論地方性法規(guī)行政許可權(quán)的界限

1、摘 要伴隨著中國經(jīng)濟(jì)高速增長的過程，中國許多有關(guān)公共管理和公共服務(wù)的領(lǐng)域都亟待加強，對政府職能轉(zhuǎn)變的客觀要求也更為緊迫，為此，對地方性行政許可權(quán)的現(xiàn)狀及改革的方向也需要有一個正確的分析和認(rèn)識。本文從我國現(xiàn)行的地方性行政許可權(quán)及其理論基礎(chǔ)入手，分析了國現(xiàn)行地方性行政許可權(quán)的現(xiàn)狀及其特征，進(jìn)而對我國地方性法規(guī)行政許可權(quán)模式的問題進(jìn)行了研究，即：地方性法規(guī)行政許可權(quán)相關(guān)研究理論尚不成熟、部分地方性法規(guī)設(shè)立行政許可權(quán)的界限不清晰、對已經(jīng)設(shè)立的行政許可權(quán)的執(zhí)行力度不夠、地方性法規(guī)設(shè)立許可權(quán)具有較大的局限性等問題。最終，根據(jù)問題提出了關(guān)于地方性法規(guī)行政許可權(quán)設(shè)立的建議。關(guān)鍵詞：地方性法規(guī)；行政許可權(quán)；行政

2、管理制度目 錄 TOC * MERGEFORMAT 一、我國現(xiàn)行的地方性行政許可權(quán)及其理論基礎(chǔ) 一、我國現(xiàn)行的地方性行政許可權(quán)及其理論基礎(chǔ)（一）我國現(xiàn)行地方性行政許可權(quán)的現(xiàn)狀分析我國現(xiàn)行地方性行政許可權(quán)是有關(guān)行政許可的靜態(tài)的 法律 規(guī)定，是法制中關(guān)于行政許可的概念、性質(zhì)、特征和種類、設(shè)定范圍、條件、行政許可設(shè)定權(quán)、行政許可實施機關(guān)、行政許可程序及法律責(zé)任等法律規(guī)定的總稱。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及改革開放的進(jìn)一步深化，自上個世紀(jì)90年代中后期始，我國部分省市就進(jìn)行了改革地方性行政許可權(quán)制度的探索，以謀求良好的社會發(fā)展環(huán)境。自2000年始，全國20多個地市進(jìn)行了地方性行政許可權(quán)制度改革，并得到了黨中央

3、、國務(wù)院的高度重視，自2011年10月國務(wù)院部署地方性行政許可權(quán)制度改革工作以來，地方性行政許可權(quán)制度改革取得了重要的階段性成果。（二）現(xiàn)行地方性行政許可權(quán)的特征目前，我國現(xiàn)行地方性行政許可權(quán)中關(guān)于行政許可條件和標(biāo)準(zhǔn)的問題，主要在于許可條件和標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)或沒有規(guī)定，難以操作，人為掌握的許可條件和內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)過多。由于現(xiàn)行地方性行政許可權(quán)適用范圍廣，管理事項的差異性大，許可條件和標(biāo)準(zhǔn)因管理的事項不同而異，很難統(tǒng)一界定于一部法律中。但可以就行政許可條件必須公開、具體、透明等作出形式上的要求，一般的說，現(xiàn)行地方性行政許可權(quán)的特征有公開性、科學(xué)性、切實性。地方性行政許可權(quán)的規(guī)定必須是科學(xué)的，也必須是公開的，同

4、時，地方性行政許可的設(shè)定要符合實際情況；且應(yīng)當(dāng)明確、具體并具有可操作性，不得含糊其辭，非經(jīng)法定程序不得更改。二、我國地方性法規(guī)行政許可權(quán)模式的問題（一）地方性法規(guī)行政許可權(quán)相關(guān)研究理論尚不成熟地方性法規(guī)行政許可權(quán)發(fā)展和建立的時間并不算長，而且其理論除了基本的行政許可權(quán)理論知識之外，還包括了大量的管理、經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)等方面的知識，因此在推行的時候如果不對其進(jìn)行深入地了解，是無法順利推行的。且綜合我國的實際情況來看，我國地方性法規(guī)行政許可權(quán)的理論發(fā)展還不夠成熟，取得的有效成績較少，大部分還是借鑒國外的研究成果。（二）部分地方性法規(guī)設(shè)立行政許可權(quán)的界限不清晰雖然我國頒布了各種各樣的地方性行政法，但是部分

5、地方性法規(guī)設(shè)立行政許可權(quán)的界限不清晰，所設(shè)立的法規(guī)中真正有關(guān)地方性法規(guī)行政許可權(quán)的可以說幾乎為零，即使有，我國政府的執(zhí)法力度也是完全不夠的，這大大減少了政府部門對實行地方性法規(guī)行政許可權(quán)的積極性。而且我國政府雖然已經(jīng)制定了一系列的關(guān)于地方性法規(guī)行政許可權(quán)的制度和準(zhǔn)則，但仍然缺乏具有可操作性的規(guī)章制度。（三）對已經(jīng)設(shè)立的行政許可權(quán)的執(zhí)行力度不夠我國目前的行政許可權(quán)執(zhí)行主要是依靠當(dāng)?shù)氐恼块T，而社會群眾以及媒體等對行政許可權(quán)問題雖然可以執(zhí)行并進(jìn)行曝光，但由于沒有一定的處罰權(quán)，當(dāng)?shù)氐恼块T也就并不在乎他們的執(zhí)行，并不以此為戒，由此很難完成行政工作，會產(chǎn)生很多的“漏網(wǎng)之魚”這使得地方性法規(guī)行政許可

6、權(quán)得不到很有效的推行，并不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。對已經(jīng)設(shè)立的行政許可權(quán)如果不能有理可循地進(jìn)行，當(dāng)?shù)氐恼块T的可操作空間逐步變大，導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐恼块T缺少社會輿論壓力，也影響了地方性法規(guī)行政許可權(quán)信息披露的質(zhì)量。（四）缺乏行政許可權(quán)專項方面的專業(yè)人才地方性法規(guī)行政許可權(quán)的設(shè)立中包含的經(jīng)濟(jì)管理學(xué)、社會管理學(xué)等多種學(xué)科。對于管理型人才而言，目前我國當(dāng)?shù)卣块T需要的管理型行政許可權(quán)人才可以分為以下幾個類別。一是基礎(chǔ)的管理人才，對于日常的行政許可權(quán)工作進(jìn)行任務(wù)的安排和人員的調(diào)配；二是行政許可權(quán)專業(yè)人才，這類人才通常都是以培養(yǎng)當(dāng)?shù)卣块T專業(yè)化發(fā)展人才為目的，以大力發(fā)展當(dāng)?shù)卣块T人力資源為根本；三是行政

7、許可權(quán)咨詢?nèi)瞬牛擃惾瞬诺闹饕蝿?wù)是用于社會關(guān)系的維護(hù)，社會群眾疑問的及時解答，或是在日常工作中遇到一些難以處理的棘手問題時，要及時對問題進(jìn)行分析和做出合適的解決方案，這類人才通常都是以公關(guān)和多方只能部門外交為主的；四是行政許可權(quán)管理體系研發(fā)人才，好的制度通常都有自己的一套完備的體系，不論是硬件方面還是軟件方面都需要研發(fā)人才來進(jìn)行體系的調(diào)整和研究，開發(fā)出一套適用于我國當(dāng)?shù)卣块T的地方性法規(guī)行政許可權(quán)體系。（五）地方性法規(guī)設(shè)立許可權(quán)具有較大的局限性地方性法規(guī)包括省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定的規(guī)范

8、性文件；較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，制定并報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行的規(guī)范性文件；經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會在授權(quán)范圍內(nèi)制定的規(guī)范性文件。根據(jù)立法法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的規(guī)定，省級人大及其常委會有權(quán)制定或者批準(zhǔn)地方性法規(guī)，但不得與法律、行政法規(guī)相抵觸。行政許可法規(guī)定地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可，但是，法律、行政法規(guī)已經(jīng)對有關(guān)事項設(shè)定行政許可的，地方性法規(guī)只能作出具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可，這便給地方性法規(guī)設(shè)立許可權(quán)加大的局限性

9、，許多地方性法規(guī)雖然契合當(dāng)?shù)氐男姓枨?，但是由于國家已?jīng)對相關(guān)的事項進(jìn)行了行政許可的設(shè)立，那么地方性法規(guī)只可在此基礎(chǔ)上進(jìn)行許可權(quán)的具體實施安排，不可再對許可權(quán)進(jìn)行重新設(shè)立。三、關(guān)于地方性法規(guī)行政許可權(quán)設(shè)立的建議（一）從政府和國家的角度來看1.完善現(xiàn)有行政許可權(quán)管理體制許多專家學(xué)者都認(rèn)同立法型行政許可權(quán)管理體制是行政管理獨立性和權(quán)威性的根本保證，這也應(yīng)該是我國行政許可權(quán)管理體制的最終目標(biāo)。然而，我國基本國情是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，因此人大并不能在政府體制中起到關(guān)鍵要素的作用，如果直接把行政管理部門劃歸人大，可能反而會降低行政管理部門的權(quán)威性，同時人員經(jīng)費也會有問題，因此實行當(dāng)?shù)卣姓?/p>

10、理機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)對于行政許可權(quán)管理體制的完善尤為重要。我國的行政管理制度是“行政型”的，行政管理署設(shè)在國務(wù)院以下，由總理直接領(lǐng)導(dǎo)，而地方行政管理機關(guān)則是在上一級行政管理機關(guān)和本紀(jì)政府的共同領(lǐng)導(dǎo)下。由于當(dāng)?shù)卣姓芾頇C關(guān)人財物主要是受黨政管理，我國上級行政管理機關(guān)對于當(dāng)?shù)卣姓芾頇C關(guān)的管理實際上被弱化，地方行政管理機關(guān)成為了政府的內(nèi)部行政管理，在關(guān)于完善行政管理制度若干重大問題的框架意見中細(xì)化了地方行政管理機關(guān)“雙重管理，雙重報告”的實施路徑。這其中，應(yīng)當(dāng)通過加強上級行政管理及關(guān)在地方行政管理機關(guān)的干部任免中的作用，逐步減少地方政府對行政管理機關(guān)的經(jīng)濟(jì)支配。從組織架構(gòu)上，除了在省級部門通過改變

11、人事任免，經(jīng)濟(jì)權(quán)力逐步推動行政許可權(quán)管理體制的化管理外，可以先取消作用不大的縣市一級的行政管理機構(gòu)，逐步試點，待時機成熟再全面推進(jìn)。2.提高行政許可權(quán)的透明度，接受輿論執(zhí)行目前地方性法規(guī)行政許可權(quán)出現(xiàn)的問題，并不能全怪罪于行政管理制度和體制。由于受到地方政府追求地方利益所帶來的外部壓力的壓力，行政管理的透明度受到限制。行政管理透明度不足，也讓行政管理制度監(jiān)督作用的發(fā)揮受到了很大的限制，據(jù)對一些基層行政管理機關(guān)和行政管理人員的調(diào)查走訪，通常行政管理結(jié)果的披露比例在30%左右。而且，披露的多是些無關(guān)痛癢的結(jié)果，真正觸動到政府及部門利益的，一般不允許公布，能夠促成相關(guān)部門立即內(nèi)部解決就是很不錯的了，

12、往往只是不了了之。當(dāng)?shù)卣姓芾淼耐该鞫蓉酱M(jìn)一步提高，真正做到公開透明。同時這樣也有利于引入輿論的監(jiān)督作用，降低執(zhí)法難度。同時，我國有9萬多行政管理人員，其中大部分在省級以下的行政管理機關(guān)，再加上不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同很難實現(xiàn)當(dāng)?shù)卣姓芾淼摹叭采w”，在現(xiàn)階段缺少了管理或者政府協(xié)調(diào)的任意一環(huán)，都很難實現(xiàn)行政管理的“全覆蓋”。因此，應(yīng)當(dāng)以問題為導(dǎo)向，健全相應(yīng)的當(dāng)?shù)卣姓芾頇C制，協(xié)調(diào)資源配置，重點是根據(jù)地方特點，在強化當(dāng)?shù)卣姓芾淼耐瑫r統(tǒng)籌兼顧，保證行政管理力度。通過本文的初步研究，得出的結(jié)論是我國應(yīng)該以立法型行政許可權(quán)管理體制為目標(biāo)，采用漸進(jìn)式改良的方法，地方性法規(guī)行政許可權(quán)

13、的完善還需要一定的時日，其中最為重要的就是對于體制的適時漸進(jìn)的完善，提升上級行政管理部門的管理，減少地方行政管理，同時配合以提高行政管理透明度、優(yōu)化上級行政管理部門質(zhì)量考核、統(tǒng)籌兼顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)縱橫向管理的關(guān)系，從而實現(xiàn)國家行政管理質(zhì)量的逐步提升。值得一提的是，現(xiàn)有的地方性法規(guī)行政許可權(quán)并非毫無是處，由于我國幅員遼闊，各個地區(qū)的行政狀況和行政管理情況相差較大，現(xiàn)有的行政管理制度在一定程度上有利于當(dāng)?shù)卣l(fā)揮其行政管理積極性，促進(jìn)專項資金的使用?？梢灶A(yù)見，由于行政許可權(quán)管理體制改革在不同地區(qū)的逐漸深化，未來的研究還可以在從不同地區(qū)的適應(yīng)性著手深化探討。（二）從行政管理人才培養(yǎng)和學(xué)術(shù)的角度來看

14、1.加強并完善行政許可權(quán)的學(xué)術(shù)研究地方性法規(guī)行政許可權(quán)的基本理論雖已成型，但這些成果大部分還是局限在學(xué)術(shù)理論研究方面，而在實用性理論方面仍然與大城市、一線城市差距較大。因此為了讓行政許可權(quán)管理體制在當(dāng)?shù)卣玫礁玫膽?yīng)用，應(yīng)加強對實踐性理論的研究力度，即如何進(jìn)行實際操作，尤其是在行政許可權(quán)管理體制的核算和信息披露方面要重點研究。2.建立健全的行政許可權(quán)的相關(guān)法律體系行政許可權(quán)管理體制的實踐若想要規(guī)范地進(jìn)行，需要當(dāng)?shù)卣南嚓P(guān)部門的積極配合。雖然當(dāng)?shù)卣呀?jīng)制定了一系列關(guān)于經(jīng)濟(jì)保護(hù)的法律法規(guī)，這些法律在一定時間內(nèi)起到了一定的保護(hù)作用，但是其中的部分法律都已是多年前頒布的，與當(dāng)?shù)卣F(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展

15、情況不符，減弱了法律的效力，無法更好地保障行政工作的開展，所以當(dāng)?shù)卣驼南嚓P(guān)部門應(yīng)該對行政管理法等系列法律予以修訂，加入行政許可權(quán)管理體制的相關(guān)理論和措施等，使其適應(yīng)當(dāng)前的社會實際情況，同時也要加大執(zhí)法力度，畢竟有了法律沒有人執(zhí)法，法律就是形同虛設(shè)。3.加強對行政許可權(quán)的重視程度推行地方性法規(guī)行政許可權(quán)的設(shè)立制度，單靠幾個人，幾個組織或者幾個部門的努力是不可能實現(xiàn)的，這需要的是全社會的共同努力。所以當(dāng)?shù)卣块T要充分發(fā)揮其宏觀調(diào)控職能，做好地方性法規(guī)行政許可權(quán)的推廣工作及地方性法規(guī)行政許可權(quán)相關(guān)人員的培訓(xùn)工作，讓政府部門的行政管理人員能夠更好地了解地方性法規(guī)行政許可權(quán)體系的原理及應(yīng)用方法

16、。在這個前提下，提高當(dāng)?shù)卣块T的經(jīng)濟(jì)效益。以此提高當(dāng)?shù)卣块T對實行地方性法規(guī)行政許可權(quán)的積極性，進(jìn)而通過當(dāng)?shù)卣块T實行地方性法規(guī)行政許可權(quán)提升社會整體的經(jīng)濟(jì)效益。4.大力培養(yǎng)專業(yè)人才，提高人員素質(zhì)因為地方性法規(guī)行政許可權(quán)還融合了社會學(xué)、市場經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的知識，對人才的要求較高，所以當(dāng)?shù)卣畬I(yè)的地方性法規(guī)行政許可權(quán)人才還比較缺乏，為擴(kuò)大地方性法規(guī)行政許可權(quán)在當(dāng)?shù)卣膽?yīng)用面積，需要國家大力培養(yǎng)地方性法規(guī)行政許可權(quán)專業(yè)人才。一方面當(dāng)?shù)氐墓珓?wù)員培養(yǎng)渠道要增設(shè)地方性法規(guī)行政許可權(quán)相關(guān)課程，開始是選修課，隨著經(jīng)濟(jì)形勢愈來愈嚴(yán)峻，地方性法規(guī)行政許可權(quán)會成為同行政管理學(xué)原理一樣重要的必修課，讓這些政

17、府部門的行政人員在進(jìn)入社會前對地方性法規(guī)行政許可權(quán)有個系統(tǒng)的認(rèn)識，同時當(dāng)?shù)卣梢栽谛姓芾砣藛T的每年的繼續(xù)教育課程中增加地方性法規(guī)行政許可權(quán)相關(guān)課程作為必修課，普及地方性法規(guī)行政許可權(quán)相關(guān)知識，在思想上也要加強職業(yè)道德的培養(yǎng)，提高從業(yè)人員的環(huán)保意識，鼓勵他們在實踐中發(fā)現(xiàn)和解決問題，滿足當(dāng)?shù)卣块T和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要?？偨Y(jié)我國應(yīng)該以立法型地方性法規(guī)行政許可權(quán)為目標(biāo)，采用漸進(jìn)式改良的方法，地方性法規(guī)行政許可權(quán)的完善還需要一定的時日，其中最為重要的就是對于體制的適時漸進(jìn)的完善，提升上級行政管理部門的管理，減少地方行政管理，同時配合以提高行政管理透明度、優(yōu)化上級行政管理部門質(zhì)量考核、統(tǒng)籌兼顧地方經(jīng)

18、濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)縱橫向管理的關(guān)系，從而實現(xiàn)地方性法規(guī)行政許可權(quán)設(shè)立質(zhì)量的逐步提升。值得一提的是，現(xiàn)有的地方性法規(guī)行政許可權(quán)體系并非毫無是處，由于我國幅員遼闊，各個地區(qū)的行政狀況和行政管理情況相差較大，現(xiàn)有的行政管理制度在一定程度上有利于政府發(fā)揮其行政管理積極性，促進(jìn)專項資金的使用。可以預(yù)見，由于行政管理體制改革在不同地區(qū)的逐漸深化，地方性法規(guī)行政許可權(quán)未來的研究還可以在從不同地區(qū)的適應(yīng)性著手深化探討。參考文獻(xiàn)1馮勇.HYPERLINK/kcms/detail/detail.aspx?filename=TNGL201401086&dbcode=CJFQ&dbname=CJFD2014&v=t/kcms

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