企業(yè)國有資產(chǎn)管理問題研究

1、PAGE PAGE - 12 -企業(yè)國有資產(chǎn)管理問題研究周潔苗潼馬銘君摘要：自改革開放以來，國家始終高度重視企業(yè)國有資產(chǎn)管理。良好的企業(yè)國有資產(chǎn)管理不僅可以實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，而且能夠為企業(yè)日后的經(jīng)營發(fā)展提供有力保障。2022年作為十四五開局之年，重談深化國資國企改革，對強化科技創(chuàng)新、激發(fā)市場活力、優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)等方面提出了更加明確的要求，重新將目光聚焦在企業(yè)國有資產(chǎn)管理上。本文從我國企業(yè)國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀入手，聚焦于XX省省屬企業(yè)國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)實狀況，對其管理體制、布局結(jié)構(gòu)等問題進行了深入分析并提出相關建議，以此保障國有資產(chǎn)安全、提升國有資產(chǎn)營運效率，實現(xiàn)全體人民共同富裕。關鍵詞：國有企業(yè)

2、;國有資產(chǎn);資產(chǎn)管理一、引言自改革開放以來，黨中央始終高度重視企業(yè)國有資產(chǎn)管理。十八屆三中全會要求以“管資本”為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，這是對國資國企改革的重要突破。十九大報告明確要求對國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化調(diào)整，這充分表明了黨中央的高度重視。2022年作為十四五開局之年，重談深化國資國企改革，對強化科技創(chuàng)新、激發(fā)市場活力、優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)等方面提出了更加明確的要求，重新將目光聚焦在企業(yè)國有資產(chǎn)管理上。對于企業(yè)國有資產(chǎn)應該由誰來管、如何來管，學術界存在著廣泛的爭論。關于由誰來管，一些學者認為國家應占據(jù)主導地位，在企業(yè)運營、行使職權(quán)、進行監(jiān)管時應當由國家機關組織發(fā)起（Alchian，202

3、2），而另一些學者則堅持政府與企業(yè)之間委托與代理的關系，按照“兩權(quán)分離”原則，將國有企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行分離（Beile和Means，1932）。關于如何來管，一方面需建立專門的管理機構(gòu)，比如由國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會履行出資人職責，把監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)的職責落到實處（郭復出，2022）。另一方面要在三層次模式的基礎上，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況、國有資本布局等因素進行適當創(chuàng)新（李琳，2022）。關于目前企業(yè)國有資產(chǎn)管理當中存在的問題，許多學者對此十分關注并展開了相關研究。問題主要集中在國有資產(chǎn)管理體系有待完善（賈康，2022），法律體系不夠健全（常蕊，2022），計量口徑不一致（詹長杰，20

4、22）等。基于此，提出了一些切實可行的政策建議，如完善國有資產(chǎn)管理績效考核體系（黃速建和金書娟，2022），完善資產(chǎn)預算管理體系（張彥萍，2022），建立健全資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)激勵機制（郭屏南，2022）等。在國內(nèi)，早期對于國有資產(chǎn)管理的研究大部分基于宏觀政策和學術理論層面，較少根據(jù)具體省份的情況特定思考國有資產(chǎn)管理的具體政策和措施。本文綜合歸納了國內(nèi)外有代表性的國有資產(chǎn)管理理論和成功經(jīng)驗，以XX省的省屬企業(yè)國有資產(chǎn)管理為研究實例，分析該省當前的管理現(xiàn)狀，說明其現(xiàn)存的問題并提出相應的政策建議。因此，該研究具有一定的理論意義與實踐意義。二、我國企業(yè)國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀新中國成立初期，國有資產(chǎn)管理實行對

5、企業(yè)生產(chǎn)資料計劃調(diào)撥和統(tǒng)一分配的實物管理，政企不分，管理效能低下。改革開放后企業(yè)國有資產(chǎn)管理以企業(yè)擴權(quán)為重點實施政企分開，先后經(jīng)歷了放權(quán)讓利、兩權(quán)分離直到建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責分明、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度。2022年國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立，履行出資人職責，實行政資分開。但此時國資委統(tǒng)一監(jiān)管的大格局仍未形成，企業(yè)國有資產(chǎn)交叉管理的現(xiàn)象仍然存在。2022年黨的十八屆三中全會宣布企業(yè)國有資產(chǎn)管理將向“管資本”時期轉(zhuǎn)變。從“管企業(yè)”到“管資本”是推進國有企業(yè)市場化的過程，是“放管服”改革下觀念的轉(zhuǎn)變，是一個不斷接近的目標。（一）基本情況根據(jù)2022年至2022年國務院關于國有資產(chǎn)管理情況

6、的綜合報告，如圖1所示，2022年至2022年全國企業(yè)國有資產(chǎn)總額由183.5萬億元增長到268.5萬億元，年均增長率為11.58%。由此可見，全國企業(yè)國有資產(chǎn)的規(guī)模巨大，且每年都有一定幅度的增長。此外，資產(chǎn)負債率是衡量企業(yè)風險管理的重要指標，反映了企業(yè)的負債總額占其資產(chǎn)總額的比重，一定程度能夠向債權(quán)人反映發(fā)放貸款的風險程度，同時又能夠體現(xiàn)企業(yè)靈活利用債務杠桿經(jīng)營的能力。如圖1所示，全國國有企業(yè)資產(chǎn)負債率在65%左右波動且始終處于70%的警戒線之下，較為穩(wěn)定。對于全國企業(yè)國有資產(chǎn)的行業(yè)分布情況，根據(jù)第四次經(jīng)濟普查年鑒，企業(yè)國有資產(chǎn)約為220萬億元，其行業(yè)分布如圖2所示，服務業(yè)資產(chǎn)占52.1%，

7、工業(yè)資產(chǎn)占20.8%，房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)資產(chǎn)占14.2%，建筑業(yè)資產(chǎn)占5.9%，批零住餐業(yè)資產(chǎn)占4.1%，文化產(chǎn)業(yè)（非制造業(yè)部分）資產(chǎn)占2.8%。我們可以看出，全國企業(yè)國有資產(chǎn)的行業(yè)分布主要集中在服務業(yè)、工業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)等傳統(tǒng)行業(yè)，未來我國在高新技術行業(yè)上仍有較大的發(fā)展空間。對于全國國有企業(yè)的上市情況，根據(jù)國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會數(shù)據(jù)公布，目前我國A股市場共有上市公司4140家，其中央企國資控股407家、地方國資控股324家、省屬國資控股419家、其他國有企業(yè)17家，共計1167家。該數(shù)據(jù)說明國有控股上市企業(yè)的數(shù)量占全國A股總上市公司數(shù)量的比例約為28.18%。然而國有控股上市企業(yè)的A股市值約為

8、373834億元，占A股市場總市值的43.07%。我們可以看出，雖然全國國有控股上市公司數(shù)量占比較低，但其市值占比較高，表明在國家層面上企業(yè)國有資產(chǎn)證券化的質(zhì)量較高。在目前以“管資本”為主的時期，深圳、杭州、廣州等先進城市的企業(yè)國有資產(chǎn)證券化率都有明顯提高，均已超過50%。但是與國際一流的企業(yè)資產(chǎn)證券化率相比較，又或與國內(nèi)先進地區(qū)相比較，目前國內(nèi)部分地方的企業(yè)國有資產(chǎn)證券化率整體上還有較大的提升空間。（二）管理模式在管資本的背景下，我國地方各級政府不斷探索管理模式，深入推進體制改革，逐漸形成適應當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需要、極具地方特色的國有資產(chǎn)管理模式。目前我國初步創(chuàng)立了統(tǒng)一的、分層次的國有資產(chǎn)管理體制

9、。在這種統(tǒng)一的框架模式下，各地又紛紛建立起相應的地方國有資產(chǎn)管理體制模式，其中北京、上海、深圳、湖北、吉林等地的國有資產(chǎn)管理模式已較為成熟，值得學習。如表1所示，北京實行“中間層公司”模式，具體為國資委通過成立中間層公司對企業(yè)國有資產(chǎn)進行監(jiān)督管理的一種模式。與之類似，上海市形成了“兩級管理、三個層次、三位一體”的企業(yè)國有資產(chǎn)管理模式。而深圳市則是通過成立產(chǎn)權(quán)經(jīng)營公司實現(xiàn)企業(yè)國有資產(chǎn)管理的“三個層次”模式。它們雖然形式類似，但國有資產(chǎn)保值任務在三層級的具體實現(xiàn)方式有所不同。湖北省則試點運行“管理運營分離”模式，成立國有資本投資運營公司，自主開展資本運作但不從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動。吉林省“決策會議

10、”模式影響深遠，具體表現(xiàn)為“兩級出資，三級架構(gòu)”。三、XX省省屬企業(yè)國有資產(chǎn)管理情況分析（一）基本情況從監(jiān)管主體上看，根據(jù)公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，XX省屬國有企業(yè)共有33戶，由該省國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、宣傳部、財政廳分別監(jiān)管，其中：省政府國資委作為出資人監(jiān)管的國有企業(yè)有19戶;省財政廳監(jiān)管的有5戶;省委宣傳部監(jiān)管的有9戶。由于XX省省屬國有企業(yè)中由省國資委作為出資人監(jiān)管的戶數(shù)占比不足60%，可見目前在監(jiān)管主體上還未形成由國資委統(tǒng)一監(jiān)管的大格局，存在多頭管理、交叉管理的情況。從資產(chǎn)規(guī)模上看，如表2所示，截止2022年末，省政府國資委作為出資人監(jiān)管的企業(yè)國有資產(chǎn)總額約為12500億元;省財政廳監(jiān)管的企

11、業(yè)國有資產(chǎn)總額約為3500億元;省委宣傳部監(jiān)管的企業(yè)國有資產(chǎn)總額約為600億元。由此可見，省政府國資委作為出資人監(jiān)管的企業(yè)國有資產(chǎn)規(guī)模的比例高達75%;而省委宣傳部監(jiān)管的企業(yè)國有資產(chǎn)規(guī)模占比不足4%，可見省屬文化企業(yè)規(guī)模偏小。另外，資產(chǎn)負債率是衡量企業(yè)國有資產(chǎn)風險管理的重要指標。根據(jù)XX省國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整“十四五”規(guī)劃，截止2022年底，XX省國資系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)負債率約為69%，超過全國國有企業(yè)資產(chǎn)負債率的平均水平且十分接近70%的警戒線，其中省出資企業(yè)平均資產(chǎn)負債率為68.95%。從布局結(jié)構(gòu)上看，XX省屬33戶國有企業(yè)從產(chǎn)業(yè)分類劃分如表3所示，傳統(tǒng)行業(yè)有31戶，在國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)分類

12、中占比高達94%，涉及金融、文化、生產(chǎn)制造、平臺公司等生產(chǎn)門類;高新技術行業(yè)有2戶，在國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)分類中占比僅為6%，其中有1戶平臺企業(yè)。由此可見，XX省的省屬國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局主要集中在傳統(tǒng)領域，高新技術行業(yè)投入明顯不足，而高新技術產(chǎn)業(yè)往往低耗能、高產(chǎn)出，它的投入與產(chǎn)出比例一般高于其他傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，因此存在增資能力較弱的情況。從上市情況上看，根據(jù)XX省國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整“十四五”規(guī)劃，截止2022年底，全省國有企業(yè)擁有主板或港股上市公司12家，新三板掛牌企業(yè)7家。目前，XX省由省國資委作為出資人監(jiān)管的國有控股上市的公司僅5家，總市值約為200億元，占比不足省出資企業(yè)資產(chǎn)總額的1.6%，難以

13、借力資本市場推動國有企業(yè)混合所有制改革。因此，XX省國有企業(yè)運用資本市場放大國有資產(chǎn)杠桿的能力不高，未來資產(chǎn)證券化水平還有待提升。從管理模式上看，XX省國有資產(chǎn)管理采取“管理運營相分離”模式，在部分國有企業(yè)進行試點，并取得了一定成效。管理運營相分離主要是成立國有資本投資運營公司，通過它自主開展資本運作但不從事具體的日常經(jīng)營。按照一個企業(yè)一種策略的授權(quán)機制，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會授權(quán)國有資本投資運營公司履行出資人職責，按照權(quán)責對等原則積極承擔企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)管職責，優(yōu)化國資布局、提升運營效率、實現(xiàn)企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值。（二）與先進地區(qū)的比較上海市、深圳市的企業(yè)國有資產(chǎn)管理成效均位于全國前列。上海

14、市國有資產(chǎn)規(guī)模最大，資產(chǎn)總額25萬多億。深圳市國有經(jīng)濟以年均28.7%的速度增長，其國資國企改革起到全國模范作用。與上海、深圳市屬國有企業(yè)中涉及高新技術行業(yè)的企業(yè)數(shù)量進行對比，如表4所示XX省屬國有企業(yè)中涉及高新技術行業(yè)的企業(yè)并不多，僅僅占比6%，而上海和深圳市屬國有企業(yè)中涉及高新技術行業(yè)的占比分別為20%和29%。因此在國有資本布局方面，XX省將國有資本大多投向了傳統(tǒng)行業(yè)，缺乏高新技術產(chǎn)業(yè)，在戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)上投入遠不如上海市和深圳市，亟須加強對標學習。（三）存在的問題1.管理體制不順XX省省屬國有企業(yè)共有33戶，由該省國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、宣傳部、財政廳分別監(jiān)管，其中：省國資委作為出資人監(jiān)管

15、的國有企業(yè)有19戶、省財政廳監(jiān)管的有5戶、省委宣傳部監(jiān)管的有9戶。XX省的省屬國有企業(yè)中由該省人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會作為出資人監(jiān)管的戶數(shù)比例不足60%，其余的省屬企業(yè)國有資產(chǎn)由省財政廳或省委宣傳部分散監(jiān)管，沒有納入集中統(tǒng)一監(jiān)管范圍，存在監(jiān)管碎片化的現(xiàn)象。因此，目前該省國資委集中統(tǒng)一監(jiān)管尚未完全實現(xiàn)，存在一定的多頭管理、交叉管理情況。2.布局結(jié)構(gòu)不優(yōu)XX省省屬33戶國有企業(yè)中多為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)類企業(yè)，高新技術產(chǎn)業(yè)類企業(yè)僅占6%。以省政府國資委監(jiān)管19戶企業(yè)為例，2022年至2022年，省出資企業(yè)新增投資中產(chǎn)業(yè)領域僅占總投資額的4.7%，其中戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)只占0.4%。企業(yè)科技創(chuàng)新不足，2022

16、年至2022年，省出資企業(yè)投入研發(fā)費用分別只占營業(yè)總收入的0.2%、0.3%、0.6%，沒有達到省出資企業(yè)“十三五”規(guī)劃提出的2.5%的要求。由此可見，其產(chǎn)業(yè)布局主要集中在傳統(tǒng)領域，高新技術領域較少，科技創(chuàng)新投入不足。XX省省屬國有企業(yè)高新技術行業(yè)布局較少，將直接導致該省企業(yè)國有資產(chǎn)增資能力不足，最后影響企業(yè)規(guī)模大小。“十四五”規(guī)劃中提到該省企業(yè)國有資產(chǎn)規(guī)模不大，全省國有企業(yè)中沒有世界500強企業(yè)，省出資企業(yè)中沒有中國500強企業(yè)，省出資企業(yè)中僅有5戶進入行業(yè)前20，大部分市州缺乏支柱型和領軍型國有企業(yè)。因此，XX省屬企業(yè)國有資產(chǎn)布局結(jié)構(gòu)有待進一步優(yōu)化。3.風險管理不到位資產(chǎn)負債率是重要的風險

17、管理衡量指標。根據(jù)XX省國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整“十四五”規(guī)劃，截止2022年底，XX省國資系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)負債率約為69%，超過全國國有企業(yè)資產(chǎn)負債率的平均水平且十分接近70%的警戒線，其中省出資企業(yè)平均資產(chǎn)負債率為68.95%。以XX省的省屬國有企業(yè)為例，資產(chǎn)負債率超過70%警戒線的有7戶，超過75%重點監(jiān)管線的有5戶。由此可見，企業(yè)資產(chǎn)負債率接近警戒線，債務風險較高。此外，企業(yè)對降低資產(chǎn)負債率的辦法不多，主要是依賴發(fā)行新債還舊債、國資注入、加大利潤留成等辦法，未形成科學、務實的工作方案，存在業(yè)務規(guī)模越大資產(chǎn)負債率越高的趨勢。因此，企業(yè)風險管理工作有待加強。4.資產(chǎn)證券化水平不高資產(chǎn)證券

18、化是盤活優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的有效途徑。根據(jù)XX省國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整“十四五”規(guī)劃，截止2022年底，全省國有企業(yè)擁有主板或港股上市的有12家，新三板掛牌上市的有7家。與先進地區(qū)上海市對比來看，上海市早在2022年國有企業(yè)控股上市公司就已經(jīng)達到85家。由此可見，XX省國有控股上市企業(yè)較少，直接融資占比不高，運用資本市場放大國有資產(chǎn)杠桿的能力不夠。另外，XX省的國有企業(yè)大多集中在傳統(tǒng)行業(yè)，可供證券化的基礎資產(chǎn)的類型較少，缺乏高質(zhì)量資產(chǎn)。四、改進企業(yè)國有資產(chǎn)管理的政策建議（一）加強企業(yè)國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管按照委托代理理論，交易成本在經(jīng)濟活動中普遍存在。為減少交易成本，建立統(tǒng)一出資人制度是委托代理理論在

19、企業(yè)國有資產(chǎn)管理工作中的具體應用。XX省國資委作為省屬企業(yè)國有資產(chǎn)出資人代表，理應對該省省屬企業(yè)國有資產(chǎn)進行集中統(tǒng)一監(jiān)管。但目前，XX省政府國資委作為出資人監(jiān)管的國有企業(yè)只有19戶，另外14戶省屬國有企業(yè)分別由該省宣傳部或財政廳履行監(jiān)管職責。為改善XX省省屬企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管不集中的問題，應借鑒上海、深圳等地的成功經(jīng)驗，進一步加大監(jiān)管體制改革的力度，將該省的省屬企業(yè)國有資產(chǎn)全部納入省級國資委集中統(tǒng)一監(jiān)管，撤銷其他部門行使的監(jiān)管職責。此外，XX省還應進一步理順政府其他部門與國資委的關系，將屬于出資人的權(quán)利與義務全部劃轉(zhuǎn)至國資委，并剝離國資委對社會維穩(wěn)、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等公共管理的職能，如此一來有

20、利于國資委更好地更單純地履行出資人職責，專心運營國有資產(chǎn)，確保出資人職責到位。（二）優(yōu)化企業(yè)國有資產(chǎn)布局結(jié)構(gòu)與先進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相比，XX省國有經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是不盡合理的，具體表現(xiàn)在傳統(tǒng)制造行業(yè)較多，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)顯得不足。目前，企業(yè)的重要考核指標仍是企業(yè)的經(jīng)營利潤，部分企業(yè)為了達到短期的利潤目標，從而壓縮研發(fā)成本，最后導致企業(yè)在科技創(chuàng)新方面投入不足。對此，XX省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整策略應立足于國內(nèi)國際雙循環(huán)，按照縱向整合產(chǎn)業(yè)鏈上下游、橫向整合同類業(yè)務形成規(guī)模效益的原則，將企業(yè)國有資產(chǎn)向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中，以此提高國有資產(chǎn)的增資能力。為了推動國有企業(yè)進一步向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，應將企業(yè)的研發(fā)支出視同與企業(yè)的

21、經(jīng)營利潤同等重要，在計算經(jīng)濟增加值時予以加回，從而鼓勵國有企業(yè)加大研發(fā)支出，引導國有企業(yè)科技創(chuàng)新。此外，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會應將企業(yè)研發(fā)投入強度、科技創(chuàng)新能力等納入國有企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績考核指標當中，推動國有企業(yè)進一步向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。（三）強化企業(yè)國有資產(chǎn)風險管理資產(chǎn)負債率是重要的風險管理衡量指標。國有企業(yè)資產(chǎn)負債率高，一定程度上說明國有企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不優(yōu)。基于上文分析，XX省國有企業(yè)平均資產(chǎn)負債率接近預警線，為降低國有企業(yè)負債、化解國有企業(yè)風險，應提出相應的政策建議。一方面對于即將到期的債務，采取分段分類處置存量債務，多渠道籌資融資，系統(tǒng)化解到期債務。另一方面要用好債務市場，合理發(fā)行企業(yè)債券，優(yōu)化資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，積極爭取國家提供的政策性貸款，探索多渠道融資，不斷優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，優(yōu)化平衡融資配比，實現(xiàn)自身融資高質(zhì)量發(fā)展。與此同時，要嚴格控制投資規(guī)模，尤其對于政府項目要充分考察，對于財政資金能夠足額保障的項目，明確國有企業(yè)代建職責及代建管理費用，對于財政資金不足以全額支撐的項目，建立制度化、契約化的資金資源補償保障機制，探索對國有企業(yè)承擔政府投資項目進行分別核算的運行機制。（四）提升國有資產(chǎn)證券化水平國有資產(chǎn)證券化是盤活優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的有效途徑。國有企業(yè)市場化程度低，一定程度上說明其運用資本市場放大國有資產(chǎn)杠桿的能力有待提升?；?/p>