論國家獨資公司內部治理的改革

1、論國家獨資公司內部治理的改革國家獨資公司一般是提供公共品或具有公共品特征的產品的公司，有時也稱為“政府公司”或“國有公司”。對于這類公司，政府介入公司監(jiān)管是比較普遍的現象。那么，如何使這種監(jiān)管能夠更有效地促進公司呢？這涉及到國有獨資公司的治理機制改革，而國有獨資公司治理機制改革的核心則是經營者行為內部制衡機制的改革。經營者選擇人事控制是政府經常采用的控制方式。然而，在一些國家，如奧地利、前聯邦德國、荷蘭，政府任免公司經營管理人員卻并非總是直接的，而是在公司法中規(guī)定公司必須建立監(jiān)事會，由它來充當政府與公司管理部門之間的緩沖器。譬如奧地利，政府沒有任命國有公司管理人員的正式權力，上對它的要求是任命

2、其監(jiān)事會成員，該公司的最高級管理人員則由這個監(jiān)事會來任命。再譬如荷蘭，國家可以任命監(jiān)事會的全部成員，但是一旦任命，國家代表就具有了一種相對獨立于政府的地位。這種情況還適用于監(jiān)事會對公司管理委員會的任命。董事會構成在西方大部分國家，國有公司的董事會除了董事長一般由政府任命（并非一定是政府官員）外，主要有三個特點：其一是政府董事在董事會中占很大比重。如意大利發(fā)展組織的21名董事中有政府董事9名。但在英國，政府認為官員參與董事會，對全局而言并不重要，如英國鋼鐵公司在17名董事中只有2名政府董事，還被認為是少有的有政府董事的公司之一。公司董事會中設政府董事，據說可以協(xié)調國有公司經營與政府政策的關系，使

3、之合理化。但同時也會產生兩個問題：一是政府代表既作為董事又作為政府官員的利益沖突；二是對公司管理自主權的限制。這對企業(yè)效率都是有的。其二是重視職工參與。如英國鋼鐵公司，職工參與管理已有很長的，職工加入董事會的政府法令早在1978年就已通過。在其他國家，盡管職工董事人數不多，但職工參與管理卻是政府政策的一部分。如前聯邦德國薩爾茨吉特公司在21人的董事會中有2名職工代表，法國電力公司15人的董事會中有5名雇員代表。但要注意的一點是，在有雇員董事的案例中，利益沖突的問題特別突出。其三是設置職能董事。如英國鋼鐵公司和郵政總局，基本偏向于職能董事。設置職能董事，可以滿足管理中的專業(yè)需求，但另一方面卻又限

4、制了權力當局選擇董事的自由。因此，有些國有公司并不設職能董事，而主要由兼職董事和非職能董事組成董事會，同時，相應地采取一些彌補“裂隙”的措施。如美國紐約和新澤西港務局，采取由一個權力很大的執(zhí)行董事和常務委員會相結合的方式，每個政府代表負責一至兩個委員會，每個委員會都有自己特定的工作。意大利工業(yè)發(fā)展組織則有一個由國有資產部部長任命的包括主席、副主席和三個“專家”董事組成的執(zhí)行委員會，并授予這個委員會處理大多數管理事務的權力。通過長期的積累，這些委員會的專業(yè)水平可以相當于一個職能中心（V.V.拉馬蘭德哈姆，1991中文版，第252254頁）。中國國有公司的董事會有兩種情況：一是不設董事會，這種情況

5、僅限于部分國有獨資公司。二是雖設有董事會，但董事會成員皆為公司內部人。據我們調查，第二種情況在中國的國有公司中非常普遍。政府之所以不派董事，我認為有三個原因，一是公司領導人本就是政府官員，或者說是國家干部，他們的組織關系都在政府組織部門備案，并由政府組織部門定期對他們進行考察和選擇；二是非控股的出資人沒有能力、也沒有動力選派自己的董事；三是公司都有黨委書記，黨委書記一般都是公司董事，盡管黨委書記是黨的代表，但在一黨制的條件下，黨委書記可以視為政府選派的代表，而不必再專門選派政府董事。中國國有公司的董事會一般都由公司高中層領導和工會主席組成，職能董事非常少見，也基本沒有執(zhí)行董事。工會主席是作為職

6、工代表進入董事會的，但他們實際上是公司的管理人員，在董事會上很少代表職工利益。在許多公司，董事會只是一個虛設的機構，公司決策是由經理辦公會或經理委員會作出。重大問題的決策需上報國家有關部門。改革方向首先需要說明的一點是，的國有獨資公司不是公共品生產，競爭性企業(yè)占很大比例。對于國有獨資的競爭性企業(yè)，除了筆者一直主張的通過建立國有資產三級運營體系進行管理和經營外，其他還包括退出國家控股或參股等形式，力爭在不遠的將來，國家獨資公司基本上只限于公共品行業(yè)。因此，在這里也僅僅對公共品行業(yè)的國有獨資公司的運營改革進行討論。中國自改革開放以來，主要是近十年來，政府對國有企業(yè)的監(jiān)管主要有四項規(guī)定：一是對企業(yè)資

7、產的保值增值實施監(jiān)管；二是依照法定權限和程序，會同有關部門提出企業(yè)經理的任免建議，或者決定企業(yè)經理的任免和獎懲；三是會同有關部門提出監(jiān)事會的人員組成，需報上級主管部門審定的，則按照有關規(guī)定履行報審手續(xù)；四是向企業(yè)派出監(jiān)事會。需要注意的是，這里的“監(jiān)事會”（以下稱為“國家監(jiān)事會”）有借鑒西方一些國家的做法之意，但在實踐中卻有本質的不同。由政府向國有企業(yè)派出的“監(jiān)事會”完全是一種“派出組織”，其成員全部是政府官員；而西方一些國家其國有企業(yè)的監(jiān)事會更接近公司內部的監(jiān)事會，也就是接近通常所說的監(jiān)事會，其成員不完全是政府官員，甚至主要不是政府官員，還有人士和私營企業(yè)經營者。對于公共領域的國家獨資企業(yè)，國

8、家一般是實行管制，主要表現在進入管制和價格管制，如在郵電、等產業(yè)存在較高的政府管制，特別是郵電，更是高度的國家壟斷。在政府管制情況下，一方面企業(yè)產品價格由政府制定或核準，定價高，顯示的效益就高，定價低，顯示的效益就低；另一方面，政府管制產業(yè)中的企業(yè)規(guī)模和效益是靠國家力量來支持的，而不是或主要不是依靠市場競爭，這在相當程度上掩蓋了企業(yè)真實的效率狀況。顯然，不論是向國有企業(yè)派出監(jiān)事會，還是管制，都沒有超出行政監(jiān)管的“窠臼”。行政監(jiān)管的好處是直接、便利、見效快，但由于偏離市場的運行規(guī)則，從而難以實現監(jiān)管的目的。所謂“見效快”，體現的不過是一種行政效率，而通常不是經濟效率。政府管制面臨一個突出的，就是

9、導致企業(yè)去設法擴大其生產成本，比如聘用更多的人手，興建豪華的辦公室，大量發(fā)放工資和獎金，甚至把福利也攤入成本，因此國家經營企業(yè)的效率一般都是比較低的。至于政府向企業(yè)派出的監(jiān)事會，其作用可能也是微乎其微。其一，企業(yè)可能對監(jiān)事會敬而遠之，或被架空，監(jiān)事會難以從企業(yè)獲得真實可靠的信息；其二，監(jiān)事會可能與企業(yè)內部人合謀，共同欺騙政府；其三監(jiān)事會可能公正無私，對企業(yè)存在的問題嚴加追究和差別，但由于缺乏相應制度上的激勵，企業(yè)的積極性會下降。在實踐中，有這樣一種“悖論”，即一方面形式上的行政監(jiān)管沒有弱化，而另一方面公司在實際上卻處于“內部人控制”狀態(tài)。據對全國11個省市950家國有大中型企業(yè)的問卷調查，企業(yè)

10、經營者在回答企業(yè)虧損原因時，“行政干預過多”被列為九項選擇中的最后一項，權重僅為2。就是說，行政控制弱化了，這使人感到費解。其實，這與對監(jiān)事會的非常吻合。監(jiān)事會作為一級監(jiān)管機構，在企業(yè)中并沒有發(fā)揮應有的作用，很可能的結果是上述分析中的前兩種，或者被架空，或者與內部人合謀，從而造成事實上的監(jiān)管力度下降。近幾年實行的稽查特派員制度其實是第二個“監(jiān)事會”，只不過它是臨時的，稽查特派員在一個企業(yè)的稽查結束，其作用也就告一段落，對最終解決國有企業(yè)問題不會產生實質性。但是政府在為國有企業(yè)提供政策優(yōu)惠方面，卻并沒有因為行政監(jiān)管在事實上的弱化而弱化。如提供優(yōu)惠貸款和平價原材料、用行政手段保護企業(yè)市場、優(yōu)先供應專門人才、保障進出口渠道等，這使它們的經營環(huán)境往往要比其他企業(yè)優(yōu)越得多。如果取消這些優(yōu)惠，國有企業(yè)的虧損面和虧損率勢必會加大。根據以上分析，對國有獨資企業(yè)的制衡或監(jiān)控應著重于四個方面進行進一步改革：第一，適度放松政府管制，引入競爭機制；第二，監(jiān)事會成員要選擇部分社會賢達人士和成功的民營企業(yè)家，同時對他們給予適當的鼓勵，這種鼓勵不僅僅是物質上的，社會地位可能更為重要；第三，經營者選擇采取社會選拔方式，不應局限于政府官員，成功的民營企業(yè)家也應列為選擇對象；第四，董事會設職能董事和職工董事，以加強對企業(yè)專業(yè)技術和管理決策方面的制衡，但是對設立職工董事有一個前提，就是使工會成為獨立于政府和企業(yè)管理層