法人或者其他組織的權(quán)利或增設(shè)義務的決定為違法行為。 袁曙宏主編：建構(gòu)法治政府全面推進依法行政實施綱要讀本，法律出版社2004年版，第70頁。 二、合理行政合理行政，是指行政主體不僅應當在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)實施行政行為，而且要求行政行為要客觀、適度，符合公平正義等法律理性。行政機關(guān)實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則，要平等對待行政管理相對人

30、，不偏私、不歧視；行使自由裁量權(quán)應當符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關(guān)實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的，應當避免采用損害當事人權(quán)益的方式。合理行政，是社會發(fā)展對行政活動提出的更高要求，也是合法行政適應行政活動發(fā)展變化的一種新發(fā)展。合理行政提出的根據(jù)是行政自由裁量權(quán)的產(chǎn)生與擴大。所謂行政自由裁量權(quán)，是指行政機關(guān)在法定的范圍和幅度內(nèi)，自由進行選擇或者是自由根據(jù)自己的最佳判斷而采取行動的權(quán)力。由于社會生活的復雜多變，與此相適應，行政活動千變?nèi)f化、錯綜復雜，行政法律規(guī)范不可能對每種權(quán)力的每個方面都規(guī)定得明確具體、細致入微，特別是在變動性很強的社會生

31、活方面，行政法律規(guī)范永遠也不可能趕上社會變化。因為法律總是落后于行政，生活永遠走在制度的前面。行政法為了實現(xiàn)對社會生活的有效調(diào)整，必然要作出一些原則性的、富有彈性的規(guī)定，給行政機關(guān)留下自由活動的空間，由其靈活機動、便宜行事，使其作出的決定能更好地適應當時當?shù)氐目陀^實際情況。行政自由裁量權(quán)作為行政權(quán)的一種，具有國家意志性、法律性、強制性和主動性等行政權(quán)的一般特征，此外，行政自由裁量權(quán)還有其自身特點，即它具有很大的靈活性。這種靈活性決定了它較其他行政權(quán)更易于被濫用。因此，如何控制行政自由裁量權(quán)便成為現(xiàn)代行政法的重要課題。 參見劉瀚等著：依法行政論，社會科學文獻出版社1993年版，第130131頁。

32、 英國行政法學家威廉韋德認為，“絕對的和無約束的自由裁量權(quán)的觀點受到否定。為公共目的所授予的法定權(quán)力類似于信托，而不是無條件地授予?！?英威廉韋德著：行政法，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第68頁 美國行政法學者施瓦茨也提出：“自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心。行政法如果不是控制自由裁量權(quán)的法，那它是什么呢？” 美伯納德施瓦茨著：行政法，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第566頁。 我國有學者總結(jié)道：“一部行政法的歷史，就是圍繞強化自由裁量權(quán)與控制自由裁量權(quán)兩種因素此消彼長或互相結(jié)合的歷史。” 袁曙宏著：行政處罰法的創(chuàng)設(shè)、實施和救濟，中國法制出版社1994年版，第71頁?？刂谱杂刹昧繖?quán)，

33、就是要使行政主體公正合理地行使自由裁量權(quán)，使行為的結(jié)果更接近立法的本意和目的。控制自由裁量權(quán)主要不是依靠制定法，而是法律的原則和精神，主要不是依靠實體法，而是行政程序。這樣，合理性原則就在法治的土壤上生長出來了，并與合法性原則一道規(guī)范和控制行政權(quán)，構(gòu)筑現(xiàn)代行政法治的基本架構(gòu)。 姜明安：新世紀行政法發(fā)展的走向，載中國法學2002年第1期。 英國行政法學家威廉韋德認為：“合理原則已成為近年賦予行政法生命力最積極和最著名的理論之一?！薄八趯嶓w方面對行政法的貢獻與自然公正原則在程序方面的貢獻相同?！?英威廉韋德著：行政法，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第67頁。關(guān)于合理性的標準與內(nèi)容，

34、在各國行政法上有自己的觀點。如在英國，人們認為自由裁量權(quán)不應是專斷的、含糊不清的、捉摸不定的權(quán)力，而應是法定的、有一定之規(guī)的權(quán)力，并確立了一些“不合理”的標準：（1）行政機關(guān)行使裁量權(quán)作成行政決定時，將不相關(guān)之因素納入考慮；（2）行政機關(guān)行使裁量權(quán)作成行政決定時，未將相關(guān)因素納入考慮；（3）行政機關(guān)行使裁量權(quán)時，以非法律所授予之目的或不正當之動機作成行政決定；（4）行政機關(guān)以惡意或不誠實行使裁量權(quán)；（5）行政機關(guān)行使裁量權(quán)時，其行使“不公正”（injustice）、“不完善”（unsound）、“恣意”（arbitrary）、“不公平”（unfair）、“過分”（excessive）、“剛愎”

35、（perversity）、“反復無?！保╟aprice）；（6）行政機關(guān)行使裁量權(quán)時，忽視公共政策；（7）行政機關(guān)行使裁量權(quán)時，忽視公民法律上合法之期待；（8）行政機關(guān)行使裁量權(quán)時，法律解釋不適當；（9）行政機關(guān)行使裁量權(quán)時，違反“禁止反言”原則（例如違背契約或承諾）；（10）行政機關(guān)行使裁量權(quán)時，其行使是如此之不合理（或荒謬、暴虐、錯誤），以致于任何具有理性之人均不可能如此行使。 羅明通、林惠瑜著：英國行政法上合理原則應用與裁量之控制，臺灣群彥圖書股份有限公司1995年版，第4650頁。在美國，法官們認為，濫用自由裁量權(quán)的類型包括：（1）不正當?shù)哪康?；?）錯誤的和不相干原因；（3）錯誤的法

36、律或事實根據(jù)；（4）遺忘了其他有關(guān)事項；（5）不作為或遲延；（6）背離了既定的判例或習慣。 美伯納德施瓦茨著：行政法，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第571頁。 在德國，行政法院對行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)的行為進行司法審查，有兩種理由，即超越自由裁量權(quán)和濫用自由裁量權(quán)。超越自由裁量權(quán)是指行政機關(guān)超越其法定權(quán)限行使自由裁量權(quán)；濫用自由裁量權(quán)主要體現(xiàn)為以下幾種形式：（1）違反比例性、適度性和必要性的原則 比例原則要求行政機關(guān)實施某種行政行為時，應適當?shù)仄胶鈱ο鄬θ嗽斐傻膿p害與社會獲得的利益之間的關(guān)系，不得實施對相對人個人的損害超過對社會的利益的行政措施；適度性原則要求行政機關(guān)實施行政行為時，在能夠

37、運用為實現(xiàn)某一目的的各種不同的方法中，必須運用其中最適當?shù)姆椒?，即應當選擇最適于實現(xiàn)行政目的的方法；必要性原則要求行政機關(guān)在具備實現(xiàn)某種行政目的的若干種方法中，應當選擇對相對人造成損害最小的方法，即能夠減少到最小損害的方法。比例原則、適度性原則和必要性原則三者之間是相互聯(lián)系、相互銜接的，都從不同的角度共同體現(xiàn)出合理性原則。；（2）不正確的目的；（3）不相關(guān)的因素；（4）違反客觀性；（5）違反平等對待原則。 劉兆興等著：德國行政法與中國的比較，世界知識出版社2000年版，第219222頁。 我國學者對合理行政的具體內(nèi)容也有不同的概括。如有學者認為合理行政的內(nèi)容包括：（1）行政行為應符合立法目的；

38、（2）行政行為應建立在正當考慮的基礎(chǔ)上，不得考慮不相關(guān)的因素；（3）平等適用法律規(guī)范，不得對相同事實給予不同對待；（4）符合自然規(guī)律；（5）符合社會道德等。 參見羅豪才主編：行政法學，北京大學出版社1996年版，第3135頁。 另有學者的述是：（1）行政機關(guān)的自由裁量行為必須在法定幅度之內(nèi)，并且是合情合理和適當?shù)?；?）不合理的行政行為包括顯失公正、受不相關(guān)因素的影響，不符合慣例、不符合傳統(tǒng)或違背公眾的意志等行為；（3）不合理的行為是行政不當行為，行政不當行為同樣會直接給國家造成損失，給集體和個人的合法權(quán)益帶來損害。國家權(quán)力機關(guān)和上級行政機關(guān)對此應依法予以撤銷或糾正。 參見應松年、朱維究主編：

39、行政法與行政訴訟法教程，中國政法大學出版社1989年版，第5357頁。 上述內(nèi)容從不同的側(cè)面提出了合理行政的內(nèi)在要求，都有可取之處。根據(jù)綱要的精神，我們將合理行政的內(nèi)容歸納為以下幾個方面：1行政機關(guān)實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則，要平等對待行政相對人，不偏私、不歧視。法律授予行政機關(guān)自由裁量權(quán)的目的，就在于使行政機關(guān)根據(jù)具體情況、具體對象作出公正合理的選擇和判斷，準確地貫徹立法精神，而不是讓行政機關(guān)在法律留給的空間內(nèi)隨心所欲，任意所為。實施法律的目的不在于它本身，而在于實現(xiàn)公正的價值?！靶姓杂刹昧繖?quán)應當成為公平正義的寓所，而不能成為濫用職權(quán)的淵藪”。 參見江必新著：行政訴訟問題研究，

40、中國人民公安大學出版社1989年版，第259頁。公平、公正原則要求行政機關(guān)不能以執(zhí)行法律的名義，將自己的偏見、歧視、惡意等強加于行政相對人；行政機關(guān)在實施行政行為時必須出以公心，不能抱有成見、偏見，應當平等地對待所有的相對人。行政機關(guān)在行使自由裁量權(quán)時，對同等情況同等對待，不偏私、不歧視，行政相對人就可以根據(jù)行政機關(guān)已作出的自由裁量的決定預見他們自己行為的后果，并在此基礎(chǔ)上建立他們對行政機關(guān)的期待。如果行政機關(guān)在行使自由裁量權(quán)時，抱有私心或偏見，對處于同一條件下的公民、法人或其他組織給予不同的對待，公然偏袒一部分行政相對人而歧視另一部分行政相對人，強制性地使行政相對人承受了與其行為極不相稱的法

41、律義務，便違背了公平、公正原則，構(gòu)成濫用自由裁量權(quán)。2行使自由裁量權(quán)應當符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾，即合目的性。任何法律在授予行政機關(guān)自由裁量權(quán)時都有其內(nèi)在的目的。從根本上說，我國法律授予行政機關(guān)自由裁量權(quán)的目的，就是為了更好地維護公共利益和社會秩序，更好地保護行政相對人的合法權(quán)益。就每一項授權(quán)法規(guī)范而言，又有其特殊的立法意圖或授權(quán)目的。行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)時，必須考慮法律的目的何在，必須符合法律的目的。凡是不符合法律目的行為都是不合理的行為。為此，行政機關(guān)實施行政管理，必須做到：（1）出于正當?shù)膭訖C。行政機關(guān)作出某一行政行為，在其最初的出發(fā)點和動機誘因上，不得違背社會公平觀念或法律

42、精神。例如，如果行政機關(guān)進行罰款的動機不是為了制裁違法和防范再違法行為的發(fā)生，而是為了行政機關(guān)創(chuàng)收或打擊報復行政相對人，就是動機不正當。（2）考慮相關(guān)因素，排除不相關(guān)的因素。相關(guān)因素即與所處理事件有內(nèi)在聯(lián)系并可以作為作出決定根據(jù)的因素；不相關(guān)的因素是指與事件本身沒有內(nèi)在的聯(lián)系而不能作為作出決定根據(jù)的因素。行政機關(guān)及其工作人員在行使自由裁量權(quán)時必須考慮相關(guān)的因素，尤其要考慮法律、法規(guī)所明示的或默示的要求考慮的因素，不應該考慮與作出決定無關(guān)的因素。丹寧大法官指出：“法定機構(gòu)的自由裁量權(quán)從來不是無約束的，它是應該按照法律行使的自由裁量權(quán)。它至少意味著：法定機構(gòu)必須受到有關(guān)因素，而不受無關(guān)因素的影響和

43、指導” 英威廉韋德著：行政法，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版 ，第72頁。 例如，行政機關(guān)實施行政處罰時，違法的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度是其應當考慮的因素，如果行政機關(guān)置這些因素于不顧，而是考慮行為人職位高低、經(jīng)濟狀況好壞、民族及政治面貌等作出處罰決定，就是未考慮相關(guān)因素而考慮了不相關(guān)的因素。3所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關(guān)實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的，應當避免采用損害當事人權(quán)益的方式，即適當性、最小損害性。這要求行政機關(guān)所選擇的具體措施和手段應當為法律所必須，結(jié)果與措施、手段之間存在著正當性。同時，行政機關(guān)可以采取多種方式實現(xiàn)某一行政目的的情況下

44、，應當平衡對相對人造成的損害與社會獲得的利益之間的關(guān)系，要盡可能地采用溫和的手段和對相對人造成最小損害的方法實現(xiàn)行政目的。如果行政機關(guān)的行為或某種行政措施對相對人的損害與社會獲利之間的關(guān)系顯失均衡，即違反了比例原則，構(gòu)成濫用自由裁量權(quán)。4不得任意遲延或不作為。任意遲延或不作為是消極地濫用自由裁量權(quán)的表現(xiàn)。在法律、法規(guī)規(guī)定了行政機關(guān)辦理某一事項的時限時，在這個時限內(nèi)，行政機關(guān)在何時辦理某事有自由裁量權(quán)。但在某種特定的情況下，行政相對人的某種事項必須緊急處理，否則將給行政相對人的合法權(quán)益或社會公共利益造成巨大損失。在這種情況下，如果行政機關(guān)故意拖延，一定要等到時限屆滿之日或等到某種損失已經(jīng)發(fā)生或不

45、可避免之時再辦理，即是對自由裁量權(quán)的濫用。另外，對于行政機關(guān)辦理的某些事項，法律、法規(guī)有時沒有或不可能規(guī)定具體的時限，何時辦理完全由行政機關(guān)自由裁量。在此情況下，行政機關(guān)的裁量也應根據(jù)相應事項的輕重緩急和各種有關(guān)因素，依序辦理。如果行政機關(guān)故意將某些應緊急處理的事項壓后處理；應及時辦理的事項故意拖延，同樣構(gòu)成自由裁量權(quán)的濫用。目前，我國的行政程序法還很不完備，行政機關(guān)在程序上的自由度很大，行政機關(guān)及其工作人員辦事拖拉，互相推委的現(xiàn)象還較為嚴重，特別是賦予公民權(quán)利或免除公民義務的自由裁量行為，更容易出現(xiàn)不當?shù)倪t延或不作為。因此，要做到合理行政，就必須對消極地濫用自由裁量權(quán)的行為加以控制。三、程序

46、正當程序正當是國務院綱要對依法行政規(guī)定的一項重要要求。行政法上的程序正當，是指行政機關(guān)在作出影響公民、法人或者其他組織權(quán)益的決定，尤其是不利決定時，必須遵循正當、公正的程序。這一精神在成文法上，最著名的是美國憲法第5條修正案和第14條修正案，其分別規(guī)定聯(lián)邦和各州：“非經(jīng)正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)?！泵绹鴳椃ㄉ系恼敵绦驐l款淵源于英國的自然公正原則，它們所體現(xiàn)的“程序的正當性”包括兩個基本要求：第一，任何人不得作為自己案件的法官；第二，任何人在行使權(quán)力可能給他人造成不利影響時，必須聽取對方的意見。程序正當作為依法行政原則的重要內(nèi)涵，主要是要求行政權(quán)力的運用要遵守正當程序原則和

47、法定的程序規(guī)則，控制行政權(quán)力濫用，防止專制和非理性的行政活動，保障行政民主，有效保護行政相對人的合法權(quán)益。對于程序正當，國務院綱要規(guī)定：行政機關(guān)實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)。行政機關(guān)工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時，應當回避。據(jù)此，具體要求可以包括以下幾點：第一，行政公開。行政公開包括行政活動的依據(jù)公開、過程公開、結(jié)果公開、情報信息資料公開等，保障當事人的知情權(quán)、參與權(quán)。第二，行政人員執(zhí)行公務過程中，如處理與自己有利

48、害關(guān)系的事務或裁決與自己有利害關(guān)系的爭議時，應當回避，防止出現(xiàn)行政偏私，保障行政公正。第三，說明理由。行政主體在作出行政決定特別是對當事人不利的決定時，負有說明理由的義務，應說明的理由包括作出行政決定的事實根據(jù)和法律依據(jù)。第四，充分聽取當事人的意見。行政主體在作出對相對人不利的行政決定前，必須事先通知相對人，聽取相對人對有關(guān)事實、理由的陳述和申辯。在作出對涉及相對人重大權(quán)益的事項時，還應當依法舉行聽證。在事先未通知并聽取相對人申辯意見或未依法舉行聽證的情況下，不得作出對相對人不利的決定。第五，不單方接觸。它要求行政主體在處理某一涉及兩個或兩個以上有利益沖突的當事人的行政事務或裁決他們之間的糾紛

49、時，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸，聽取其陳述，接受和采納其證據(jù)，以防止偏聽偏信或先入為主從而有失公平。 第六，充分保障行政相對人的救濟權(quán)，在程序制度上應當規(guī)定救濟的渠道，并及時告之行政相對人。四、高效便民行政機關(guān)實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務，方便公民、法人和其他組織。高效便民，既是建設(shè)服務型政府的基本要求，也是行政機關(guān)履行職責所應遵循的基本準則。也就是說，行政機關(guān)在行使其職能時，要力爭以最快的時間、最少的人力、最低的成本耗費，為人民群眾和社會提供快速、便捷的服務，辦盡可能多的事，從而取得最大的社會、經(jīng)濟效益。高效便民中的“

50、高效”包含對辦事質(zhì)量與速度的兩方面要求，沒有優(yōu)質(zhì)的服務自然談不上高效，而速度快的同時亦須質(zhì)量有保障，否則速度快可能會變成快速地制造麻煩。同時，高效便民必須在便民中求高效。高效便民的具體要求包括：第一，嚴格遵守法定時限。任何行政行為都有合理的時限，各項行政活動都要嚴格遵守法定時限，防止拖延，以迅速實現(xiàn)行政目標。第二，積極履行法定職責。從形式上看，依法行政表現(xiàn)為行政行為受到控制和約束，但控制和約束行政權(quán)并不是最終目的。依法行政的目的從根本上說是要通過行政權(quán)的有序運作，維護和增進社會公益，保障和實現(xiàn)人民群眾的合法權(quán)益。而實現(xiàn)上述目的的一個基本條件，就是行政機關(guān)必須運用和行使法律授予的權(quán)力，主動、積極

51、、充分、有效地履行法定職責。第三，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務，方便公民、法人和其他組織。服務行政是當代行政法的核心理念，也是行政主體及其工作人員的法定義務，行政主體及其工作人員必須轉(zhuǎn)變觀念，積極創(chuàng)造條件，在行政活動的各個環(huán)節(jié)采取有效措施，為相對人提供優(yōu)質(zhì)高效的服務。五、誠實守信 誠實守信是誠信原則對現(xiàn)代行政法治的基本要求。誠信原則可謂是私法上具有普遍適用性的基本法則，有“帝王條款”之稱。誠信原則能否直接適用于公法領(lǐng)域，學者們有不同的見解。有學者認為，誠信原則不僅可以適用于私法的全部領(lǐng)域，也可援用于行政法領(lǐng)域。也有學者認為，不能簡單地把私法上的誠信原則直接移植到行政法領(lǐng)域，公法和私法各有其特殊性

52、，應存在不同的基本原則。在行政法上，應該提出信賴保護原則，信賴保護原則可以看成是誠信原則在行政法領(lǐng)域的應用，其含義明確，并具有較強的操作性。我們認為，隨著社會的發(fā)展，公法與私法在走向融合。誠信原則比信賴保護原則具有更高層面，在內(nèi)涵上更為廣泛，作為私法上的一項基本原則，將其內(nèi)容引入到行政法領(lǐng)域，這對重塑政府的良好形象，融洽政府與公民之間的廣泛關(guān)系具有重要意義。綱要對誠實守信基本要求的具體規(guī)定是：行政機關(guān)公布的信息應當全面、準確、真實，行政機關(guān)制定的政策和發(fā)布的決定應相對穩(wěn)定，非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定，如因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更

53、行政決定的，應當依照法定權(quán)限和程序進行，并對行政相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償。為此，誠實守信的內(nèi)容包括政府提供信息的真實性和信賴保護三個方面。1提供全面、準確、真實的信息。在現(xiàn)代信息社會，信息是作出各種判斷、決定的前提條件。在信息方面，行政機關(guān)占有絕對的優(yōu)勢，而公民又享有知情權(quán)，這就決定了行政機關(guān)負有信息發(fā)布的義務。同時，行政機關(guān)在公布信息時應當講究誠信，向公眾和利害關(guān)系人提供全面、準確、真實可靠的信息。“全面”是指行政機關(guān)應當對信息的全部情況予以披露；“準確”是指行政機關(guān)對自身公布的信息應充分核實，認定無誤后才能發(fā)布；“真實”是指行政機關(guān)不得提供虛假信息誤導相對人。2信守承諾。行政

54、主體在行政活動中應當言必信，行必果，對自己作出的承諾，必須兌現(xiàn)。否則，應承擔相應的法律責任。3信賴保護。信賴保護是指因行政機關(guān)的職權(quán)行為使公民、法人或者其他組織獲得了對某種利益的正當合理信賴，行政機關(guān)不得隨意更改此行為，若確需改變此行為的，必須對由此而遭受損失的公民、法人或者其他組織承擔責任。信賴保護保障行政相對人對行政主體正當合理的信賴，體現(xiàn)了行政法對實質(zhì)正義、實質(zhì)法治的追求。信賴保護的具體要求包括：第一，行政主體作出決定后不得隨意改變，以保護行政相對人的既得利益和合理期待。第二，如因公共利益特別需要或其他法定原因確需改變，必須按法定權(quán)限和程序進行。第三，因為改變而造成公民、法人或者其他組織

55、財產(chǎn)損失的，行政主體要給予公平的補償。六、權(quán)責統(tǒng)一職權(quán)與職責統(tǒng)一，也是依法行政原則的必然要求。權(quán)責統(tǒng)一的具體要求包括以下兩方面的內(nèi)容：第一，行政機關(guān)依法履行經(jīng)濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規(guī)賦予其相應的執(zhí)法手段。行政權(quán)是由國家憲法、法律賦予的國家行政機關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范，實施行政管理活動的權(quán)力，是國家政權(quán)的組成部分。行政職權(quán)是具體行政機關(guān)和公務員所擁有的，與其行政目標、職務和職位相適應的管理資格和權(quán)能，是行政權(quán)的具體配置和轉(zhuǎn)化形式。職權(quán)法定使得行政機關(guān)不僅權(quán)限范圍是由法律確定的，而且執(zhí)法手段也應由“法定”。要使行政機關(guān)履行好職責，就應當確保履行職責所必須的條件，因此只要屬于履行職責必須的

56、權(quán)力和手段，法律都應該賦予行政機關(guān)，做到執(zhí)法有保障。第二，行政機關(guān)違法或者不當行使職權(quán)，應當依法承擔法律責任，實現(xiàn)權(quán)力和責任的統(tǒng)一，并要建立完善追究責任的機制。行政機關(guān)不能有職無權(quán)，更不能有權(quán)無責。在現(xiàn)代民主法治社會，沒有政府責任，行政權(quán)的運行就沒有制約，公民權(quán)的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推進。實現(xiàn)權(quán)力和責任的統(tǒng)一，要求職權(quán)、職責和責任的配置上要相對應，所規(guī)定的責任要科學合理，并建立健全追究責任的法律制度，包括行政復議制度、行政訴訟制度、行政補償和賠償制度、行政監(jiān)察制度、公務員懲戒制度等。本章重要問題提示關(guān)于行政法基本原則的不同觀點行政法基本原則是在行政法調(diào)

57、控行政權(quán)的歷史長期中形成的，由行政法學者高度概括出的調(diào)整行政關(guān)系的普遍性規(guī)范。行政法基本原則作為行政法學的基本理論問題之一，歷來為中外學者所廣泛關(guān)注。但由于世界各國政治、歷史背景和法律文化傳統(tǒng)，以及行政法實踐的差異性，加之不同學者因其概括、歸納的方法和視角的不同，各國學者在理論上對行政法基本原則及其內(nèi)容的概括、表述也往往不同。英國行政法的基本原則以憲法原則為基礎(chǔ)，“議會主權(quán)”和“法治”是英國憲法的兩大基本原則，以此為基礎(chǔ)，英國提出了“越權(quán)無效”（Utar Vires）與“自然公正”（Natural Justice）這兩大行政法的基本原則。“越權(quán)無效”被認為是英國行政法的核心原則，英國法院對行政

58、權(quán)進行控制和監(jiān)督的幾乎唯一的根據(jù)就是越權(quán)無效原則。 參見姜明安主編：外國行政法教程，法律出版社1993年版，第158頁。自然公正原則是英國法治的核心概念，體現(xiàn)了英國普通法和衡平法的基本精神。在英國普通法上，自然公正原則包括兩個最基本的程序規(guī)則：第一，任何人或團體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時必須適時通知對方，聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護和防衛(wèi)的權(quán)利。第二，任何人或團體不能作為自己案件的法官。 參見王名揚著：英國行政法，中國政法大學出版社1987年版，第151152頁；H.W.R.Wade， Administrative Law， Oxford： Clarendon Press， 1

59、989， p.2350. 這兩個基本的程序規(guī)則原本是司法程序中的規(guī)則，到了20世紀初，移用到行政程序中，逐步發(fā)展成為普通法院對行政權(quán)進行司法審查的重要依據(jù)。在美國，“聯(lián)邦主義”、“分權(quán)原則”、“法律平等保護原則”和“法治原則”是美國憲法的原則，支配著美國全部政治活動，當然也支配著美國的行政制度，成為美國行政法的基本原則。其中，作為法治原則構(gòu)成要素的基本權(quán)利原則和正當法律程序原則，對美國政府的行政行為有直接的約束作用。基本權(quán)利是在實體法方面對政府權(quán)力行使的限制，為了保護公民的利益不受政府和官員不正當?shù)那址?，還必須在程序方面對政府權(quán)力的行使加以限制。美國憲法修正案第5條規(guī)定：不按照正當?shù)姆沙绦虿?/p>

60、得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)。美國正當法律程序原則的適用范圍很廣，包括全部政府活動在內(nèi)。而平等保護的核心是指情況相同的人必須具有同樣的權(quán)利，和負擔同樣的義務，對于情況不同的人，法律必須規(guī)定不同的權(quán)利和義務。當然，法律平等保護不是絕對的，而是具有相對性質(zhì)。 王名揚著：美國行政法，中國法制出版社1995年版，第77121頁。法國行政法的基本原則是行政法治原則，該原則支配著法國整個行政活動。其基本內(nèi)容包括：（1）行政行為必須依據(jù)法律；（2）行政行為必須符合法律；（3）行政機關(guān)必須以自己的行為來保證法律的實施。需要指出的是，法國行政法基本原則并非由某個成文法律直接確立，而是由其行政法院經(jīng)過長期審判活