公共管理學(xué)（第三版）第11章公共部門(mén)戰(zhàn)略管理

1、公共管理學(xué)第十一章公共部門(mén)戰(zhàn)略管理 學(xué)習(xí)目標(biāo)公共行政向公共管理的范式演變，最大的變化體現(xiàn)在公共管理對(duì)組織與外部環(huán)境關(guān)系的重視上。公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的產(chǎn)生和發(fā)展正是這種演變的必然產(chǎn)物，是對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的重大突破，也是公共部門(mén)適應(yīng)瞬息萬(wàn)變世界的重要選擇。基于此，本章將闡述公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的概念，分析公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的特征，描述公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的系統(tǒng)和過(guò)程，剖析公共部門(mén)戰(zhàn)略管理所面臨的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，以上是通過(guò)本章的學(xué)習(xí)需要掌握的內(nèi)容。本章內(nèi)容公共部門(mén)戰(zhàn)略管理概述 1公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的實(shí)施 2我國(guó)公共部門(mén)戰(zhàn)略管理分析 3第一節(jié) 公共部門(mén)戰(zhàn)略管理概述 11.1.1戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理1戰(zhàn)略的含義

2、戰(zhàn)略（strategy）一詞來(lái)源于希臘語(yǔ)“strategos”或演變出的“stragia”，前者意為“將軍”，后者意為“戰(zhàn)役”、“謀略”，均指軍隊(duì)指揮的藝術(shù)和科學(xué)。 戰(zhàn)略是指組織在復(fù)雜多變的環(huán)境下，為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而制定的一系列長(zhǎng)遠(yuǎn)性和全局性的關(guān)于組織發(fā)展方向和行動(dòng)方案的規(guī)劃。從某種程度上說(shuō)，戰(zhàn)略是運(yùn)用和管理組織所有資源達(dá)成目標(biāo)的科學(xué)和藝術(shù)。第一節(jié) 公共部門(mén)戰(zhàn)略管理概述 11.1.1戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理戰(zhàn)略管理的特征(1)戰(zhàn)略管理是組織整體目標(biāo)的達(dá)成。(2)戰(zhàn)略管理是未來(lái)導(dǎo)向的，它著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的、總體的謀略。 (3)戰(zhàn)略管理是組織尋求成長(zhǎng)和發(fā)展機(jī)會(huì)以及識(shí)別威脅的過(guò)程。 (4)戰(zhàn)略管理是組織多重目標(biāo)的統(tǒng)一

3、。(5)戰(zhàn)略管理是直覺(jué)分析和理性分析的產(chǎn)物。 (6)戰(zhàn)略管理是一個(gè)持續(xù)性和循環(huán)性的過(guò)程。 (7)戰(zhàn)略管理要求組織主動(dòng)搜集外部環(huán)境信息，根據(jù)外部環(huán)境的變化，主動(dòng)調(diào)整組織的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。 第一節(jié) 公共部門(mén)戰(zhàn)略管理概述11.1.2公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的興起公共部門(mén)戰(zhàn)略管理就是戰(zhàn)略管理在公共部門(mén)的應(yīng)用，是公共部門(mén)在分析內(nèi)外環(huán)境變化的基礎(chǔ)上，確立和調(diào)整組織的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼哌x擇，整合組織資源來(lái)實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的政策決策與實(shí)施過(guò)程。 1現(xiàn)實(shí)方面的原因(1)復(fù)雜、不確定環(huán)境的挑戰(zhàn)。 (2)政府改革的產(chǎn)物。 (3)私人部門(mén)戰(zhàn)略管理成功的示范性影響。 2理論方面的原因(1)新范式的需要 (2)結(jié)果導(dǎo)向

4、 (3)私人部門(mén)戰(zhàn)略管理成功的示范性影響。 第一節(jié) 公共部門(mén)戰(zhàn)略管理概述11.1.3公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的性質(zhì)1公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的根本性質(zhì)是公共性2公共部門(mén)戰(zhàn)略管理追求的目標(biāo)是創(chuàng)造公共價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公共利益3公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的具體內(nèi)容及過(guò)程與公共部門(mén)的特殊背景結(jié)合在一起表111 公共部門(mén)和私人部門(mén)戰(zhàn)略管理需要的不同（見(jiàn)下頁(yè)）第一節(jié) 公共部門(mén)戰(zhàn)略管理概述11.1.3公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的性質(zhì) 因素私人部門(mén)戰(zhàn)略管理公共部門(mén)戰(zhàn)略管理環(huán)境市場(chǎng)市場(chǎng)由顧客的購(gòu)買(mǎi)行為決定，資金來(lái)源于收費(fèi)，市場(chǎng)信號(hào)清晰，戰(zhàn)略制定和實(shí)施依賴(lài)于市場(chǎng)的變化市場(chǎng)由監(jiān)督機(jī)構(gòu)構(gòu)成，資金來(lái)源于預(yù)算撥款，市場(chǎng)信號(hào)弱，戰(zhàn)略制定和實(shí)施必須認(rèn)清權(quán)威網(wǎng)絡(luò)成員的

5、信仰和需求制約戰(zhàn)略制定和實(shí)施具有自主性和靈活性，只受法律和內(nèi)部多數(shù)人意見(jiàn)的限制授權(quán)和義務(wù)經(jīng)常限制自主性和靈活性，戰(zhàn)略制定和實(shí)施過(guò)程中需要維持資金來(lái)源渠道的安排政治影響影響間接且只是當(dāng)做例外處理，沒(méi)有特別安排影響直接，需要應(yīng)對(duì)外部影響，采用討價(jià)還價(jià)和談判技巧以做出重要決定交易強(qiáng)制力根據(jù)市場(chǎng)自愿消費(fèi)的變化來(lái)制定和實(shí)施戰(zhàn)略將強(qiáng)制機(jī)會(huì)當(dāng)成制定和實(shí)施戰(zhàn)略變革的一部分影響范圍戰(zhàn)略的社會(huì)影響范圍較小戰(zhàn)略的社會(huì)影響范圍廣泛公眾審查戰(zhàn)略計(jì)劃的制訂和實(shí)施可隱蔽進(jìn)行并保密，不必對(duì)外公開(kāi)戰(zhàn)略計(jì)劃的制訂和實(shí)施要受到公眾的審查，并尋找可讓外界參與和檢查的途徑所有權(quán)所有權(quán)屬于股東，除了股東外幾乎沒(méi)有利益相關(guān)者，戰(zhàn)略只需要考

6、慮股東的利益利益相關(guān)者眾多，每個(gè)公民可能都是，戰(zhàn)略要了解公眾對(duì)服務(wù)的要求和期望，高效地識(shí)別利益相關(guān)者組織程序目標(biāo)目標(biāo)清晰，且上下一致認(rèn)同，戰(zhàn)略最關(guān)注效率和利潤(rùn)長(zhǎng)短期目標(biāo)不斷變化且難以界定，戰(zhàn)略關(guān)注效率，但更關(guān)注公平，戰(zhàn)略要找出目標(biāo)替代物，以克服目標(biāo)不明確及潛在的沖突權(quán)力限制執(zhí)行被授權(quán)給有權(quán)力行動(dòng)的權(quán)威人物，機(jī)構(gòu)管理基本不受外界影響，戰(zhàn)略管理者控制管理資源，行動(dòng)基本沒(méi)有限制執(zhí)行依據(jù)利益相關(guān)者而定，行動(dòng)受政府控制下的機(jī)構(gòu)管理，戰(zhàn)略要學(xué)會(huì)應(yīng)對(duì)有限的行動(dòng)空間，戰(zhàn)略管理者沒(méi)有控制管理資源，因而要辨明和管理行動(dòng)所需要的資源績(jī)效期望戰(zhàn)略績(jī)效目標(biāo)清楚，且長(zhǎng)期穩(wěn)定不變，因此戰(zhàn)略使管理者和員工有緊迫感戰(zhàn)略績(jī)效目標(biāo)

7、模糊且處于不斷變化中，受政治影響較大，因此戰(zhàn)略管理要?jiǎng)?chuàng)造緊迫感、明確績(jī)效目標(biāo)并采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)它激勵(lì)主要以金錢(qián)激勵(lì)為主很難實(shí)施基于個(gè)人成就的激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)穩(wěn)定的工作、角色和任務(wù)以及戰(zhàn)略參與使員工得到激勵(lì)并獲得工作動(dòng)力第二節(jié) 公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的實(shí)施 11.2.1公共部門(mén)戰(zhàn)略管理系統(tǒng) 環(huán)境客體主體(1)行政機(jī)關(guān)(2)戰(zhàn)略管理小組(3)戰(zhàn)略管理者(4)戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)者 (5)戰(zhàn)略規(guī)劃者(6)戰(zhàn)略執(zhí)行者(7)戰(zhàn)略評(píng)估人員(8)戰(zhàn)略影響者(1)需要解決的問(wèn)題。 (2)需要作用的對(duì)象目標(biāo)群體。 外部環(huán)境：政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、國(guó)際環(huán)境和自然環(huán)境 內(nèi)部環(huán)境：組織結(jié)構(gòu)、組織文化和組織資源 第二節(jié) 公共

8、部門(mén)戰(zhàn)略管理的實(shí)施11.2.2公共部門(mén)戰(zhàn)略管理過(guò)程戰(zhàn)略管理是一個(gè)客觀、系統(tǒng)、邏輯的過(guò)程與步驟。從系統(tǒng)的觀點(diǎn)出發(fā)，可將戰(zhàn)略管理分為三個(gè)階段：戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實(shí)施、戰(zhàn)略控制 第二節(jié) 公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的實(shí)施11.2.2公共部門(mén)戰(zhàn)略管理過(guò)程1戰(zhàn)略規(guī)劃，戰(zhàn)略規(guī)劃就是對(duì)組織內(nèi)外環(huán)境進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上研究擬定戰(zhàn)略的過(guò)程，也就是尋找組織發(fā)展的趨勢(shì)，發(fā)現(xiàn)組織發(fā)展的威脅和機(jī)會(huì)，以使?jié)撛诶孀畲蠡?(1)PEST分析。PEST分析是一個(gè)宏觀環(huán)境分析模型，即在宏觀上從政治(politics)、經(jīng)濟(jì)(economy)、社會(huì)(society)、技術(shù)(technology)的角度收集和分析環(huán)境變化對(duì)本組織的影響。 (2)

9、SWOT分析。 第二節(jié) 公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的實(shí)施11.2.2公共部門(mén)戰(zhàn)略管理過(guò)程 戰(zhàn)略實(shí)施 4戰(zhàn)略發(fā)動(dòng) 1235制訂行動(dòng)計(jì)劃 戰(zhàn)略實(shí)施的組織保障 戰(zhàn)略實(shí)施的物質(zhì)基礎(chǔ) 戰(zhàn)略實(shí)施軟環(huán)境的營(yíng)造 戰(zhàn)略實(shí)驗(yàn) 67全面實(shí)施 第二節(jié) 公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的實(shí)施11.2.2公共部門(mén)戰(zhàn)略管理過(guò)程戰(zhàn)略控制，戰(zhàn)略控制是戰(zhàn)略管理的最后一個(gè)階段，沒(méi)有戰(zhàn)略計(jì)劃和戰(zhàn)略實(shí)施就不存在戰(zhàn)略控制，所以戰(zhàn)略控制是建立在戰(zhàn)略管理前期工作基礎(chǔ)上的管理活動(dòng)。 第三節(jié) 我國(guó)公共部門(mén)戰(zhàn)略管理分析 11.3.1中國(guó)公共行政需要引入戰(zhàn)略管理（略）11.3.2中國(guó)公共部門(mén)戰(zhàn)略管理中存在的主要問(wèn)題 主要問(wèn)題政府官員任期的短期性和行動(dòng)取向預(yù)算約束公共部門(mén)目標(biāo)

10、的模糊性公共管理者的層級(jí)依賴(lài)公共部門(mén)控制力和自主性力的缺乏戰(zhàn)略目標(biāo)受政治力量和外部利益影響第三節(jié) 我國(guó)公共部門(mén)戰(zhàn)略管理分析11.3.3中國(guó)公共部門(mén)戰(zhàn)略管理優(yōu)化(1)公共部門(mén)的管理者必須拋棄任期、預(yù)算限制等短期主義的思維方式，克服“功能性短視”。 (2)在重大的戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程中，要盡可能提供政治參與的權(quán)利和機(jī)會(huì)。 (3)制定嚴(yán)格的規(guī)章制度。 (4)公共部門(mén)盡可能選擇充滿(mǎn)朝氣和強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)組織工作。 (5)在戰(zhàn)略管理中要謹(jǐn)守“滿(mǎn)意比最佳更重要”的原則。 本章小結(jié)戰(zhàn)略管理是組織適應(yīng)外部環(huán)境變化，在制定和實(shí)施關(guān)于組織未來(lái)發(fā)展方向、目標(biāo)和行動(dòng)方案的規(guī)劃過(guò)程中，所進(jìn)行的決策、組織、協(xié)調(diào)、評(píng)價(jià)

11、和控制等一系列活動(dòng)，以及從事這些活動(dòng)的藝術(shù)性和科學(xué)性。戰(zhàn)略管理是組織整體目標(biāo)的達(dá)成；是未來(lái)導(dǎo)向的，它著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的、總體的謀劃；是組織尋求成長(zhǎng)和發(fā)展機(jī)會(huì)以及識(shí)別威脅的過(guò)程；是組織多重目標(biāo)的統(tǒng)一；是直覺(jué)和理性分析的結(jié)合；是一個(gè)持續(xù)性的過(guò)程；是組織主動(dòng)搜集外部環(huán)境信息，根據(jù)外部環(huán)境的變化，主動(dòng)調(diào)整組織的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的過(guò)程。公共部門(mén)戰(zhàn)略管理就是戰(zhàn)略管理在公共部門(mén)的應(yīng)用，是公共部門(mén)在分析內(nèi)外環(huán)境變化的基礎(chǔ)上，確立和調(diào)整組織的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼哌x擇，整合組織資源來(lái)實(shí)現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)的政策決策與實(shí)施過(guò)程。公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的興起發(fā)展有其特殊背景，雖然大量學(xué)習(xí)了私人部門(mén)戰(zhàn)略管理的經(jīng)驗(yàn)，但仍保持了其公

12、共性。從系統(tǒng)的觀點(diǎn)來(lái)看，戰(zhàn)略管理系統(tǒng)是由主體、客體和環(huán)境三者緊密結(jié)合構(gòu)成的。戰(zhàn)略管理可以分為戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實(shí)施、戰(zhàn)略控制三個(gè)階段。它們之間是相互聯(lián)系、不可分割的，共同形成一個(gè)循環(huán)的、持續(xù)上升的過(guò)程。公共部門(mén)戰(zhàn)略管理雖然有其積極效果，但是也有其問(wèn)題。公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的成功取決于諸多因素，如要樹(shù)立長(zhǎng)期觀、培養(yǎng)戰(zhàn)略思維、制定嚴(yán)格的規(guī)章制度等。我國(guó)公共部門(mén)迫切需要引入戰(zhàn)略管理，也具備了引入戰(zhàn)略管理的條件，應(yīng)積極推廣發(fā)展。本土案例國(guó)家能源委的戰(zhàn)略使命中國(guó)政府網(wǎng)2010年1月27日發(fā)布的國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國(guó)家能源委員會(huì)的通知，根據(jù)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和國(guó)務(wù)院關(guān)于

13、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知精神，為加強(qiáng)能源戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，國(guó)務(wù)院決定成立國(guó)家能源委員會(huì)。 通知指出，國(guó)家能源委員會(huì)的主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)研究擬定國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略，審議能源安全和能源發(fā)展中的重大問(wèn)題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)能源開(kāi)發(fā)和能源國(guó)際合作的重大事項(xiàng)。通知公布了國(guó)家能源委員會(huì)的組成人員。委員會(huì)主任由國(guó)務(wù)院總理溫家寶擔(dān)任，國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)任副主任。委員合計(jì)人，分別是國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)尤權(quán)、中央財(cái)辦主任朱之鑫、外交部部長(zhǎng)楊潔篪、國(guó)家發(fā)展改革委主任張平、科技部部長(zhǎng)萬(wàn)鋼、工業(yè)和信息化部部長(zhǎng)李毅中、國(guó)家安全部部長(zhǎng)耿惠昌、財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人、國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史、環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢、交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)李盛霖、水利部部長(zhǎng)陳雷

14、、商務(wù)部部長(zhǎng)陳德銘、中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川、國(guó)資委主任李榮融、稅務(wù)總局局長(zhǎng)肖捷、安全監(jiān)管總局局長(zhǎng)駱琳、銀監(jiān)會(huì)主席劉明康、電監(jiān)會(huì)主席王旭東、總參謀部副總參謀長(zhǎng)章沁生、國(guó)家發(fā)展改革委副主任兼能源局局長(zhǎng)張國(guó)寶。 早在2008年年初，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，相關(guān)的“三定方案”就已經(jīng)明確提出要成立高層次的能源協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，即“國(guó)家能源委員會(huì)”。不過(guò)，直到國(guó)家能源局成立近兩年后，國(guó)家能源委方才浮出水面。知情人士透露說(shuō)，事實(shí)上，成立國(guó)家能源委是2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的后續(xù)。當(dāng)時(shí)曾有人提出直接一步到位成立“國(guó)家能源部”，但最終，由于部委權(quán)限劃分等問(wèn)題的阻礙，并未成行。眼下將成立的國(guó)家能源委，實(shí)際上應(yīng)該還是國(guó)家能源部的過(guò)渡模式。自1993年，撤銷(xiāo)能源工業(yè)部以后，中國(guó)已經(jīng)16年沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的能源管理部門(mén)。能源局的成立，并沒(méi)能把中國(guó)的能源管理職能統(tǒng)一起來(lái)。目前，中國(guó)各項(xiàng)能源管理職能仍分散在國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、國(guó)土部、電監(jiān)會(huì)、安監(jiān)總局等十多個(gè)部門(mén)。相關(guān)部委官員說(shuō)，中國(guó)目前的能源管理現(xiàn)狀是，多頭管理、分散管理、協(xié)調(diào)性差。盡管去年年初的三定方案已經(jīng)確定了各自的職責(zé)，但是相關(guān)部門(mén)的權(quán)