國家調(diào)節(jié)權(quán)：第四種權(quán)力形態(tài)

1、 國家調(diào)節(jié)權(quán)：第四種權(quán)力形態(tài)企業(yè)所有者、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)者，相應(yīng)具有行政管理職能、所有者職能、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能等三種職能，擁有行政權(quán)、所有權(quán)、調(diào)節(jié)權(quán)等三種權(quán)力。對這三種權(quán)力進(jìn)行合理劃分，是合理界定政府職權(quán)的基礎(chǔ)性分權(quán)工作。實(shí)際上，如果對“政企分開、政資分開、政事分開以及政府與市場中介組織分開的原則”的表層含義進(jìn)行解構(gòu)，其基本內(nèi)涵實(shí)際上包括兩個層次的分權(quán)：首先要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)性的分權(quán)將行政管理權(quán)與國家所有權(quán)分開；在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政資分開、政事分開以及政府與市場中介組織分開，對這三個分開進(jìn)行法理上的提煉和概括，其基本含義就是將國家調(diào)節(jié)權(quán)和行政管理權(quán)分開。 對于行政管理權(quán)與國家所有權(quán)應(yīng)當(dāng)分開，早已成為共識，也是20多年

2、來改革的最基本內(nèi)容，在歷次機(jī)構(gòu)改革中被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“十一五規(guī)劃”提出的分權(quán)原則第一項(xiàng)“政企分開”強(qiáng)調(diào)的就是這個主題。但是，國家調(diào)節(jié)權(quán)卻長期混同在行政管理權(quán)中，人們將其等同于行政管理權(quán)的一種，沒有進(jìn)行進(jìn)一步的權(quán)力區(qū)分。而改革實(shí)踐中早已出現(xiàn)了國家調(diào)節(jié)權(quán)與行政管理權(quán)分開的試驗(yàn)，只是當(dāng)事者可能并沒有明確意識到是從行政管理權(quán)中分離出一種新的權(quán)力形態(tài)國家調(diào)節(jié)權(quán)。 一、國家所有權(quán)與行政權(quán)分開 在公有制為主導(dǎo)的市場體制下，政府對于市場而言，絕非單一以管理者局外人身份出現(xiàn)，同時還是我國占主導(dǎo)地位的國有經(jīng)濟(jì)的所有者，本身參與了市場競爭，是市場競爭主體之一。政府兼具局外的管理者與市場本身的參與者兩種角色：不僅是市場外

3、部管理者、監(jiān)督者，還是市場內(nèi)部競爭者、當(dāng)事人。這一政企不分的癥狀曾長期困擾我國經(jīng)濟(jì)的市場化、競爭的公平化，當(dāng)前最典型的亂象則表現(xiàn)在郵政、鐵路、電力、醫(yī)療、文教等這些集調(diào)控、管理、經(jīng)營功能于一身的公共部門。locALhost當(dāng)然在具體個案中，政府在干預(yù)某一類經(jīng)濟(jì)關(guān)系時，有時是以單一的局外人或參與者身份出現(xiàn)的，例如，2005年以來，政府在對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控中，僅以行政管理者局外人的身份出現(xiàn)；有時則同時以兩種身份出現(xiàn)，例如，國有股減持問題，當(dāng)初政府是以市場管理者(局外人)的身份出發(fā)，希望通過國有股減持，解決國有股“一股獨(dú)大”導(dǎo)致“國企病”在股份制上“借尸還魂”而使股份公司的企業(yè)”，不同于石油、

4、航空、銀行這類“經(jīng)營性國有企業(yè)”，后者的功能不是提供市場不能或者不愿提供的產(chǎn)品和服務(wù)，而是為了牟利，壯大國有經(jīng)濟(jì)，舉辦這類企業(yè)不是為了履行國家調(diào)節(jié)職能。所以，無錫的探索已經(jīng)進(jìn)入到改革的更深層次國家調(diào)節(jié)權(quán)與行政權(quán)分開，所謂的“管辦分離、政事分開”實(shí)際上是將國家提供市場不能或者不愿提供公共產(chǎn)品這一拾遺補(bǔ)缺功能即國家調(diào)節(jié)權(quán)(表面上非常容易將其理解為國家所有權(quán))從行政機(jī)關(guān)中分離出來：醫(yī)院、學(xué)校等行使經(jīng)營權(quán)、幾個管理中心行使國家調(diào)節(jié)權(quán)(其中主要指國家對公共事業(yè)的所有權(quán))、行政主管部門行使行政監(jiān)督管理權(quán)。 進(jìn)一步分析，我們還可以看到，無錫的改革已經(jīng)深入到了第三層次的分權(quán)，即將國家調(diào)節(jié)權(quán)中的市場規(guī)制權(quán)與國家

5、投資經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分開，配置到不同的調(diào)節(jié)主體。幾個管理中心行使國家調(diào)節(jié)權(quán)，分權(quán)后的文教、衛(wèi)生、體育行政部門行使的不是傳統(tǒng)的行政權(quán)而是政府對文化、教育、醫(yī)療、體育市場的規(guī)制權(quán)，相當(dāng)于工商行政管理部門對普通商品市場的規(guī)制權(quán)，其職能、地位應(yīng)與銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會等無異?！?0】無錫的改革在實(shí)現(xiàn)了國家所有權(quán)、國家調(diào)節(jié)權(quán)與行政權(quán)三權(quán)分開之后，對國家調(diào)節(jié)權(quán)實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步分工，不能簡單地用“政企分開”來概括“無錫新路徑”。 或許“無錫新路徑”是“十一五規(guī)劃”所要探求的分權(quán)之路。 【注釋】【1】鄧瑾,吳敬璉一個人的“傳教”.南方周末,2005-10-13(18). 【2】關(guān)于這方面的【3】王名揚(yáng).美國行政法.北京:中國法制出版社,1995: 99. 【4】陳清泰.深化國有資產(chǎn)管理體制改革的幾個問題.管理世界, 2003(6): 1. 【5】羅干.關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明.人民日報, 1998-03-06. 【6】劉文華教授提出:在論壇, 2001(4): 202-213. 【15】朱最新.行政權(quán)概