PPP模式的法律實證問題探究

1、 PPP模式的法律實證問題探究 鄭妮+宮玉杰SummaryPPP模式是政府和社會資本通過合作優(yōu)化項目融資，以提供公共物品和服務為目的，以特許經(jīng)營權為基礎，以實現(xiàn)雙方主體雙贏的新興融資模式。近年來，PPP模式在我國發(fā)展迅速，以政府參與全過程經(jīng)營的特點受到國內外廣泛關注。然而由于PPP模式在我國尚屬新生事物，缺乏成熟的實踐經(jīng)驗和規(guī)范的實施標準，因此在運作中面臨著諸多問題與挑戰(zhàn)。本文以探討PPP模式參與主體的法律資質為邏輯起點，通過案例分析、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、比較研究等方法，客觀剖析了PPP模式現(xiàn)階段面臨的主要法律問題，包括政府和社會資本法律角色的沖突及協(xié)調、PPP模式面臨的法律風險及種類等。最后在實證分析

2、基礎上，提出相應的對策建議：包括制定高位階法律法規(guī)，建立多層級法律體系；完善投資回報合理機制，吸引社會資本廣泛參與；健全訴訟糾紛解決機制，發(fā)揮多元化解決方式優(yōu)勢；規(guī)范項目信息披露規(guī)則，促使項目建設公開透明；加強政府信用保證，構建誠信政府、法治政府等，期待為政府和社會資本有效運作PPP模式提供參考和借鑒。KeyPPP模式；政府角色；社會資本角色；不必要競爭項目；項目識別DF4199A1000-4769（2017）03-0062-07一、PPP模式參與主體的法律資質近年來，PPP模式發(fā)展的速度和規(guī)模都呈爆發(fā)式增長趨勢。由于PPP模式具有空間上的擴張性和時間上的延展性，隨著項目環(huán)節(jié)的不斷推進，若干參

3、與主體會不斷加入和退出，因此PPP項目主體始終處于動態(tài)變化之中。但無論如何變化，政府和社會資本均是PPP項目的重要參與主體，因此有必要分析其法律資質問題。（一）政府PPP合作模式由政府和社會資本發(fā)起，且以政府發(fā)起為主。政府在PPP項目中具有主導性地位，支持和引導PPP項目及其法律關系良好地運作與維持。關于PPP模式中政府一方的實施機構，國務院不同部委規(guī)范性文件的規(guī)定稍有分歧。有的建議PPP項目評估等系列工作由地方各級財政部門會同行業(yè)主管部門實施，或建議單獨成立政府和社會資本合作中心或其他指定機構，履行規(guī)劃指導、融資支持、識別評估、宣傳培訓、績效評價、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO等職責；有的則將PPP項目

4、實施機構的確定權授予地方政府；甚至規(guī)定具體實施機構是各地政府的公用事業(yè)主管部門。由于規(guī)定不同，PPP模式中政府一方的實施機構也各不相同，容易出現(xiàn)部門之間爭奪主體資格或者相互推諉的問題。（二）社會資本PPP項目的運作必須吸納社會資本，根據(jù)財政部發(fā)布的PPP項目合同指南（試行），當前參與PPP項目的社會資本可以劃分為國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商企業(yè)、外商投資企業(yè)以及本級政府所屬投融資平臺五種類型。有關本級政府所屬的投融資平臺、本級政府控股的國有企業(yè)和民營企業(yè)作為社會資本參與PPP項目的法律資格在實踐中爭議較大，下面重點對上述三項內容進行分析。1.關于本級政府所屬投融資平臺財金2014113號文件提出，

5、社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內外法人，明確排除本級政府所屬融資平臺公司及其他控股企業(yè)。但在國辦發(fā)201542號（轉發(fā)銀監(jiān)發(fā)201543號）文件中明確，需同時符合以下三個條件的本級地方政府融資平臺公司可以作為社會資本：一是該公司已建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營；二是該政府承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置；三是明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能。換言之，國家放寬了對本級政府所屬投融資平臺作為社會資本的資格限制，有效調動了社會多類型經(jīng)濟組織參與PPP項目建設的積極性。2.關于本級政府控股國有企業(yè)國有企業(yè)具體可分為兩種，一是非本級政府（PPP合作方）控股的國有企業(yè)，二是

6、由本級政府控股的國有企業(yè)。目前實踐中對于和本級政府無關的國有企業(yè)作為社會資本沒有異議，但由本級政府控股的國有企業(yè)是否具有社會資本的資格仍無定論。國辦發(fā)201542號文件只明文取消了對本級政府所屬投融資平臺公司作為社會資本的限制性條款，但未對本級政府控股的國有企業(yè)作出明確解釋。筆者認為，比照法理學中體系化解釋和類推解釋，既然本級政府所屬投融資平臺公司經(jīng)過一定改革后可取得社會資本的資格，則本級政府控股的國有企業(yè)同時符合國辦發(fā)201542號文件中列明的三個條件也可以被列入社會資本的行列。3.關于民營企業(yè)在地方PPP項目招投標時，政府部門對作為民營企業(yè)投標人的法律資格審查往往會作出更為嚴苛的限制，其審

7、核的主要內容包括民營企業(yè)的資質、業(yè)績、注冊資金、企業(yè)凈資產(chǎn)、企業(yè)規(guī)模等。此外，有些政府部門還會設置其他附加條件，比如投標保證金和履約保證金等。這使得諸多民營企業(yè)進入PPP項目的門檻偏高，較國有企業(yè)而言沒有競爭優(yōu)勢。二、PPP模式下政府和社會資本法律角色的沖突及協(xié)調（一）政府角色1.政府的基本權利在PPP模式中，政府既是與社會資本共事的合作者，同時也是項目系列環(huán)節(jié)實施的監(jiān)管者。由于政府在PPP項目中的身份具有雙重性，因此其權利也具有復合性。第一，作為PPP項目合同的一方主體，其享有訂立合同、中止履行、請求違約賠償?shù)确蓹嗬５诙?，由于PPP項目的公共利益性，政府在項目實施過程中享有監(jiān)督權和特定情

8、形下對項目的介入權。政府方監(jiān)督權的內容一般包括項目實施期間的知情權、進場檢查和測試權、對承包商和分包商選擇監(jiān)控權以及參股項目公司的權利。在介入權方面，其權利內容包括在項目公司未違約和項目公司違約兩種情形下的介入權。政府對PPP項目運行進行監(jiān)管，既是政府方依法享有的權利，同時也是法律法規(guī)要求其必須履行的義務。與之相反，介入權是政府方可以選擇的權利而非必須履行的義務。2.政府角色定位：“合作者”與“監(jiān)管者”（1）政府的“合作者”角色 政府是PPP模式的合作者之一，首先要與相對方簽訂契約，促成PPP項目合同具備法律效力；其次，政府要按照PPP項目合同約定的項目權利義務、風險承擔及爭議糾紛解決機制等內

9、容依法享有權利和履行義務。由于政府在項目合同中的權利上文已論述，此處僅介紹政府在項目合同中的兩點主要義務。第一，不必要競爭項目的限制性約定。政府在PPP項目雙方主體確定以及項目正式開始實施后，應盡可能地在一定合理期限內避免和減少其他相似的具有競爭性項目的規(guī)劃和實施，以此來保障該PPP項目成功運行。以杭州灣大橋PPP項目建設為例（見表1），該項目失敗的原因除了社會資本撤資等外在因素之外，另一重要原因是政府在前期規(guī)劃中未對不必要競爭項目進行合理的限制。由表1可得知，已建成通車的嘉紹大橋對杭州灣跨海大橋項目形成正面沖突。一方面，在項目規(guī)劃建設時間上，兩者時間趨近，杭州灣跨海大橋項目正式通車時間與嘉紹

10、大橋開工建設時間僅隔一年半。另一方面，嘉紹大橋的車輛通行費用成本較杭州灣跨海大橋而言降低了50%。此外，在建的錢江隧道和已經(jīng)列入地方或國家規(guī)劃的舟山-上海跨海高速、杭州灣鐵路大橋等項目對未來杭州灣跨海隧道的車輛通行將進一步分流，使得杭州灣跨海大橋PPP項目的前景更加黯淡。第二，政府信用保證的約定。政府應嚴格遵守PPP項目合同中明確約定的義務，不能任意違約或中止合同履行。這就要求政府在簽訂PPP項目合同時不能盲目承諾，應本著科學規(guī)劃、公平合理的原則設定自己的權利義務。（2）政府的“監(jiān)管者”角色政府還扮演者監(jiān)管者的角色，其“監(jiān)管者”法律定位的產(chǎn)生歸因于政府對公共物品提供的終極責任。1政府監(jiān)管工作的

11、內容隨著PPP項目不同階段任務目標的變化而變化。在項目識別階段，政府需要對項目進行篩選、評價，最終決定項目采用PPP模式或是傳統(tǒng)政府投資模式。在準備階段，政府對項目的前期風險和實施方案進行審核。在項目采購階段，政府監(jiān)管的項目內容主要是開展市場測試、資格預審和融資管理。在項目執(zhí)行階段，政府需對項目進行績效考核與定期評估。在最后的項目移交階段，政府需要開展資產(chǎn)評估、性能測試以及后期的績效評價工作。3.政府角色偏位：個別地方政府虛假PPP項目隨著國內PPP項目的數(shù)量逐年遞增，項目規(guī)模也日漸龐大。但筆者在調研中發(fā)現(xiàn)，有部分所謂的“PPP項目”并不完全符合相關政策法規(guī)中PPP項目申報的要求。這是因為有些

12、地方政府為了解決政府財政債務問題，將原本并不屬于PPP模式的項目經(jīng)過包裝打造成PPP項目，通過以申請國家財政補貼的方式來償還地方債務。針對這一行為，財政部門在2015年6月明確發(fā)文要求地方政府嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資。因此，一些地方政府虛假PPP項目是政策所不允許的，如果虛假程度危害了國家利益、公共利益等，還將涉及到承擔法律責任的問題。（二）社會資本角色社會資本的角色任務主要包括融資、提高項目經(jīng)營效率以及承擔一定的公共責任。財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（以下簡稱操作指南）第24條規(guī)定：社會資本或者成立的項目公司負有融資的義務，當其由于

13、不可抗力等原因未按照項目合同約定完成融資時，政府、社會資本或項目公司可以根據(jù)項目合同約定修改相關的融資條款。同時，不少社會資本擁有專業(yè)化的技術研發(fā)團隊和成熟的項目經(jīng)營方式，在PPP項目操作層面能大大提高項目經(jīng)營效率，節(jié)約投入成本。通說將PPP項目的屬性界定為基礎性公共事業(yè)項目，其必然要求項目的施工建設要按期、優(yōu)質、安全的完成。其中，確保PPP項目所建造的公共基礎設施具有安全性與穩(wěn)定性，并能滿足公眾的需求，是社會資本應當承擔的公共責任。經(jīng)過調研，筆者總結歸納了社會資本在參與PPP項目實踐操作中的三個突出特點。1.民營企業(yè)與國有企業(yè)參與比例失衡參與PPP項目的社會資本主要來源于國有企業(yè)（包括央企）

14、，非國有企業(yè)的社會資本參與較少。原因可總結為三方面：第一，從國有企業(yè)（包括央企）的角度。由于大部分國企具有優(yōu)質的商業(yè)信譽、較低的融資成本、較強的項目管理能力和資源組織能力，因此抵御PPP項目風險的能力也更加強大。這些優(yōu)勢條件使得國企在面對具有較高回報的優(yōu)質PPP項目時，更具積極性和競爭力。第二，從民營企業(yè)角度。因為PPP項目具有投資數(shù)額較大、周期長、收益相對較低等特點，與民營企業(yè)最核心的追求資本積累的理念有所差距，這使得很多民營企業(yè)對于PPP項目望而卻步，熱情退減。第三，從政府方的角度。相比較民營企業(yè)而言，實力較強的國有企業(yè)能夠更多地分擔政府的職能，承擔屬于政府方的部分風險，這必然使其成為在P

15、PP項目中政府方樂于選擇的優(yōu)質伙伴。依照此情形，在今后相當一段時間內，擔當PPP項目社會資本角色的更多的還是具有國有背景的企業(yè)集團。這種比例失衡的局面，在短期內無法得到較好的改善。2.西部地區(qū)與東部地區(qū)PPP項目入庫差異明顯截止至2016年6月30日，財政部PPP項目可入庫總數(shù)為9285個，投資總額為106萬億元。由表2數(shù)據(jù)可見，貴州、山東、新疆、四川、內蒙古的PPP項目數(shù)位居全國前5名，其總數(shù)為4797個，占項目總數(shù)的比重為5166%。在五省當中，除了山東省以外有四個省份位于我國西部地區(qū)，占全國總數(shù)的4039%。從圖1中可以看出，東部地區(qū)包括上海、天津、浙江、廣東等地的PPP項目數(shù)量和投資金

16、額并不高。這反映了我國西部地區(qū)PPP項目落地數(shù)量較東部地區(qū)數(shù)量而言差異較大。筆者在對部分國企負責人的訪談中也發(fā)現(xiàn)，西部地區(qū)樂見PPP項目落地，但東部地區(qū)大多省份落實PPP項目的積極性并不高。殊，究其背后的原因，主要在于政府是否具有雄厚的財政實力?，F(xiàn)階段，地方政府財政是地方各類公共基礎設施工程建設投資的主體，但龐大的資金需求與有限政府財力之間的矛盾，使大量基礎設施工程建設被迫擱淺。這種現(xiàn)象在西部地區(qū)尤為突出，因為西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平總體滯后、基層財力薄弱，單純依靠公共財政投入基礎項目建設使得地方政府財政負擔較重，甚至出現(xiàn)收支失衡。因此，西部地區(qū)相較于大部分東部發(fā)達地區(qū)更樂于采用PPP項目的方式，

17、以促進完成基層公共設施工程建設。在筆者的訪談中，很多國企反映，西部地區(qū)乃至國內很多二線城市主要是考慮投融資問題，因此積極引入PPP項目，而東部地區(qū)以及國內很多一線城市，更多的是從政府提供公共服務效率的出發(fā)點來引入PPP項目，因此二者具有一定的差異性。 3.三類PPP項目中社會資本參與程度兩級分化一般而言，PPP項目分為經(jīng)營類、準經(jīng)營類和非經(jīng)營類三項類別。其中，社會資本參與經(jīng)營類PPP項目的比例較高，而在準經(jīng)營和非經(jīng)營項目中社會資本參與的比例較低。上述三類PPP項目中，社會資本參與程度呈兩極分化現(xiàn)象的原因，主要在于三種不同項目類型的投資回報機制不同。從概念界定可以看出，經(jīng)營類項目有穩(wěn)定地面向社會

18、公眾的可預期收益，其投資風險相對最小，收益回報率高。比如北京地鐵4號線、大連快軌3號線延伸線等PPP項目，這些項目在招投標階段即吸引了大量金融機構參與投標。對于準經(jīng)營和非經(jīng)營項目而言，投資成本回收十分緩慢，更多的是依靠政府的補貼和收購，而且政府收購價格較低，因此，社會資本參與意愿總體上不高。例如，西部某一大型水利工程，總投資規(guī)模大到30多億元，但政府確定的原水供水收費價格為06元/立方米，雖然當?shù)卣谟柙撈髽I(yè)40年的水庫原水稅費收取的特許經(jīng)營權，但仍很難如期收回成本。此外，西部某城市的城市公園建設項目被劃分為非經(jīng)營類，雖然政府采取了無償出讓土地的優(yōu)惠政策，但對于社會資本投資來說仍不具有吸引力

19、。（三）法律角色沖突及協(xié)調1.股權變更股權變更是指項目公司或其母公司通過直接或間接轉讓股權、并購及增發(fā)、股份相關權益變更和其他任何可能導致股權變更等方式實現(xiàn)其股權的轉移或稀釋，進而導致其不再是PPP項目適格的社會資本主體。由于政府和社會資本各自著眼的利益性質不同，因此對股權變更的態(tài)度亦是截然相反。從政府的角度考慮，更傾向于限制項目公司或其母公司的股權變更。政府在選擇社會資本時就綜合考慮了其融資能力、技術能力和管理能力等條件，擇優(yōu)選擇項目合作方。所以，當項目公司或其母公司發(fā)生股權變更后，政府的合作主體也發(fā)生變化。如果新介入的社會資本并不符合PPP項目初始要求，將直接導致項目工程無法按照預期的標準

20、和目標實施。所以，政府方的工作重點應集中于排除項目實施過程中，因為項目公司或其母公司股權變更造成社會資本主體不適格的事項。從社會資本的角度考慮，其希望通過股權變更的手段進行新的融資或者實現(xiàn)從項目中合理退出，盡早實現(xiàn)資金回籠和收益。因此，社會資本傾向于政府方在PPP項目合同中減少甚至取消對股權變更的限制。對于協(xié)調兩者利益沖突的難點在于，政府要合理把控股權變更限制的力度。若過于寬松，會使得社會資本隨意的進入與退出，導致PPP項目難以按照預先的規(guī)劃實施建設甚至直接導致項目失敗。但若過于嚴苛，則降低了資本的市場流通，會挫傷社會資本參與PPP項目的積極性。所以，妥善處理兩者關系的重點是建立社會資本合理的

21、股權變更限制機制，如科學界定股權鎖定的期限、范圍。此外，政府和社會資本在簽訂PPP項目合同時，雙方應及時明確股權變更限制的時間、形式以及其他特殊情形。2.剩余控制權PPP項目合同具有天然的開放性。在PPP項目中，由于項目合作的時間跨度較長（一般為1030年），外部經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境和社會環(huán)境都可能發(fā)生較大的變化，所以政府和社會資本在簽訂PPP項目合同時根本無法預估未來具體的情勢變化。2這種變化導致合同許多條款內容具有不確定性，需要由合同雙方另行協(xié)商確定。對于剩余控制權的配置，是傾向與政府還是社會資本，目前學界未能達成一致。綜合現(xiàn)階段我國PPP項目實施的客觀情況以及PPP項目的公益性考量，筆者認

22、為：剩余控制權應主要由政府掌握。社會資本作為私人主體，與政府相比較而言，其在PPP項目中的權利義務界定相對明確，而政府的權利義務邊界有些模糊和寬泛。政府不僅需要在宏觀上把控法律、政策的變化，還要承擔社會公眾的輿論壓力以及社會資本的最低回報等風險。所以，依照公平合理的原則，其所承擔風險應與其權利呈正比。3.一票否決制在PPP項目的實踐中，大多數(shù)政府在針對有可能影響社會資本經(jīng)營能力和資金安全方面的重大事項享有一票否決權。在調研中發(fā)現(xiàn)，很多參與PPP項目的企業(yè)對政府的一票否決權深表疑慮，認為一票否決權具有較大的隨意性，應嚴格限制一票否決權的范圍。筆者認為，政府不只是PPP項目的普通合作方之一，更承擔

23、著社會公共基礎設施建設的重要使命。所以，在涉及PPP項目能否實現(xiàn)其為公共事務服務目的的重大事項上，應由政府對此類重大事項掌握單方面的決定權。但是，政府也應將一票否決限定在合理范圍內，不能肆意行使。首先，政府在行使該權利的組織形式上，應有立法部門制定嚴格統(tǒng)一的法律法規(guī)或規(guī)章制度予以規(guī)范。如政府方的議事機構、決策機構等人員組成和表決機制應明確。其次，在行使一票否決權的內容范圍上，要在全國區(qū)域內劃定統(tǒng)一范圍，實行公開一致的標準規(guī)則。例如，具體范圍可以包括：項目公司法人、高級管理人員變動、項目公司股權變動、項目公司控股公司股權變動、項目公司重大資產(chǎn)轉移處分、項目公司對外融資方案等。三、 PPP模式運行

24、中存在的法律風險（一）法律風險種類PPP項目面臨的法律風險種類有很多，包括但不限于法律政策變更、審批延誤、政府延遲支付、政府信用、政策決策失誤、政治反對、配套設備服務提供、項目唯一性、市場需求的變化、服務價格調整、融資、市場金融危機、腐敗以及其他不可抗力等。根據(jù)財政部PPP中心授權中國經(jīng)濟周刊在2016年3月份獨家公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年2月29日，全國納入PPP綜合信息平臺的PPP項目共有7110個，涉及交通運輸、能源、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化教育、社會保障、政府基礎設施和其他19個行業(yè)。并且我國目前PPP項目以新建項目為主，所占比例高達91%。但在總結過去已結項的PPP項目時發(fā)現(xiàn)，占很大

25、比重的PPP項目均因各方面的風險原因以失敗告終，僅留下為數(shù)不多的成功項目，如南京地鐵2號線BT項目及廣州西朗污水處理廠項目等。PPP項目建設周期長，風險種類繁多，不僅包括上述列舉的項目外部風險，項目內部從規(guī)劃、建設到運營等環(huán)節(jié)上也存在諸多風險。例如技術勘測不準、工程實際投資超預算、國家征地補償標準調整等因素，都可能導致PPP成本上升，甚至項目失敗。這使得社會資本在PPP項目運行過程中始終要有風險危機意識，必須步步小心謹慎。此外，一些PPP項目中信息公開透明化程度不足，影響到部分社會資本主體參與的積極性。例如表3中的沈陽第九水廠項目，正是因為政府方內部貪污腐敗，利用公權力和信息不對稱、不公開的便

26、利條件索取財物，大大增加了第九水廠的運營成本。由此可見，公平合理地分配風險，以實現(xiàn)風險發(fā)生概率的最小化為目標，是促成PPP項目成功實施的重要保障。 （二）法律風險分配原則風險分擔的原則不存在絕對化和固定化的模式，是在不斷研究和探索中尋求更為公正合理的分配方式。目前，學界對PPP項目法律風險分配的原則達成以下三點共識：一是風險應主要由最有控制力的一方承擔；二是風險分擔與所獲收益相匹配；三是有承擔風險的意愿。操作指南第11條明確規(guī)定政府和社會資本的風險分配原則。即以風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則為基準，以此為基礎綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素。因此，PP

27、P項目風險主要進行以下分配：第一，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔；第二，融資、項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔（社會資本參股的項目公司再將相關風險分別轉移給承包商、供應商、運營商或者銀行）；第三，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。財政部頒發(fā)的這一文件為日后政府和社會資本合作模式風險分配提供了政策性的指導，但其實施并不具有強制力。在不同的PPP項目中，風險的分配也可根據(jù)項目的具體情況和合作雙方主體的意愿協(xié)商確定。四、PPP模式發(fā)展瞻望關于PPP模式的發(fā)展未來，筆者有以下五點建議：（一）制定高位階法律法規(guī)，建立多層級法律體系近三年來我國PPP項目相關法規(guī)政策過半數(shù)

28、以上是由國務院部委等部門制定頒布，占總數(shù)比重的6517%。與之形成鮮明對比的是與PPP項目直接相關的法律類數(shù)量，僅占337%。這反映了我國目前PPP項目的立法存在上位法層級缺失以及國務院各部門規(guī)章體系龐雜的問題，容易彼此之間產(chǎn)生矛盾。發(fā)改委和財政部在2016年7月召開的國務院常務會議上分別提請制定“特許經(jīng)營法”和“PPP立法”，但是二者許多內容交叉重復并且意見分歧較大。為此，李克強總理授意由國務院法制辦主持PPP項目的立法，這將大大推進PPP項目的立法進程。首先，期待國務院法制辦加強PPP立法的進度，確保立法盡快出臺和實施。其次，聯(lián)合國國際貿易法委員會在2000年制定了法律指南和示范法，這兩部

29、法律為PPP項目運營提供了較為完備的法律框架，為各國的PPP項目實踐操作提供了詳盡的經(jīng)驗參考標準。因此建議國務院法制辦在主持PPP項目立法時，涉及價值評估、制度框架、爭議解決方法、項目風險分配和權利義務劃分等內容，均可參照借鑒國際立法文本。（二）完善投資回報合理機制，吸引社會資本廣泛參與社會資本參與PPP項目最終目的是獲得經(jīng)濟方面的預期利益，因此政府應確保社會資本在PPP項目中回報的合理比率，以充分調動社會資本參與PPP項目的積極性。為此，建議從以下兩方面提高社會資本的收益水平：第一，增加項目營業(yè)收入，降低社會資本投入成本。在PPP項目準備階段，政府應加大各項環(huán)節(jié)的政策及資金支持，如用部分土地

30、出讓金收入對PPP項目進行補貼。在PPP項目執(zhí)行階段，國務院制定專門針對社會資本的合理稅收優(yōu)惠政策、行政項目收費的減免政策等，加大財政專項補貼力度。第二，在融資方面，加快推進PPP產(chǎn)業(yè)基金適用推廣。一方面，由政府發(fā)起母基金，吸引實體企業(yè)和銀行、保險等金融機構投資PPP項目建設，減輕社會資本融資的壓力。另一方面，銀行等金融機構創(chuàng)新融資管理方式，推出新型融資產(chǎn)品，建立多元化的項目融資渠道，以更好地保障PPP項目的融資需求。（三）健全訴訟糾紛解決機制，發(fā)揮多元化解決方式優(yōu)勢隨著PPP項目的規(guī)模增加，難免會出現(xiàn)項目糾紛。因此，針對PPP項目糾紛，建議可以采取協(xié)商、調解、訴訟、仲裁等多元化解決方式。第一

31、，協(xié)商和調解。PPP項目公司、社會資本或政府發(fā)生爭議時的解決方式，首先，雙方盡可能通過友好協(xié)商的方式解決。其次，當協(xié)商不能達成一致時，可由相關調解委員會進行調解。最后，協(xié)商和調解均不能解決糾紛時，可約定采用仲裁或訴訟的方式解決爭端?？梢姡瑓f(xié)商和調解是解決PPP項目糾紛的首選。第二，訴訟。采用訴訟方式解決PPP項目糾紛，應首先界定PPP項目合同的法律性質，不能僅考慮締約主體的性質，例如單純的認為有政府參加就定位為行政合同，還應考慮締約主體在PPP項目中所起的具體作用。這里又分為兩個層次：（1）PPP項目合同僅確定政府方與社會資本方平等的權利義務關系，此時具有民事合同特點，主要在項目建設、運營、移交過程中容易產(chǎn)生糾紛，建議采用民事訴訟；（2）除確定上述平等的權利義務關系之外，還要考慮PPP項目合同履行過程中政府特有的行政管理職能進行相關的約定，此時具有行政合同特點，建議采用行政訴訟。第三，仲裁。仲裁具有靈活性、保密性、專業(yè)性和一裁終局等優(yōu)勢。倘若雙方約定沖裁