建立公共事務(wù)決策體系

1、建立公共事務(wù)決策體系部門利益所對(duì)應(yīng)的是公共利益。部門利益膨脹，勢(shì)必導(dǎo)致公共利益受損。而在依法治國(guó)、 依法行政的原則面前，部門利益過度擴(kuò)張以影響立法，甚至是以部門立法的方式，使部門利 益法定化。因此，接受瞭望新聞周刊采訪的專家指出，建立公共事務(wù)決策體系，最大限度地限 制乃至革除部門立法權(quán)力，最大限度地限制乃至消除部門利益對(duì)公共利益的損害，是一個(gè)迫 在眉睫的命題。革除部門起草立法的權(quán)力中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系學(xué)院經(jīng)濟(jì)安全研究中心主任江涌指出，限制部門利益，使其不能膨脹， 需要完善相關(guān)的體制，特別是立法的程序和體制。要做到開門立法、公正立法。受限于我國(guó)的立法實(shí)際，過去很多法都是部門立法，部門利益往往因而得到

2、強(qiáng)化。江涌 認(rèn)為，要解決部門立法問題，從國(guó)務(wù)院的層次來(lái)講，以后立法的時(shí)候，法律的起草盡量不由 部門來(lái)起草。因?yàn)橛刹块T起草，就可能留下很多“后門”，一些細(xì)則可能有幾十種解釋方式， 專家也不容易發(fā)現(xiàn)。因此，今后要組織專家起草法律，從部門選拔成員來(lái)參與。同時(shí)，法律 起草后，可以增加更多的論證和聽證程序。中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗明確提出，要革除部門自己起草立法的權(quán)力。他介紹， 根據(jù)他的經(jīng)驗(yàn)，在專家參與部門立法起草的過程中，行政力量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過專家的意見和建議。 部門利益在法律中“硬化”的情況很多，部門、地方都有這個(gè)傾向。因此他認(rèn)為，需要革除部 門自己制訂法律草案的方式。法律的制定、修改應(yīng)在人大的主導(dǎo)

3、下招標(biāo)，由專家學(xué)者參與， 吸收部門的人參加，這樣才能避免部門立法帶來(lái)的部門利益膨脹問題。國(guó)家行政管理學(xué)院宋世明教授認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政立法行為的監(jiān)督，遏制“部門職權(quán)利 益化”趨向的發(fā)展?！安块T職權(quán)利益化”不僅表現(xiàn)為部門職責(zé)的界定方面，而且體現(xiàn)在行政立法行為方面。因 此，加強(qiáng)對(duì)行政立法行為的監(jiān)督，就成為遏制部門利益勢(shì)在必行的重要路徑。行政立法行為 其廣義含義包括行政立法機(jī)關(guān)的立法行為和行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件（例如在行政復(fù)議法 中表述為“行政規(guī)定”）的行為。根據(jù)世界各國(guó)的通例和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，必須從多種途徑加強(qiáng)對(duì)行 政立法行為的有效監(jiān)督。加強(qiáng)政府立法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法行為的前置審查。主要是通過政府法制部門（各

4、級(jí)政府的 “法制辦”）對(duì)部門制定行政法規(guī)的行為進(jìn)行前置審查。主要是審查法律規(guī)范確立的依據(jù)和對(duì) 法規(guī)內(nèi)容的初審。加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法行為的審查。立法機(jī)關(guān)依據(jù)立法法和依法行政的法律優(yōu)先 原則對(duì)部門的行政立法行為進(jìn)行審查。建立與健全司法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法行為的司法審查制度。在我國(guó)可以考慮在修改行政訴 訟法時(shí)擴(kuò)大受案范圍，繼續(xù)完善行政復(fù)議法，擴(kuò)大復(fù)議的范圍。適時(shí)創(chuàng)設(shè)“行政公訴制度”。20世紀(jì)80年代以后的中國(guó)法律，有些在加強(qiáng)個(gè)體利益保護(hù) 的同時(shí)卻走向另外一個(gè)極端，那就是忽視對(duì)公共利益的保護(hù)。表現(xiàn)在行政訴訟制度中，忽略 了通過行政公訴保護(hù)公共利益的程序。因此，應(yīng)適時(shí)創(chuàng)設(shè)行政公訴制度”。公訴主體是檢察 機(jī)關(guān)

5、，公訴的對(duì)象是行政作為”與“不作為”，目的是維護(hù)“公共利益”。這是加強(qiáng)對(duì)行政立法 監(jiān)督的重要舉措。確立行政首腦辦事機(jī)構(gòu)（主要是指各級(jí)政府辦公廳）的綜合協(xié)調(diào)中心地位。加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào) 中心對(duì)各部門行政立法行為的監(jiān)控力度，加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)中心與政府法制部門協(xié)同審查部門行 政立法行為的力度。這一點(diǎn)在我國(guó)的當(dāng)前更有現(xiàn)實(shí)意義?！皺?quán)力意志統(tǒng)一的過程，正是行政 中樞克服縱向和橫向分權(quán)所造成的意志分散的過程?？v向的統(tǒng)一靠建立在一定規(guī)章制度之上 的強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)，而橫向的統(tǒng)一靠相互協(xié)調(diào)來(lái)解決，這種協(xié)調(diào)又必然包含著一定的斗爭(zhēng)?！?為了增強(qiáng)行政中樞在橫向協(xié)調(diào)中的優(yōu)勢(shì)，消除部門之間在行政權(quán)力擴(kuò)張過程中對(duì)職權(quán)、利益、 項(xiàng)目的爭(zhēng)奪

6、，消除部門行政法規(guī)之間的沖突，維護(hù)政令統(tǒng)一，許多國(guó)家作了有益的探索，宋 世明教授介紹道。決策程序要確保公共利益部門領(lǐng)導(dǎo)決策過多地從管理者、部門的角度出發(fā)，決策程序缺乏對(duì)公共利益的保護(hù)，導(dǎo) 致決策“公共性”缺失，也是受訪的專家學(xué)者們認(rèn)為應(yīng)加以關(guān)注的。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安指出，如今政府職能發(fā)生了變化，要維護(hù)社會(huì)的公平正 義，就需要有一個(gè)系統(tǒng)的決策結(jié)構(gòu)、決策程序、決策原則，來(lái)反映不同階層的利益。這是有 效實(shí)現(xiàn)黨執(zhí)政目標(biāo)的重要條件。對(duì)此，就要仔細(xì)研究如何建立與現(xiàn)代政治文明相適應(yīng)的行政決策系統(tǒng)，具體地講，就是 公共部門尤其是部委決策的時(shí)候，整個(gè)決策過程是怎么樣的，決策是如何形成的。他分析，各部委

7、決策有幾個(gè)非常重要的權(quán)力，首先是起草行政法規(guī)的權(quán)力。按照行政法 規(guī)制定程序條例，有些行政法規(guī)是可以由部委起草的；第二是一些法律由部委起草，經(jīng)國(guó)務(wù) 院按照法定程序向全國(guó)人大提出議案的；第三是各個(gè)部委有自己制定規(guī)章的權(quán)力；第四是制 定其他有普遍約束力的決定命令的權(quán)力。上述權(quán)力都要按照現(xiàn)有法律如立法法、行政規(guī)章制度程序條例等來(lái)施行，但在制定過程 中如何約束部門利益，突出法律的“公共性”還保障不足。比如按有關(guān)規(guī)定，法律、法規(guī)等在起草時(shí)要征求意見，包括征求部門意見、征求相關(guān)群 眾意見、征求專家意見等。征求意見的方式，可以采取不同的方式。而且在提立法草案的時(shí) 候，需要對(duì)意見進(jìn)行說明。但是，保證部門全面地征

8、求利益相關(guān)人意見的程序不足。比如在聽取專家意見時(shí)，怎么 能夠保證既聽取支持性的專家的意見，同時(shí)也聽取那些不支持的專家的意見，這在程序上沒 有硬性規(guī)定。于安認(rèn)為，這說明規(guī)定本身的界定和結(jié)構(gòu)有問題。行政決策的程序有規(guī)定，但太原則化， 部門完全可以只找支持部門意見的專家參與立法，這樣的程序難以保證決策的公正性。從這個(gè)意義上講，對(duì)公共事務(wù)的決策過程加以有效監(jiān)督是非常必要的。于安說，現(xiàn)行的利益決策過程難以保證各方利益的公平博弈，往往是誰(shuí)最能接近決策者 就給誰(shuí)好處，這就把立法，把文件的起草過程變成了只反映一部分人利益和意志的過程。最 終，行政部門可能成為某些利益集團(tuán)的代言人。于安認(rèn)為，當(dāng)前，要關(guān)注中國(guó)政府

9、，尤其是部門在形成國(guó)家意志當(dāng)中受到哪些影響。部 門利益比較復(fù)雜，美國(guó)也有這樣的問題，各國(guó)都會(huì)有這樣的問題，但是中國(guó)的問題和他們有 很大的不同。發(fā)達(dá)國(guó)家部門之間的沖突、政府與部門之間的沖突，往往是政治性和公共職務(wù) 性的沖突，或者說以這種沖突為主。但是我們部門的沖突更多地體現(xiàn)為自利性，情形要更復(fù) 雜一些。比如說，部門在考慮一個(gè)政策的時(shí)候，部門首長(zhǎng)往往要考慮自己部門過去長(zhǎng)期形成的隊(duì) 伍怎么辦？過去長(zhǎng)期業(yè)務(wù)所形成的裙帶關(guān)系怎么辦？這就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)沿襲下來(lái)的影響，外國(guó) 政府不一定有。于安認(rèn)為，這種部門利益關(guān)系，在憲法框架里面很難找到。憲法有兩個(gè)主要框架，一個(gè) 是地方與中央的關(guān)系，這是一個(gè)縱向框架；還有一個(gè)

10、橫向框架，就是不同職能的國(guó)家政權(quán)之 間的關(guān)系。而在一個(gè)職能系統(tǒng)內(nèi)形成的關(guān)系，在傳統(tǒng)的憲法框架里找不到規(guī)則來(lái)處理。而這恰恰是 中國(guó)政府治理中一個(gè)非常關(guān)鍵的問題。建立民主化、法制化的規(guī)范公共選擇機(jī)制民主決策、科學(xué)決策是遏制部門利益膨脹的關(guān)鍵。如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策？財(cái)政部財(cái)政科學(xué) 研究所所長(zhǎng)賈康認(rèn)為，一是應(yīng)盡量透明，二是在可能的情況下，盡量引入專家論證，也就是 “可行性報(bào)告”。在比較充分的論證之后，盡可能形成集體決策，不能由少數(shù)人專斷。決策科學(xué)化還需要有一個(gè)更長(zhǎng)效、更根本的機(jī)制來(lái)支撐它，這就是民主化、法制化的規(guī) 范公共選擇機(jī)制。賈康認(rèn)為，公共選擇至少可以分為兩大類，一類是“規(guī)范的”公眾選擇，一類是“非規(guī)

11、范” 的公眾選擇?！耙?guī)范的”公共選擇，就是“應(yīng)該的”選擇，也就是社會(huì)代價(jià)比較小的，痛苦程度比較低的， 決策出來(lái)正確性可能比較高的選擇。所謂非規(guī)范化的公共選擇，就是代價(jià)很大的、痛苦程度很高的、對(duì)社會(huì)成員傷害更深的 選擇。其中比較典型的是以暴力沖突的方式形成的公共選擇，這是應(yīng)該堅(jiān)決避免的。要進(jìn)行規(guī)范的公共選擇，就應(yīng)該有一個(gè)規(guī)范的博弈過程，在這方面我們還很需要完善。 比如現(xiàn)在已經(jīng)基本達(dá)到了有法可依，但法律的質(zhì)量還要提高?，F(xiàn)在一些部門法之間相互打架， 上位法、下位法之間理不順，操作性不強(qiáng)，或者有法不依的情況都存在。因此從總體上，針對(duì)部門利益的膨脹，要靠今后建立一套決策科學(xué)化的長(zhǎng)效機(jī)制來(lái)抵消 它，最根本

12、的還是要有中國(guó)的民主化、法制化、現(xiàn)代化的深層政策和成果來(lái)支撐。從建立公共資源平臺(tái)入手賈康認(rèn)為，可以借鑒美國(guó)建立現(xiàn)代意義的稅收制度、預(yù)算制度，建立現(xiàn)代意義的公眾意 愿表達(dá)和監(jiān)督機(jī)制，建立現(xiàn)代意義法制制度入手，首先建立公共資源平臺(tái)，推進(jìn)決策民主化、 現(xiàn)代化。賈康分析，從美國(guó)的進(jìn)步進(jìn)程看，一是其個(gè)人所得稅制度的成型，對(duì)整個(gè)聯(lián)邦政府的職 能定位、宏觀調(diào)控等有著巨大影響；二是1920年前后以紐約市為先導(dǎo)，建立了現(xiàn)代意義的 預(yù)算模板。這個(gè)預(yù)算模板，是從理財(cái)角度推動(dòng)民主化、法制化進(jìn)程。而在中國(guó)，下一步公共財(cái)政改革可以選擇將所有部門可動(dòng)用的資源放在一個(gè)平臺(tái)上?，F(xiàn) 在，中國(guó)的模型是“金字號(hào)工程”，如“金財(cái)”、“金稅”、“金審”、“金關(guān)”、“金農(nóng)”、“金水”等 十幾個(gè)金字號(hào)工程，如果今后將它們的信息全部對(duì)接，所有的信息在這個(gè)系統(tǒng)里是透明的， 那么統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)決策、科學(xué)發(fā)展也就有了一個(gè)前提條件。在這個(gè)平臺(tái)上，各個(gè)部門發(fā)表意見時(shí)，大家就要把那些藏著掖著的東西排除掉，再盡可 能地加入公眾意愿和公眾偏好，然后再形成科學(xué)決策，那就比原來(lái)強(qiáng)得多。這樣從管理角度切入做到?jīng)Q策的科學(xué)化，公共利益最大化，遇到的阻力會(huì)最小，實(shí)現(xiàn)的 可能性最大。它將會(huì)帶來(lái)理財(cái)?shù)拿裰骰?，拉?dòng)生活、社會(huì)