中美氣候合作脈絡(luò)：共同但有區(qū)別的責(zé)任

1、內(nèi)容目錄 HYPERLINK l _TOC_250009 氣候破冰，命運共同體概念重回共識 4 HYPERLINK l _TOC_250008 中美氣候合作歷史回顧 4 HYPERLINK l _TOC_250007 氣候政策博弈，共識下仍存分歧 4 HYPERLINK l _TOC_250006 黃金時期：奧巴馬開啟綠色新政 5 HYPERLINK l _TOC_250005 “停滯”階段：去氣候化 8 HYPERLINK l _TOC_250004 從約翰克里訪華看拜登政府氣候態(tài)度 9 HYPERLINK l _TOC_250003 競選期間：“氣候與能源”議題下的政策 9 HYPERLI

2、NK l _TOC_250002 上任后：氣候變化行政令下的政策 10 HYPERLINK l _TOC_250001 拜登政府內(nèi)閣主張積極應(yīng)對氣候變化，尋求中美合作 10 HYPERLINK l _TOC_250000 風(fēng)險提示 11圖表目錄圖 1：美國為歷史累計第一大二氧化碳排放國，中國為現(xiàn)第一大排放國 5圖 2：巴黎協(xié)定前中美氣候合作時間線 6圖 3：煤炭消耗減少削弱氣候政策阻力 7圖 4：年度燃煤電廠增加、報廢和建設(shè)，13 年后美國燃煤電廠大幅凈減少 8圖 5：2015 年后美國電力碳強(qiáng)度降低至 450gCO2/kWh 以下 8圖 6：特朗普政府廢除清潔電力計劃、退出巴黎協(xié)定 9圖 7

3、：拜登政府能源氣候領(lǐng)域主要文件 10圖 8：拜登政府內(nèi)閣能源氣候領(lǐng)域主張 11氣候破冰，命運共同體概念重回共識氣候變化領(lǐng)域的對話可能成為中美緩和的契機(jī)。2021 年 4 月 15-16 日，中國氣候變化事務(wù)特使解振華與美國總統(tǒng)氣候問題特使約翰克里就氣候問題于上海舉行會談。這是拜登政府上臺后，美方高級官員首次訪問中國。會談結(jié)束后，雙方于 4 月 18 日發(fā)表了中美應(yīng)對氣候危機(jī)聯(lián)合聲明。在中美存在分歧的背景下，雙方能夠在氣候問題上達(dá)成一致，足見雙方對此問題的重視程度。從此次聯(lián)合聲明來看，18 年以來緊張的關(guān)系可能由于氣候合作有所緩和，未來雙方可能再度偏向于共同應(yīng)對氣候變化問題。擺脫“修昔底德陷阱”

4、，構(gòu)建命運共同體。過去 20 年，中美關(guān)系經(jīng)歷從戰(zhàn)略合作到摩擦的轉(zhuǎn)變，但在疫情和氣候方面，COVID-19 傳播和碳溢出導(dǎo)致的負(fù)外部性特征，可能凝聚作為命運共同體的多方共識，推動抗疫與氣候方面全球合作。中美氣候合作歷史回顧以中美氣候合作歷程來看，存在合作與停滯的反復(fù)，共識下存在分歧是核心原因。頁巖氣革命推動美國能源氣候一體化，能源從負(fù)債轉(zhuǎn)向資產(chǎn)，氣候合作可能成為確保美國全球領(lǐng)導(dǎo)力的政策工具。氣候政策博弈，共識下仍存分歧缺乏戰(zhàn)略互信，合作中蘊含競爭。兩國氣候合作中同樣蘊藏許多矛盾和競爭，缺乏戰(zhàn)略互信使雙方在國際談判過程中立場不一致。美國認(rèn)為以減排為主的應(yīng)對氣候變化措施，會損害美國經(jīng)濟(jì)和就業(yè)，削弱

5、美國的競爭力?！肮餐袇^(qū)別的責(zé)任”原則成為國際氣候協(xié)議中的國際原則。1992 年達(dá)成的聯(lián)合國氣候變化框架公約中規(guī)定，各國在應(yīng)對氣候變化時應(yīng)遵循“公平”和 “共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力原則”。中美雙方對“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則中“公平和公正”概念的不同解讀?；凇肮胶凸眱蓚€一般性基本概念，實現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”具有兩種途徑。Dellink 等（2009）后果論的倫理原則強(qiáng)調(diào)公正是行為和決策的結(jié)果，認(rèn)為污染者具有行動責(zé)任，所有國家都有責(zé)任堅持一些普遍原則，忽視能力在履行中的考量。而非后果注意論強(qiáng)調(diào)“支付能力”原則，把“各自的能力”和責(zé)任放在同等地位。在“支付能力”邏輯下，富裕國家應(yīng)

6、該為對抗氣候變化支付更多，不管有無證據(jù)表明他們直接或間接造成了環(huán)境污染1。中方：堅守“公約”原則。美國等發(fā)達(dá)國家歷史累計排放量巨大，目前大氣 中約 80%的溫室氣體為發(fā)達(dá)國家歷史排放，發(fā)展中國家是環(huán)境惡化的受害者。發(fā)達(dá)國家擁有全球高精尖技術(shù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，資金雄厚，更有能力應(yīng)對 氣候變化，應(yīng)起到帶頭作用，對發(fā)展中國家在資金、技術(shù)能方面予以援助。1 Dellink R B , Dekker T , MD Elzen, et al. Sharing the burden of adaptation financing: Translating ethical principles into pr

7、actical policyJ. Netherlands Environmental Assessment Agency, 2008.美方：試圖重構(gòu)“共區(qū)”原則。認(rèn)為全球氣候治理需要所有排放主體的共同參與，不愿承擔(dān)主要責(zé)任。在比較重要的資金問題上，未完全落實對發(fā)展中國家的必要支持。圖 1：美國為歷史累計第一大二氧化碳排放國，中國為現(xiàn)第一大排放國300,000二氧化碳排放量:美國(右)二氧化碳排放量:中國(右)二氧化碳排放量:美國:累計值二氧化碳排放量:中國:累計值12,000250,00010,000200,0008,000150,0006,000100,0004,00050,0002,000

8、196519681971197419771980198319861989199219951998200120042007201020132016201900資料來源：Wind，所黃金時期：奧巴馬開啟綠色新政奧巴馬執(zhí)政期間，氣候議題常態(tài)化。中美于 1979 年建交，此后前三十年內(nèi)兩國在氣候方面鮮有合作，相關(guān)領(lǐng)域的合作主要集中在能源、環(huán)保問題上。直到 2009年奧巴馬任職美國總統(tǒng)，大力推行氣候政策，自此迎來了中美氣候合作的黃金時期。在此期間，氣候問題上升為高級別、常態(tài)化的重要議題在兩國交流中頻繁出現(xiàn)。兩國元首三度發(fā)表氣候變化聯(lián)合聲明，為各國達(dá)成巴黎協(xié)定堅定信心。中美兩國最高領(lǐng)導(dǎo)人分別于 2014

9、年 11 月、2015 年 9 月、2016 年 3 月共同發(fā)表了中美氣候變化聯(lián)合聲明，宣布了兩國各自 2020 年后應(yīng)對氣候變化行動，表明了氣候雄心，引起了國內(nèi)外的巨大反響。作為世界碳排放第一第二大國，中美 兩國在此問題上展現(xiàn)出的領(lǐng)導(dǎo)力對巴黎氣候談判各國達(dá)成一致有重要的催化作用。圖 2：巴黎協(xié)定前中美氣候合作時間線時間事件說明1979年簽署中美政府間科學(xué)技術(shù)合作協(xié)定中美在能源方面首次正式展開合作1985年簽署中美化石能源技術(shù)開發(fā)與利用合作議定書1995年簽署中美能源效率和可再生能源技術(shù)發(fā)展與利用合作議定書1997年簽署中美能源和環(huán)境合作倡議書簽署中美和平利用核技術(shù)合作協(xié)定、中美城市空氣質(zhì)量監(jiān)

10、測項目合作重點集中在能源、環(huán)保領(lǐng)域，鮮少涉及氣候問題1998年合作意向書2008年氣候開始作為單獨議題，逐漸引起雙方重視中美兩國元首達(dá)成加強(qiáng)兩國應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域合作的協(xié)定，并成立了中美氣候變化工作組中美第四次戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話簽署了中美能源環(huán)境十年合作框架2002年1999年簽署關(guān)于清潔大氣和清潔能源技術(shù)合作的意向聲明簽署中美清潔能源聯(lián)合研究中心合作議定書、中美兩國政府宣布成立中美清潔能源聯(lián)合研究中心首輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話，雙方簽署了中美清潔能源和氣候變化合作 2009年諒解備忘錄7月，雙方草簽關(guān)于加強(qiáng)能源、氣候變化和環(huán)境合作的諒解備忘錄9月，雙方聯(lián)合發(fā)起“中美低碳經(jīng)濟(jì)會議”2014年11月 簽署中

11、美氣候變化聯(lián)合聲明2015年9月 中美第一屆氣候智慧型/低碳城市峰會在洛杉磯召開同期雙方再度發(fā)表了中美元首氣候變化聯(lián)合聲明2016年3月 第三次中美元首氣候變化聯(lián)合聲明2016年6月 第二屆中美氣候智慧型低碳城市峰會在北京開幕共同投入1500萬美元作為中心的啟動奧巴馬任職美國總統(tǒng)期間資金，兩國政府首次共同制訂聯(lián)合研究計劃和共同出資支持產(chǎn)學(xué)研合作。中美在低碳經(jīng)濟(jì)合作方面的首次民間宣傳交流活動中美氣候合作的重要轉(zhuǎn)折點，為巴黎協(xié)定順利達(dá)成一致起了重要作用2016年11月 巴黎協(xié)定正式生效中美在其中起到重要作用資料來源：中國政府網(wǎng)，新華網(wǎng)，人民網(wǎng)，所中美兩國在此階段的氣候合作迅速增多，國際趨勢是重要影

12、響因素。自 1995年以來，一年一度召開的聯(lián)合國氣候大會使人們對氣候的關(guān)注度逐漸上升。政府間氣候變化專門委員會（IPCC）等國際組織反復(fù)強(qiáng)調(diào)氣候變化是正在發(fā)生的事實，越來越多的人認(rèn)識到溫室氣體的排放會對人類社會造成重大威脅。在應(yīng)對氣候問題上，歐盟一直走在世界前列，發(fā)揮著重要的領(lǐng)導(dǎo)作用，這對中美不斷構(gòu)成壓力，二者不但是世界碳排放大國，并且在全球事務(wù)中具有特殊地位和廣泛影響。對中美來說，氣候變化問題作為一個全球性熱點問題越來越不可回避。中國作為發(fā)展中國家，在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等各方面水平都有待提升，一直秉持和平主義，希望與發(fā)達(dá)國家尋求更多合作。在此背景之下，美國態(tài)度的轉(zhuǎn)折是將兩國氣候合作推向高峰的關(guān)鍵驅(qū)動

13、。奧巴馬政府氣候能源理念的推出主要有民意推動，個人主張和能源結(jié)構(gòu)變化等幾方面。氣候變化威脅美國民生和經(jīng)濟(jì)，推動民眾對氣候政策的認(rèn)同。氣候變化使美國的災(zāi)害性天氣顯著增多，根據(jù) 2013 年美國第三次國家氣候評估草案：“有史以來最熱的 12 個年份集中在過去的 15 年中，幾十年來最嚴(yán)重的干旱、風(fēng)暴等都在近幾年發(fā)生?！碑惓Ｑ谉帷⒏珊?、不規(guī)律的降水等災(zāi)害現(xiàn)象頻發(fā)，海平面上升和風(fēng)暴也使美國海岸隨時面臨毀滅性危害。這不僅極大損害了國民健康，對美國的經(jīng)濟(jì)和國家安全也構(gòu)成直接威脅。應(yīng)對氣候變化是奧巴馬個人政策主張。應(yīng)對氣候變化一直是奧巴馬最優(yōu)先的政策議題之一，這與其個人環(huán)保理念高度相關(guān)。將特朗普任職時期對氣

14、候問題的置之不理與之對比來看，國家領(lǐng)導(dǎo)人的個人執(zhí)政風(fēng)格，與整個國家的政策導(dǎo)向有緊密聯(lián)系。奧巴馬在其兩屆任期內(nèi)一直全力推進(jìn)氣候變化議程，完善其在競選時就開始描繪的綠色新政藍(lán)圖，他曾明確表示，要把氣候變化作為他政治遺產(chǎn)的一個關(guān)鍵組成部分。在其推動下，美國改變了在國際氣候變化談判的立場。能源結(jié)構(gòu)變化削弱氣候政策阻力。一直以來煤和石油在美國能源結(jié)構(gòu)中占主要地位，是美國許多地區(qū)的主要收入來源。奧巴馬應(yīng)對氣候變化的這些舉措損害了石油和煤炭等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的利益，遭到了相關(guān)利益集團(tuán)的反對和阻撓，一度使奧巴馬提出的減排立法計劃擱淺。但隨著天然氣的大規(guī)模開采利用，煤炭的絕對地位被逐漸替代，能源比例向清潔能源傾斜，加之

15、奧巴馬推行的清潔交通與能效革命等政策均為美國減排積累了優(yōu)勢。國際能源趨勢的變化，為奧巴馬大力推行氣候政策，尋求國際合作奠定了基礎(chǔ)。煤電消費是溫室氣體的主要來源。奧巴馬第二任期間積極推動總統(tǒng)氣候變化行動計劃，減少煤炭使用、推動能源結(jié)構(gòu)變革和減排的協(xié)同效應(yīng)。簽署總統(tǒng)備忘錄，對新建燃煤電廠進(jìn)行限制，建成開工后不高于每兆瓦時排放 1000 磅（約合 454 千克）二氧化碳的水平。Units: Mt900800700600500consumption40030020010005,0004,0003,0002,0001,0000000002006,400production8006001,0002013年

16、6月，奧巴馬推動總統(tǒng)氣候變化行動計劃,對新建以及現(xiàn)存發(fā)電廠設(shè)置更高碳排放標(biāo)準(zhǔn)。美國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，削弱氣候政策阻力。United States(Right axis)1,200Units: Mt9,0008,0007,0006,0005,0004,0003,0002,0001,000European UnionChinaOECDWorld圖 3：煤炭消耗減少削弱氣候政策阻力20002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019資料來源：IEA，所圖 4：年度燃煤電廠增加、報廢和建設(shè)，13 年

17、后美國燃煤電廠大幅凈減少資料來源：IEA圖 5：2015 年后美國電力碳強(qiáng)度降低至 450gCO2/kWh 以下資料來源：IEA“停滯”階段：去氣候化“去氣候化”政策逆行全球氣候治理進(jìn)程，中美氣候合作陷入停滯。特朗普時期（2017-2020）發(fā)布實施的一系列舉措調(diào)整了奧巴馬時期的政策方向，打破了以往全球能源與氣候治理領(lǐng)域建立的合作關(guān)系網(wǎng)。“去氣候化”代表了美國在全球氣候治理走向非對抗的、合作共贏新時期的倒退，對全球氣候治理進(jìn)程和氣候投融資帶來了消極影響。這一階段，中國持續(xù)推動氣候治理，中美兩國對于氣候治理截然不同的態(tài)度導(dǎo)致兩國氣候協(xié)作陷入停滯。廢除清潔電力計劃、退出巴黎協(xié)定。在國際合作方面，特

18、朗普政府采取孤立主義和單邊主義,并未與其他國家進(jìn)行氣候合作。在政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境因素的共同驅(qū)動下，特朗普政府采取了以復(fù)興化石能源和核能為核心的國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)政策和以加強(qiáng)能源獨立的國際能源貿(mào)易政策，旨在降低生活成本、最大化利用美國資源。特朗普政府在能源方面的觀點可歸納為：放松化石能源監(jiān)管。放開化石能源的開采限制，以刺激傳統(tǒng)能源行業(yè)發(fā)展，增加相關(guān)產(chǎn)業(yè)就業(yè)；實現(xiàn)能源獨立。通過充分開發(fā)國內(nèi)油氣能源，實現(xiàn)能源獨立；推翻奧巴馬政府能源政策遺產(chǎn)。重啟奧巴馬時期暫停的美加“拱心石” XL 輸油管道項目和北達(dá)科他輸油管道項目。圖 6：特朗普政府廢除清潔電力計劃、退出巴黎協(xié)定時間政策事件主要內(nèi)容影響2017年3月

19、簽署能源獨立行政令美國環(huán)保署和內(nèi)政部對奧巴馬政府的氣候治理政治遺產(chǎn)清潔電力計劃進(jìn)行審查，并可在必要時撤銷該計劃。距離美國國家自主貢獻(xiàn)當(dāng)中的2025年減排目標(biāo)越來越遠(yuǎn)；可再生能源領(lǐng)域的就業(yè)可能會因為煤炭及傳統(tǒng)化石能源領(lǐng)域就業(yè)的增加而停止增長甚至減少。2017年6月正式退出巴黎協(xié)定資料來源：新華網(wǎng)，所美國會遵照聯(lián)合國規(guī)定程序退出巴黎協(xié)定，并尋求談判“公平對待美國”的新氣候協(xié)議；拒絕履行其向發(fā)展中國家提供氣候資金支持和向綠色氣候基金的注資。對全球氣候治理合作產(chǎn)生消極影響，進(jìn)入沒有美國的 “全球氣候治理3.0時代”。從約翰克里訪華看拜登政府氣候態(tài)度競選期間：“氣候與能源”議題下的政策拜登政府高度重視氣

20、候問題。拜登將能源氣候問題列入其任職后優(yōu)先處理事項之一，其官方競選網(wǎng)站顯示，“氣候與能源”議題為 13 項議題之首。該議題下，拜登政府從三個維度出發(fā)，建立了以清潔能源革命與環(huán)境正義計劃為核心的的“拜登系列計劃”，總體目標(biāo)為：以綠色經(jīng)濟(jì)為主體，根據(jù)能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)以實現(xiàn)低碳化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，同時確保高質(zhì)量就業(yè)機(jī)會增加?？傇瓌t：高度重視氣候變化、能源消費結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的傳導(dǎo)效應(yīng)，從維護(hù)國際競爭力優(yōu)勢的長期戰(zhàn)略出發(fā)，掌握國際氣候合作的主導(dǎo)權(quán)。打通氣候、能源領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)能源氣候政策一體化。拜登政府注重氣候和能源結(jié)構(gòu)之間的聯(lián)動性，期望通過改善能源結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級應(yīng)對氣候變化。兼顧清潔能源和傳統(tǒng)

21、能源。拜登政府兼顧清潔能源和傳統(tǒng)能源，期望達(dá)到二者間的平衡。清潔能源方面，拜登政府積極倡導(dǎo)清潔能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加大清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及新能源產(chǎn)業(yè)相關(guān)投入、加快傳統(tǒng)能源行業(yè)升級；傳統(tǒng)能源方面，拜登承認(rèn)化石燃料的重要性，在清潔能源轉(zhuǎn)型階段通過政策引導(dǎo)實現(xiàn)傳統(tǒng)能源行業(yè)實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型。以能源改革提振經(jīng)濟(jì)并創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。根據(jù)建設(shè)現(xiàn)代化的可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施與公平，拜登政府?dāng)M在基建、交通、能源等領(lǐng)域投入 2 萬億美元，通過重建美國基礎(chǔ)設(shè)施和重振制造業(yè)提振經(jīng)濟(jì)。未來，在清潔能源未來的長期目標(biāo)下，傳統(tǒng)能源行業(yè)的清潔化改革以及新能源行業(yè)將提供數(shù)百萬個就業(yè)機(jī)會，增加中產(chǎn)階級數(shù)量，為經(jīng)濟(jì)增長提供儲備。圖 7：拜登政府

22、能源氣候領(lǐng)域主要文件主題核心文件主要內(nèi)容應(yīng)對極端氣候清潔能源革命與環(huán)境正義計劃（Plan for Clean Energy Revolution and Environmental Justice）確保實現(xiàn)100的清潔能源經(jīng)濟(jì)，并在2050年前達(dá)到凈零排放；與他國合作共同應(yīng)對極端氣候。建設(shè)現(xiàn)代化的可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施與公平清潔能源未來計劃 在基建、交通、能源等領(lǐng)域增加 2 萬億美元投資以發(fā)展清潔能源維護(hù)環(huán)境正義（Plan to Build a Modern, Sustainable Infrastructure and an Eqitable Clean Energy Future）確保環(huán)境正義和

23、公平經(jīng)濟(jì)機(jī)會計劃（Plan to Secure Environmental Justice and Equitable Economic Opportunity）應(yīng)對未來的氣候變化并確保投資領(lǐng)域增加就業(yè)機(jī)會，擴(kuò)充中產(chǎn)階級。堅持包容、賦權(quán)、全員參與；提高聯(lián)邦政府環(huán)境正義，使所有政府部門的做法現(xiàn)代化。資料來源：拜登競選網(wǎng)站（/climate-plan/），所上任后：氣候變化行政令下的政策拜登上任后，簽署了一系列氣候變化行政令，做出對競選期間承諾的兌現(xiàn)。行政令內(nèi)容主要包括：恢復(fù)簽訂巴黎協(xié)定。拜登推翻特朗普氣候政策“遺產(chǎn)”，讓美國重返巴黎協(xié)定。設(shè)立白宮內(nèi)部氣候政策辦公室與國家氣候工作組。為提高能源氣候

24、領(lǐng)域行政工作效率，在組織結(jié)構(gòu)上確保決策效率，宣布設(shè)立白宮內(nèi)部氣候政策辦公室（Climate Policy Office）和國家氣候工作組（National Climate Task Force）。美國前國務(wù)卿約翰克里擔(dān)任氣候變化特別總統(tǒng)特使，麥卡錫和克里主持國家氣候工作組。開展“氣候外交”。美國將通過聯(lián)合國、七國集團(tuán)以及二十國集團(tuán)等多邊機(jī)制， “發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，促進(jìn)大幅提高全球氣候目標(biāo)，以應(yīng)對氣候挑戰(zhàn)?！辈⑶颐鞔_ “氣候方面的考量應(yīng)是美國外交政策和國家安全的一個基本要素”。設(shè)定目標(biāo)：最遲于 2035 年實現(xiàn)電力部門“脫碳”、2030 年前保護(hù)美國 30%的土地和水域等。根據(jù)氣候變化行政令，美國將在 2035 年實現(xiàn)清潔電力全覆蓋，到 2035 年實現(xiàn)清潔汽車全覆蓋，