中國的農(nóng)地細碎化及其治理之道

1、中國的農(nóng)地細碎化及其治理之道2015-04-16 HYPERLINK http:/www.caoge/blog/index.aspx?ID=157 賀雪峰首頁字號：小中大 作者：田孟 賀雪峰 摘要：系統(tǒng)研究中國農(nóng)村土地細碎化問題，并從治理角度提出相應(yīng)的對策。基于文獻資料法、田野調(diào)查法和比較分析法，認為農(nóng)村土地細碎化的內(nèi)涵、原因和功能研究越來越清晰和豐富 ，當前兩種主要的反土地細碎化思路土地流轉(zhuǎn)和土地整治雖然效果明顯，但是存在相應(yīng)不足；通過土地調(diào)整來反土地細碎化，具有可行性。破解土地細碎化問題需要進一步解放思想。允 許土地調(diào)整符合當前農(nóng)村的實際情況和農(nóng)民的實際需要，不僅有利于歸并地權(quán)和地塊，解決

2、細碎化問題，便利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活，而且有助于加強基層組織建設(shè)，將農(nóng)民真正有效地組織起 來。 關(guān)鍵詞：土地利用；土地細碎化；土地流轉(zhuǎn)；土地整治；基層組織；土地調(diào)整 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和熱情，但也帶來了農(nóng)地細碎化的隱憂。如何看待農(nóng)地細碎化？農(nóng)地細碎化的趨勢如何扭轉(zhuǎn)？以及農(nóng)地細碎化所導致的困局如何破解？ 本文在梳理既有研究的基礎(chǔ)上提一些看法和建議。 一、農(nóng)地細碎化：內(nèi)涵、起因與功能 （一）農(nóng)地細碎化的內(nèi)涵 學界對農(nóng)地細碎化內(nèi)涵的認識，有一個逐漸全面和復雜化的過程。王興穩(wěn)等（2008）認為，土地細碎化是指“農(nóng)戶擁有多塊土地，其中，多數(shù)地塊面積較小，互不相鄰”。孫雁等（2

3、010）認 為，上述基于土地產(chǎn)權(quán)視角的界定，忽視了土地利用類型和種植結(jié)構(gòu)的影響?；谥杏^研究尺度的視角，她們將土地細碎化定義為：“受人為或自然條件的影響，以及土地利用類型的不同， 某一土地利用類型難以成片、集中、規(guī)模經(jīng)營，土地利用呈插花、分散、無序的狀態(tài)”。 趙凱（2011）認為，以上對于土地細碎化內(nèi)涵的認識都是從土地利用結(jié)構(gòu)的屬性上展開的，還不夠全面。基于前人研究，他提出土地細碎化的內(nèi)涵應(yīng)該包括土地細碎化的屬性和引起土地細碎 化的原因兩個部分。據(jù)此將土地細碎化界定為：“由于中國自然因素、經(jīng)濟因素、社會因素、制度和政策因素的影響， 從而形成的一種農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中出現(xiàn)的呈現(xiàn)土地的塊數(shù)相對較

4、 多、單個地塊的面積較小且存在差異、肥沃程度不一致、家庭距離地塊的遠近不同等特點的農(nóng)戶經(jīng)營土地的形式”。這一定義比較全面地概括了農(nóng)地細碎化的內(nèi)涵。 （二）農(nóng)地細碎化的成因 地形、地貌、地質(zhì)、水文等自然條件對土地細碎化的形成具有基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)性的作用。因此，平原、丘陵和山區(qū)，土地細碎化程度似乎應(yīng)呈現(xiàn)逐漸上升趨勢。但孫雁等人（2010）從中觀尺度研 究否定了這個看法。她們發(fā)現(xiàn)：“低山區(qū)土地細碎化程度最低，其次是平原區(qū)，而丘陵區(qū)的破碎化程度最高”2。不過，她們是將林地納入了分析?？梢?，從不同的角度出發(fā)，得到的相關(guān)結(jié) 論會十分不同。 陳培勇等（2011）系統(tǒng)梳理了國內(nèi)外關(guān)于土地細碎化成因的研究，“將土地細

5、碎化產(chǎn)生的原因分為自然條件和人為因素兩個方面”。其中，人為因素包括“制度因素”（包括以諸子均分制為 核心內(nèi)容的財產(chǎn)繼承制度和共有財產(chǎn)制度的瓦解）、“市場交易機制”和“土地稀缺性與人口壓力”三個方面。農(nóng)地細碎化一方面反映了地塊之間的關(guān)系，另一方面反映了地塊與人之間的關(guān) 系，更為重要的是，它還反映了人與人之間的關(guān)系。 周應(yīng)堂等（2008）提出，土地利用形態(tài)是多方博弈的結(jié)果，不管是“細碎化”還是“反細碎化”，都具有一定的合理性。其中，最根本的影響因素是生產(chǎn)力，但也會受到傳統(tǒng)制度、經(jīng)濟因素 、人地關(guān)系等眾多因素的綜合影響。這種認識有助于客觀地研究土地細碎化問題。 （三）農(nóng)地細碎化的功能 學界對農(nóng)地細碎

6、化功能的研究成果十分豐富。譚淑豪等（2003）基于廣西、江西和湖北等地的調(diào)查和分析認為，當前土地細碎化使農(nóng)村的勞動力與土地資源之間的配置存在效率損失。但李功 奎等（2006）基于江蘇省經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的實地研究分析卻發(fā)現(xiàn)，“在人多地少并存在大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力的特定條件下”，土地細碎化使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和生產(chǎn)類型分散、多元、靈活，有利 于小農(nóng)家庭分攤農(nóng)業(yè)風險、充分利用勞動力資源、實現(xiàn)農(nóng)民家庭收益的最大化。 不過，田傳浩等（2005）基于蘇浙魯?shù)貐^(qū)的經(jīng)驗分析卻發(fā)現(xiàn)，即使將風險分散和緩解勞動力不足納入考慮，耕地零碎化也超過了農(nóng)戶需要，導致了生產(chǎn)效率的損失。王秀清等（2002）對山東 省萊西市農(nóng)村的實地調(diào)查

7、也發(fā)現(xiàn)，土地細碎化提高了當?shù)剞r(nóng)民使用機械的物質(zhì)費用，降低了糧食生產(chǎn)的勞動生產(chǎn)率、土地生產(chǎn)率和成本產(chǎn)值率。張尹君杰等（2008）對河北省的研究發(fā)現(xiàn)，土 地細碎化對規(guī)模經(jīng)濟與糧食產(chǎn)出具有顯著的負效應(yīng)，但對農(nóng)戶的收入又具有一定的正效應(yīng)。 但侯方安（2009）利用全國性的統(tǒng)計數(shù)據(jù)定量分析卻發(fā)現(xiàn)，由勞均經(jīng)營耕地面積所反映的耕地細碎化并沒有對農(nóng)業(yè)機械化產(chǎn)生嚴重負面影響。他從當前我國農(nóng)村發(fā)展階段和農(nóng)業(yè)機械功能的多 樣性兩個角度對這個結(jié)論進行了合理性解釋。李偉毅等（2010）也發(fā)現(xiàn)，小規(guī)模并未制約農(nóng)機跨區(qū)域作業(yè)。這一觀點與上述田傳浩、王秀清等的結(jié)論存在張力。 桂華（2010）基于長期而全國范圍內(nèi)的農(nóng)村實地調(diào)查

8、發(fā)現(xiàn)，當前農(nóng)村土地分散細碎，十分不便利于在家農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有時候農(nóng)民為了爭奪水利等公共品資源，往往需要付出流汗、流淚 乃至流血的代價。賀雪峰等（2003）還發(fā)現(xiàn)了農(nóng)民和基層組織為了克服水利困境而進行的農(nóng)地制度創(chuàng)新“劃片承包”，以克服土地細碎化導致的問題。 以上基于不同地區(qū)的具體調(diào)查或不同層面的解釋和分析，在研究結(jié)果上表現(xiàn)出了極大的差異性。說明中國農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了比較大的區(qū)域分化，正是這種區(qū)域分化使學者對于土地細碎化的評價 趨于復雜化。因此，對于如何確定和評價土地細碎化及其影響，不僅需要更多的經(jīng)驗材料和視角，而且尤其要防止出現(xiàn)方法論上的“層次謬誤”。 二、“反農(nóng)地細碎化”的兩種思路 2002年

9、，土地承包法頒布，相關(guān)條款極大地限制了農(nóng)村集體組織調(diào)整土地的權(quán)力，避免了農(nóng)地因為集體內(nèi)部調(diào)整而不斷細碎化的傾向，具有一定的進步意義。但由于在該法頒布前，農(nóng)民 就已經(jīng)將土地以遠近肥瘦分等級，按人口進行了幾輪均分。因此，在法律頒布時，土地細碎化已成既定事實。土地承包法出臺，固化了這一細碎化形態(tài)。 農(nóng)村土地細碎化，既具有合理性，也具有不合理性。反土地細碎化的目標，就是要在承認合理性的前提下，盡可能地降低不合理性。土地流轉(zhuǎn)和土地整治是目前兩種主要思路。 （一）土地流轉(zhuǎn)利用市場機制反土地細碎化 在我國，土地流轉(zhuǎn)主要是指土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地承包法明確規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)

10、包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，土地流轉(zhuǎn)應(yīng) 堅持“平等協(xié)商、自愿、有償”的基本原則，不得改變土地所有權(quán)形式和農(nóng)業(yè)用途。 1. 土地流轉(zhuǎn)的模式 現(xiàn)實中的土地流轉(zhuǎn)主要有以下幾種模式：農(nóng)村土地互換。即農(nóng)民將各自的承包經(jīng)營權(quán)進行互換的行為。農(nóng)村土地出租。即農(nóng)民將土地使用權(quán)租賃給他人，并按租賃合同索取租金的行為。 農(nóng)村土地股份合作（蔣省三等，2003）。即農(nóng)民將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，不再與具體的土地發(fā)生直接關(guān)系，而是通過股份參與集體經(jīng)濟組織的運作。農(nóng)村土地租金入股。即 農(nóng)民將自己的土地出租給他人經(jīng)營，然后將租金入股，共同參與土地經(jīng)營。這種模式能夠確保土地承包經(jīng)營權(quán)始終掌握在農(nóng)民自己手上

11、。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包。即指農(nóng)民將自己的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn) 給集體經(jīng)濟組織、合作社、企業(yè)、私人、政府，再由后者統(tǒng)一將土地流轉(zhuǎn)出去的行為。 在上述多種模式的土地流轉(zhuǎn)中，村組集體往往發(fā)揮了十分重要的作用。在我國人多地少的基本國情下，戶均土地不超過10畝，且地塊細碎、零散，這就決定了土地流轉(zhuǎn)市場的供需對接面臨較 大的交易成本。土地的需求方往往很難從千家萬戶中發(fā)現(xiàn)土地的供給偏好和特征，而信息不對稱下的農(nóng)戶則往往對于來自村莊外部世界的主體缺乏信任。這時候，村組集體組織便具有十分重 要的降低市場發(fā)現(xiàn)價格的功能，并起到了幫助農(nóng)民審查信息增加土地需求方的信用度的作用。因此，在一般情況下，農(nóng)戶均是先將土地集中到村組集體，然

12、后再由村組集體與土地需求方建立 流轉(zhuǎn)關(guān)系，將土地發(fā)下去（轉(zhuǎn)包），或自行經(jīng)營（合作社等）。 2. 土地流轉(zhuǎn)有助于反土地細碎化 土地流轉(zhuǎn)在一定程度上有助于“反土地細碎化”（楊丹等，2011）。農(nóng)戶私下互換土地，雖未改變農(nóng)戶原種植總面積，但卻減少了農(nóng)民所擁有的地塊，從而增加了單位地塊面積。土地出租、 入股和租金入股等形式，是部分農(nóng)民讓渡土地，客觀上降低了勞均土地面積，并且還有可能促成地塊合并，從而提高單位地塊的規(guī)模。政府、集體經(jīng)濟組織、交易所或個人作為土地流轉(zhuǎn)的中 介，能夠比較全面地反映和捕捉土地的供需訊息，有利于加快土地流動速度，促進規(guī)模。 3. 土地流轉(zhuǎn)的兩大困境 但是，在現(xiàn)實中，土地流轉(zhuǎn)也存在

13、雙重困境。 （1）首先，釘子戶的存在造成土地流轉(zhuǎn)不足。釘子戶的存在可能使土地流轉(zhuǎn)面臨“反公地悲劇”（科赫，2009）。由于土地承包法固化了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，使土地流轉(zhuǎn)可能面臨十分高昂 的交易成本。那些想把土地流轉(zhuǎn)出來的農(nóng)民，可能會因為那些不想流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民的存在，而無法把土地流轉(zhuǎn)出來，從而造成土地流轉(zhuǎn)的不足。 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要有規(guī)模效益，土地就必須連片。但由于土地本來就很細碎，要連片地流轉(zhuǎn)土地，便會涉及眾多農(nóng)戶。不同農(nóng)戶對土地的依賴程度十分不同缺乏非農(nóng)就業(yè)機會的農(nóng)民（如老人） ，對土地的依賴性最高。依賴程度不同，對流轉(zhuǎn)土地的意愿和要價就會有不同。 最終土地流轉(zhuǎn)只能以最高要價作為成交價格。原因在于，土地

14、不可移動，若是滿足不了要價最高的農(nóng)民的要求，其可能會不愿意流轉(zhuǎn)土地于是就造成土地沒法連片。若是碰到硬是不愿流 轉(zhuǎn)土地“硬釘子”，而其地塊位置又恰恰十分特殊，那么，即使其他所有的農(nóng)戶都愿意流轉(zhuǎn)土地，大家的愿望也不可能達成。 （2）其次，“外力激進推動”導致土地流轉(zhuǎn)過度?！巴饬Α保òㄕ?、村組集體、企業(yè)、合作社等）通過利用黑社會等“橫暴權(quán)力”強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，使那些原本不愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民 也被迫將土地流轉(zhuǎn)出來，造成“過度流轉(zhuǎn)”。由于當前的農(nóng)業(yè)政策導向和“壓力型體制”，使基層組織難以反映和代表農(nóng)民的真實需求偏好，從而造成土地流轉(zhuǎn)中的強制。 當前的農(nóng)業(yè)政策導向總體上是排斥小農(nóng)，而傾向于扶持規(guī)模經(jīng)營

15、和特色農(nóng)業(yè)。壓力型體制放大了這種對小農(nóng)的排斥性。在政府的政策文件里，不僅有對土地流轉(zhuǎn)的各種補貼和優(yōu)惠政策，而且 還有層層下達的硬性土地流轉(zhuǎn)任務(wù)或指標，簽責任狀，納入目標管理責任制，進行評比，與晉升、獎金、績效相掛鉤，安排專人督辦等行政激勵。 正所謂“上有所好，下必甚焉”。上面的出發(fā)點可能是好的，但一旦到下面執(zhí)行，就往往會被任務(wù)化乃至政治化。于是，為了完成上級任務(wù)，基層官員往往就很難再顧及農(nóng)民的需求偏好和實 際意愿。這種非自愿性的土地流轉(zhuǎn)，違背了在村農(nóng)民的意愿他們往往是農(nóng)民中最弱勢的群體（張建雷，2014），損害了他們的權(quán)益，很可能引發(fā)社會沖突。 總之，土地流轉(zhuǎn)的運作模式多樣，具有反土地細碎化的

16、功效；但也可能會出現(xiàn)“流轉(zhuǎn)不足”或“流轉(zhuǎn)過度”的問題，村組集體的介入將進一步加大這種功效，同時也加劇上述問題。土地“流 轉(zhuǎn)不足”說明土地的反細碎化工作還具有進一步改善的空間，而土地“流轉(zhuǎn)過度”則說明了反土地細碎化的工作脫離了目前的農(nóng)村實際，背離了在村農(nóng)民的現(xiàn)行利益。 （二）土地整治工程技術(shù)的反土地細碎化 土地整治體現(xiàn)了人類對自然的認識和改造，該項工作早在3000多年前便已經(jīng)在我國出現(xiàn)。隨著認識的不斷深化，土地整治的內(nèi)涵也越來越豐富，功能越來越完善。土地整治是指“對宜農(nóng)未利 用土地進行開墾，對田、水、路、林、村實行綜合整治，對廢棄工礦區(qū)等歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地進行恢復利用，以提高耕地

17、質(zhì)量，增加有效耕地面積，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提 高土地利用率，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的活動”。 1. 土地整治的模式和功能 鹿心社（2002）歸納了我國土地整理的七種類型。其中，農(nóng)地整治是當前我國土地整治的主體，包括農(nóng)用地整治和集體建設(shè)用地整治（田孟，2014）。從工程技術(shù)和整治目標的角度看，農(nóng)用 地整治可分為新增耕地節(jié)地型、產(chǎn)業(yè)重構(gòu)配套型和景觀生態(tài)聯(lián)合型三種模式；集體建設(shè)用地整治可以分為居民點復墾模式、新型社區(qū)重建模式和城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤模式三種模式（張仕超， 2014）。 盡管Wu 等基于227份農(nóng)戶問卷調(diào)查數(shù)據(jù)的計量分析發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中的土地整理對農(nóng)地細碎化的減輕沒有任何影響，但

18、呂曉等（2011）以該研究樣本量太小為由，質(zhì)疑他們這個結(jié)論 的代表性?？傮w上看，土地整治有助于克服土地細碎化，已經(jīng)被大量的研究所證實，成為了一個基本的學術(shù)和政策共識。 在土地整治過程中，村組集體往往需要發(fā)揮十分重要的作用和功能。土地整治需要與農(nóng)民打交道，而且其根本目標是為了滿足農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，因此，土地整治的農(nóng)民參與不僅是一 個主觀愿望，而且也是一個客觀的要求。從土地整治規(guī)劃的編制和申報，到土地整治項目的實施和監(jiān)管，再到土地整治后的土地權(quán)屬調(diào)整和資源配置，再到土地整治后的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的 后續(xù)維護和管理等等，每個環(huán)節(jié)都缺少不了農(nóng)民的參與。一旦缺少農(nóng)民的參與，土地整治的效果將不可避免地

19、大大折扣。但是，不同的農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要具有不同的偏好，因此，土地 整治工作需要對這些需求偏好進行適當?shù)貧w類和篩選，有針對性地回應(yīng)乃至解決農(nóng)民需要。但這是需要成本的。在實際操作層面，村民參與的主要渠道就是通過“委托”村組集體，或者在村 組集體的領(lǐng)導下成立相應(yīng)的農(nóng)民自主組織（比如農(nóng)民耕地保護協(xié)會、監(jiān)督委員會等等）的方式匯集、整理、表達自己的需求偏好，并對土地工程的實施進行積極的質(zhì)量和工期監(jiān)督。這不僅大 大降低了土地整治中獲取農(nóng)民需求偏好的成本，也降低了施工監(jiān)管的成本，有助于土地整治工作更加順利地實施，整治效果能夠更加充分的發(fā)揮。 2. 土地整治的問題及其改進 但是，土地整治工作確實也存在問題

20、。當前，由國土資源部主導的以“項目”為手段推進的土地整治工作，缺乏統(tǒng)籌、合作和協(xié)調(diào)，注重以增加耕地為目標，偏重采用工程技術(shù)手段改變土地 物理形態(tài)和土壤結(jié)構(gòu)，不僅忽視了農(nóng)民地權(quán)的整合和地塊的調(diào)整或置換，也忽視了農(nóng)民單位耕作面積的規(guī)模擴大，從而造成了土地整治未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的貢獻。 之所以出現(xiàn)這種問題，高向軍等（2011）認為，是因為當前農(nóng)村土地整治工作缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性政策和措施，部門間合作不夠；土地綜合整治與村級規(guī)劃滯后之間存在矛盾；融資渠道單一， 農(nóng)民缺乏資金激勵；績效考核機制尚未建立，責任落實不明確；對農(nóng)民意愿重視不夠，農(nóng)民參與性不足；土地上的收益分配不明確等。 就如何改進，王軍（2011

21、）、鄖文聚等（2011）提出，土地整治應(yīng)加強生態(tài)景觀理論、方法和技術(shù)的支持-。而劉彥隨（2011）則建議“把農(nóng)村土地整治上升為國家戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)上提出，目前 推進土地整治應(yīng)與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，以空心村的整治為重點和核心。吳次芳等（2011）則從更加抽象的角度提出，土地整治的理論視野應(yīng)從實體形態(tài)到功能系統(tǒng)，理性范式包括工具、價值 和交換理性，工程定位應(yīng)從項目區(qū)到生態(tài)農(nóng)場，戰(zhàn)略路徑應(yīng)從應(yīng)急目標到系統(tǒng)方案。 張鳳榮等（2009）認為，土地整治不僅是技術(shù)工程問題，還涉及到土地利用空間、土地權(quán)屬和土地利益的重新配置，做好地塊調(diào)整是發(fā)揮土地整治項目最大效益的重要環(huán)節(jié)。余彪（2014）從 政治學視角極具啟發(fā)地

22、提出，在現(xiàn)行土地整治工程技術(shù)條件一定的情況下，以解決大農(nóng)業(yè)與小農(nóng)戶之間對接的“農(nóng)業(yè)治理”是影響農(nóng)地整治績效的關(guān)鍵因素。他在評估了現(xiàn)行以村組和合作社 為單位的兩種組織農(nóng)地整治模式的績效及其問題后認為，“除了加強項目管理和改進工程技術(shù)，最重要的就是要探索尋找一種治理農(nóng)業(yè)的新的長效模式”。 總之，土地整治能夠在一定層面消除那些導致土地細碎化的不合理因素，促成土地適度成規(guī)模。但土地整治也面臨很多現(xiàn)實問題，政策實施的宏觀行政權(quán)力碎片化、項目運作模式的不成熟和 理論指向的不明確、項目管理體制的不健全、農(nóng)民參與機制的缺失等等，均造成了土地整治工作的效益損失，影響了反土地細碎化目標的有效實現(xiàn)。 三、反土地細碎

23、化的新思維 受既有研究的啟發(fā)，我們提出反土地細碎化的新思路，即引入“治理”的視角，通過加強鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)，讓集體組織在村民自治制度的約束下組織農(nóng)民調(diào)整土地，以實現(xiàn)促進土地適度規(guī) 模，增加耕地質(zhì)量和數(shù)量，方便農(nóng)民從事耕作和日常生活的總體目標。 需要特別提出的是，新思路并不是對以土地流轉(zhuǎn)或（和）土地整治的傳統(tǒng)思路的反對，而是對它們的有力補充。實際上，土地調(diào)整本來就是土地整治的應(yīng)有之義，但由于難以與小農(nóng)對接，當 前土地整治的注意力大都集中在技術(shù)層面，嚴重缺乏鄉(xiāng)村治理的視野。 （一）土地細碎化問題的實質(zhì) 農(nóng)地細碎化表面上是地塊的細碎化，實質(zhì)則是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的細碎化。前已述及，造成當前這種細碎化的初始原因

24、是改革開放后農(nóng)村土地初始配置的強公平性訴求。土地使用權(quán)在最初的分配是按 照人口，根據(jù)土地的肥瘦、遠近、地力、產(chǎn)出、水利、交通等多種因素的考慮下細分的。后來，歷次的農(nóng)村集體土地內(nèi)部“小調(diào)整”都不約而同地貫徹了這個基本原則，從而導致了農(nóng)村土地 進一步細碎化。更重要的是，農(nóng)村土地承包法的出臺和中央近年來不斷地強調(diào)要賦予農(nóng)民長期、穩(wěn)定而又有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)的政策基調(diào)，從制度和法律層面鎖定了土地細碎化格局。就 目前看，無論是通過土地流轉(zhuǎn)，還是土地整治，都未能有效地撼動農(nóng)地被牢固地鎖定在細碎化這一既定狀態(tài)。 因此，當前反土地細碎化的關(guān)鍵是要適當?shù)卣限r(nóng)村細碎的產(chǎn)權(quán)，調(diào)整農(nóng)民與土地及農(nóng)民與農(nóng)民的關(guān)系。土

25、地流轉(zhuǎn)和土地整治均或深或淺地觸碰到了這個問題，但是一碰到這個問題的實質(zhì)內(nèi) 核時，就往往無可奈何。比如，“釘子戶”的存在，既可以在農(nóng)地市場上產(chǎn)生“反公地悲劇”，也可以讓土地整治退縮到單純以工程技術(shù)手段改造土地物理屬性，而根本不能觸及對土地產(chǎn)權(quán) 關(guān)系的重新配置這一深層次的問題，從而極大地削弱了土地流轉(zhuǎn)和土地整治對反土地細碎化的效益。反土地細碎化的工作，需要在市場機制和工程技術(shù)手段之外，尋找更多的新元素，以更好 地實現(xiàn)這一目標。 （二）基層組織的作用既重要又獨特 有助于反土地細碎化的新元素不可能兀然出現(xiàn)，而必須要在歷史和現(xiàn)有的經(jīng)驗中去發(fā)掘。一個不容忽視的現(xiàn)象是，在土地流轉(zhuǎn)和土地整治中，鄉(xiāng)村基層組織發(fā)

26、揮了重要作用。 （1）首先，基層組織在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮重要作用。外來的大戶、企業(yè)、工商資本等要到農(nóng)村進行流轉(zhuǎn)土地，若是沒有當?shù)剜l(xiāng)村基層組織作為中介，將存在巨大的交易成本和經(jīng)營風險。面對眾 多的細小而分散的小農(nóng)，不僅締結(jié)契約的成本很高，而且履行契約的成本也很高。一方面，農(nóng)民并不了解這些外來企業(yè)，因此總是需要基層組織出面，他們才可能會愿意將土地流轉(zhuǎn)出來。一 旦企業(yè)違約，農(nóng)民往往不會去找企業(yè)，而是找基層組織解決問題。另一方面，那些外來企業(yè)實際上也并不清楚農(nóng)民的情況，他們也需要基層組織的幫助，才能到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地。一旦農(nóng)民違約 ，他們往往也是直接去找進基層組織，而不會去找千家萬戶的農(nóng)民追究責任。因此，沒有

27、基層組織，土地流轉(zhuǎn)雙方對接的難度將大大增加。 （2）其次，基層組織在土地整治中也發(fā)揮了極其重要的作用。在實際工作中，小規(guī)模的土地整治往往需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而大規(guī)模的土地整治甚至需要區(qū)縣進行綜合統(tǒng)籌。這就涉及到眾 多小農(nóng)家庭和眾多農(nóng)村基層組織單元。土地整治不可能直接與小規(guī)模單位相對接。在“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的制度遺產(chǎn)下，村組集體在土地整治中，起到了不可替代作用。上級需要基層組 織宣傳、動員和實施，而農(nóng)民則需要基層組織表達意愿和需求偏好。因此，沒有村組集體的協(xié)助，土地整治工作就是盲目的，專家意志替代農(nóng)民意見，盡管可以確保土地整治項目順利通過驗 收，但在驗收之后，卻可能因為沒有根本性地解決農(nóng)民

28、的需要而面臨被農(nóng)民拋棄，更有甚者由于破壞了原有的農(nóng)村水利設(shè)施而傷害到了農(nóng)民的切身利益。 總之，基層組織具有十分獨特而又重要的作用。這種獨特性和重要性是建立在三個合法性基礎(chǔ)之上的：第一，基層組織建立在鄉(xiāng)村熟人或“半熟人社會”的基礎(chǔ)之上，具有社會層面的合法性 ；第二，基層組織是在社會主義革命和建設(shè)中建立起來的，具有歷史層面的合法性。第三，基層組織建立在土地集體所有制和村民自治制度的基礎(chǔ)之上，具有政治層面的合法性。這種具有三 重合法性的基層組織，在與農(nóng)民具體打交道的過程中，具有區(qū)別于其他任何組織的比較優(yōu)勢，能夠節(jié)約出巨大的交易成本，從而增強土地流轉(zhuǎn)和土地整治的效率。 本來，基層組織還可以在反土地細碎

29、化上起到更加直接和重要的作用。但由于現(xiàn)行有關(guān)法律和政策導向的束縛，使得基層組織的作用不僅沒有得到發(fā)揮，反而自身都不斷地面臨著合法性危機 。就土地層面來說，土地承包法的相關(guān)條款和我國現(xiàn)行的農(nóng)村政策相應(yīng)的基調(diào)，十分不利于基層組織發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。 （三）重新認識土地調(diào)整 眾所周知，我國的農(nóng)村改革，最終確立了以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這種雙層經(jīng)營體制包含兩個層次：一是家庭的分散經(jīng)營，二是集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)一經(jīng) 營。簡單說來，就是以家庭經(jīng)營為主體，集體組織主要解決農(nóng)民單家獨戶辦不好、不好辦或辦起來不經(jīng)濟的公共事務(wù)，比如農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等?！巴恋卣{(diào)整”就是這樣一件集

30、體內(nèi)部 的公共事務(wù)。 1. 兩種類型的土地調(diào)整 農(nóng)地調(diào)整分兩種類型，即“小調(diào)整”和“大調(diào)整”。小調(diào)整的周期短，范圍小，增人增地，減人減地，不增不減就不動，屬于微調(diào)。大調(diào)整的周期長，范圍大，不管增人減人，全部收回重新 分配，即歸攏重分，稱為大調(diào)。 2.土地調(diào)整存在的問題 小調(diào)整有兩個突出問題：一是應(yīng)該退田的農(nóng)戶，往往退出來的都是自己最差的田，比如距離很遠、灌溉不便、太陽照射時間短、邊邊角角、產(chǎn)量不高等等，所以應(yīng)該進田的農(nóng)民往往會對此很 不滿，容易引起糾紛。二是由于當時人口在不斷地增加，人口減少量往往趕不上人口增加量，退田的人少，進田的人多，所以就會出現(xiàn)排隊等田的現(xiàn)象。于是，就可能出現(xiàn)村組干部徇私

31、舞弊 行為，比如讓有關(guān)系的人插隊分田。為了避免這種現(xiàn)象，有些地方就要求由排隊的人平分退出來的田，這樣每個人實際分到的田實際上是小于他所應(yīng)該分到的一個人的土地。土地因此就會越 來越細碎化。 大調(diào)整也存在問題。一是有些農(nóng)民將自己的承包地進行投資，比如栽樹木、挖成魚池等等。這樣的話，大調(diào)整時收回他的土地，就會造成這些農(nóng)民的投資利益受損。農(nóng)民考慮到這種情況，往 往就可能對土地沒有長遠預(yù)期，不會愛惜土地，不會進行改善農(nóng)地質(zhì)量的長期投資。二是由于當時農(nóng)村人口還在增加，集體人均土地面積其實是在不斷地下降的。如果土地之間的差別沒有得 到彌合，土地質(zhì)量不能夠得到有效的改善的話，土地的每一次大調(diào)整，都有可能因為要

32、顧及社區(qū)內(nèi)部的公平原則，而不斷地將土地進行細分，從而造成土地越來越細碎化。三是在大調(diào)整中， 同樣可能存在村組干部以權(quán)謀私，損害農(nóng)民利益的行為。 3. 正確認識土地調(diào)整的正功能 雖然小調(diào)整和大調(diào)整都存在問題，但也有積極作用。小調(diào)整能夠比較精細、靈活地調(diào)配集體組織內(nèi)部的土地資源，確保了集體組織成員之間的公平。而大調(diào)整則不僅是在一個更大的層面上確 保了集體內(nèi)部土地資源的公平分配。而更重要的是，通過土地大調(diào)整，能夠?qū)崿F(xiàn)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，改善農(nóng)村生活，便利農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等多重目標。 其實，大調(diào)整所要解決的首要問題，并不是公平問題，而是效率問題。實際上，僅憑小調(diào)整其實就足解決集體土地隨人口變動所導致的差

33、別了。但諸如學校、醫(yī)務(wù)室、道路、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè) 施等對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)具有舉足輕重作用的建設(shè)，卻不僅是一家一戶能夠單獨辦的事情，而且這些事情大都需要占用土地。由于小調(diào)整解決不了這些因公共建設(shè)所導致的占地問題，因此便需要通 過大調(diào)整來解決這正是集體組織發(fā)揮“統(tǒng)”的功能的表現(xiàn)，被李昌平（2012）形象地稱之為“村社共同體內(nèi)部的結(jié)平衡賬機制”。 4. 土地調(diào)整并不必然導致土地細碎化 當?shù)亓Σ町愝^大，且分布不集中時，由于人口不斷增長，基于公平原則進行土地調(diào)整，不可避免地會導致土地越來越細碎化。但一旦上述約束條件改變，土地調(diào)整就可能不會導致土地細 碎化，反而可能有助于反土地細碎化。 （1）第一、農(nóng)民收入模式發(fā)

34、生了變化。打工經(jīng)濟的興起改變了農(nóng)民家計收入模式。農(nóng)民有農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)兩種收入。其中，農(nóng)業(yè)收入解決溫飽，非農(nóng)業(yè)收入追求致富。農(nóng)業(yè)相對來說退居次要位 置，大量青壯年勞動力離農(nóng)，留在家里務(wù)農(nóng)的主要是老人和婦女他們最需要的是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動強度。利用社會化的服務(wù)體系能夠降低勞動強度，但前提是土地要成規(guī)模。因此，這 些在家務(wù)農(nóng)的人對土地成規(guī)模的訴求要強于對土地絕對平均分配的需求。 （2）第二，且更為重要的是，隨著生產(chǎn)技術(shù)的不斷提高，自然因素對土地質(zhì)量的重要性越來越低。土地的肥瘦、遠近等方面的差異都可以通過使用化肥、修路等人為努力進行替代或直接解決 。因此，農(nóng)民更加重視的是如何讓現(xiàn)代生產(chǎn)力進入農(nóng)地，以減少

35、人工成本、縮短勞動時間和降低勞動強度，這就必然要求土地有一定規(guī)模。 也就是說，之前因土地調(diào)整導致土地細碎化的客觀條件（自然因素和人口因素）已經(jīng)發(fā)生巨大變化，這時土地調(diào)整并不必然就會導致土地的細碎化。穩(wěn)定的土地將要周期性調(diào)整的預(yù)期，同樣 能夠增加農(nóng)民對于地權(quán)認知的穩(wěn)定性，而且還有利于集體功能的實現(xiàn)，從而綜合性地促進農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的開展。 實地調(diào)查中，由于農(nóng)民普遍受土地細碎化之苦，普遍有強烈的調(diào)整土地的訴求。這對于那些在家真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民（耕者）來說尤其強烈。廣西富川縣的農(nóng)民說：“國家不能只給我們 錢，還要給我們權(quán)”，湖北公安縣的農(nóng)民說“國家不能只給錢給物，還要給點權(quán)”。農(nóng)民這里所說的這個“權(quán)

36、”，并非“所有權(quán)”，乃是“調(diào)地權(quán)”。賀雪峰等（2010）認為，“給村社集體 一定的調(diào)整土地利益分配的權(quán)利是一件造福農(nóng)民的基礎(chǔ)工程，也應(yīng)該是我國未來農(nóng)地制度的必然選擇”。實際上，在很多地方，農(nóng)民的這種訴求已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為行動。比如，土地確權(quán)中成都市 的“起點公平”，廣西崇左、河南民權(quán)、河南商丘、新疆瑪納斯的“大塊并小塊，多塊變一塊”等，客觀上都進行了土地調(diào)整，農(nóng)民參與熱情很高。 （四）土地調(diào)整引發(fā)風險的可能性很小 有種觀點認為，鄉(xiāng)村精英可能會利用調(diào)整土地的機會，損害農(nóng)民權(quán)益?？陀^地說，這樣的疑慮并非無中生有，而是有深刻的歷史教訓。上個世紀90年代中后期，基層組織蛻變?yōu)椤班l(xiāng)村利益共 同體”，成為了農(nóng)民

37、負擔不斷加重的關(guān)鍵，并最終迫使中央下定決心，徹底取消了延續(xù)幾千年的“皇糧國稅”體制。 盡管存在這樣的風險，但筆者認為，有兩個非常有利的條件，可以有效地降低風險，使土地調(diào)整不會走向損害農(nóng)民利益的道路上去。 （1）首先，農(nóng)業(yè)稅的取消大大減輕了基層組織的負擔，改變了鄉(xiāng)村關(guān)系，使集體有可能變成農(nóng)民的真正代表?；鶎咏M織變質(zhì)并不是基層干部個人有多壞，而是多種因素導致的結(jié)果。其中，基 層組織在壓力型體制下需要向農(nóng)民提取資源是一個非常重要的背景。當前，基層組織不再向農(nóng)民收取稅費，而主要承擔向農(nóng)民分配國家資源的任務(wù)。因此，損害農(nóng)民利益的可能性大大降低了 。且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不再需要村組幫助完成任務(wù)，因此可以落實對于村

38、組干部的監(jiān)督之責。 （2）其次，人口流動、法律下鄉(xiāng)、村民自治制度等，使農(nóng)民的村莊參與能力和意愿大大增加。由于基礎(chǔ)教育的普及，電視和法制的下鄉(xiāng)，以及持續(xù)了十多年的城鄉(xiāng)流動等，擴寬了農(nóng)民眼界， 深刻改變了農(nóng)民的思想觀念和村莊的精英結(jié)構(gòu)，也增強了農(nóng)民個人能力。而且，由于網(wǎng)絡(luò)、手機的普及和低成本進入性，建立多樣化的監(jiān)督體系已經(jīng)不是難題。我國農(nóng)村基層民主制度已經(jīng)實 行了近30年，積累了豐富的經(jīng)驗，也啟蒙和教育了廣大農(nóng)民群眾。從這個意義上說，進一步加強和鞏固村民自治制度，將能夠?qū)Υ迩f精英造成強大的內(nèi)在約束。 從上述兩個客觀條件來看，目前啟動集體土地調(diào)整，造成系統(tǒng)性問題的風險其實是很小的。關(guān)鍵在于，一要明確

39、鄉(xiāng)村關(guān)系，相信村民可以實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)。二要坐實村民 自治制度，真正讓農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)。這需要國家為村莊輸入必要的公共資源和政策，調(diào)動農(nóng)民參與的積極性。土地調(diào)整就是一個具有公共性的政策，只要允許進行，必然能夠極大地調(diào) 動農(nóng)民的參與熱情，進而將村民自治推向新的高潮。 四、小結(jié) 本文梳理了當前學術(shù)界對于土地細碎化的內(nèi)涵、原因及其功能評價等方面的研究成果，并就當前兩種主要的反土地細碎化思路即基于市場機制的“土地流轉(zhuǎn)”和基于工程技術(shù)手段的“土 地整治”進行了介紹和歸納，同時也指出了這兩種思路在具體實踐中出現(xiàn)的和可能存在的問題，并揭示了其背后的機制和原因。本文廓清了學術(shù)界對于農(nóng)村土地調(diào)整工作的認識誤區(qū)；介 紹了土地調(diào)整的類型及其各自發(fā)揮的功能和價值；并從我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的客觀約束條件已經(jīng)出現(xiàn)重大改變的角度，提出