關(guān)于簡化政府投資項(xiàng)目審計(jì)程序的法理思考

1、- PAGE 8 - PAGE 9 -關(guān)于簡化化政府投資資項(xiàng)目審審計(jì)程序序的法理思考考胡貴安摘要在我國國當(dāng)前政政府投資資項(xiàng)目審審計(jì)實(shí)踐踐中，審審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)常將與與投資項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)設(shè)有關(guān)的的所有單單位均列列為單獨(dú)獨(dú)的被審審計(jì)對(duì)象象，需依法履行行向所有有對(duì)象逐逐一發(fā)送送審計(jì)通通知書、報(bào)告征征求意見見書以及及審計(jì)報(bào)報(bào)告與審審計(jì)決定定等繁瑣瑣的審計(jì)計(jì)程序。在現(xiàn)行行立法沒沒有明確確“以審計(jì)計(jì)機(jī)關(guān)依依法作出出的審計(jì)計(jì)結(jié)果作作為政府府投資項(xiàng)項(xiàng)目價(jià)款款結(jié)算最最終依據(jù)據(jù)”的條件件下，通通過對(duì)政政府投資資項(xiàng)目審審計(jì)所涉涉法律關(guān)關(guān)系重新新的設(shè)計(jì)與與建構(gòu)，根據(jù)據(jù)法學(xué)與與審計(jì)學(xué)學(xué)的基本本原理，采用靈靈活的補(bǔ)補(bǔ)充合同同簡易形

2、形式，從從而在堅(jiān)堅(jiān)持依法法行政的的基礎(chǔ)上上，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)了簡化化審計(jì)程程序、提提高審計(jì)計(jì)效率、推動(dòng)審審計(jì)創(chuàng)新新的目的的。 關(guān)鍵詞詞政府府投資 工程程審計(jì) 法律律程序 一、引 言近年來，由于國國家建設(shè)設(shè)的飛速速發(fā)展，政府投投資項(xiàng)目目的數(shù)量量與數(shù)額額也隨之之日益增增長，政政府投資資項(xiàng)目審審計(jì)已經(jīng)經(jīng)成為審審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)的重要要內(nèi)容。在當(dāng)前前的政府府投資項(xiàng)項(xiàng)目審計(jì)計(jì)實(shí)踐中中，由于于審計(jì)機(jī)機(jī)關(guān)常常常將除建建設(shè)單位位以外的的施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)等等所有參參建單位位（以施施工單位位為主體體）列為為單獨(dú)的的被審計(jì)計(jì)對(duì)象，使得審審計(jì)人員員必須向向所有對(duì)對(duì)象履行行發(fā)送審審計(jì)通知知書、報(bào)報(bào)告征求求意見書書以及審審計(jì)報(bào)告告與審計(jì)計(jì)

3、決定等等程序，而某些些大型政政府投資資項(xiàng)目所所涉的參參建單位位常多達(dá)達(dá)幾十家家甚至上上百家，這就使得得審計(jì)人人員不得得不沉溺溺于繁瑣瑣的程序序事項(xiàng)，不僅在很大程程度上影影響了審審計(jì)的效率，而且還還常常影影響審計(jì)計(jì)的質(zhì)量與水水平。在當(dāng)前的司司法實(shí)踐踐中，因因政府投投資審計(jì)計(jì)程序不不規(guī)范、不統(tǒng)一一問題而而涉訴的的審計(jì)機(jī)機(jī)關(guān)，其其敗訴的的機(jī)率也也是相當(dāng)當(dāng)高的。因此，如何在在堅(jiān)持依依法審計(jì)計(jì)的前提提下，盡盡可能的的簡化政府府投資項(xiàng)項(xiàng)目審計(jì)計(jì)的法律律程序，顯得更更加刻不不容緩。筆者擬運(yùn)運(yùn)用法學(xué)學(xué)與審計(jì)計(jì)學(xué)的基基本原理理，結(jié)合合南京市市政府投投資審計(jì)計(jì)的實(shí)踐踐，就政政府投資資項(xiàng)目審審計(jì)程序序的簡化化問題談

4、談一些粗粗淺的認(rèn)認(rèn)識(shí)，乞乞請(qǐng)大家家批評(píng)指指正。二、政府府投資項(xiàng)項(xiàng)目審計(jì)計(jì)法律關(guān)關(guān)系分析析（一）政政府投資資項(xiàng)目審審計(jì)的一一般法律律關(guān)系一般而言言，政府投投資項(xiàng)目目審計(jì)中中涉及三三方法律主主體與兩兩種法律律關(guān)系。其中，三方主主體包括括：審計(jì)計(jì)方、建建設(shè)方和和以施工工方為主主體的所所有參與與工程建建設(shè)的單單位（以以施工方方為例）；兩種法法律關(guān)系系包括（如圖11所示）：（1）審審計(jì)方與與建設(shè)方方之間關(guān)關(guān)系屬于于行政法法律關(guān)系系，審計(jì)計(jì)方即為行行政主體體，而建建設(shè)方即即為行政政相對(duì)人人，適用用國家審計(jì)計(jì)法規(guī)。因而，審計(jì)機(jī)機(jī)關(guān)所作作的審計(jì)計(jì)結(jié)論或或?qū)徲?jì)決決定，僅僅對(duì)作為為行政相相對(duì)人的的建設(shè)方方產(chǎn)生拘拘

5、束力。如果建建設(shè)方不不能依法法接受審審計(jì)，就就應(yīng)當(dāng)承承擔(dān)審審計(jì)法、行行政處罰罰法上上的行政政法律責(zé)責(zé)任。（2）建建設(shè)方與與施工方之間屬屬于民事事法律關(guān)關(guān)系，建建設(shè)方即即為民事事主體一一方，而而施工方則為民民事主體體另一方方。雙方方各自依依照建設(shè)設(shè)合同的的約定享享有權(quán)利利與承擔(dān)擔(dān)義務(wù)。因而，建設(shè)方方一般應(yīng)應(yīng)當(dāng)按照照合同約約定的工工程款的的數(shù)額支支付給施施工方，否則則應(yīng)當(dāng)承承擔(dān)合合同法、民民法通則則上的的違約法律律責(zé)任。由圖1可可知，由由于審計(jì)計(jì)方與施施工方一一般沒有有直接的的法律關(guān)關(guān)系，雖雖然根據(jù)據(jù)審計(jì)法法規(guī)的規(guī)規(guī)定，審計(jì)方方可以直直接對(duì)施施工方進(jìn)進(jìn)行審計(jì)計(jì)，但在在審計(jì)認(rèn)認(rèn)定的工工程價(jià)款款與合同

6、約約定的工工程價(jià)款款不一致致時(shí)，建設(shè)設(shè)方支付付給施工工方的工工程款應(yīng)應(yīng)以合同同約定為為準(zhǔn)。這這是由于于施工方方多數(shù)是是通過招招投標(biāo)的的競爭方方式獲得得的建設(shè)設(shè)項(xiàng)目，其與建建設(shè)方所所簽訂的的建設(shè)合合同受合同法法等國國家民事事法律的的保護(hù)。在目前所能能收集到到的司法法案例中中，法院院幾乎都都不主張張以審計(jì)所認(rèn)認(rèn)定的工工程價(jià)款款（即政政府的行行政行為為）來否否定原建建設(shè)合同同中的價(jià)格格條款（即民間間的市場(chǎng)場(chǎng)行為）。圖1 政府投投資項(xiàng)目目審計(jì)一般般法律關(guān)關(guān)系圖審計(jì)方（審計(jì)機(jī)機(jī)關(guān)）審計(jì)行政政法律關(guān)關(guān)系建設(shè)方（被審計(jì)計(jì)單位/民事主主體） 施工方（民事事主體） 民事事合同法法律關(guān)系系（二）變變化后的的政府投

7、投資項(xiàng)目目審計(jì)法法律關(guān)系系鑒于此，在政府投投資項(xiàng)目目審計(jì)實(shí)踐踐中，當(dāng)當(dāng)出現(xiàn)審審計(jì)認(rèn)定定的工程程價(jià)款與合合同約定定的工程程價(jià)款不一一致時(shí)，為了使使得施工工方也認(rèn)認(rèn)同審計(jì)計(jì)認(rèn)定的的工程款款數(shù)額，根據(jù)審計(jì)法法實(shí)施條條例第第21條條第2款款的規(guī)定定，審計(jì)計(jì)機(jī)關(guān)常常常將各各施工方方視為單獨(dú)獨(dú)的被審審計(jì)單位位，即審審計(jì)過程程中像對(duì)對(duì)待建設(shè)設(shè)方一樣樣向施工工方發(fā)送通通知書、審計(jì)決決定等，從而使使得法律律關(guān)系發(fā)發(fā)生了重重大變化化（如圖圖2所示）。在變化后后的政府府投資項(xiàng)項(xiàng)目審計(jì)計(jì)法律關(guān)關(guān)系中，涉及三三種法律律關(guān)系：兩個(gè)行行政法律律關(guān)系與與一個(gè)民民事法律律關(guān)系。與圖1相比比，增加加了審計(jì)計(jì)方與施施工方之間的的行

8、政法法律關(guān)系系，施工工方也成成為獨(dú)立立的被審審計(jì)單位位。圖2 政府投投資項(xiàng)目目審計(jì)法法律關(guān)系系變化圖圖審計(jì)方（審計(jì)機(jī)機(jī)關(guān)）審計(jì)行政政法律關(guān)關(guān)系之一一 審審計(jì)行政政法律關(guān)關(guān)系之二二建設(shè)方（被審計(jì)計(jì)單位/民事主主體） 施工工方（被被審計(jì)單單位/民民事主體體）民事合同同法律關(guān)關(guān)系對(duì)于變化化后的關(guān)關(guān)系，最最大的好好處就是是把一般般游離于于行政關(guān)關(guān)系之外外的施工工方也納納入進(jìn)來來，即增加了了圖2中中的“審計(jì)行行政法律律關(guān)系之之二”。這樣樣，只要要審計(jì)機(jī)機(jī)關(guān)對(duì)施施工方認(rèn)認(rèn)真履行行了法定定程序（例如依依法送達(dá)達(dá)通知書書、審計(jì)計(jì)決定等等），作作為單獨(dú)獨(dú)被審計(jì)計(jì)單位的的施工方方一般不不得不認(rèn)認(rèn)同被審審計(jì)所核核減

9、的工工程款。當(dāng)然，即便如如此，由由于政府府投資項(xiàng)項(xiàng)目審計(jì)計(jì)時(shí)間還還不長，國家立立法還不不夠健全全，使得得審計(jì)風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)不可可能完全全得以化化解。例例如，合同法法上有有“合同雙雙方當(dāng)事事人應(yīng)當(dāng)當(dāng)按照合合同約定定的價(jià)款款支付”的規(guī)定定，但與與其具有有同等法法律等級(jí)級(jí)效力的的審計(jì)計(jì)法上上卻沒有有國家建建設(shè)工程程的合同同價(jià)款“應(yīng)當(dāng)以以審計(jì)機(jī)機(jī)關(guān)依法法作出的的審計(jì)結(jié)結(jié)果作為為價(jià)款結(jié)結(jié)算的依依據(jù)”的規(guī)定定。這就就不能避避免仍會(huì)會(huì)有個(gè)別別施工方方因不服服審計(jì)決決定中核核減的工工程款，而提起起復(fù)議或或訴訟的的可能。最高人人民法院院的司法法解釋（20001民一他他字第22號(hào)）規(guī)規(guī)定：“審計(jì)是是國家對(duì)對(duì)建設(shè)單單位的一

10、一種行政政監(jiān)督，不影響響建設(shè)單單位與承承建單位位的合同同效力。建設(shè)工工程承包包合同案案件應(yīng)以以當(dāng)事人人的約定定作為法法院判決決的依據(jù)據(jù)。只有有在合同同明確約約定以審審計(jì)結(jié)論論作為結(jié)結(jié)算依據(jù)據(jù)或者合合同約定定不明確確、合同同約定無無效的情情況下，才能將將審計(jì)結(jié)結(jié)論作為為判決的的依據(jù)?！币蚨?，審計(jì)人人員在政政府投資資項(xiàng)目審審計(jì)中，應(yīng)有足足夠的風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)識(shí)和必要要的心理理準(zhǔn)備。另一方面面，變化化后關(guān)系系的最大大弊端在在于程序序的繁瑣瑣，在審計(jì)機(jī)機(jī)關(guān)審計(jì)計(jì)項(xiàng)目質(zhì)質(zhì)量控制制辦法（審計(jì)計(jì)署6號(hào)號(hào)令）出出臺(tái)后尤尤甚。從從近年來的審計(jì)實(shí)踐踐來看，如果政府府投資項(xiàng)項(xiàng)目審計(jì)計(jì)項(xiàng)目涉涉及的施施工方只有幾幾家或十十幾

11、家，審審計(jì)人員員尚能從從容應(yīng)對(duì)對(duì)，但一一些大型型政府投投資項(xiàng)目目所涉施施工方就多達(dá)達(dá)幾十家家甚至上百家，這客觀觀上就使得工工程審計(jì)計(jì)人員無無法完全全依法定定程序泰泰然處之之。三、簡化化政府投投資項(xiàng)目目審計(jì)程程序問題題的法律對(duì)對(duì)策（一）經(jīng)經(jīng)審計(jì)后后由建設(shè)設(shè)方與施施工方變變更價(jià)格格條款此種解決決方式要要求，在在審計(jì)核核減行為為結(jié)束時(shí)時(shí)，由建建設(shè)方按按照合合同法（而不不是審審計(jì)法）的規(guī)規(guī)定，與與施工方補(bǔ)充合同同條款，補(bǔ)充的條款僅僅需類似似寫明：“建設(shè)方方與施工工方協(xié)商商一致同同意，該該工程的的價(jià)款以以審計(jì)機(jī)機(jī)關(guān)所最最后認(rèn)定定的萬元為為準(zhǔn)”，雙方方簽字蓋蓋章后即即可。該該補(bǔ)簽的的合同條條款具體體形式，

12、可簡化化為類似似工程程造價(jià)審審核單的固定定格式，交原合合同雙方方當(dāng)事人人簽字蓋蓋章。以以表格形形式出現(xiàn)現(xiàn)的工工程造價(jià)價(jià)審核單單的內(nèi)內(nèi)容主要要包括：工程名名稱、建建設(shè)單位位名稱、施工單單位名稱稱、送審審金額、增減金金額與最最后核定定金額等等，當(dāng)然然應(yīng)明確確“建設(shè)單單位與施施工單位位協(xié)商一一致同意意，雙方方按照審審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)所最后后核定金金額進(jìn)行行結(jié)算”。此種情況況下，適適用的法法律關(guān)系系仍屬一一般政府府投資項(xiàng)項(xiàng)目審計(jì)計(jì)程序（上述圖圖1），即審計(jì)計(jì)機(jī)關(guān)不不與施工工方直接接發(fā)生法法律關(guān)系系。因?yàn)闉?，施工工方一旦旦書面同同意并認(rèn)認(rèn)可審計(jì)計(jì)機(jī)關(guān)審審核建設(shè)設(shè)合同的的工程價(jià)價(jià)款，一一般可以以視為其其已實(shí)際際認(rèn)

13、同原原建設(shè)合合同所定定的工程程量或工工程款有所細(xì)細(xì)化或調(diào)調(diào)整。根根據(jù)我國國合同同法關(guān)關(guān)于合同同變更的的規(guī)定，原合同同雙方當(dāng)當(dāng)事人在在合同訂訂立并履履行后又又重新細(xì)化化或約定定了新合合同條款款的，應(yīng)按按變更后后合同履履行。此此外，對(duì)對(duì)于核減減工程款款的，由于審審計(jì)人員員有確鑿鑿證據(jù)的的，加之又又是施工工方自行同意意核減的的，審計(jì)計(jì)決定認(rèn)認(rèn)定的價(jià)價(jià)款和合合同的價(jià)價(jià)款也趨趨于一致致，建設(shè)設(shè)方按照照審計(jì)決決定支付付價(jià)款時(shí)時(shí)施工方方一般也也不會(huì)再再有異議議,這實(shí)際上上已經(jīng)避避免了未未來糾紛紛的發(fā)生生。這樣，現(xiàn)現(xiàn)行普遍遍的做法法（上述述圖2）就可被被簡化為為（上述述圖1）：（11）僅需需向建設(shè)設(shè)方發(fā)送送審

14、計(jì)通通知書，通知書書上寫明明可延伸伸至相關(guān)關(guān)的施工工方，并并將該通通知書抄抄送給實(shí)實(shí)際接受受審計(jì)的的施工方方。（22）在對(duì)對(duì)施工方方審計(jì)結(jié)束束時(shí)，審審計(jì)人員員將作為為補(bǔ)簽合同條條款的工程造造價(jià)審核核單交交有核減減的施工工方簽字蓋蓋章，之后再再交由建建設(shè)方簽簽字蓋章章。需要要說明的的是，此此環(huán)節(jié)對(duì)對(duì)在法律律上防范范審計(jì)風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)關(guān)重要。（3）僅需需向建設(shè)設(shè)方發(fā)送審審計(jì)報(bào)告告征求意意見稿，可不再再征求相相關(guān)施工工方意見。（4）僅需需向建設(shè)設(shè)方發(fā)送正正式審計(jì)計(jì)報(bào)告與與審計(jì)決決定，也也可將審審計(jì)決定定抄送給給涉及到到有核減減工程款款的施工方方。此外，對(duì)對(duì)于實(shí)踐踐中可能能出現(xiàn)的的極個(gè)別別拒不在在補(bǔ)充合合

15、同條款款上簽字字的施工工方，可以以根據(jù)審審計(jì)署政府投投資項(xiàng)目目審計(jì)管管理辦法法第77條的規(guī)規(guī)定單獨(dú)獨(dú)補(bǔ)發(fā)審審計(jì)通知知書，與與該個(gè)別別施工方方之間形形成審計(jì)計(jì)行政法法律關(guān)系系（上述述圖2），在審審計(jì)職權(quán)權(quán)范圍內(nèi)內(nèi)進(jìn)行處處理處罰罰。情節(jié)節(jié)較為嚴(yán)嚴(yán)重，超超越審計(jì)計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)權(quán)的，可可根據(jù)審審計(jì)署、國家計(jì)計(jì)委、財(cái)財(cái)政部、國家經(jīng)經(jīng)貿(mào)委、建設(shè)部部、國家家工商行行政管理理局共同同發(fā)布的的建設(shè)設(shè)項(xiàng)目審審計(jì)處理理暫行規(guī)規(guī)定（審?fù)栋l(fā)發(fā)199961055號(hào)）及及其他法法律法規(guī)規(guī)的規(guī)定定，由相相關(guān)職能能部門加加以處理理。（二）通通過合同同解決并并上升為為法律法規(guī)規(guī)層面此種解決決方式要要求，修改現(xiàn)行行審計(jì)計(jì)法等等審計(jì)法法

16、律法規(guī)規(guī)，增加加規(guī)定以以明確“若審計(jì)計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)對(duì)本建設(shè)設(shè)項(xiàng)目進(jìn)進(jìn)行審計(jì)計(jì)的，應(yīng)應(yīng)當(dāng)以審審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)依法作作出的審審計(jì)結(jié)果果作為價(jià)價(jià)款結(jié)算算的依據(jù)據(jù)”。但在國國家法律律層面，尚需依依賴于審審計(jì)法在在未來的的修改。目前比比較現(xiàn)實(shí)實(shí)的做法法是，有有地方人人大結(jié)合合地方審審計(jì)實(shí)際際，先作作一些有有益的立立法探索索。如汕汕頭市人人大于220055年4月月29日日通過的的汕頭頭經(jīng)濟(jì)特特區(qū)審計(jì)計(jì)監(jiān)督條條例第第22條條就規(guī)定：“政府投投資項(xiàng)目目的建設(shè)設(shè)方在與與施工方簽訂承承發(fā)包合合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在在合同中中約定如如審計(jì)機(jī)機(jī)關(guān)對(duì)本本建設(shè)項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行行審計(jì)，應(yīng)當(dāng)以以審計(jì)機(jī)機(jī)關(guān)依法法作出的的審計(jì)結(jié)結(jié)果作為為價(jià)款結(jié)結(jié)算的依依據(jù)

17、?！边@樣，即使審審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)僅按照照一般政政府投資資項(xiàng)目審審計(jì)程序序（上述述圖1），不向向施工方送達(dá)通通知書、審計(jì)決決定等，由于該該條例例的地地方性法法規(guī)的地位，施工方一般也也不得不不認(rèn)同審審計(jì)結(jié)論論所認(rèn)定定的工程程價(jià)款。此種方方式雖然然能一勞勞永逸地地解決問問題，但但通過較較為繁瑣瑣的立法法程序才才能得以以完成。參考文獻(xiàn)獻(xiàn)1 王世成成、曲煒:“我國政政府投資資項(xiàng)目審審計(jì)的行行政法學(xué)學(xué)思考”，載審審計(jì)研究究20007年年第6期期。2 郭明瑞瑞、房紹坤坤著：新新合同法法原理（第2版版），中國國人民大大學(xué)出版版社20001年年7月版版。3 耿建新新、宋常主主編： HYPERLINK /rd.asp?id=9269341&clsid=01.25.06.00|01.49.01.08&key=%c9%f3%bc%c6%d1%a7 審計(jì)學(xué)學(xué)（第四四版），中國人人民大學(xué)學(xué)出版社社20007年22月版。