行政公訴的學(xué)理解構(gòu)與制度創(chuàng)設(shè)

1、. PAGE ：.；行政公訴的學(xué)了解構(gòu)與制度創(chuàng)設(shè)鄧大海內(nèi)容摘要 現(xiàn)代法治社會(huì)注重對(duì)公權(quán)益的制衡與約束，對(duì)行政權(quán)進(jìn)展有效監(jiān)視是行政法治的必然要求，經(jīng)過(guò)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)視可以防止公權(quán)益被濫用。我國(guó)法律賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟進(jìn)展監(jiān)視的權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約。實(shí)際證明，行政公訴是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)視的一種有效方式，是當(dāng)前化解社會(huì)矛盾、保證公民私權(quán)的有力武器，是檢察權(quán)效力保證民利民生的重要途徑。本文經(jīng)過(guò)分析構(gòu)建行政公訴制度的必要性，對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)構(gòu)建行政公訴制度的可行性加以分析，從實(shí)際上一定檢察機(jī)關(guān)作為行政訴訟人的法律位置，并對(duì)建立行政公訴制度提出想象。關(guān)鍵詞 行政權(quán) 行政公訴 檢察權(quán) 學(xué)了解構(gòu) 制度

2、創(chuàng)設(shè)一、行政公訴概說(shuō)一行政公訴概念界定所謂行政公訴，是指有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)行政主體的違法行為或不作為行為呵斥國(guó)家利益或者社會(huì)公益受損害或有損害之能夠時(shí)，提起行政訴訟，懇求人民法院依法裁判。我國(guó)規(guī)定：“公民、法人或者其他組織以為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)任務(wù)人員的詳細(xì)行政行為進(jìn)犯其合法權(quán)益，有權(quán)按照本法向人民法院提起訴訟。該條明確規(guī)定我國(guó)行政訴訟制度的根本方式是行政自訴。但在實(shí)際中，有些行政行為進(jìn)犯國(guó)家利益或者公共利益，由于缺乏明確的被害人或者被害人不便于行使訴訟權(quán)益，導(dǎo)致很多該類案件無(wú)人起訴，國(guó)家利益或者公共利益受損而沒(méi)有承當(dāng)行政法律責(zé)任。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴的案例逐漸增多，很多案例都獲得較好的效果。

3、如河南省宜陽(yáng)縣檢察院針對(duì)該縣工商局違法行政行為提起公訴并勝訴。參見(jiàn)張智輝主編第卷，中國(guó)檢察年版第頁(yè)。二域外行政公訴制度開(kāi)展概略英美法系國(guó)家。西方法治國(guó)家建立行政公訴制度較早，也較為成熟。目前，世界上大多數(shù)國(guó)家也都設(shè)有行政公訴制度。如美國(guó)最早是經(jīng)過(guò)公益訴訟立法確立了行政公訴制度。經(jīng)過(guò)、等法律和一系列的判例，確定了行政公訴制度。比如美國(guó)國(guó)會(huì)年制定了第條A款規(guī)定：“任何人可以本人的名義對(duì)任何人包括美國(guó)政府、政府機(jī)關(guān)、公司或者個(gè)人等提起訴訟；美國(guó)聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)有權(quán)決議并參與涉及到聯(lián)邦利益的任何行政訴訟案件。大陸法系國(guó)家。在大多數(shù)大陸法系國(guó)家，公益訴訟主要是指行政公訴，甚至在有些國(guó)家只存在行政公訴。法國(guó)公

4、益訴訟既包括民事公益訴訟，又包括行政公訴。最具特征和最有影響的公益訴訟制度，是行政訴訟中的越權(quán)之訴。所謂越權(quán)之訴，是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決議遭到損害，懇求行政法院審查該項(xiàng)行政決議的合法性，并撤銷違法行政的救援手段。它不是全民之訴，只需在申訴人利益遭到行政行為的損害時(shí)才可以提起越權(quán)之訴。德國(guó)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴的資歷：檢察官作為公共利益的代表人，可代表聯(lián)邦或地方獨(dú)立提起或參與行政法院的行政訴訟。訴訟實(shí)際與實(shí)際開(kāi)展到今天，訴訟的價(jià)值重心呈現(xiàn)出從“個(gè)人本位向社會(huì)本位開(kāi)展的趨勢(shì)。旨在經(jīng)過(guò)程序保證的手段維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政公訴制度便自然而然提上議事日程。上述國(guó)外行政訴訟立法實(shí)際為我

5、國(guó)當(dāng)前建立行政訴訟制度提供了范例。二、構(gòu)建行政公訴制度的必要性構(gòu)建行政公訴制度，最直接的出發(fā)點(diǎn)和做根本的落腳點(diǎn)是法治社會(huì)開(kāi)展的需求，具有緊迫的現(xiàn)實(shí)必要性和長(zhǎng)久的歷史必然性。一維護(hù)社會(huì)公共利益的需求公共利益是指不特定多數(shù)人的公共利益，是社會(huì)個(gè)體利益的集中表達(dá)。主要包括國(guó)家利益、社會(huì)利益、集體利益和其他不特定多數(shù)人的利益。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的開(kāi)展，損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行政違法行為時(shí)有發(fā)生。由于國(guó)家利益、公共利益的受害者具有不特定、不明確的特點(diǎn)，利益受損后往往無(wú)人對(duì)施害人清查法律責(zé)任。另一方面，由于施害人是政府機(jī)關(guān)，在社會(huì)中處于強(qiáng)勢(shì)位置，與受害者位置不對(duì)等，依托個(gè)人清查其法律責(zé)任往往付出宏

6、大本錢，最終也未必能到達(dá)預(yù)期效果。確立行政公訴制度，將行政公訴權(quán)交由檢察機(jī)關(guān)行使，明確檢察機(jī)關(guān)行政公訴責(zé)任可以保證在國(guó)家利益、公共利益遭到損害時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)追訴程序。在行政公訴案件辦理過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)具備較高的證據(jù)獲得和信息獲取才干，可以發(fā)揚(yáng)其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高行政案件勝訴率，真實(shí)維護(hù)國(guó)家和公共利益。二維護(hù)社會(huì)公平正義的需求“強(qiáng)化法律監(jiān)視，維護(hù)公平正義是檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)主題。胡錦濤總書(shū)記在調(diào)和社會(huì)結(jié)論中明確指出，調(diào)和社會(huì)必需是公平公正的社會(huì)。假設(shè)損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法行為不能得到法律制裁，無(wú)疑是對(duì)現(xiàn)代法治社會(huì)公平正義的最大損害。作為法律監(jiān)視機(jī)關(guān)，不能真實(shí)維護(hù)社會(huì)的公平正義，也是失職。當(dāng)然，這里的

7、失職嚴(yán)厲意義上來(lái)說(shuō)是一種“被失職，由于在我國(guó)現(xiàn)有法律體系內(nèi)，并沒(méi)有明確行政公訴制度，也沒(méi)有明確授予檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公訴的權(quán)益。所以，從制度層面來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行政行為根本無(wú)能為力。所以，建立行政公訴制度，是檢察機(jī)關(guān)充分履行法律監(jiān)視職責(zé)的必然要求，也是檢察任務(wù)應(yīng)有之義。三完善我國(guó)訴訟制度的需求經(jīng)過(guò)多年的法制建立，我國(guó)具有中國(guó)特征的社會(huì)主義法律體系曾經(jīng)初步構(gòu)成。 年月日，在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)宣布，一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)踐，順應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建立需求、集中表達(dá)黨和人民意志，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民商法等部門法律為主干，有

8、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特征社會(huì)主義法律體系曾經(jīng)構(gòu)成。伴隨中國(guó)實(shí)體法律規(guī)范的開(kāi)展，訴訟法律制度也日臻完善。在訴訟法律制度建立上，我國(guó)構(gòu)成了刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟三大訴訟為主體的現(xiàn)代訴訟法律制度體系，為打擊違法犯罪、維護(hù)民事權(quán)益、促進(jìn)展政法治奠定了堅(jiān)實(shí)的根底。但是，在行政公訴法律制度建立上，我國(guó)立法上相對(duì)滯后，沒(méi)有確立行政公訴制度，影響了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的維護(hù)，不利于社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。確立行政公訴制度，可以從根本上處理公益訴訟制度缺失問(wèn)題，填補(bǔ)我國(guó)訴訟制度空白，完善中國(guó)特征社會(huì)主義法律體系。四契合國(guó)際立法通例的需求建立行政公訴制度世界各國(guó)的通行做法，賦

9、予檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)又是公益訴訟制度完善國(guó)家的立法通例。法治興隆國(guó)家經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的探求、實(shí)際與總結(jié)，無(wú)一不確立了行政公訴制度，闡明確立行政公訴制度是科學(xué)的、可行的，也是必需的。典型的如德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家，行政公訴主要是由檢察機(jī)關(guān)來(lái)承當(dāng)?shù)?，即使在?shí)行二元方式的英美等國(guó)，依然賦予檢察機(jī)關(guān)部分行政公訴權(quán)。我國(guó)具有中國(guó)特征的法律體系構(gòu)建過(guò)程既是發(fā)揚(yáng)中國(guó)特征的過(guò)程，更是吸收世界先進(jìn)法治理念和勝利立法閱歷的過(guò)程，因此，從契合國(guó)際立法通例的角度出發(fā)，我國(guó)也應(yīng)該確立行政公訴制度。三、行政公訴的可行性分析行政公訴制度具有可行性，具有較強(qiáng)的實(shí)際根據(jù)、歷史根據(jù)、現(xiàn)實(shí)根據(jù)和實(shí)際根據(jù)。一行政公訴的實(shí)際根據(jù)一是法律監(jiān)視實(shí)際。檢

10、察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)視機(jī)關(guān)，確保憲法和法律的一致正確實(shí)施，是檢察任務(wù)的永久主題，法律監(jiān)視是人民檢察院的本質(zhì)屬性。對(duì)違法行政行為，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)展監(jiān)視，有權(quán)經(jīng)過(guò)采取行政公訴的方式進(jìn)展法律監(jiān)視。假設(shè)對(duì)于損害公共利益的違法行政行為沒(méi)有依法清查法律責(zé)任，將嚴(yán)重?fù)p害憲法和法律的權(quán)益和尊嚴(yán)。二是公共利益實(shí)際?，F(xiàn)代檢察實(shí)際通說(shuō)以為，檢察機(jī)關(guān)是公共利益的代表。刑事案件公訴權(quán)的實(shí)際權(quán)源就是公共利益實(shí)際。相應(yīng)地，作為“法律次序和“社會(huì)公益的維護(hù)者，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中最突出、最主要的職責(zé)是代表國(guó)家和公眾把被告人的違法行為和違法現(xiàn)實(shí)提交給法院，要求法院依法進(jìn)展審理和裁判，并對(duì)審理的過(guò)程及裁判的結(jié)果進(jìn)展監(jiān)視。參見(jiàn)王學(xué)成，

11、載年第期。三是國(guó)家干涉實(shí)際。國(guó)家干涉實(shí)際是指國(guó)家為建立根本法律次序，保證公民、法人、其他組織的根本權(quán)益，使公共利益與個(gè)人利益得以平衡的法律調(diào)整機(jī)制。為了保證經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可繼續(xù)開(kāi)展，國(guó)家必需對(duì)關(guān)涉公共利益的違法行政行為進(jìn)展必要的干涉。尹吉 倪培興，中國(guó)檢察年月第版，第頁(yè)。二行政公訴的歷史根據(jù)行政公訴制度在我國(guó)開(kāi)展的歷史比較長(zhǎng)久。早在清宣統(tǒng)元年制定的第條就規(guī)定，檢察官的職權(quán)包括遵照行政訴訟法律及其他法令所規(guī)定為訴訟當(dāng)事人或公益代表人實(shí)行特定事宜。參見(jiàn)鄧思清，北京大學(xué)年月第版，第頁(yè)。在民主革命時(shí)期，年的第條、年第條均規(guī)定檢察院的職責(zé)之一就是作為訴訟當(dāng)事人或者公益代表人依法提起行政公訴。年

12、，第條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)“對(duì)于全國(guó)社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國(guó)家公益參與之。年月日中共中央第條以及第條、年第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議經(jīng)過(guò)的第條第都有同樣的規(guī)定。雖然上述法律文本已失效，但是從中可以反映出我國(guó)行政公訴制度的歷史開(kāi)展脈絡(luò)，對(duì)今天重新構(gòu)建行政公訴制度具有參考意義。三行政公訴的現(xiàn)實(shí)根據(jù)改革開(kāi)放三十年，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展獲得了宏大成就，社會(huì)主義法律體系初步構(gòu)成。但是，隨之而來(lái)也產(chǎn)生了一系列的問(wèn)題，當(dāng)前我國(guó)正處在改革開(kāi)展關(guān)鍵期、社會(huì)矛盾凸顯期。行政權(quán)被濫用或者怠于行使的景象屢見(jiàn)不鮮，表現(xiàn)方式多種多樣，如政府極其所屬部門濫用行政權(quán)益強(qiáng)迫買賣破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)次序、為不合格企

13、業(yè)發(fā)放答應(yīng)證呵斥環(huán)境嚴(yán)重污染、濫用行政權(quán)益強(qiáng)迫拆遷損害群眾合法權(quán)益、社會(huì)弱勢(shì)群體的根本人權(quán)遭到損害而相應(yīng)職能部門無(wú)所作為。這些問(wèn)題的共同特點(diǎn)是在社會(huì)開(kāi)展提高過(guò)程中行政行為對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的損害，因此，需求國(guó)家從當(dāng)前法治現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，從立法層面構(gòu)建科學(xué)有效的公益維護(hù)制度，確定專門的國(guó)家機(jī)構(gòu)從維護(hù)社會(huì)公益的角度站出來(lái)支持被侵權(quán)者經(jīng)過(guò)司法程序救援權(quán)益，即經(jīng)過(guò)立法或者修正法律構(gòu)建行政公訴制度。從我國(guó)目前社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況和有中國(guó)特征的社會(huì)主義法律體系、司法機(jī)關(guān)職能劃分來(lái)看，人民法院遵照不告不理原那么，不能自動(dòng)啟動(dòng)行政公訴程序，而且作為裁判者，不能充任一方當(dāng)事人。而檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)視機(jī)關(guān)，無(wú)論從訴訟才

14、干、技術(shù)還是權(quán)威性上來(lái)看，都應(yīng)該承當(dāng)起這項(xiàng)職責(zé)。四行政公訴的實(shí)際根據(jù)相應(yīng)地，在司法實(shí)務(wù)中，一些地方檢察機(jī)關(guān)開(kāi)場(chǎng)在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)探求行政公訴。較早提起行政公訴的代表性案件是年月河南省方城縣檢察院依法向該縣法院起訴縣工商局擅自出讓房地產(chǎn)致使國(guó)有資產(chǎn)流失案。目前，山東、黑龍江、上海、福建等多個(gè)省市曾經(jīng)開(kāi)展了行政公訴的實(shí)際探求，檢察機(jī)關(guān)先后以原告、從當(dāng)事人、法律監(jiān)視機(jī)關(guān)等身份參與到訴訟中來(lái)。各省行政公訴的實(shí)際證明行政公訴制度曾經(jīng)在維護(hù)社會(huì)公益、社會(huì)公平正義、完善社會(huì)主義法律體系過(guò)程中曾經(jīng)發(fā)揚(yáng)重要作用。經(jīng)過(guò)立法層面的不斷完善，逐漸建立起具有中國(guó)特征的社會(huì)主義行政公訴法律體系，必將推進(jìn)中國(guó)法治國(guó)家的開(kāi)展

15、。四、行政公訴的制度構(gòu)建對(duì)于我國(guó)行政公訴制度的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)該立足中國(guó)的現(xiàn)實(shí)與國(guó)情，結(jié)合我國(guó)法律制度與檢察制度特征，從立法層面予以完善。一修正根本法添加行政公訴制度規(guī)定構(gòu)建行政公訴制度首先必需思索的要素是檢察機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性和憲法定位。我國(guó)憲法規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)視機(jī)關(guān)，其根本職能是保證我國(guó)的憲法和法律在全國(guó)范圍內(nèi)得到一致正確實(shí)施。因此，構(gòu)建行政公訴制度，必需在國(guó)家根本大法層面予以明確規(guī)定。 宴向華中國(guó)人民公安大學(xué)年版第頁(yè)?？梢运妓髟谥幸?guī)定，賦予檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)。比如，可以經(jīng)過(guò)憲法修正案在第三章第七節(jié)第條添加一款：人民檢察院可以行使行政公訴權(quán)，依法對(duì)行政公訴案件提起訴訟。在確定行政公訴

16、案件提出主體時(shí)，基層法層面應(yīng)該采取開(kāi)放的多元方式，既賦予檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)的同時(shí)，又允許其他主體諸如公民個(gè)人、NGO組織依法提起基于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公益的行政訴訟。實(shí)際中這類案件也很多，諸如郝勁松訴鐵道部案，葛銳訴鄭州火車站案等。 HYPERLINK lawtime/info/anli/jjfpiaoju/.html lawtime/info/anli/jjfpiaoju/.html二修正行政訴訟法相關(guān)規(guī)定根本法層面確立了行政公訴制度，相應(yīng)的程序法應(yīng)該對(duì)其予以細(xì)化，完善相關(guān)的程序性規(guī)定。可以經(jīng)過(guò)修正，確定明確的、可操作的程序規(guī)范。立案啟動(dòng)行政公訴的檢察機(jī)關(guān)首先需求立案，法律應(yīng)該明確規(guī)定檢察機(jī)

17、關(guān)的案件來(lái)源?？梢圆扇∫缆殭?quán)自動(dòng)立案和依懇求立案兩種方式。比如檢察機(jī)關(guān)可以經(jīng)過(guò)控訴申訴部門、民行檢察部門接受國(guó)有資產(chǎn)管理部門、金融自管管理部門、國(guó)有企業(yè)、公共事務(wù)管理部門以及公共利益代表人的控訴申訴懇求，對(duì)有關(guān)訴求進(jìn)展深化調(diào)查，了解公共利益能否蒙受損害、受損情況、能否符合啟動(dòng)行政公訴的條件、有無(wú)提起行政公訴必要等情況進(jìn)展調(diào)查，并最終決議能否立案提起行政公訴。初查之后，對(duì)符合起訴條件的，決議立案起訴，制造，啟動(dòng)行政公訴程序。對(duì)于立案的規(guī)范，普通應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：一是能否存在國(guó)家和公益遭到損害的違法現(xiàn)實(shí)；二是能否有明確的被告；三是能否有詳細(xì)明確的訴訟懇求和現(xiàn)實(shí)理由；四是能否屬于檢察機(jī)關(guān)受案范圍

18、。五是詳細(xì)行政行為能否違法。 檢察機(jī)關(guān)也可以自行發(fā)現(xiàn)行政訴訟案件線索并依職權(quán)啟動(dòng)行政公訴立案調(diào)查程序。經(jīng)過(guò)調(diào)查確定能否需求提起行政公訴，符合起訴條件的依法提起，不符合起訴條件的，依法做出撤案處置。.起訴行政公訴的起訴，本質(zhì)上與普通行政訴訟一致，所以，檢察機(jī)關(guān)立案提起行政公訴的，應(yīng)該按照普通行政訴訟的法律規(guī)定向有管轄權(quán)的法院起訴，遞交行政訴訟起訴狀。訴狀應(yīng)該包含案件的現(xiàn)實(shí)、理由、當(dāng)事人情況以及提起訴訟的法律根據(jù)。但是，基于行政公訴的公益性，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的行政公訴，訴訟法應(yīng)該規(guī)定人民法院必需依法受理，而不能以當(dāng)事人主體不適格的理由不予受理。但是，為了保證被告人的訴訟權(quán)益，行政公訴案件的被告人可以

19、依法提出管轄異議。法院應(yīng)該對(duì)被告人的管轄權(quán)異議進(jìn)展審查，以為異議成立的，依法移送有管轄權(quán)的法院，或者依法做出不予受理決議。案件經(jīng)審查起訴后，由行政公訴人出庭公訴。.上訴檢察機(jī)關(guān)的行政公訴制度本身來(lái)源于法律監(jiān)視權(quán)，但是在詳細(xì)的訴訟程序中，檢察機(jī)關(guān)不論在實(shí)體上還是程序上更符合一方當(dāng)事人的角色要件，這時(shí)檢察機(jī)關(guān)不能再經(jīng)過(guò)行使抗訴權(quán)對(duì)判決結(jié)果進(jìn)展監(jiān)視。所以，對(duì)于不服一審法院判決的行政公訴案件，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起上訴，而不能根據(jù)法律監(jiān)視實(shí)際依法提起抗訴。.執(zhí)行判決一經(jīng)生效，就具有既判力。檢察機(jī)關(guān)可以依法對(duì)生效判決提請(qǐng)人民法院強(qiáng)迫執(zhí)行。對(duì)于被告拒不執(zhí)行生效判決書(shū)的行政公訴案件，檢察機(jī)關(guān)可以啟動(dòng)懇求執(zhí)行程序，懇求法院強(qiáng)迫執(zhí)行。執(zhí)行標(biāo)的物款歸權(quán)益一切人。對(duì)于無(wú)明確的權(quán)益一切人或者損害國(guó)家利益的行政公訴執(zhí)行案件，執(zhí)行標(biāo)的物款收歸國(guó)庫(kù)。強(qiáng)迫執(zhí)行的費(fèi)用作為檢察業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)