福利制度的基本模式與中國(guó)的政策選擇

1、福利制度的基本模式與中國(guó)的政策選擇來源： 全國(guó)社會(huì)福利理論與政策研討會(huì)論文集時(shí)間： 2006-09-18 11:20中國(guó)青年政治學(xué)院社會(huì)工作與管理系陳 濤一國(guó)制定和實(shí)行什么樣的社會(huì)政策，其必然的結(jié)果是造成該社會(huì)特定模式的福利制度。這里“福利制度”是個(gè)廣義的概念，指社會(huì)在解決個(gè)人的福利需要問題上通行的總體安排與做法；而“福利制度的模式”，則主要依國(guó)家、市場(chǎng)和家庭各自在其中承擔(dān)的角色來劃分。顯然， 社會(huì)政策的狀況反映了國(guó)家一方主動(dòng)承擔(dān)立場(chǎng)的情形，它勢(shì)必影響到福利制度最終的模式屬何。中國(guó)目前正在關(guān)注建立合理的社會(huì)政策體系的問題。在作出具體的選擇以前，有必要意識(shí)到不同的選擇將導(dǎo)致不同的福利制度模式，因

2、此應(yīng)首先考慮這些不同的福利制度模式的優(yōu)劣利弊所在、社會(huì)的接受性如何，再才能確定社會(huì)政策的適宜的選擇取向。一、福利制度模式的基本分類關(guān)于福利制度模式的劃分，實(shí)際上存在著多種觀點(diǎn)。例如，蒂馬斯(R Titmuss， 1974)將福利制度分為三種模式： “殘補(bǔ)式的”或叫 “剩余型”福利制度 (the residual welfare model、)“制度化再分配”或“制度型”福利模式 (the institutional redistributive model)、以及“工業(yè)成就表現(xiàn)模式”(the industrial achievement-performance model。而不少人將前兩者，即

3、“剩余)型”和“制度型”視為福利制度的兩種基本分類模式 (H L Wilensky& C N Lebeaux，1965; Mishra, 1977; Korpi, 1980)。本文引用埃斯平安德森(Esping-Andersen， 1990)的類型學(xué)，其將現(xiàn)代國(guó)家(主要是西方“福利國(guó)家”)通行的福利體制( welfare regimes)，做了較完整的四類型的模式劃分。具體有如下述。1、“斯堪的納維亞模式”(the Scandinavian Mode)這是指主要由北歐斯堪的納維亞國(guó) l家如瑞典、丹麥、挪威等所代表的福利制度模式。在這種模式下面，國(guó)家實(shí)行有最完整的社會(huì)政策， 對(duì)公民提供從就業(yè)到特

4、殊需要照顧的全面公共福利服務(wù)，許多傳統(tǒng)上屬于由家庭主婦或其他成員承擔(dān)的“非正式照料”( infomal caring)任務(wù)亦被國(guó)家納入“法定的服務(wù)”( starutory service)范疇，通過政府來直接組織提供。換言之，這種模式是國(guó)家在個(gè)人福利需求的滿足上承擔(dān)壓倒性的主體作用、并且直接以國(guó)家組織的方式提供有關(guān)服務(wù)的一種制度。這種制度模式造成的明顯的社會(huì)后果有：私人市場(chǎng)在福利服務(wù)領(lǐng)域所扮演的角色很小，各種年金保障和疾病保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)通過商業(yè)模式解決的份額極低，即所謂“去商品化”(decommodification)的程度很高；家庭作為個(gè)人福利需要滿足的 “天然渠道”( natural ch

5、anne)l作用也大為減少，婦女因此對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的參與率極高，常常是國(guó)家福利服務(wù)部門中最活躍的職業(yè)群體，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的平等化水平是各類國(guó)家中最高的，與婦女有關(guān)的社會(huì)問題也最少；職業(yè)的各類福利服務(wù)工作人員數(shù)目龐大，由國(guó)家雇傭，就業(yè)地位及社會(huì)聲望良好，在提供服務(wù)時(shí)很少遇到因?qū)Ψ?wù)對(duì)象的“丑化”(stigmatizing)效應(yīng)而引起的困擾。支持“斯堪的納維亞模式”順暢運(yùn)行的基礎(chǔ)，則一是國(guó)民對(duì)國(guó)家深刻而全面地介入個(gè)人福利和社會(huì)生活領(lǐng)域的支持與一種普遍及高度的權(quán)利意識(shí)，二是在此種國(guó)民共識(shí)基礎(chǔ)上以“高稅率”為特征的財(cái)政稅收系統(tǒng)，三是普遍的就業(yè)以減低國(guó)家福利保障系統(tǒng)支出的需求壓力。因此在這種模式中，“充分

6、就業(yè)”和“高稅收”構(gòu)成為兩大支柱，前者既是社會(huì)政策本身的一個(gè)目標(biāo)，亦是其他社會(huì)政策目標(biāo)乃至整個(gè)社會(huì)政策體系目標(biāo)的重要手段。2、“合作主義模式”(the Corporatist Model)又可稱“組合主義”或“混合模式”。 “ corporatist”原指“階級(jí)合作”，又有“團(tuán)體”、“法團(tuán)”之意。埃斯平安德森用這概念描述歐洲的德國(guó)、荷蘭等所典型代表的國(guó)家與社會(huì)各種勢(shì)力協(xié)作、共同滿足公民個(gè)人的福利需要這樣一種福利制度的模式。在這種模式里，國(guó)家的社會(huì)政策亦屬較為發(fā)達(dá)之列，政府對(duì)有關(guān)公民福利生活的諸領(lǐng)域也都制定有比較系統(tǒng)、清楚和明確的政策，某些方面(如社會(huì)安全)還直接承擔(dān)著較大的具體責(zé)任，但大部分的

7、社會(huì)服務(wù)，特別是個(gè)人服務(wù)(personal social service)，則主要交由各類社會(huì)組織，包括非政府的、非贏利機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)創(chuàng)設(shè)與提供，因此公民整體的福利保障與服務(wù)是充分依托及發(fā)揮社會(huì)部門的作用的，福利照顧的水平很高，但國(guó)家的負(fù)擔(dān)卻又不是特別重。例如在德國(guó)，除國(guó)家之外，基督教服務(wù)組織、紅十字會(huì)、工會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等六大支柱撐起了其福利服務(wù)與保障的體系。在荷蘭，則是傳統(tǒng)的以新教和天主教劃分出的社會(huì)“柱塊”(pillar) ， 歷史上曾經(jīng)對(duì)公民教育需求的滿足以及其他社會(huì)事業(yè)的發(fā)展起到了框架組織結(jié)構(gòu)的作用，現(xiàn)今仍影響著各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)和福利保障的組織提供模式。這樣，在這些國(guó)家形成了一種政府直接承擔(dān)一部分責(zé)

8、任，但主要是堅(jiān)定和積極地倡導(dǎo)與支持，而社會(huì)各部門自愿地努力執(zhí)行和提供服務(wù)，全體公民“休戚與共”加以協(xié)助配合的總體社會(huì)福利格局。這種格局中一個(gè)由大量的非政府組織和非牟利機(jī)構(gòu)，或者叫“自愿組織”(voluntary agency)所構(gòu)成的強(qiáng)大活躍的“社會(huì)中場(chǎng)”，是其顯著特色?；蛘呖梢哉f，國(guó)家在這種模式里仍然扮演著一個(gè)突出的角色，市場(chǎng)和家庭的作用同樣很弱，但更為突出的是“社會(huì)”即公民的自組織結(jié)構(gòu)及其功能的凸顯，使得“福利國(guó)家”不再是單純的國(guó)家行為，而成了全社會(huì)各施其責(zé)又有機(jī)結(jié)合的混合情勢(shì)。有學(xué)者將“合作主義模式”的顯著特征歸納為“團(tuán)結(jié)原則”和“補(bǔ)助方式”兩大點(diǎn)。所謂“團(tuán)結(jié)”(solidarity)原

9、則，是說這種福利體制建立在社會(huì)各階層、各種群體自覺地相互關(guān)切、相互幫助的共同道義基礎(chǔ)，和實(shí)際的通過收入轉(zhuǎn)移安排(借助高稅收機(jī)制)為低收入階層或弱勢(shì)群體以及整體社會(huì)利益做貢獻(xiàn)的普遍接受的制度做法上；所謂 “補(bǔ)助” ( subsidiary)方式， 是指國(guó)家不直接負(fù)責(zé)許多具體福利服務(wù)的發(fā)展與提供，而是鼓勵(lì)支持社會(huì)力量自行開發(fā)、推廣和提供，對(duì)質(zhì)量較高、形式較好、為使用者滿意的服務(wù)予以政府補(bǔ)貼資助，所以其作用是輔助性的。當(dāng)然，這種模式也依賴較高稅率的財(cái)政基礎(chǔ)，有時(shí)累進(jìn)制的課稅甚至?xí)_(dá)到相當(dāng)高的比例。但相比斯堪的納維亞模式，其水平要低不少。從結(jié)果上看，這種模式導(dǎo)致了社會(huì)連帶感的增強(qiáng)，對(duì)個(gè)人福利服務(wù)需要的

10、滿足也能達(dá)到較為普遍和全面的程度，一個(gè)主要由非政府的自愿機(jī)構(gòu)雇傭的福利服務(wù)工作者隊(duì)伍亦數(shù)量龐大、社會(huì)地位較高較穩(wěn)定，服務(wù)中的“丑化”對(duì)象效應(yīng)不嚴(yán)重。不過可能有的一個(gè)不利后果是，實(shí)際的福利照顧水平在不同群體間有差異，福利分配的具體結(jié)果存在不平等。因?yàn)楦魃鐣?huì)部門常依托傳統(tǒng)的框架組織提供服務(wù)與福利，分屬于不同部門的個(gè)人獲得的福利和服務(wù)在質(zhì)上和量上便可能有不同。3、“剩余模式”(the Residual Model)埃斯平安德森用它來指英國(guó)的福利體制類型，后人認(rèn)為受英國(guó)影響的香港的福利制度也屬這種模式的一個(gè)典型?；旧险f，它的含義是指在整個(gè)個(gè)人福利需要的滿足當(dāng)中，國(guó)家扮演的角色只是一種“剩余的”角色，

11、國(guó)家以社會(huì)政策提供的福利服務(wù)只起一種對(duì)兩大主渠道家庭和市場(chǎng)的補(bǔ)救作用。 通常， 國(guó)家只是在兩種情況下才介入福利服務(wù)的領(lǐng)域、為個(gè)人提供福利照顧：一是當(dāng)家庭和市場(chǎng)失靈，即它們本身出了問題時(shí)；二是個(gè)人的某些福利需要不能從這兩者得到有效的滿足。此外，國(guó)家的服務(wù)常是有彈性的、可變的，并且是暫時(shí)性的，取決于另外兩者的情形，一當(dāng)它們恢復(fù)了功能， 國(guó)家則撤出有關(guān)的福利服務(wù)領(lǐng)域。因此， 這種模式有時(shí)亦被合理地稱作 “殘補(bǔ)式”或 “補(bǔ)救型”福利模式。就社會(huì)保障和福利體系的具體特點(diǎn)來看，這種模式帶有強(qiáng)烈的“救濟(jì)型”福利特征。整個(gè)的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目中，屬于用來彌補(bǔ)普遍、穩(wěn)定的保險(xiǎn)之不足，在正常水平之下才提供的最低生活收入

12、維持(minimum income maintenance)的部分，始終占突出重要的地位；法定的服務(wù)主要限于物質(zhì)的層面，與救濟(jì)、津貼等的分發(fā)及管理有關(guān)，較高級(jí)的服務(wù)范疇(如就業(yè)方面)較為有限，國(guó)家亦無有力的支持。而最低收入維持制度所提供的公共援助，常需建立在對(duì)可能受助者個(gè)人及家庭實(shí)際收入狀況的調(diào)查，即所謂 “入息審查”或 “家計(jì)調(diào)查”( meanstest)的基礎(chǔ)上，因而極易產(chǎn)生使受助者感到自己“悲慘”或“卑劣”的“污點(diǎn)效應(yīng)”后果。對(duì)于從事有關(guān)福利服務(wù)工作的人士來講，他們中只有有限的一部分會(huì)在政府部門就業(yè)，并且其職業(yè)的聲望并不高，自身經(jīng)常處于某種矛盾、尷尬的局面。恰恰在這種模式下，各種社會(huì)問題

13、又容易層出不窮，由于家庭承受很大壓力為成員提供福利照顧，婦女的地位較艱難，常常難以在就業(yè)和婚姻之間作出選擇。而勞動(dòng)參與率達(dá)不到普遍的高水平，反過來又增加了對(duì)社會(huì)保障的需求壓力。整個(gè)社會(huì)政治便可能經(jīng)常陷入矛盾和爭(zhēng)議之中。這是剩余模式的常態(tài)。4、“最低福利模式”(the Rudimentary Welfare Model)愛爾蘭的福利制度被視為這種模式的典型。它與剩余模式相比，國(guó)家對(duì)福利照顧的的角色擔(dān)當(dāng)更為消極，也更加僵固。剩余模式至少還有某種彈性，隨家庭和市場(chǎng)功能狀態(tài)的變化，國(guó)家的責(zé)任與實(shí)際投入可增減伸縮，最終有望達(dá)致公民物質(zhì)生活方面基本的平衡與保護(hù)。而最低福利模式中，國(guó)家只承擔(dān)非常有限且不易動(dòng)

14、搖的某個(gè)福利責(zé)任水平，通過社會(huì)政策提供一些最起碼的基本的服務(wù)，常常只能起到協(xié)助維持公民初步的福利生活水準(zhǔn)的作用。就其后果來看，這種模式下公共福利部門的發(fā)展程度最低，相關(guān)職業(yè)人員數(shù)量少，就業(yè)地位相當(dāng)不穩(wěn)定。通常，這些有限的人員由一個(gè)不發(fā)達(dá)的政府部門雇傭，社會(huì)上缺乏其他的吸納機(jī)構(gòu)，當(dāng)然其服務(wù)發(fā)展的專業(yè)化水平及質(zhì)量等，都無法與其他模式下相比。以上的四種模式，埃斯平安德森的分類所依標(biāo)準(zhǔn)，基本上就是國(guó)家、市場(chǎng)、家庭(或社會(huì))三者各自在向公民個(gè)人提供福利需要的照顧上所承擔(dān)的角色份額，同時(shí)，它還結(jié)合了三者間的相互關(guān)系形態(tài)、以及福利照顧的最終水平等因素。至于各個(gè)具體國(guó)家為何會(huì)形成相應(yīng)的福利制度模式，從其分類學(xué)

15、中也能尋到一定的線索與端倪。這對(duì)我們思考中國(guó)福利制度模式的建構(gòu)選擇，可以提供很好的參考價(jià)值。我們說，不同的社會(huì)政策選擇會(huì)造成不同的福利制度模式結(jié)果。而在不同的福利制度模式下，公民個(gè)人具體獲得福利需要的照顧的“量”及“質(zhì)”都可能有所不同，其個(gè)人尋求福利滿足的行為的取向與模式也會(huì)不同。相應(yīng)地， 社會(huì)政策的選擇必須考慮到這種對(duì)個(gè)人行為及滿足狀態(tài)層面的影響，使其適合公民的某種“福利文化傳統(tǒng)”與滿足預(yù)期。此外，不同的福利制度模式意味著社會(huì)中不同的組織結(jié)構(gòu)勢(shì)力在社會(huì)生活中存在的不同強(qiáng)度和作用的不同活躍程度。這常常由社會(huì)自身的“組織傳統(tǒng)”所決定。社會(huì)政策的選擇亦必須考慮這種傳統(tǒng)條件，否則它或許在理想上是好的

16、卻難以真正實(shí)現(xiàn)。對(duì)現(xiàn)時(shí)的中國(guó)來說，考慮到社會(huì)主義的新傳統(tǒng)與歷史久遠(yuǎn)的遺產(chǎn)，考慮到普遍的社會(huì)價(jià)值與福利哲學(xué)以及理想，“合作主義”的福利制度模式是值得追求的。為此，社會(huì)政策的選擇應(yīng)注意如下幾點(diǎn)：l 、國(guó)家、市場(chǎng)、家庭及其他各種社會(huì)結(jié)構(gòu)勢(shì)力在福利照顧中的合理角色分擔(dān)。這是一個(gè)總的政策取向原則。在此原則之下，國(guó)家社會(huì)政策從內(nèi)容到過程應(yīng)有相應(yīng)的設(shè)計(jì)調(diào)整。內(nèi)容上，社會(huì)政策應(yīng)明定向公民提供盡可能全面的福利服務(wù)、實(shí)現(xiàn)普遍的平等目標(biāo)。這符合 “社會(huì)主義”的價(jià)值訴求，也是對(duì)已有的社會(huì)福利發(fā)展成就的繼承。具體來說，從教育、就業(yè)、住房、健康、社會(huì)安全到個(gè)人社會(huì)服務(wù)諸領(lǐng)域，國(guó)家都應(yīng)制訂明確的個(gè)人需要標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)照顧指標(biāo)，

17、承擔(dān)促進(jìn)其滿足的清晰責(zé)任。換句話說，社會(huì)政策應(yīng)是一完整的體系，由每個(gè)方面國(guó)家所作出的明晰堅(jiān)定的承諾所組成，教育上達(dá)到什么樣的目標(biāo)、就業(yè)方面提供哪些幫助和服務(wù)、住房應(yīng)確保何種滿足標(biāo)準(zhǔn)、健康的保障應(yīng)達(dá)到何種水平、社會(huì)安全應(yīng)實(shí)現(xiàn)的程度、以及個(gè)人社會(huì)服務(wù)應(yīng)當(dāng)享有的水平，等等，國(guó)家都須考慮，并通過社會(huì)政策明確宣示。而在具體承諾的性質(zhì)上，國(guó)家在不同領(lǐng)域承擔(dān)的實(shí)質(zhì)性的責(zé)任是不一樣的，因而政策的形式便可以有不同。例如，教育上國(guó)家只明確負(fù)擔(dān)九年的基礎(chǔ)國(guó)民教育之責(zé)，因此可以是以法律的形式將其責(zé)任確定下來，而高等和職業(yè)教育需求國(guó)家承擔(dān)的是一種道義上的責(zé)任，只需用政策立場(chǎng)陳述的方式表明即可。在其他領(lǐng)域，根據(jù)需求的性質(zhì)

18、、國(guó)民的普遍接受心態(tài)、以及不同的責(zé)任承擔(dān)方式在服務(wù)效率上的比較，有的是需要國(guó)家直接出面承擔(dān)具體責(zé)任的，如社會(huì)保障、某些個(gè)人服務(wù)，則國(guó)家同樣要用立法的形式將自己的責(zé)任明確固定下來；有的適合以市場(chǎng)和家庭渠道為主加以解決，國(guó)家仍應(yīng)以某種政策形式承擔(dān)道義上的責(zé)任，但無需作出法律上的承諾。過程上，即在不同形式的社會(huì)政策中確定的福利服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，通過何種具體途徑和組織方式加以實(shí)施、傳遞和提供上，政策選擇可以更加的靈活和具多樣性。過去中國(guó)的社會(huì)政策模式，一方面是國(guó)家直接承擔(dān)的服務(wù)責(zé)任過多，另方面是實(shí)際主要依靠“單位”來組織傳遞與提供，結(jié)果造成國(guó)家和單位的負(fù)擔(dān)過重。遵循“合作主義”的模式原則，國(guó)家直接負(fù)責(zé)福利服務(wù)

19、的組織傳遞與提供的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)是相當(dāng)有限的，除開社會(huì)安全、某些教育服務(wù)和健康服務(wù)，大量的領(lǐng)域國(guó)家是定原則標(biāo)準(zhǔn)、擔(dān)當(dāng)政策制訂和監(jiān)督管理職能，政策的執(zhí)行、有關(guān)服務(wù)的生產(chǎn)組織、傳遞提供等具體職能，則是依托廣泛的社會(huì)力量來完成。中國(guó)的社會(huì)政策在具體選擇各項(xiàng)福利服務(wù)的組織傳遞模式上，還可有更開闊的思路、更全面的選擇。不同領(lǐng)域的政策應(yīng)體現(xiàn)出這種過程上的考慮，有不同的設(shè)計(jì)安排。如國(guó)家承擔(dān)法定的具體責(zé)任的領(lǐng)域，諸如基礎(chǔ)教育和社會(huì)保障，必須是單獨(dú)而統(tǒng)一的行政執(zhí)法與組織運(yùn)作體制；其他領(lǐng)域，政府應(yīng)重點(diǎn)建立決策與評(píng)估部門，對(duì)具體服務(wù)組織加強(qiáng)政策指引和監(jiān)管功能。2、為實(shí)現(xiàn)上述第一條原則，輔助性的社會(huì)政策是必要的，借以間接

20、地增進(jìn)某些社會(huì)部門的功能、提高其責(zé)任能力?！昂献髦髁x”既將國(guó)家的直接責(zé)任界定在有限的某些領(lǐng)域，其他領(lǐng)域它主要是起組合協(xié)調(diào)作用，因此大量的具體服務(wù)功能要由國(guó)家之外的其他非市場(chǎng)社會(huì)部門承擔(dān)。實(shí)際上，主要就是要由少量的家庭功能、重點(diǎn)的社區(qū)鄰里、以及社會(huì)自愿組織的功能來承擔(dān)。在中國(guó)，客觀地說， 選擇這一模式的現(xiàn)實(shí)條件并不是十分成熟。因此如欲從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮和基于更高的理想與現(xiàn)實(shí)追求這一模式，勢(shì)必需要一些輔助性的社會(huì)政策。它們不直接涉及界定公民福利需要水準(zhǔn)和社會(huì)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，而是在這樣的一些政策的外圍，創(chuàng)造提供那些標(biāo)準(zhǔn)和政策得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)社會(huì)條件。具體來說，中國(guó)社會(huì)政策的推動(dòng)者們要考慮以下一些輔助性的政策。家庭

21、政策在“合作主義模式”中家庭的作用是受到限制的，但也不象在斯堪的納維亞那種全盤的國(guó)家福利模式中完全不起作用。保持適度的“家庭”存在對(duì)合作主義模式具有較重要意義。在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情境中，關(guān)鍵是對(duì)家庭的責(zé)任賦予程度要隨其他社會(huì)部門發(fā)展的狀況而定。但是在長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策取向上，不能一味鼓勵(lì)強(qiáng)化家庭功能，就象我們?cè)诶夏攴?wù)等方面曾經(jīng)所做的那樣。這里有一個(gè)妥協(xié)于現(xiàn)實(shí)和尋求長(zhǎng)遠(yuǎn)的合理結(jié)構(gòu)之間的平衡問題。至少，觀念上盲目宣揚(yáng)家庭的福利責(zé)任，就長(zhǎng)遠(yuǎn)來看是對(duì)選擇“合作主義”道路不利的。社區(qū)政策相比而言，家庭政策在構(gòu)建“合作主義模式”中還是屬于一個(gè)非決定性的政策，而社區(qū)政策的重要性則至為突出。在這方面中國(guó)政府認(rèn)識(shí)到了問題的

22、關(guān)鍵性，社會(huì)政策調(diào)整已在有意識(shí)地朝著強(qiáng)化社區(qū)功能的方向發(fā)展。然而明顯的不足是，這種強(qiáng)化的有效政策措施尚付闕如。具體來說，增強(qiáng)社區(qū)的福利照顧功能首先必須增強(qiáng)社區(qū)本身，這意味著采取切實(shí)手段賦予社區(qū)足夠的資源和發(fā)育其組織力量。而目前的做法不是真正循此方向進(jìn)行的，社區(qū)的實(shí)際資源狀況處境和自組織的能量沒能得到實(shí)質(zhì)改善。這跟社區(qū)行政管理組織體制的反向強(qiáng)化趨勢(shì)有關(guān)。而長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，改變現(xiàn)狀、真正實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)社區(qū)能力的目標(biāo)，取決于社區(qū)政策的兩大調(diào)整：管理體制的民主化，和社區(qū)工作的“專業(yè)化”。非政府組織政策合作主義模式是以龐大的非政府自愿組織的存在和起作用而著稱的，其構(gòu)成為整個(gè)模式的最有力支柱。在中國(guó)，非政府組織的發(fā)展

23、近些年實(shí)際上是有著很大的突破性進(jìn)展。在某些服務(wù)領(lǐng)域，既有境外的非政府組織日益活躍地發(fā)揮著作用，國(guó)內(nèi)的新興起的或由原先準(zhǔn)政府的組織逐步轉(zhuǎn)型而來的這種組織也開始出現(xiàn)，并有相當(dāng)不錯(cuò)的表現(xiàn)。問題是，國(guó)家政策對(duì)這類組織的意義與態(tài)度還不夠十分明朗，總的還是比較消極和限制性的。其實(shí)，規(guī)范對(duì)這類非政府組織的管理、把它們引向福利服務(wù)領(lǐng)域，無論對(duì)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)政治和長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)福利發(fā)展，都有利無弊。中國(guó)政府需盡快地明確自己在這方面的政策，采取有力措施促進(jìn)非政府組織，特別是福利服務(wù)領(lǐng)域的非政府組織的發(fā)展，為通向“合作主義”的理想福利模式打下適宜的基礎(chǔ)。這也是在為自己減輕壓力。單位政策在中國(guó)謀求“合作主義模式”的努力中，如何對(duì)待此前社會(huì)主義實(shí)踐留下的一大遺產(chǎn)“單位制”，也是一個(gè)具有非常重大的意義的課題。事實(shí)上，“單位制”作為一種福利組織和傳遞模式，本身包含著另一種類型的“合作主義”的因素。嚴(yán)格地說來，它應(yīng)當(dāng)被視為中國(guó)走向“合作主義”的福利制度的一大基礎(chǔ)。但是近期的中國(guó)政府的政策取向，是在致力于全盤地解構(gòu)“單位制”，近乎徹底地要取消單位所承擔(dān)的任何福利職能。這種取向自有其道理。但是長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，另一種選擇也許是更為有利的，那就是：一定程度地保留“單位制”的傳統(tǒng)，發(fā)揮適合它發(fā)揮的福利功能。這樣，整體福利