安全生產(chǎn)主體責任的實踐檢視及調(diào)適路徑

1、安全生產(chǎn)主體責任的實踐檢視及調(diào)適路徑【摘要】安全生產(chǎn)主體責任是轉(zhuǎn)型期我國治理事故災害的重要手段，其本質(zhì)上屬于風險管理的制度工具?；陲L險控制而產(chǎn)生的保障義務，應作為不同層面法律責任劃分的依據(jù)?，F(xiàn)階段，安全生產(chǎn)主體責任制度仍面臨邊界不清、執(zhí)行不到位、尚未形成治理合力等實踐難題，不適應發(fā)展形勢的需要。進一步釋放安全生產(chǎn)主體責任的制度效能，需要在公共安全治理的框架下，完善安全生產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)，建立以政府為主導的多元治理體系。【關鍵詞】公共安全；安全生產(chǎn)；主體責任；安全保障義務；社會治理當前，我國安全生產(chǎn)正處于爬坡過坎期，過去長期積累的隱患問題集中暴露，新情況、新風險不斷涌現(xiàn)，如果防范化解不當，就會使得小

2、風險釀成大隱患，進而升級成危及社會公共安全的重特大事故。在安全生產(chǎn)治理體系中，生產(chǎn)經(jīng)營單位既是“麻煩”制造者，又是風險化解者。因而，如何建構(gòu)切實可行的企業(yè)安全治理制度，進而有效化解各類風險，遏制事故發(fā)生，一直以來都是各方關注的焦點問題。在汲取歷次事故經(jīng)驗的基礎上，我國建立并實施了安全生產(chǎn)主體責任制度，并于2014年安全生產(chǎn)法修改時，在總則中明確寫入“強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任”條款，推動安全生產(chǎn)主體責任從原則要求轉(zhuǎn)化為企業(yè)法定義務。于2016年 12月9日下發(fā)的中共中央國務院關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見，對進一步嚴格落實企業(yè)主體責任作出部署，要求實行企業(yè)全員安全生產(chǎn)責任制度，做到安

3、全責任、管理、投入、培訓和應急救援“五到位”。與此同時，有關地區(qū)以“安全生產(chǎn)主體責任”為名的法規(guī)政策密集出臺，相關專項行動深入開展，并上升到貫徹落實黨中央、國務院決策部署的高度。這一切表明，國家在統(tǒng)籌安全與發(fā)展兩件大事、妥善解決安全生產(chǎn)難題方面，對主體責任高度重視并寄予厚望。遺憾的是，企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任不落實的問題依然突出，成為困擾安全生產(chǎn)治理的一大“頑疾”。全國人大常委會執(zhí)法檢查組早在2016年關于檢查中華人民共和國安全生產(chǎn)法實施情況的報告中就曾指出，新修訂的安全生產(chǎn)法進一步強調(diào)了企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責任，但仍有一些企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任不落實甚至違法生產(chǎn)。對生產(chǎn)安全事故的分析表明，大多數(shù)事故

4、都是責任事故，都是因企業(yè)或者職工的違法行為導致的。據(jù)筆者統(tǒng)計，2011-2020年我國發(fā)生的24起重特大事故，均是生產(chǎn)安全責任事故，其中企業(yè)安全生產(chǎn)主體不落實，是造成事故的主要原因。2021年1月28日，國務院安委辦通過對各地重大事故整改措施落實“回頭看”情況初步分析發(fā)現(xiàn)，多地高危行業(yè)領域固有風險隱患突出，交通、煤礦、建筑施工、?；返刃袠I(yè)領域事故易發(fā)多發(fā)，企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任沒有壓緊壓實，安全基礎不牢。實際上，事故暴露出的企業(yè)主體責任不落實僅為表象，背后隱含了風險社會生產(chǎn)經(jīng)營單位與政府、社會安全生產(chǎn)權(quán)利義務分配的錯位以及更深層次的緊張關系。在公共安全治理框架下，安全生產(chǎn)主體責任該如何定位，其

5、內(nèi)涵、職責邊界和評判標準如何構(gòu)建，主體責任與政府監(jiān)管責任如何有效銜接等一系列重要理論及現(xiàn)實問題，均有待進一步明晰。鑒于此，本文梳理安全生產(chǎn)主體責任制度的形成動因和正當性基礎，分析實施過程中面臨的主要困境，提出制度建構(gòu)與完善的思路，確保其符合公共安全治理的現(xiàn)實需要。一、安全生產(chǎn)主體責任的概念、屬性及其功能（一）安全生產(chǎn)主體責任的概念及屬性安全生產(chǎn)主體責任，是我國在治理事故災害過程中形成的獨特概念。對于安全生產(chǎn)主體責任的內(nèi)涵及屬性，學界和實務部門一直沒有形成統(tǒng)一認識，使其始終處于一種尚不明確的狀態(tài)。早期，學界主要立足于法律責任分配，對安全生產(chǎn)主體責任作出界定。有觀點認為，安全生產(chǎn)主體責任，是企業(yè)在

6、安全生產(chǎn)工作中，承擔著最基本、最直接和最主要的責任。類似的觀點還有，安全生產(chǎn)主體責任，就是指企業(yè)是安全生產(chǎn)責任的主體，應對自身所有安全生產(chǎn)活動和過程負責。上述觀點，實際上主要強調(diào)的是誰來擔責，但沒有回答主體責任的來源以及主體責任是什么這一基本問題，某種程度上陷入語義重復。2014年安全生產(chǎn)法修改，安全生產(chǎn)主體責任被寫入總則。此后，學界開始從履行法定安全保障義務的角度，對安全生產(chǎn)主體責任作出解釋。有觀點認為，安全生產(chǎn)主體責任，是指生產(chǎn)經(jīng)營單位依照法律、法規(guī)規(guī)定，應當履行的安全生產(chǎn)法定職責和義務。類似的觀點有，安全生產(chǎn)主體責任，是指生產(chǎn)經(jīng)營單位嚴格遵守法律法規(guī)與相關標準規(guī)定的安全生產(chǎn)義務，為保證生

7、產(chǎn)經(jīng)營單位員工、設施設備與社會環(huán)境的安全而承擔相應責任。上述觀點有一定的合理性，但無法對一些核心的法律問題給出答案，如責任的邊界或保障義務的范圍問題。由于邊界不清，安全生產(chǎn)主體責任在適用過程中更像一個“兜底條款”，導致主體責任越來越泛化，進而陷入惡性循環(huán)。這些問題暴露出單純從履行法定的安全管理（或保障）義務角度解釋的不足，為此有必要引入新的分析工具。德國社會學家烏爾里希貝克認為，風險與工業(yè)化早期產(chǎn)生的危險相對，是與現(xiàn)代化的威脅力量以及現(xiàn)代化引致的懷疑的全球化相關的一些后果。風險無處不在，并改變著社會的運行模式，人類社會正從“短缺社會的財富分配邏輯向晚期現(xiàn)代性的風險分配邏輯的轉(zhuǎn)變”。風險和責任是

8、有內(nèi)在聯(lián)系的?！罢l制造風險，誰對風險負責”是英國早在羅本斯（Robens）時代就提出和確立的觀點。按照這一觀點，工作場所安全的主要責任是那些制造風險的人，無論是管理者或地板清潔工，盡管其責任水平不同。風險導致控制，風險越大，對風險的控制需求就越強烈。英國學者約翰瑞德里等人在對雇主責任研究后指出，雇主的基本義務是必須盡到合理的注意義務，識別潛在危險，執(zhí)行風險評價和創(chuàng)立控制措施，以確保雇員和其他可能在生產(chǎn)勞動中受到影響的人的安全。合理的注意義務，取決于環(huán)境，包括工作的負責程度、設備的技術(shù)性能以及工人的年齡和經(jīng)驗等。而注意義務的來源，則取決于工作場所的角色責任。按照帕特利霞H威爾漢等人的說法，角色責

9、任提供了工作場所應負責任的源頭，并受到角色定義的限制。各種角色的存在既確定了某些情況下的責任，又使一個人同其他情況下的責任無關。角色責任理論的核心是一種相互責任，是基于權(quán)利保護的理念，由雇主與雇員及相關方在安全防護措施決策與執(zhí)行中通力合作，以實現(xiàn)風險的自我管理與安全合規(guī)。根據(jù)角色責任理論，安全生產(chǎn)主體責任中的“主體”顯然并不限于生產(chǎn)經(jīng)營單位，“責任”也不僅僅指單純完成政府規(guī)定的法定義務，它既關注安全生產(chǎn)關系中角色的分配，更強調(diào)各種角色之間的溝通、對話與合作，改變了長期以來形成的安全生產(chǎn)等于政府安全監(jiān)管的模式，有助于厘清政府、企業(yè)和社會的關系。（二）安全生產(chǎn)主體責任的制度功能作為一種風險控制與分

10、配機制，安全生產(chǎn)主體責任在安全生產(chǎn)法規(guī)制度群中承擔著重要角色，發(fā)揮著獨特的功能。概而言之，主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，安全生產(chǎn)主體責任有助于實現(xiàn)保護人民生命安全的立法目的。保護人民生命安全，是安全生產(chǎn)立法根本目的所在。安全生產(chǎn)主體責任涉及決策指揮、組織機構(gòu)、資金投入、教育培訓、設備工藝、風險管理、應急救援、考核獎懲等系統(tǒng)，范圍涵蓋人、機、物、管、環(huán)等影響生產(chǎn)安全的各種潛在的隱患和傷害因素。相關責任主體切實履行各自安全保障義務，實際上等于切斷了事故致因的鏈條，也就實現(xiàn)了保護人民生命安全的立法目的。第二，安全生產(chǎn)主體責任為公共安全治理提供了新的工具。生產(chǎn)經(jīng)營活動具有負外部性的特征。主體責任制度通

11、過明確危險消除（或控制）的責任人員和責任內(nèi)容，一方面為有關行政機關實施事前限制、事中管控以及事后制裁提供了重要依據(jù)，豐富了政府監(jiān)管的“工具箱”；另一方面搭建了多元主體合作、交流和信息共享的平臺，有助于形成政府、企業(yè)和社會新的合作治理框架。值得一提的是，隨著“放管服”改革的推行，主體責任制度往往與信用承諾制度、“雙隨機、一公開”監(jiān)管制度、合規(guī)激勵制度等配合使用，進一步形成新的治理工具。第三，安全生產(chǎn)主體責任符合經(jīng)濟學的原理。不管是否贊成貝克的風險社會理論，人們不得不承認，進入現(xiàn)代風險社會，法律的目標不可能是消滅風險，而只能是控制風險并設法將風險進行公平分配。風險分配意味著針對“不好”制定一種承擔

12、機制，解決最終由誰承擔風險不利后果的問題。人類社會發(fā)展的歷史表明，生產(chǎn)活動是一把“雙刃劍”，必定會同他人權(quán)利以及公共利益產(chǎn)生沖突，解決方案是將風險管理的成本轉(zhuǎn)移給風險制造者。從經(jīng)濟學的角度看，政府雖有能力以低于私人組織的成本進行某些活動，但有時成本大得嚇人。直接的政府管制并不必然帶來比由市場和企業(yè)來解決問題更好的結(jié)果。由生產(chǎn)活動的主體進行風險自我管理，可以節(jié)約大量由政府安全管理的時間與金錢成本，對政府與企業(yè)而言均是一種成本最小化的解決方案。二、安全生產(chǎn)主體責任制度的實踐檢視（一）安全生產(chǎn)主體責任制度的提出及發(fā)展安全生產(chǎn)主體責任是伴隨著我國安全生產(chǎn)形勢發(fā)展提出并建立起來的。經(jīng)過歷次事故的洗禮，人

13、們逐步意識到，生產(chǎn)經(jīng)營單位在經(jīng)濟社會活動中扮演著至關重要的角色，是實現(xiàn)安全生產(chǎn)的決定因素和不容置疑的責任主體。做好安全生產(chǎn)工作，關鍵是提升生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)基礎工作和管理水平。鑒于此，2004年國務院關于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定明確提出“落實生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責任”，正式開啟了我國安全生產(chǎn)主體責任的時代。此后，國家立法、司法機關和安全監(jiān)管部門通過制定法規(guī)規(guī)章、發(fā)布司法解釋等形式，對安全生產(chǎn)主體責任制度予以回應。從公開獲取的數(shù)據(jù)看，2004年以來，中央和地方有關部門相繼發(fā)布以“安全生產(chǎn)主體責任”為題的規(guī)范性文件達220余件，且呈穩(wěn)步增長的趨勢。尤其是2010年以來，中央接連發(fā)布了四

14、份重要的規(guī)范性文件，分別是2010年國務院關于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知、2011 年國務院關于堅持科學發(fā)展安全發(fā)展促進安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見、2015年國務院辦公廳關于加強安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知，以及2016年中共中央國務院關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見，這些文件均大篇幅論述安全生產(chǎn)主體責任。2014年安全生產(chǎn)法修改聚焦主要矛盾，不僅總則開宗明義規(guī)定了“強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任”的內(nèi)容，而且第二章“生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障”部分從安全投入、機構(gòu)設置、教育培訓、隱患排查治理等各個環(huán)節(jié)作了制度細化，為落實安全生產(chǎn)主體責任提供了明確指向。2021年安全生產(chǎn)法修改，繼續(xù)采

15、取概況+列舉的形式，對安全生產(chǎn)主體責任作出規(guī)制，并在罰則部分做了制度創(chuàng)新，引入按日連續(xù)處罰及加重處罰機制，以適應事故風險治理的現(xiàn)實需要。從地方看，各地以上位法為指引，圍繞安全生產(chǎn)主體責任“怎么干”“干什么”等問題，從安全責任、安全投入、安全管理、教育培訓、應急救援等各個維度進行了細化，有關部門還配套出臺了相關的監(jiān)督與考核辦法，形成了生產(chǎn)經(jīng)營單位建立和落實安全生產(chǎn)保障義務的規(guī)則體系?？傮w來看，通過縱向與橫向兩個維度構(gòu)建起的安全生產(chǎn)規(guī)則體系，一定程度上解決了安全生產(chǎn)主體責任落地的問題，起到了非常積極的規(guī)范和引導作用，也為政府實施有效監(jiān)管提供了有力抓手。（二）安全生產(chǎn)主體責任制度的實施困境通過檢視安

16、全生產(chǎn)現(xiàn)實特別是分析重特大事故不難發(fā)現(xiàn)，安全生產(chǎn)主體責任制度在實施中面臨著一些問題，與公共安全治理的需求尚有一定差距。主要表現(xiàn)在：首先，安全生產(chǎn)主體責任實施范圍不清、邊界模糊。安全生產(chǎn)主體責任制度的建立首先依賴于法律概念，后者指向或確定特定的事實，增強了法律規(guī)范的確定性。正如哈特所言，如果人們對于規(guī)則是什么，或?qū)τ谀硞€既定規(guī)則的精確范圍有所懷疑，就無法邁入法律世界。對安全生產(chǎn)主體責任而言，“生產(chǎn)經(jīng)營單位”的概念，無疑是叩開這一法律世界大門的一把“鑰匙”。遺憾的是，現(xiàn)行法律未對生產(chǎn)經(jīng)營單位進行明確界定，對于自然人及部分事業(yè)單位是否屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位存在諸多分歧。實踐中，有的生產(chǎn)經(jīng)營單位包括若干獨立

17、的生產(chǎn)單元，這些單元是否屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位，亦存在疑問。有的生產(chǎn)經(jīng)營單位實施多級管理，典型的如山東青島“1122”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故中，事故單位包括五個管理層級，分別為中石化集團、中石化股份公司、中石化管道分公司、中石化管道分公司濰坊輸油處、濰坊輸油處青島輸油站，哪一層級應當履行何種安全管理職責，法律規(guī)定亦不明確，這不僅對落實安全生產(chǎn)主體責任造成障礙，也給事故調(diào)查處理階段準確區(qū)分責任，進而合理確定罪責帶來困難。此外，“黨政同責”“一崗雙責”以及“全員”安全生產(chǎn)責任制正在全國范圍內(nèi)推進實施，但是現(xiàn)行法律僅規(guī)定了主要負責人、安全管理人員以及從業(yè)人員的安全管理職責，生產(chǎn)經(jīng)營單位中黨

18、委、行政分管負責人以及實際控制人、投資人這類特殊主體，安全管理責任不明確，對于如何履職、履職的主要內(nèi)容、盡職的邊界等缺乏具體的、可操作的規(guī)定，導致安全生產(chǎn)主體責任泛化。其次，企業(yè)安全保障義務不落實，致使主體責任長期懸空。當前，我國安全生產(chǎn)基礎總體薄弱，仍處于事故易發(fā)多發(fā)期。近年來發(fā)生的一些重特大事故充分暴露出，一些企業(yè)未能處理好發(fā)展與安全的關系，企業(yè)安全意識尤其是法治意識淡薄，安全生產(chǎn)疲于應付，安全投入不足，安全管理機構(gòu)不健全，隱患排查治理不到位，規(guī)章制度形同虛設等問題不同程度地存在，有的企業(yè)甚至有法不守、有令不從，無證無照等非法違法生產(chǎn)經(jīng)營行為突出，由此導致的事故時有發(fā)生。如造成29人死亡、

19、42人受傷，直接經(jīng)濟損失5794萬元的福建省泉州市欣佳酒店“37”坍塌事故，主要原因是欣佳酒店及其實際控制人無視國家有關城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、安全生產(chǎn)以及行政許可法律法規(guī)，違法違規(guī)建設施工，弄虛作假騙取行政許可。有的企業(yè)沒有真正把員工的生命健康放在首位，長期無視勞動者保護的制度規(guī)定，教育培訓走過場，應急準備不充分，有的甚至違章指揮、強令工人違章冒險作業(yè)。在吉林八寶煤業(yè)公司“329”特別重大瓦斯爆炸事故中，事故單位施工組織混亂無序，未向作業(yè)人員告知作業(yè)場所的危險性。爆炸發(fā)生后，部分工人已經(jīng)逃離危險區(qū)，但現(xiàn)場指揮人員不僅沒有采取措施撤人，而且強令工人返回危險區(qū)域繼續(xù)作業(yè)，最終導致災難性后果發(fā)生。再次，政

20、府監(jiān)管能力不適應形勢要求，尚未形成多方治理的合力。習近平總書記強調(diào)，重特大突發(fā)事件，不論是自然災害還是責任事故，其中都不同程度存在主體責任不落實、隱患排查治理不徹底、法規(guī)標準不健全、安全監(jiān)管執(zhí)法不嚴格、監(jiān)管體制機制不完善、安全基礎薄弱、應急救援能力不強等問題。現(xiàn)階段，強化政府監(jiān)管執(zhí)法，仍是推動企業(yè)落實主體責任的基本手段。近年來，我國安全生產(chǎn)責任制不斷調(diào)整完善，但仍存在一些不容忽視的問題：一方面，府際關系尚未理順，監(jiān)管的制度優(yōu)勢尚未轉(zhuǎn)化為治理的效能。由于應急管理體制改革正處于進行時，安全監(jiān)管雖經(jīng)歷多次改革與調(diào)整，但府際關系還不夠順，尤其是綜合監(jiān)管與專項監(jiān)管職責邊界尚不清晰，屬地管理與“管行業(yè)必須

21、管安全”機制還有待融合，一些行業(yè)領域尤其是新領域、新業(yè)態(tài)存在監(jiān)管盲區(qū)，江蘇響水天嘉宜化工有限公司“321”特別重大爆炸事故就暴露出對于固體硝化廢料安全監(jiān)管職責不明確的問題。此外，受執(zhí)法能力和水平的限制，一些基層執(zhí)法人員存在能力短板，日常檢查流于表面，制定現(xiàn)場檢查方案缺少針對性，大多針對無持證上崗、員工是否按期培訓等常規(guī)性問題進行檢查，對深層次的問題“想不到、看不見、查不出”。近期一些地方燃氣等事故多發(fā)，暴露出安全檢查走過場、監(jiān)管執(zhí)法“寬松軟”等問題仍然突出。另一方面，政社關系不夠優(yōu)化，沒有形成治理的合力。應急治理體系和治理能力現(xiàn)代化，客觀上要求在治理過程中發(fā)揮政府、企業(yè)和社會的作用。現(xiàn)行安全監(jiān)

22、管體系從計劃經(jīng)濟時代政府對國有企業(yè)的全能管理演化而來，主要依托于“國家單位個人”的體制結(jié)構(gòu)，國家通過對單位的一元化管理，就可以實現(xiàn)安全生產(chǎn)資源的有效配置。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，政府與社會關系發(fā)生變化，以往政府單打獨斗的監(jiān)管模式越來越不適應現(xiàn)代治理的需要，一些事故暴露出安全科技支撐能力不強、社會化服務體系不健全、市場機制作用沒有充分發(fā)揮等突出問題，亟需在發(fā)揮政府主導作用的基礎上，通過制度化的程序設計，最大限度激活企業(yè)、市場和社會等各方力量，形成與政府協(xié)同配合的多元治理體系。三、安全生產(chǎn)主體責任的體系優(yōu)化與調(diào)適路徑作為一種安全生產(chǎn)規(guī)制工具，安全生產(chǎn)主體責任制度的提出和發(fā)展有特定的歷史背景，其實施效果不

23、佳的固然有概念界定不清、責任內(nèi)容不明確等客觀因素的影響，但根本原因在于，對這一規(guī)制工具缺乏系統(tǒng)、全面的分析，使得現(xiàn)行安全生產(chǎn)規(guī)制理念、監(jiān)管模式、責任體系與事故災害的跨公私領域?qū)傩灾g存在沖突，因此有必要在公共安全治理框架下對其進行優(yōu)化。（一）安全生產(chǎn)主體責任的理論框架：公共安全治理當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新的階段，社會主要矛盾發(fā)生新的變化，正進入貝克所謂的“風險時代”。一方面，道路交通、危險化學品、礦山、建筑事故等領域傳統(tǒng)事故隱患大量存在，如近年來發(fā)生的重慶市永川區(qū)金山溝煤業(yè)有限責任公司“1031”特別重大瓦斯爆炸事故、長深高速江蘇無錫“928”特別重大道路交通事故等，均造成重大生命和財產(chǎn)損失。

24、另一方面，工業(yè)化、城市化進程中新的安全風險不斷涌現(xiàn)，影響公共安全的因素日益增多，如江蘇響水天嘉宜化工有限公司“321”特別重大爆炸事故、湖北省十堰市張灣區(qū)“613”重大燃氣爆炸事故。尤其值得注意的是，各類傳統(tǒng)事故隱患與新的安全風險交織疊加，關聯(lián)性、耦合性、不確定性顯著增強，加大了防范化解的難度。近年來，特別是黨的十八大以來，黨中央立足于建設更高水平的平安中國，統(tǒng)籌安全與發(fā)展兩件大事，把完善安全生產(chǎn)責任制度作為健全公共安全體系、加強社會治理的重要方面，就有關問題作出重要部署。黨的十九大報告，以及黨的十九屆四中、五中全會作出的相關決定，均對此提出明確要求。圍繞防范化解重大安全風險，完善公共安全治理

25、機制，習近平總書記強調(diào)，要堅持依法管理，運用法治思維和法治方式提高應急管理的法治化、規(guī)范化水平。這些綱領性文件和要求，表明安全生產(chǎn)責任制建設的擺位悄然轉(zhuǎn)型，反映出黨中央對轉(zhuǎn)型期安全生產(chǎn)工作規(guī)律和特點認識的深化，為新時期事故災害治理提供了法治路徑，同時也意味著事故災害治理范式的轉(zhuǎn)變。作為一種新型政策分析理論，公共安全治理是在揚棄傳統(tǒng)政府管理被動回應、末梢化、碎片化等弊端的基礎上提出的，以回應“以人民為中心”的社會需求為核心，包涵了對社會多元主體利益的確認和合理分配，能夠最大限度地調(diào)動各方力量實現(xiàn)合作共治，對包括安全生產(chǎn)在內(nèi)的公共安全體系現(xiàn)代化建設，無疑具有重大而深遠的理論和現(xiàn)實意義。一般而言，良

26、善的社會治理體系應當是由個人自主、社會自治和公共規(guī)制相結(jié)合而形成的多層次、多元化的治理體系，并統(tǒng)一于法治化的治理路徑之下，通過后者保證治理系統(tǒng)的內(nèi)在協(xié)調(diào)，穩(wěn)定主體間的互動預期，增強可預見性和可信賴性，控制運動式治理，并防范治理失靈和治理陷阱。從公共安全治理的立場出發(fā)，作為穩(wěn)定政府權(quán)力、企業(yè)義務、社會權(quán)益的制度安排，安全生產(chǎn)主體責任應在打破現(xiàn)行的管制與服從的二元結(jié)構(gòu)基礎上，引入對話、合作、激勵機制，建立基于利益平衡的新型合作治理體系（見圖1），推動實現(xiàn)從“要我安全”到“我要安全”的程度?？梢钥隙ǖ氖牵诠舶踩卫淼母窬种?，作為行政相對人的生產(chǎn)經(jīng)營單位參與的深度和廣度，將很大程度影響事故災害治理

27、的成效。（二）安全生產(chǎn)主體責任溯源及其合理分配公共安全治理強調(diào)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。借助公共安全治理理念反思安全生產(chǎn)主體責任制度，可以清晰其責任來源，進而能有效地界定其義務、責任范圍，更好地指導實踐。筆者認為，安全生產(chǎn)主體責任涉及兩個不同的層面：其一，基本層面合同附隨義務及其證成?；緦用?，主要是指生產(chǎn)經(jīng)營單位對從業(yè)人員的安全保護義務。一般而言，生產(chǎn)經(jīng)營單位與從業(yè)人員之間存在勞動合同關系。理論界普遍認同，保護相對人的人身及財產(chǎn)利益，是合同附隨義務的主要內(nèi)容之一，這是基于誠實信用原則發(fā)生的義務。德國學者將這一義務稱為Schutzpflicht（保護義務）。德國民法典確立了雇主公法上的保護義務，

28、第617條的規(guī)定，將勞動場所、勞動流程和勞動環(huán)境等組織中的勞動合同上的照顧義務通過法律形式具體化。我國民法典勞動合同法安全生產(chǎn)法亦有此規(guī)定。民法典“合同編”，將合同附隨義務如通知、協(xié)助、瑕疵擔保、安全保障等義務予以確認，成為合同當事人的法定義務，如第651條規(guī)定的供電人安全供電義務，第708條和第712條規(guī)定的出租人的瑕疵擔保及維修義務，以及第811條規(guī)定的承運人安全運輸義務等。2021年修改的安全生產(chǎn)法第 52條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位與從業(yè)人員訂立的勞動合同，應當載明有關保障從業(yè)人員勞動安全、防止職業(yè)危害的事項，以及依法為從業(yè)人員辦理工傷保險的事項。透過這一規(guī)定不難看出，保障從業(yè)人員勞動安全、防

29、止職業(yè)危害的義務，雖依據(jù)合同的性質(zhì)和目的產(chǎn)生，但并非全部來源于當事人意思自治，其更多表現(xiàn)為一種公法上的“法定”義務，具體包括安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)、規(guī)章，安全生產(chǎn)的強制性國家標準或者行業(yè)標準規(guī)定的安全生產(chǎn)條件，以及生產(chǎn)經(jīng)營單位根據(jù)上述要求，制定的相關安全操作規(guī)程和規(guī)章制度。實際上，無論雇傭雙方在勞動合同中有無約定，都不影響保護義務的履行。其二，延伸層面社會責任正當性及其證成。延伸層面，主要是指生產(chǎn)經(jīng)營單位承擔的公共安全保障義務。生產(chǎn)經(jīng)營單位作為社會的組成部分，在謀求利潤最大化和經(jīng)營發(fā)展過程中，必須承擔相應的維護和增進社會公益的義務，即社會責任（Social Responsibility），包括

30、企業(yè)對社會的法律義務和道德義務。國家標準委社會責任管理體系要求及使用指南以及企業(yè)內(nèi)部控制應用指引第4號社會責任等文件，將產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護、資源節(jié)約、促進就業(yè)與員工權(quán)益保護等視作企業(yè)社會責任的重要方面，安全生產(chǎn)是其中最重要的命題之一。筆者認為，社會責任作為對社會價值本位興起反思的結(jié)果，既為安全生產(chǎn)主體責任提供了正當性來源，也為其責任內(nèi)容和范圍的擴展提供了現(xiàn)實可能。如果說傳統(tǒng)的生產(chǎn)活動多發(fā)生在工廠、礦山等相對封閉獨立區(qū)域，主要影響從業(yè)人員，那么，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，跨領域、跨時空的生產(chǎn)經(jīng)營活動愈加頻繁，由于面向不特定的社會公眾，安全生產(chǎn)的涉眾性特征明顯增強，尤其是科技創(chuàng)新加劇了風險外溢。研究表明，

31、危險化學品安全風險外溢是造成事故發(fā)生和擴大的重要原因。典型的是河北張家口盛華化工“1128”重大爆燃事故。2018年11月28日，河北省張家口市橋東區(qū)中國化工集團河北盛華化工有限公司氯乙烯氣柜發(fā)生泄漏，泄漏的氯乙烯擴散到廠區(qū)外公路上，遇明火發(fā)生爆燃，導致停放公路兩側(cè)等候卸貨車輛的司機等23人死亡、22 人受傷。可見，公共安全保障視域下，生產(chǎn)經(jīng)營單位保護的對象將不再局限于本單位的從業(yè)人員，也不再限于傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營場所，只要在風險波及范圍內(nèi)的人身、財產(chǎn)安全，都是生產(chǎn)經(jīng)營者安全保障義務的內(nèi)容。但是，“法不強人所難”，為受風險影響的相關人員提供人身、財產(chǎn)安全保障措施，并不意味著生產(chǎn)經(jīng)營單位必須做到對其

32、不能合理預見的非常規(guī)風險的預防。既然行為人不能通過自身努力了解到行為違法，法律對其評價的道理又何在呢？合理預見既體現(xiàn)了“法不強人所難”原則，也符合期待可能性理論。日本學者認為，期待可能性指涉的問題是即使存在違法性認識（的可能性），是否就能夠期待行為人不實施違法的行為。能否合理預見，實際上涉及安全保障義務履行的強度問題。從世界主要國家立法看，生產(chǎn)經(jīng)營單位安全保障義務的強度，基本可以歸納為：法定的注意義務+可預見性。法定的注意義務，是法律設定的最低“標準”，而可預見性由于標準不明確，則呈現(xiàn)出較強的主觀色彩，某種程度上可視作生產(chǎn)經(jīng)營單位承擔安全生產(chǎn)社會責任的理想狀態(tài)。筆者認為，在法律規(guī)定不明確的情況

33、下，判斷生產(chǎn)經(jīng)營單位是否承擔安全生產(chǎn)主體責任，應視案件具體情況加以判斷，主要應考慮生產(chǎn)經(jīng)營單位是否存在過錯以及過錯程度，尤其在判定行為與后果之間的因果關系時，應當與其法定的注意義務結(jié)合起來，避免主體責任泛化。同時，需要考慮介入因素對因果關系的影響。介入因素對因果關系的阻卻事由影響，可以從介入因素的時間點、介入因素的大小、介入因素對因果關系的影響力等三個方面綜合判斷。例如，冰雪天氣里，雇員在正常到達工作場所前，要在道路上潑灑沙子，但如果有一場突然的暴風雨，雇主沒有合理的機會來采取防護措施致使路面太滑或被大雪覆蓋，則雇主不承擔責任。（三）安全生產(chǎn)主體責任的調(diào)適路徑及其制度激活不可否認，在安全生產(chǎn)治

34、理過程中，政府承擔了主要的任務。從世界范圍來看，安全生產(chǎn)治理模式大體可分為三種：以英國為代表的目標設定型模式、以美國為代表的命令控制型模式和以德國為代表的雙軌制模式。英國模式僅對雇主設定保障雇員安全這一廣義的安全目標，至于雇主如何實現(xiàn)在所不問；美國模式通過法律、法規(guī)和標準等，對雇主建立并落實安全保護義務提出了一系列具體要求；德國模式則強調(diào)在政府之外，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。從實施情況看，三種模式各有利弊，我國更接近美國模式。后者由于遵循“問題導向”的思路，可以對一些問題迅速開出藥方，實現(xiàn)“對癥下藥”，并取得立竿見影的效果。據(jù)統(tǒng)計，2020年全國各類生產(chǎn)安全事故共死亡27412人，工礦商貿(mào)企業(yè)就業(yè)人

35、員10萬人生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)1.301人，比上年下降11.7%；煤礦百萬噸死亡人數(shù)0.059人，下降28.9%。黨的十八大以來，國家將服務型政府建設作為全面推進依法行政的首要目標和深化機構(gòu)改革的重要內(nèi)容。服務型政府與傳統(tǒng)的管制型政府在管理理念、職能和方式方面有本質(zhì)區(qū)別，服務型政府以追求公民的最大福祉為宗旨，以面向公民、社會提供公共服務為基本內(nèi)容，以說服、指導、協(xié)商等為基本方式。鑒于此，優(yōu)化安全生產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)，可以從以下幾個方面入手：第一，完善政府規(guī)制模式。安全生產(chǎn)主體責任的問題，應當納入安全生產(chǎn)整體治理結(jié)構(gòu)中去處理和看待，妥善處理好政府、企業(yè)和市場三者之間的關系。首先，堅持職權(quán)法定。建議結(jié)合安

36、全生產(chǎn)法相關要求，積極推行權(quán)力和責任清單制度，進一步明晰負有安全監(jiān)管職責的政府部門的職責權(quán)限，尤其是綜合監(jiān)管部門與行業(yè)監(jiān)管部門的職責邊界，形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系。同時，結(jié)合“放管服”改革，對屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位微觀管理的事項，或者適宜交由市場以及中介機構(gòu)實施的事項，比如對建設項目安全設施“三同時”與安全生產(chǎn)許可證審批，以及安全生產(chǎn)標準化建設與安全風險分析管控和隱患排查治理雙重預防機制等內(nèi)容重合問題，提出取消或下放等改革意見，為下步修改部門“三定”方案奠定基礎。其次，強化常態(tài)化安全治理。法治政府建設實施綱要（2021-2025年）要求，推進行政決策科學化、民主化

37、、法治化。安全生產(chǎn)治理過程中，既要杜絕政策朝令夕改、動輒“四個一律”等簡單粗暴的治理方式，更要警惕“用藥過猛”，甚至層層加碼的現(xiàn)象。再次，堅持剛?cè)岵?。從全能政府向有限政府邁進的過程，也是體現(xiàn)民主、協(xié)商、合作監(jiān)管的過程，即所謂的“柔性監(jiān)管”。柔性監(jiān)管克服了二元對立的矛盾，在實踐中產(chǎn)生了良好的效果。在國務院持續(xù)推進“放管服”改革，以及優(yōu)化營商環(huán)境條例國務院關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見等文件出臺背景下，有必要擴大“互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管”、信用監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管等手段的運用，進一步豐富政府規(guī)制的“工具箱”。特別是按照習近平總書記提出的精準治理要求，監(jiān)管執(zhí)法要加大高科技手段在執(zhí)法中的運用，提升監(jiān)管執(zhí)法信

38、息化水平。當然，有限政府不等于無為政府，柔性監(jiān)管亦并不意味著放松監(jiān)管，禁止特定行為、資格限制以及行政處罰等傳統(tǒng)的社會性規(guī)制方式應當配套適用，并加強行政執(zhí)法信息與信用規(guī)制系統(tǒng)銜接。第二，建立風險溝通框架。安全生產(chǎn)被定位為公共安全，意味著國家需要更加審慎地處理重大安全風險，同時意味著需要動用更多的資源和力量共同治理事故災害。要實現(xiàn)這一目標，需要政府、企業(yè)、社會等涉及公共安全的主體明確分工，發(fā)揮各自專長，通力合作。筆者認為，建立符合共治要求的風險溝通框架非常必要。從宏觀層面看，除了風險評估、專家論證、座談會等非正式的溝通外，可以借鑒國外職業(yè)安全與健康“三方”機制，打造由政府、生產(chǎn)經(jīng)營單位、從業(yè)人員等

39、相關方代表按一定比例參加的安全生產(chǎn)治理平臺。為避免疊床架屋，可通過改革現(xiàn)行的各級政府安委會工作模式，在單純的組織領導協(xié)調(diào)基礎上，賦予其對話、溝通、協(xié)商等新功能。從微觀層面看，建立生產(chǎn)經(jīng)營單位、從業(yè)人員、安全管理人員以及技術(shù)支撐機構(gòu)專業(yè)人員溝通機制，平衡各方利益關系。安全生產(chǎn)主體責任的本質(zhì)是風險自我管理。一方面，對于安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為，特別有“前科”的行為，繼續(xù)堅持“零容忍”態(tài)度，用好安全生產(chǎn)法這一法律武器，持續(xù)保持高壓態(tài)勢；同時，對安全生產(chǎn)信用良好的企業(yè)，堅持無事不擾，避免對企業(yè)微觀事務的直接干預。另一方面，企業(yè)應在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，制定符合企業(yè)自身特點的內(nèi)部安全管理體系，其中，加強與相關方的合作、溝通非常必要。國外職業(yè)安全健康工作成功經(jīng)驗之一，就是雇主、雇員及安全代表三方積極合作，對涉及公共安全的事項，還要同社區(qū)以及相關方進行風險溝通。第三，完善“吹哨人”制度?！肮屡e者難起，眾行者易趨?！倍嘣黧w參與既是公共安全治理的方向和途徑，也是當前制約安全生