新型城市化背景下城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的實(shí)踐與探索

1、新型城市化背景下城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的實(shí)踐與探索顧浩等2018年1月311、引言面對(duì)資源、能源、環(huán)境等要素制約凸現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)，和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的宏觀發(fā)展環(huán)境，2006年浙江省委、省政府作出了“堅(jiān)定不移地走資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會(huì)和諧、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)互促共進(jìn)的新型城市化道路”的決定，并明確提出了“發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的引領(lǐng)作用，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋。加快完善以全省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市群規(guī)劃、設(shè)區(qū)市城市總體規(guī)劃、縣市域總體規(guī)劃以及相應(yīng)詳細(xì)規(guī)劃為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系”的具體要求。根據(jù)這一要求，結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布實(shí)施，浙江省規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院圍繞以人為本，統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展，提升城市化質(zhì)量，

2、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的中心工作，在構(gòu)建省域、次區(qū)域（城市群）、設(shè)區(qū)市、縣市域、城市區(qū)塊不同空間層面的規(guī)劃編制體系，明確各層次規(guī)劃重點(diǎn)，強(qiáng)化不同類型、不同層面規(guī)劃在空間上的綜合性、協(xié)調(diào)性，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策屬性等方面，進(jìn)行了一系列有益的探索實(shí)踐。2、發(fā)揮省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對(duì)落實(shí)新型城市化戰(zhàn)略的引領(lǐng)調(diào)控作用2.1以提升城市化質(zhì)量為目標(biāo)，促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)目前，浙江省人均生產(chǎn)總值超越6000美元，城市化水平接近60%，已進(jìn)入了工業(yè)化和城市化發(fā)展的中后期，正處于以農(nóng)村剩余勞動(dòng)力人口進(jìn)入城市和城市大規(guī)模擴(kuò)張為標(biāo)志的“城市化一次轉(zhuǎn)型”，向以外來(lái)人口與本地城市人口待遇同等化和城市品質(zhì)提高為標(biāo)

3、志的“城市化二次轉(zhuǎn)型”轉(zhuǎn)換期。新一輪的浙江省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制基于這一省情，以“提升城市化質(zhì)量，促進(jìn)城市化轉(zhuǎn)型升級(jí)”為總體要求，在城市化發(fā)展方式上堅(jiān)持四個(gè)結(jié)合、實(shí)現(xiàn)四個(gè)轉(zhuǎn)變，四個(gè)結(jié)合是：城鎮(zhèn)發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合，走城鄉(xiāng)互促共進(jìn)的城市化道路；城鎮(zhèn)空間布局與人口產(chǎn)業(yè)布局結(jié)合，走大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市化道路；城鎮(zhèn)布局和規(guī)?？刂婆c提高資源利用效率結(jié)合，走資源節(jié)約的城市化道路；創(chuàng)造優(yōu)美人居環(huán)境、創(chuàng)建宜居城市與生態(tài)文明建設(shè)結(jié)合，走環(huán)境友好的城市化道路；四個(gè)轉(zhuǎn)變是：一是在指導(dǎo)思想上，從以物為本的城市化向以人為本的城市化轉(zhuǎn)變，凸顯農(nóng)民市民化這一城市化本質(zhì)內(nèi)涵；二是在發(fā)展重點(diǎn)上，從城市規(guī)模擴(kuò)張為主向城市

4、功能提升為主轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)城市化在提升工業(yè)化，帶動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的功能作用；三是在空間形態(tài)上，要從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間布局各自為政向城鎮(zhèn)集群和產(chǎn)業(yè)集群聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城市化和工業(yè)化的互促共進(jìn)；四是在城鄉(xiāng)關(guān)系上，從城鄉(xiāng)差別發(fā)展到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的轉(zhuǎn)變，適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的新趨勢(shì)。2.2明確城市化空間載體，強(qiáng)化區(qū)域統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展一是落實(shí)全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和長(zhǎng)三角規(guī)劃對(duì)浙江的要求。將浙江放在全國(guó)、長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展這個(gè)大背景下進(jìn)行分析，提出了以環(huán)杭州灣、溫臺(tái)和浙中三大城市群，落實(shí)國(guó)家城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和長(zhǎng)三角城鎮(zhèn)群規(guī)劃對(duì)浙江的要求。由于浙江地域狹小、城鎮(zhèn)密度高，城鎮(zhèn)間功能關(guān)聯(lián)度大，且按照自然地形、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、資源稟賦和地域文

5、化，基本形成了覆蓋了省域杭州灣、東南沿海和浙江中西部的3個(gè)城鎮(zhèn)密集地區(qū)，依次組織環(huán)杭州灣、溫臺(tái)、浙中3個(gè)城市群作為推進(jìn)城市化的主體形態(tài)，既能覆蓋浙江省域的全部空間，實(shí)現(xiàn)省域空間的全方位對(duì)接，又可發(fā)揮要素集聚、資源共享的積極作用，克服單個(gè)城市過(guò)大帶來(lái)的不良后果。二是強(qiáng)化都市區(qū)在區(qū)域發(fā)展中的中心帶動(dòng)作用，使其成為我省實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略，接軌長(zhǎng)三角城市群，參與全球競(jìng)爭(zhēng)的核心和實(shí)現(xiàn)率先發(fā)展的重要支柱。規(guī)劃提出了在提升沿海杭州、寧波、溫州三大都市區(qū)功能的基礎(chǔ)上，在浙江中西部地區(qū)培育金華義烏都市區(qū)的中心功能，使其成為帶動(dòng)我省欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的核心區(qū)域。4個(gè)都市區(qū)可以打破行政區(qū)域限制，與周邊中小城市和小城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)集

6、聚區(qū)、景區(qū)進(jìn)行一體化規(guī)劃，協(xié)調(diào)組織城鎮(zhèn)空間布局，實(shí)現(xiàn)重大公共設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施的共享共建，促進(jìn)都市區(qū)內(nèi)部生活、生產(chǎn)、游憩等功能同城化（圖1）。三是發(fā)揮中心鎮(zhèn)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的平臺(tái)紐帶作用，重點(diǎn)培育300個(gè)左右中心鎮(zhèn)，以集聚勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，吸納本省農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和外來(lái)人口的就業(yè)安居地。以中心鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)和紐帶向農(nóng)村延伸公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施，在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中發(fā)揮基礎(chǔ)性支撐作用。2.3綜合協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，落實(shí)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目新一輪省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃十分強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系的綜合與落實(shí)，按照“安全、便捷、舒適、節(jié)能、省地”的規(guī)劃理念，加強(qiáng)了基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局與區(qū)域及城鎮(zhèn)布局的協(xié)調(diào)。一是加強(qiáng)了省內(nèi)設(shè)施網(wǎng)

7、絡(luò)與長(zhǎng)三角、海峽西岸城市群在骨干性交通，能源、信息等網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)，特別是在省際交界部位，在線位、標(biāo)準(zhǔn)等方面的協(xié)調(diào)。二是構(gòu)筑以城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)，主要交通通道為骨架，能源供應(yīng)、信息傳輸?shù)裙餐瑯?gòu)成的綜合性基礎(chǔ)設(shè)施廊道網(wǎng)絡(luò)體系。通過(guò)綜合性基礎(chǔ)設(shè)施廊道的安排，不僅減少了設(shè)施通道對(duì)空間的分割，而且比原來(lái)各部門專業(yè)規(guī)劃確定的空間占用面積減少了12左右。三是結(jié)合高速鐵路網(wǎng)的形成，規(guī)劃落實(shí)了杭州、寧波、溫州以及金華義烏四大都市區(qū)及主要中心城市的客運(yùn)樞紐，完善連接樞紐和周邊中小城市、小城鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)、景區(qū)、中心村等地區(qū)的綜合客運(yùn)交通運(yùn)輸體系，預(yù)留了以客運(yùn)樞紐為核心的多層次軌道交通系統(tǒng)，為促進(jìn)要素流動(dòng)，推動(dòng)城鎮(zhèn)功能重組、加快

8、城鎮(zhèn)集群的一體化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。四是優(yōu)化了省域內(nèi)電力網(wǎng)絡(luò)的布局，不僅協(xié)調(diào)了與城鎮(zhèn)布局的關(guān)系，落實(shí)了電力廊道；而且縮短布線里程，降低了電能的線損，節(jié)約了能源。3、以城市群規(guī)劃編制為載體，深化落實(shí)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃3.1落實(shí)省域核心空間，提高區(qū)域輻射帶動(dòng)能力由于省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃提出的作為省級(jí)核心區(qū)域的4個(gè)都市區(qū)，打破現(xiàn)有城市行政區(qū)劃范圍，空間設(shè)施組織上超越了城市政府的規(guī)劃事權(quán)，而省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃框架性措施無(wú)法指導(dǎo)和協(xié)調(diào)空間矛盾，因此需要省級(jí)層面的次區(qū)域規(guī)劃，具體落實(shí)都市區(qū)的空間范圍，協(xié)調(diào)安排城鎮(zhèn)功能、空間形態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容，以提高整體競(jìng)爭(zhēng)能力。4個(gè)都市區(qū)有兩種發(fā)展型態(tài)，一種是以特大城

9、市為中心，如杭州、寧波、溫州，其產(chǎn)業(yè)布局、居民生活、通勤交通組織等城鎮(zhèn)功能聯(lián)系，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了現(xiàn)有行政區(qū)劃的空間范圍，需要在更大的空間范圍內(nèi)與周邊的市縣以功能聯(lián)系和生態(tài)環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn)進(jìn)行空間安排。第二種是幾個(gè)實(shí)力相當(dāng)、空間相鄰、各具優(yōu)勢(shì)的城市共同組成，如浙中城市群的金華義烏都市區(qū)。作為帶動(dòng)浙江中西部廣大地區(qū)的核心，金華、義烏兩個(gè)城市規(guī)模均未上百萬(wàn)，單獨(dú)都難以起到城市群核心輻射帶動(dòng)推動(dòng)的條件，規(guī)劃利用兩個(gè)城市產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位、空間相鄰，文化相近、資源互補(bǔ)的特點(diǎn)，提出空間上聚合金義主軸線，共同打造合作區(qū)域，設(shè)立金東-義西南戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)，進(jìn)一步推動(dòng)兩城市相向發(fā)展和空間接軌；設(shè)施上加強(qiáng)溝通共享，在城際建立以城際

10、輕軌、快速路為主體的交通支撐體系；政策機(jī)制上以雙贏為目標(biāo)，以市場(chǎng)為平臺(tái)，促進(jìn)兩市之間在空間、水資源等要素自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、設(shè)施共享、合作共贏”（圖2）。3.2組織城鎮(zhèn)集群，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)-空間互動(dòng)發(fā)展的對(duì)應(yīng)體系浙江的城市化是從農(nóng)村工業(yè)化起步，其經(jīng)濟(jì)的活力和特色在于由中小城市和小城鎮(zhèn)承載的中小企業(yè)集群，并由此構(gòu)成的塊狀經(jīng)濟(jì)。這些城鎮(zhèn)在自身利益最大化驅(qū)動(dòng)和行政區(qū)劃的剛性約束下，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)間橫向的功能聯(lián)系，使得城鎮(zhèn)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、分工互補(bǔ)不足、設(shè)施共享難以實(shí)現(xiàn)，無(wú)法發(fā)揮整體效應(yīng)。根據(jù)這一特點(diǎn)，在轉(zhuǎn)型升級(jí)的大背景下，按照企業(yè)集群向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型集群轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)鏈向價(jià)值鏈升級(jí)的客觀要求，在城市群規(guī)劃中，最

11、小以鎮(zhèn)為單位，深入分析各自的資源條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、設(shè)施水平、發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩?，以及城?zhèn)間在資源、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、環(huán)境等方面的關(guān)聯(lián)性互補(bǔ)性，遵循產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)部分工合作的規(guī)律，按照因地制宜、工業(yè)化和城市化互動(dòng)、產(chǎn)業(yè)集群和城鎮(zhèn)集群共進(jìn)、城鄉(xiāng)一體的理念，規(guī)劃分層次組織一體化的生產(chǎn)、居住、旅游休閑、交通、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等功能，組織小區(qū)域的城鎮(zhèn)合理分工和城鎮(zhèn)的集群化發(fā)展，使其成為特色產(chǎn)業(yè)集群培育和吸納不同層次勞動(dòng)力的重要載體，構(gòu)筑“產(chǎn)業(yè)集群引導(dǎo)城鎮(zhèn)集群、城鎮(zhèn)集群支撐產(chǎn)業(yè)集群”的產(chǎn)業(yè)-空間對(duì)應(yīng)體系。例如在浙中城市群規(guī)劃中，根據(jù)現(xiàn)有基礎(chǔ)與發(fā)展趨勢(shì)，規(guī)劃重點(diǎn)培育機(jī)械裝備、日用小商品、五金工具、影視文化4個(gè)產(chǎn)業(yè)集群；與上述產(chǎn)

12、業(yè)集群培育相對(duì)應(yīng)，規(guī)劃設(shè)置了“三大城鎮(zhèn)集群”，分別為北部城鎮(zhèn)群（發(fā)展機(jī)械裝備、日用小商品兩個(gè)產(chǎn)業(yè)集群）、南部城鎮(zhèn)集群（發(fā)展五金工具產(chǎn)業(yè)集群）、東部城鎮(zhèn)集群（發(fā)展影視文化產(chǎn)業(yè)集群），使城鎮(zhèn)集群與產(chǎn)業(yè)集群相互配合，產(chǎn)業(yè)集群培育和空間載體建設(shè)互促互進(jìn)（圖3）。3.3落實(shí)省域網(wǎng)絡(luò)體系，整合城市群重大市政設(shè)施在城市群規(guī)劃中，注重銜接省域網(wǎng)絡(luò)體系，構(gòu)筑城市群層次的網(wǎng)絡(luò)體系。在交通網(wǎng)絡(luò)上，通過(guò)城市群層次軌道交通和干線公路，構(gòu)建區(qū)域、城鄉(xiāng)一體化交通系統(tǒng)，使城市群中心城市、各級(jí)城鎮(zhèn)及與各主要風(fēng)景旅游景區(qū)便捷連接，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)部同城化；在能源、電信網(wǎng)絡(luò)上，銜接上層次接入節(jié)點(diǎn)，構(gòu)建覆蓋城市群的高效運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)體系。例如

13、在浙中城市群規(guī)劃中，規(guī)劃布置了城市群輕軌系統(tǒng)，通過(guò)金華、義烏等綜合樞紐與高速軌道交通和地方軌道交通銜接，形成連接城市群中心城市、各級(jí)城鎮(zhèn)及與各主要風(fēng)景旅游景區(qū)的40分鐘交通圈。在支撐人流、物流、能源流、信息流的基礎(chǔ)設(shè)施綜合通道設(shè)置上，在“二橫三縱”區(qū)域性廊道基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)劃了“三橫二縱”的“日”型城市群內(nèi)部廊道主骨架，綜合落實(shí)了承載城市群層次網(wǎng)絡(luò)體系的空間資源（圖4）。規(guī)劃中十分注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大市政設(shè)施，如水資源合理配置，建設(shè)區(qū)域聯(lián)合供水體系；統(tǒng)籌安排引水工程和水庫(kù)，建立城市群一體化給水保障網(wǎng)絡(luò)；在城鎮(zhèn)集群層面推進(jìn)污水廠共建共享，垃圾聯(lián)合處理、上下游聯(lián)合治污，以提高設(shè)施利用效率，避免設(shè)施重復(fù)建

14、設(shè)等。3.4落實(shí)政策分區(qū)和空間管治要求，確保城市群可持續(xù)發(fā)展政策分區(qū)是確定城市群內(nèi)空間資源利用方式的重要手段，是落實(shí)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃空間管制要求的平臺(tái)。盡管省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃基于省級(jí)事權(quán)制定了政策分區(qū)原則，但還需要在城市群規(guī)劃層面加以細(xì)化落實(shí)。規(guī)劃以協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以各市縣的現(xiàn)實(shí)條件為基礎(chǔ)，以調(diào)控全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的資源和地區(qū)為重點(diǎn)，按照城市群發(fā)展的目標(biāo)戰(zhàn)略和規(guī)劃建設(shè)要求，進(jìn)一步劃定資源環(huán)境保護(hù)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)扶持振興地區(qū)、城鎮(zhèn)功能提升地區(qū)、區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施通道、重大交通樞紐地區(qū)、城際相鄰地區(qū)等的空間地域，合理確定不同分區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)和管理要求，制定有針對(duì)性的戰(zhàn)略措施和政策引導(dǎo)，使規(guī)劃更具操作性。二是

15、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃制定的省級(jí)以上風(fēng)景名勝區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、歷史文化名城，水資源保護(hù)涵養(yǎng)區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施廊道等資源類保護(hù)區(qū)域和限制、禁止建設(shè)區(qū)域，但各城鎮(zhèn)發(fā)展同時(shí)受主體功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、以及各專業(yè)部門規(guī)劃的約束，使得地方在規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中顯得無(wú)所適從?；诖?，需要在城市群規(guī)劃層面，突破行政區(qū)劃和部門職能限制，綜合協(xié)調(diào)空間使用的要求和矛盾，并按照事權(quán)劃分和管治力度的差異，按照監(jiān)管型、調(diào)控型、協(xié)調(diào)型、指引型4種不同的空間使用和管理類型，通過(guò)管治措施制定過(guò)程中的綜合協(xié)調(diào)，分類落實(shí)管治的內(nèi)容、方式和部門，制定統(tǒng)一、可實(shí)施的規(guī)劃管治措施，確保城市群的可持續(xù)發(fā)展（圖5）。4

16、、以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展為主線，實(shí)現(xiàn)縣域空間規(guī)劃全覆蓋4.1縣域總體規(guī)劃是我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇縣是我國(guó)行政管理的最基本單元，也是城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系較為完整的單元。浙江較早的實(shí)行了省管縣的行政管理體制，因此縣域經(jīng)濟(jì)也成為了浙江經(jīng)濟(jì)的一大亮點(diǎn)。一方面隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的完善，縣域發(fā)展呈現(xiàn)了城市區(qū)域化、縣域城鎮(zhèn)一體化的城鄉(xiāng)發(fā)展態(tài)勢(shì)，縣域內(nèi)的每一寸土都涌動(dòng)著開(kāi)發(fā)的沖動(dòng)，需要將原來(lái)以中心城市為主的規(guī)劃視野轉(zhuǎn)向縣域，進(jìn)行整體考慮和控制；二是由于各縣市國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃以及各專業(yè)部門的規(guī)劃不斷完善，急需以縣域?yàn)閱挝辉诳臻g上加以綜合協(xié)調(diào)，處理好城鄉(xiāng)建設(shè)、基本農(nóng)田保護(hù)、生

17、態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)系；三是隨著科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)，需要以縣域?yàn)閱挝?，科學(xué)預(yù)測(cè)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)模，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間資源、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此接軌我省“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，和“走新型城市化道路”的省級(jí)戰(zhàn)略，規(guī)劃院開(kāi)展了縣市域總體規(guī)劃編制工作。4.2以資源承載力為前提，科學(xué)確定發(fā)展規(guī)模縣市域總體規(guī)劃強(qiáng)化了傳統(tǒng)規(guī)劃較為薄弱的資源環(huán)境約束分析，要求在評(píng)估現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用效率的基礎(chǔ)上，以生態(tài)足跡、水資源容量、土地資源容量、自然人文遺產(chǎn)保護(hù)等因子為限定條件，合理預(yù)測(cè)縣市域人口總?cè)萘?。在此基礎(chǔ)上根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、城市化進(jìn)程，確定城鎮(zhèn)人口規(guī)模，以此作為核算城

18、鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，以及相應(yīng)的資源調(diào)配和設(shè)施配置的主要依據(jù)，改變了傳統(tǒng)“以需定供”的規(guī)模預(yù)測(cè)方法。同時(shí)要求通過(guò)將農(nóng)用地、林地、水系等非建設(shè)用地納入縣域總用地進(jìn)行平衡。4.3為城鎮(zhèn)密集區(qū)鄰域城鎮(zhèn)空間形態(tài)與結(jié)構(gòu)功能提供協(xié)調(diào)平臺(tái)相對(duì)于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，縣市域總體規(guī)劃通過(guò)在縣域一張圖上協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)空間形態(tài)和功能布局、實(shí)施縣域用地空間管治、縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃管理全覆蓋三項(xiàng)舉措，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)全覆蓋的空間協(xié)調(diào)作用，增強(qiáng)了規(guī)劃處理區(qū)域性空間矛盾的能力。特別是對(duì)于城鎮(zhèn)密集區(qū)內(nèi)鄰域城鎮(zhèn)空間形態(tài)和結(jié)構(gòu)功能的沖突(如城鎮(zhèn)上下游，上下風(fēng)向等)。相關(guān)城鎮(zhèn)可以以縣市域總體規(guī)劃空間方案為框架，進(jìn)行會(huì)談協(xié)商，消除矛盾，共同確定“雙贏”的城鎮(zhèn)

19、群體形態(tài)和結(jié)構(gòu)。例如，浙江省諸暨市諸北分區(qū)四鎮(zhèn)間首尾相連，環(huán)白塔湖濕地分布，阮市鎮(zhèn)在白塔湖上游設(shè)置董公五金工業(yè)區(qū)，以吸納店口鎮(zhèn)強(qiáng)大的五金產(chǎn)業(yè)集群溢出效應(yīng)，但其污水排放直接影響到鄰近的山下湖鎮(zhèn)珍珠養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展，且對(duì)整個(gè)分區(qū)的水環(huán)境也產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，各鎮(zhèn)在諸暨市域總體規(guī)劃編制中通過(guò)多次協(xié)調(diào)，最終達(dá)成了限制并逐步遷移董公工業(yè)區(qū)的方案(圖6)。4.4為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)事業(yè)提供保障縣市域總體規(guī)劃從整體出發(fā)，以縣域?yàn)閱卧⒊青l(xiāng)一體的中心城市、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、中心村、自然村的居民點(diǎn)體系，以此作為城鄉(xiāng)人口分布和設(shè)施安排的依據(jù)，打破了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃“就城鎮(zhèn)論城鎮(zhèn)、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村”的封閉型二元規(guī)劃體系。一方

20、面在城鎮(zhèn)的各類設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、容量與布局規(guī)劃上充分考慮服務(wù)鄉(xiāng)村的要求，真正體現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)共享”的理念，另一方面明確了道路交通、給水排水、電力電信、社會(huì)服務(wù)等設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸的方向，為實(shí)現(xiàn)“自來(lái)水下鄉(xiāng)、垃圾進(jìn)城、公交到村”的城鄉(xiāng)設(shè)施一體化提供了規(guī)劃保障。4.5為城鄉(xiāng)空間多部門協(xié)調(diào)管理構(gòu)筑了基礎(chǔ)平臺(tái)針對(duì)現(xiàn)行縣市域空間管制職能由規(guī)劃、國(guó)土、農(nóng)林、水利、交通、環(huán)保等多部門依據(jù)各專業(yè)法規(guī)共同承擔(dān)，而各部門往往各自為政、缺乏統(tǒng)籌，矛盾沖突較多的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，縣市域總體規(guī)劃根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法要求，建立了與各部門管理相適應(yīng)的用地分類管制體系，并提出了相應(yīng)的管制內(nèi)容，有效銜接土地利用規(guī)劃，協(xié)調(diào)交通、電力、環(huán)保、農(nóng)林等各部

21、門專項(xiàng)規(guī)劃，為建設(shè)用地、非建設(shè)用地多部門協(xié)調(diào)管理搭建了良好的共同平臺(tái)。5、推進(jìn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制創(chuàng)新，科學(xué)指導(dǎo)城市土地使用5.1規(guī)范控規(guī)編制：統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)全省控規(guī)編制的成果規(guī)范和品質(zhì)提升針對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃類型多，編制主體多、實(shí)施修改反復(fù)多，編制內(nèi)容、圖文表達(dá)各不相同，對(duì)控規(guī)編制質(zhì)量和實(shí)施效果有較大影響的問(wèn)題，浙江省努力推進(jìn)控規(guī)編制成果規(guī)范化工作，制定并頒布了浙江省控制性詳細(xì)規(guī)劃圖集編制導(dǎo)則(試行)，并在全省范圍內(nèi)大力推動(dòng)控規(guī)圖集編制工作，通過(guò)“兩個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一全省控規(guī)編碼方式，統(tǒng)一全省控規(guī)編制內(nèi)容與圖文格式標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了“五個(gè)結(jié)合”，即控規(guī)編制與土地使用的分區(qū)分類管理相結(jié)合，與控規(guī)動(dòng)態(tài)管理相

22、結(jié)合，與規(guī)劃電子信息資料庫(kù)建設(shè)相結(jié)合，與規(guī)劃成果報(bào)備和檔案管理相結(jié)合，與陽(yáng)光規(guī)劃市民參與相結(jié)合。5.2分層控制：推行承前啟后，兼顧剛性與彈性的控規(guī)單元規(guī)劃從1980年代末以來(lái)，控制性詳細(xì)規(guī)劃經(jīng)歷了30余年的探索和創(chuàng)新，現(xiàn)已基本明確了“分層控制”的編制框架（如北京采取了街區(qū)、地塊兩級(jí)控規(guī)編制框架；上海、南京、濟(jì)南、廣州等城市推出了規(guī)劃單元編制方法），但在分層控制的方式方法上各地均有自身特點(diǎn)。浙江省為了更好地銜接總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃，指導(dǎo)下層次控規(guī)編制，實(shí)現(xiàn)控規(guī)動(dòng)態(tài)控制，廣泛吸收國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，在推行控規(guī)單元規(guī)劃編制中，突出規(guī)模容量控制，公益性設(shè)施配置(公益性公共設(shè)施、市政設(shè)施、綠地及開(kāi)敞空間)、“六線控制”三項(xiàng)重點(diǎn)，作為強(qiáng)制性要求予以明確，以充分保障城市規(guī)劃體現(xiàn)公共政策屬性；同時(shí)合理放寬市場(chǎng)導(dǎo)向性開(kāi)發(fā)控制，為土地混合和兼容使用和開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移(IncentiveZoning)、獎(jiǎng)勵(lì)區(qū)劃(TDR)等彈性控制留有余地；此外，浙江省在控規(guī)單元規(guī)劃編制中，著力于規(guī)范控規(guī)成果標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)，為全面實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)控制管理奠定基礎(chǔ)。5.3城市成熟區(qū)域規(guī)劃：轉(zhuǎn)變思路，推行“修補(bǔ)型”規(guī)劃經(jīng)歷了多年的快速增長(zhǎng)