韋伯理想型官僚制理論述評

1、韋伯理想型官僚制理論述評20世紀(jì)初，德國的社會學(xué)家馬克斯韋伯在前人研究的基礎(chǔ)上對官僚制的歷史進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)、政治、文 化層面的考察，運(yùn)用其 理想類型”的方法論重新闡釋了其對官僚制的理解，剝?nèi)?了傳統(tǒng)官僚制的神圣光環(huán)”，剝?nèi)チ斯补賳T所有的感情價值：而僅僅把他們視為一種技 術(shù)工具，從而建構(gòu)了 理想型官僚制”的理論模型。一、韋伯研究官僚制的方法論、視角與定位（一）方法論選擇：理想型的研究方法理想類型（Ideal-typus ）又稱純粹類型”,是韋伯為了使社會科學(xué)研究的概念達(dá)到精確性 而設(shè)定的一種方法。按照韋伯的定義，理想類型是通過單方面地突出一個或更多的觀點(diǎn)，通過綜合許多彌漫的、無聯(lián)系的，或多或少存在

2、、偶爾又不存在的具體的個別的現(xiàn)象而成的，這些現(xiàn)象根據(jù)那些被單方面地強(qiáng)調(diào)的觀點(diǎn)而被整理成一個統(tǒng)一的分析結(jié)構(gòu)。” 1韋伯運(yùn)用理想類型方法論的原因在于，韋伯認(rèn)為，人類對于外物的認(rèn)識是通過概念和范疇獲得的， 因此在進(jìn)行理論研究之前就必須進(jìn)行準(zhǔn)確的概念界定。因此，社會科學(xué)要想成為真正的科學(xué)就必須向自然科學(xué)一樣構(gòu)建自己嚴(yán)謹(jǐn)而精確的概念工具。但是由于社會科學(xué)的研究對象是由具有不同動機(jī)和意志的主體行為構(gòu)成的，其概念構(gòu)建非常困難，所以，韋伯才提出了 理想類型”的方法。在探討韋伯的理論時，我們必須注意此方法對于韋伯思想的重要影響。韋伯理想型官僚制“理論的突出貢獻(xiàn)就在于他放棄了西方若干世紀(jì)以來普遍采用的以敘述制度的

3、價值規(guī)范為主的研究方式，轉(zhuǎn)而以合理主義價值立場和類型化比較研究與發(fā)生學(xué)因果分析相結(jié)合的理想類型的方法論”2從而突破了社會科學(xué)研究的方法論局限，以一個全新的視角對這種新 型組織形式進(jìn)行了 一種理想狀態(tài)的學(xué)理分析。理想類型作為方法論的概念工具，首先它是由理智構(gòu)造的工具，具有高度概括性和抽象性， 不同于現(xiàn) 實(shí)；其次，理想型概念認(rèn)為任何事物的發(fā)展規(guī)律都具有邏輯上的可能性（理想類 型），它是在對繁多的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)進(jìn)行整理之后得出的，突出了具有規(guī)律性和共性的東西，是 經(jīng)驗(yàn)事物的典型形式；最后，毫無疑問，理想類型作為某種變異的形式，和現(xiàn)實(shí)之間存在著差別。這種概念結(jié)構(gòu)既非歷史現(xiàn)實(shí)，亦非真實(shí)的現(xiàn)實(shí)，它只具有純理想的

4、有限概念的意義，真正的現(xiàn)實(shí)或行為可以與之相比較，并為解釋那些有意義的成分而對之作觀察。”理想類型作為一種認(rèn)識方法，其特點(diǎn)就在于通過比較不同經(jīng)驗(yàn)事實(shí)與理想類型之間存在的極為 細(xì)小的差別，對經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的客觀性認(rèn)識更為清晰。所以，在構(gòu)建理想型官僚組織中，韋伯就是應(yīng)用這種 理想類型”的方法，通過剝?nèi)チ斯补賳T 所有的感情價值”和政治情感：用制度 和法律來構(gòu)建他的組織理論的。（二）研究視角的確認(rèn)：組織社會學(xué)法國的組織社會學(xué)家克羅澤（ M. Crozier ）認(rèn)為，所謂組織社會學(xué)，就是從社會學(xué)角度對組 織機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查研究的科學(xué)，就是對大型工業(yè)與政府機(jī)構(gòu)的策略及其內(nèi)部權(quán)力體制的跨學(xué)科 研究。4組織社會學(xué)的任務(wù)

5、主要是考察現(xiàn)代社會所有部門的各種組織所共同具有的最一般特征，并對組織效率的各種條件作出理論 概括，其范圍所及包括一切機(jī)構(gòu)，無論他們是公共的，還是私人的，宗教的，還是世俗的?！?5韋伯識別了現(xiàn)代社會可推廣的大規(guī)模行政管理體制所共有的十幾個最基本 特征，并對組織效率實(shí)現(xiàn)的各種條件進(jìn)行了理論概括，他斷言，現(xiàn)代組織如果按照他的理想型組織的模式去運(yùn)作， 就會實(shí)現(xiàn)最大的效率。 因此，我們可以說韋伯在對官僚制的研究中所 采取的是組織社會學(xué)的視角。官僚制不是指一種政府類型，而是一種行政體制一一非政治體 制，這種行政體制是由訓(xùn)練有素的專業(yè)人員按既定的規(guī)則使之不斷運(yùn)作的。任何行政組織都有行政管理機(jī)關(guān)，其性質(zhì)和任務(wù)

6、區(qū)別于雇傭科層組織的理事機(jī)構(gòu)和一線的執(zhí)行人員。所以， 我們可以說韋伯是率先建立適用于整個現(xiàn)代社會的可推廣的組織理論的理論家之一。（三）官僚制的定位：介于國家及其代表者和社會之間的社會管理（控制）工具從組織社會學(xué)的視角，韋伯把官僚制與組織緊密聯(lián)系起來，認(rèn)為它是任何社會組織建立的核心理論，具有一般組織理論的性質(zhì)。但從國家行政的角度出發(fā)，韋伯又十分謹(jǐn)慎地區(qū)分了組織”與其行動機(jī)構(gòu)的 官僚制”之間的關(guān)系。官僚制是一種不同于政治統(tǒng)治體（一種組織）的機(jī)制，是 政治統(tǒng)治體將國家意志作用于社會的中介環(huán)節(jié)。現(xiàn)代國家，其權(quán)力運(yùn)作過程可表現(xiàn)為：國家一政治統(tǒng)治（國家代表者）一政府管理一官僚制一公務(wù)員一社會公眾，在這一權(quán)

7、力運(yùn)作過程 中官僚制的地位正是出于國家及其代表者和社會之間的中介，他是國家機(jī)器代表者管理社會的工具。一方面，從國家、國家的代表（統(tǒng)治體）和官僚制的關(guān)系看，在國家、代表和官僚 制行政人員之間存在如下關(guān)系：國家以一定的方式擁有一個代表者作為其支配者（或統(tǒng)治 體），他享有國家的最高權(quán)力，以國家的名義來進(jìn)行管理，而后這個支配者（統(tǒng)治體）又委 任行政人員來具體執(zhí)行管理任務(wù)和工作。在三者關(guān)系之間存在一種層層授權(quán)關(guān)系，即國家通過一定形式建立一個統(tǒng)治體（其性質(zhì)可能是專制的、 等級制的、代議制的或三者不同程度的混合）來代表國家及其意志，統(tǒng)治體任用官僚制來具體執(zhí)行管理以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治體的意圖，其中統(tǒng)治體的性質(zhì)規(guī)定官僚制

8、的性質(zhì)。在此，官僚制是統(tǒng)治體對社會進(jìn)行管理的中介。另一方面，從官僚制與社會的關(guān)系看，官僚制是國家及其代表者（統(tǒng)治體）管理社會的工具。從恩格斯的家庭、私有制和國家的起源中，我們知道國家的產(chǎn)生是為了維持社會關(guān)系的秩序化， 它必然要對 社會進(jìn)行控制和管理，為此，就需要建立一個既能夠體現(xiàn)統(tǒng)治體意志又能對社 會進(jìn)行有效管理的工具，官僚制就成為其必然選擇。同時，由于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種社會力量得以迅速發(fā)展，這些階層和社會力量對官僚制本身也施加影響和壓力。因此，社會力量之間的均衡結(jié)構(gòu)也強(qiáng)烈影響著官僚制的責(zé)任與行為取向。二、韋伯官僚制理論的核心在韋伯的理想型官僚制理論中，合法性”與合理性”是兩個最基本的概念，

9、一切關(guān)于韋伯官僚制理論的研究都需要從這兩個概念出發(fā)，才能把握其思想的真諦。合法性”概念與合理性”概念是緊密聯(lián)系在一起的，是一個問題的兩個方面。合理性”經(jīng)常用于一種學(xué)理的解釋，傾向于技術(shù)化、 科學(xué)化、規(guī)范化。而 合法性”則經(jīng)常用于政治學(xué)的解釋，傾向于統(tǒng)治的合法性與正當(dāng)性。（一）合理性韋伯通過對西方社會歷史的考察，特別是對資本主義社會的研究，發(fā)現(xiàn)理性化是資本主義社會發(fā)展起來的一個特有的概念，他把其稱為官僚制精神所謂 官僚制精神”，實(shí)質(zhì)上就是一種理性精神”。這里的理性精神具有多方面的含義：如規(guī)范官僚行為的法律法規(guī)、組織程序及契約等等， 這些是事先基于效率和形式公正原則合理地制訂的；整個官僚體制具有嚴(yán)

10、整的結(jié)構(gòu)和內(nèi)在邏 輯，是體系化的；官僚的行為選擇是基于邏輯分析并由理智控制的等等。因此，合理性是韋 伯官僚制理論的重要學(xué)理預(yù)設(shè)，是他設(shè)計(jì)理想型官僚制模式的一個最基本原則。韋伯是從理性化”特別是工具理性和形式理性的角度來設(shè)計(jì)官僚制的理論形態(tài)與制度框架的。韋伯認(rèn)為合理性有兩種形式，即形式合理性（或工具合理性）和實(shí)質(zhì)合理性（或價值合理性）。所 謂形式合理性是指合乎工具理性原則的科學(xué)性，也可使用哲學(xué)的概念把它稱作為邏輯形式主義，它是一種純形式的、客觀的、不包括價值判斷的思維方式和立場，其主要表現(xiàn)是手段和程序的可計(jì)算性。工具理性在韋伯的理解中包含兩重含義，其一是指目的，或目的-手段理性。當(dāng)代生活的突出之

11、處是系統(tǒng)的目的理性行動，包括明確的目標(biāo)定義和對達(dá)到目標(biāo)的最有效途徑的越來越精確的計(jì)算，這種行動對立于那種遵從傳統(tǒng)主義或習(xí)慣的行動。其二，理性概念還體現(xiàn)著一種行使理性（reason ）的含蓄性質(zhì)，而不論是否含有手段目的程式。工種行動類型為 理性化的，是指這種活動為明確設(shè)計(jì)的規(guī)則所控制，是指對活動范圍的限制 精確，并涉及到專門概念和知識的應(yīng)用，是指這種活動被系統(tǒng)地安排成內(nèi)恰的整體。在這些特點(diǎn)用指工具性行動時，它們意味著極其嚴(yán)格的操作上的精確性和可計(jì)算性。”6所謂實(shí)質(zhì)合理性則指立足于某一信念、理想的合理性，它是關(guān)于倫理主義或道德主義的一種合理性， 僅僅對行動實(shí)行價值判斷 一一對行動的目的和后果作出價

12、值判斷。韋伯指出，實(shí)質(zhì)合理性是傳統(tǒng)社會秩序的本質(zhì)特征，而現(xiàn)代社會的發(fā)展則要求從實(shí)質(zhì)合理性走向形式合理性。所以， 通過對韋伯官僚制的分析，我們發(fā)現(xiàn)理性化”在韋伯的論述中大致可劃分為三個層次，即行為動機(jī)的理性化、文化知識的理性化和制度結(jié)構(gòu)的理性化。7依照現(xiàn)代理性建立起來的制度和組織是神圣的，它要求用這種合乎理性的標(biāo)準(zhǔn)去權(quán)衡各種行政行為，克服自由的隨意專斷和恩寵，懷有個人動機(jī)的施惠和評價?！?8胃確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn) 行嚴(yán)格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時，比起所有合議的或者名譽(yù)職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式

13、來，能達(dá)到最佳的效果。”（二）合法性韋伯通過對社會史的研究，發(fā)現(xiàn)命令和服從構(gòu)成的每一個社會活動系統(tǒng)的存在，都取決于他是否有能力建立和培養(yǎng)對其存在意義的普遍信念，這種信念也就是其存在的合法性。從統(tǒng)治的角度出發(fā)，韋伯得出了合法性的概念， 它包含兩重含義，即對于處于命令一服從關(guān)系中的 服從者來說，是一個對統(tǒng)治的認(rèn)同問題；而對命令者來說，則是一個統(tǒng)治的正當(dāng)性的問題。統(tǒng)治的正當(dāng)性與對統(tǒng)治的認(rèn)同的總和就構(gòu)成了統(tǒng)治的合法性。為了構(gòu)建合法性的現(xiàn)代統(tǒng)治類型，馬克斯 韋伯曾探討過合法權(quán)力的三種權(quán)威基礎(chǔ)：個人魅力型（或叫卡里斯馬型）、傳 統(tǒng)型和法理型權(quán)威。10這三種統(tǒng)治類型有著各自不同的權(quán)力基礎(chǔ)與特性。個人魅力型統(tǒng)

14、治建立在某個具有非凡氣質(zhì)的領(lǐng)袖人物的人格魅力之上。傳統(tǒng)型統(tǒng)治建立在對于習(xí)慣和傳統(tǒng)信仰的神圣不可侵犯的要求之上，行政官員不過是君主的家臣，可以世襲。法理型統(tǒng)治則建立在對于正式制定的規(guī)則與法令的正當(dāng)行為的要求之上。合理合法權(quán)威在現(xiàn)代社會中占主導(dǎo)地位，其它兩種權(quán)威主要出現(xiàn)在傳統(tǒng)社會中。三種統(tǒng)治類型都具有統(tǒng)治的合法性，所不同的是現(xiàn)代統(tǒng)治把合法性與技術(shù)合理性結(jié)合起來，試圖通過技術(shù)合理性程度的提高來為合法性注入活力。這就表現(xiàn)為在形式合理性上和工具主義的技術(shù)設(shè)計(jì)上所作出的努力，特別是以形式化的法律制度及其操作程序來把理論上的、意識形態(tài)上和技術(shù)上的努力整合在一起，構(gòu)成一個嚴(yán)密的合法性網(wǎng)絡(luò)體系。以上述權(quán)威類型為

15、基礎(chǔ)，韋伯相應(yīng)地把社會組織劃分為傳統(tǒng)組織、神秘組織、合理合法的組織這三種類型。傳統(tǒng)組織是以傳統(tǒng)權(quán)威為基礎(chǔ)的組織。神秘組織是以個人魅力型權(quán)威為基礎(chǔ)的組織。合法合理組織就是以合法合理權(quán)威為基礎(chǔ)的組織，這種組織也稱理想型官僚制（Bureaucracy ）組織。因此，統(tǒng)治的合法性與技術(shù)、形式韋伯理想型官僚制理論述評的合 理性就成為韋伯設(shè)計(jì)官僚制組織理論的核心。三、韋伯官僚制理論的現(xiàn)實(shí)（實(shí)踐）基礎(chǔ)（一）政治與行政的分離第一，在實(shí)踐方面，韋伯通過對德國市民階級的分析，指出德國的市民階級沒有成熟到成為德國民族的政治領(lǐng)導(dǎo)階級，他們有著情愿服從于官僚支配的心態(tài)，市民階級的價值取向可以允許權(quán)力與文化政策等問題被化

16、約到技術(shù)層面，而政治可以被縮小到一個完全形式地維持國家存在的狀況，不許有任何內(nèi)容上的實(shí)質(zhì)目標(biāo)一一僅僅只是毫無信仰的日常照顧而已11政治厭倦癥”、非政治的精神”成為德國市民階級的價值取向。因此這就為韋伯官僚制理 論中政治與行政的分離提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。第二，在理論方面，韋伯的官僚制理論與威爾遜的政治與行政兩分理論是緊密聯(lián)系在一起的。 威爾遜 發(fā)表于1887年的行政學(xué)研究一文被稱為是現(xiàn)代美國公共行政研究的起點(diǎn)，他 本人也因此文而成為美國公共行政學(xué)的創(chuàng)始人。他在書中指出，行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率 及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的

17、成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?。?12為了政府成功有效地完成工作，威爾遜又進(jìn)一步提出了政治與行政兩分法原則，即把政策制定與政策執(zhí)行分開，行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)?！?13這種理論的建構(gòu)就為韋伯的官僚制理論體系提供了學(xué)理上的支持，因此，有人把韋伯的官僚制理論模式稱為韋伯威爾遜模式。（二）科學(xué)管理原理20世紀(jì)初，泰羅所領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)管理運(yùn)動以及構(gòu)建的科學(xué)管理理論以巨大的聲勢在全世界產(chǎn) 生了廣泛的影響，同時也為韋伯的官僚制理論體系的構(gòu)建提供了科學(xué)的實(shí)驗(yàn)依據(jù)。科學(xué)管理的主要貢獻(xiàn)表現(xiàn)在： 第一，對事不對人的管理。這就剔除了管理者在管理中的價值影響，也 為韋伯官僚制理論

18、形式理性與價值理性的區(qū)分奠定了基礎(chǔ)。第二，制度和程序化的管理模式。泰羅的科學(xué)管理是建立在企業(yè)組織由小規(guī)模的手工工場向大規(guī)?，F(xiàn)代工廠轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上的，因此，其管理模式是以制度與程序?yàn)橹鞯模@充分體現(xiàn)了韋伯的工具理性與形式理性。第三,管理的分工與分權(quán)。 在科學(xué)管理中，泰羅在組織的橫向和縱向上都提出了分工，橫向的分工表現(xiàn)為技術(shù)與知識的分工，而縱向上則表現(xiàn)為管理權(quán)與操作權(quán)的分離、所有權(quán)與管理權(quán)的分離，這些都為韋伯官僚制理論提出政治與行政分離，在行政管理上重視技術(shù)和知識理性提供了根源。（三）文官制度的確立19世紀(jì)70-80年代英美兩國先后建立了文官制度，即國家公務(wù)員制度。隨著英美兩國公務(wù)員制度的進(jìn)一步發(fā)展

19、，西方大多數(shù)國家相繼確立了公務(wù)員制度。文官制度的建立實(shí)行了新的人事管理原則，主要包括法制化、職業(yè)化、專業(yè)化、價值中立、政務(wù)官與業(yè)務(wù)官分離等原則， 這些原則為韋伯官僚制理論的現(xiàn)實(shí)化奠定了基礎(chǔ)。如職業(yè)化、專業(yè)化原則體現(xiàn)了技術(shù)理性的特征，而法制化、價值中立、政務(wù)官與業(yè)務(wù)官的分離則體現(xiàn)了形式理性的特征，這些都是韋 伯構(gòu)建官僚制理論的核心內(nèi)涵，因此，我們可以說，韋伯官僚制的工具理性特征就是通過公務(wù)員制度的建立與發(fā)展從理論走向?qū)嵺`的。四、韋伯理想型官僚制理論的內(nèi)容在上述方法論、視角、定位、學(xué)理與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，韋伯構(gòu)建了官僚制組織理論的模型，韋 伯沒有對官僚制的概念進(jìn)行界定而是通過對其原則與特征的描述來抽象出官僚制理論的核 心內(nèi)容。（一）理想型官僚制組織理論的原則.固定的官員管轄權(quán)原則。韋伯理想型官僚制理論述評.機(jī)構(gòu)等級制度和多層次權(quán)力機(jī)構(gòu)原則。.機(jī)構(gòu)管理以正式文檔為基礎(chǔ)。.機(jī)