黎民公共管理學(xué)第1講緒論

1、PAGE PAGE 7第一講 什么是公共管理學(xué)習(xí)要點(diǎn)：公共管管理與私私部門(mén)管管理的區(qū)區(qū)別公共管管理學(xué)對(duì)對(duì)傳統(tǒng)行行政學(xué)的的突破公共管管理學(xué)產(chǎn)產(chǎn)生的時(shí)時(shí)代條件件公共管管理學(xué)的的內(nèi)涵公共管管理學(xué)在在中國(guó)發(fā)發(fā)展中的的地位第一節(jié) 公共共管理學(xué)學(xué)的內(nèi)涵涵與研究究方法一、公共共管理的的涵義 （一）公公共物品品、公共共事務(wù)與與公共管管理“公共”指多數(shù)數(shù)人的或或關(guān)于多多數(shù)人利利益的，公共性性及其問(wèn)問(wèn)題廣泛泛地存在在于社會(huì)會(huì)生活之之中。從公共管管理的角角度看，處理“公共”問(wèn)題的的核心，是如何何生產(chǎn)和和分配公公共產(chǎn)物物品，處處理公共共事務(wù)，以滿(mǎn)足足民眾的的公共性性需求。公共物品品（Puubliic ggoodds）

2、和和公共事事務(wù)（PPubllic afffairrs）是是公共管管理中的的兩個(gè)重重要概念念。1. 公公共物品品公共物品品是和私私人物品品相對(duì)應(yīng)應(yīng)的概念念。公共共物品是是指非競(jìng)競(jìng)爭(zhēng)性的的和非排排他性的的產(chǎn)品。2. 公共事事務(wù)所謂“公公共事務(wù)務(wù)”，是指指涉及社社會(huì)全體體公眾整整體的生生活質(zhì)量量和共同同利益的的一系列列活動(dòng)，以及這這些活動(dòng)動(dòng)的實(shí)際際結(jié)果。（二）管管理、公公共管理理與公共共管理學(xué)學(xué)1. 管管理一般說(shuō)來(lái)來(lái)，可以以把管理理看作是是在一定定環(huán)境中中，管理理主體為為了達(dá)到到特定的的目標(biāo)而而運(yùn)用一一定的職職能和手手段，對(duì)對(duì)管理客客體加以以調(diào)節(jié)控控制的過(guò)過(guò)程。公共管理理學(xué)亦屬屬于一類(lèi)類(lèi)特定領(lǐng)領(lǐng)域的

3、管管理學(xué)。2.公共共管理所謂“公公共管理理”，是指指政府為為代表的的公共部部門(mén)依法法通過(guò)對(duì)對(duì)社會(huì)公公共事務(wù)務(wù)的管理理，以保保障和增增進(jìn)社會(huì)會(huì)公共利利益的職職能活動(dòng)動(dòng)。 涵義：（1）公公共管理理的主體體是政府府和其他他公共部部門(mén)，而而不是私私人及其其組織；（2）公公共管理理的對(duì)象象公共共事務(wù)具具有兩個(gè)個(gè)顯著特特征，即即與公共共利益直直接有關(guān)關(guān)，以及及公共事事務(wù)的受受益對(duì)象象是社會(huì)會(huì)公眾；（3）由由于公共共事務(wù)關(guān)關(guān)系到社社會(huì)成員員的利益益，這就就決定了了公共事事務(wù)及其其管理的的存在是是永恒的的，但具具體內(nèi)容容會(huì)隨著著社會(huì)變變遷不斷斷調(diào)整；（4）公公共管理理來(lái)自民民眾的授授權(quán)并負(fù)負(fù)有直接接的社會(huì)會(huì)責(zé)

4、任，因此，必須依依法進(jìn)行行，其工工作績(jī)效效也不能能簡(jiǎn)單地地以利潤(rùn)潤(rùn)或效率率作標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)；（5）公公共管理理的公共共性，決決定了社社會(huì)公眾眾對(duì)公共共管理部部門(mén)擁有有更多的的制約權(quán)權(quán)。 公共管管理活動(dòng)動(dòng)具體類(lèi)類(lèi)型的“三分法法”：（11）公共共政策政府制制定公共共政策的的活動(dòng)；（2）政府管管理政政府處理理公共事事務(wù)，提提供公共共產(chǎn)品和和服務(wù)的的活動(dòng)，包括行行政機(jī)關(guān)關(guān)、立法法機(jī)關(guān)、司法機(jī)機(jī)關(guān)，以以及軍隊(duì)隊(duì)、警察察等國(guó)家家機(jī)器的的各個(gè)部部門(mén)的管管理；（3）非非政府組組織管理理除政政府以外外的公共共部門(mén)處處理公共共事務(wù)，提供公公共產(chǎn)品品和服務(wù)務(wù)的活動(dòng)動(dòng)。3. 公共管管理學(xué)公共管理理學(xué)是一一門(mén)運(yùn)用用包括管管理學(xué)

5、、經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)、政治治學(xué)在內(nèi)內(nèi)的多學(xué)學(xué)科的理理論和方方法，研研究公共共管理部部門(mén)和公公共管理理過(guò)程及及其規(guī)律律性的科科學(xué)；是是關(guān)于促促進(jìn)以政政府為核核心的公公共組織織更有效效地提供供公共物物品和公公共服務(wù)務(wù)，以增增進(jìn)和公公平分配配社會(huì)公公共利益益的知識(shí)識(shí)體系。特點(diǎn)：(張成福福公共共管理學(xué)學(xué))（1）公公共管理理是一個(gè)個(gè)整合性性的概念念。公共共管理在在“什么”（Whhat）與“為何”（Whhy）層層面上是是沿襲公公共行政政或公共共政策，而在“如何”（Hoow）做做的層面面上沿襲襲企業(yè)管管理。 （2）公公共管理理是在并并不改變變公共部部門(mén)公共共性的前前提下，將私部部門(mén)的管管理手段段運(yùn)用于于公共部部門(mén)。

6、（3）公公共管理理重視與與外部環(huán)環(huán)境的關(guān)關(guān)系，強(qiáng)強(qiáng)調(diào)以最最高管理理者的戰(zhàn)戰(zhàn)略設(shè)計(jì)計(jì)、政策策設(shè)計(jì)為為核心。 （4）公公共管理理不等于于“政府管管理”，而意意味著一一種新治治理。（5）公公共管理理強(qiáng)調(diào)價(jià)價(jià)值調(diào)和和與責(zé)任任，重視視4E，即經(jīng)濟(jì)濟(jì)（Ecconoomy）、效率率（Effficcienncy）、效能能（Efffecctivveneess），公平平（Eqquallityy）。（6）公公共管理理關(guān)注和和重視政政府改革革與再造造。（7）公公共管理理是一個(gè)個(gè)不同學(xué)學(xué)科共同同參與的的研究領(lǐng)領(lǐng)域。當(dāng)前特點(diǎn)點(diǎn)：（1）鮮鮮明的實(shí)實(shí)踐導(dǎo)向向性（2）理理論上的的包容性性（3）學(xué)學(xué)科的年年輕性二、公共共管理的的

7、構(gòu)成要要素 （一）公公共管理理的主體體公共管理理是以政政府為主主的公共共組織及及其工作作人員對(duì)對(duì)社會(huì)公公共事務(wù)務(wù)進(jìn)行的的管理活活動(dòng)。公公共管理理主體的的構(gòu)成見(jiàn)見(jiàn)圖11。公共管理主體被管理者管理者領(lǐng)導(dǎo)者個(gè) 人政 府公共組織非營(yíng)利組織圖111 公公共管理理主體結(jié)結(jié)構(gòu)圖 （二）公公共管理理的對(duì)象象 公共管管理的直直接對(duì)象象是各類(lèi)類(lèi)公共事事務(wù)。 （三）公公共管理理的資源源和手段段公共部門(mén)門(mén)最重要要的資源源是合法法性。包包括合法法地組成成公共組組織和成成為管理理者，合合法地進(jìn)進(jìn)行管理理，以及及被管理理者對(duì)管管理者及及其行為為的認(rèn)同同。在公公共管理理的具體體資源構(gòu)構(gòu)成中，強(qiáng)制力力和稅收收能力尤尤其重要要。

8、 公共管管理的手手段最基基本的手手段是制制定和執(zhí)執(zhí)行公共共政策。 （四）公公共管理理的環(huán)境境 在公共共管理的的宏觀環(huán)環(huán)境分析析中，人人們用得得較多的的是以?xún)?nèi)內(nèi)容為標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)而劃劃分出的的政治環(huán)環(huán)境、經(jīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境境、文化化環(huán)境、社會(huì)環(huán)環(huán)境、自自然環(huán)境境、國(guó)際際環(huán)境等等。三、公共共管理學(xué)學(xué)的研究究?jī)?nèi)容 （一）公公共管理理學(xué)的基基礎(chǔ)內(nèi)容容公共共管理學(xué)學(xué)作為綜綜合運(yùn)用用多種科科學(xué)理論論和方法法來(lái)研究究公共管管理活動(dòng)動(dòng)及其規(guī)規(guī)律的知知識(shí)體系系，從屬屬于管理理學(xué)科。但另一一方面，公共管管理學(xué)作作為公共共行政和和企業(yè)管管理的有有機(jī)融合合體，除除了與公公共行政政學(xué)學(xué)科科的邏輯輯體系不不同外，與企業(yè)業(yè)管理學(xué)學(xué)的學(xué)科科

9、體系也也應(yīng)有區(qū)區(qū)別。 （二）公公共管理理學(xué)的前前沿領(lǐng)域域公共管理理中的政政府角色色，公共共管理的的非營(yíng)利利組織，公共部部門(mén)績(jī)效效管理，公共部部門(mén)戰(zhàn)略略管理，公共管管理的新新策略。四、公共共管理學(xué)學(xué)的研究究途徑與與方法 （一）公公共管理理學(xué)的研研究途徑徑 公共管管理研究究大致可可分為兩兩種途徑徑，即公公共政策策途徑（Pubblicc pooliccy aapprroacch，PP途徑）和企業(yè)業(yè)管理途途徑（BBusiinesss aapprroacch，BB途徑）。P途徑的的公共管管理強(qiáng)調(diào)調(diào)的是與與政策分分析的淵淵源關(guān)系系，有如如下特征征：第一一，著眼眼于高層層管理者者以及他他們所進(jìn)進(jìn)行的政政策研

10、究究；第二二，重視視非量化化和實(shí)務(wù)務(wù)的取向向，推崇崇通過(guò)個(gè)個(gè)案研究究來(lái)發(fā)展展相關(guān)知知識(shí)；第第三，強(qiáng)強(qiáng)調(diào)與政政策分析析結(jié)合，進(jìn)行具具有前瞻瞻性的規(guī)規(guī)范性的的理論研研究。B途徑的的公共管管理主張張師法企企業(yè)，BB途徑的的公共管管理的特特征是：第一，偏愛(ài)企企業(yè)管理理的原則則；第二二，對(duì)公公、私部部門(mén)的差差異不作作嚴(yán)格區(qū)區(qū)分；第第三，除除了重視視策略管管理及組組織間的的管理外外，還強(qiáng)強(qiáng)調(diào)公共共管理的的過(guò)程進(jìn)進(jìn)行管理理；第四四，在研研究方法法上也偏偏愛(ài)諸如如實(shí)驗(yàn)設(shè)設(shè)計(jì)之類(lèi)類(lèi)的量化化方法。與P途徑徑的公共共管理比比較，目目前B途途徑的公公共管理理在學(xué)術(shù)術(shù)界和實(shí)實(shí)務(wù)界顯顯得更有有影響力力。作為同一一的公共共

11、管理的的不同組組成部分分，P途途徑和BB途徑的的公共管管理有很很多共同同之處，它們的的眼光并并不局限限有行政政機(jī)關(guān)內(nèi)內(nèi)部，而而將關(guān)注注的焦點(diǎn)點(diǎn)放到公公共部門(mén)門(mén)與外在在環(huán)境的的關(guān)系上上；它們們都尊重重政治因因素在管管理中扮扮演的角角色；它它們都重重視經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)性的材材料。 （二）公公共管理理學(xué)的研研究方法法 1. 規(guī)范范方法 2. 實(shí)證證方法3. 案例方方法4. 系統(tǒng)方方法5. 比較方方法6. 數(shù)理方方法第二節(jié) 公共共管理成成為獨(dú)立立學(xué)科的的內(nèi)在依依據(jù)一、公共共管理與與私部門(mén)門(mén)管理有有本質(zhì)區(qū)區(qū)別（一）公公共利益益目標(biāo)與與私人利利益目標(biāo)標(biāo) （二）壟壟斷強(qiáng)制制性與自自由競(jìng)爭(zhēng)爭(zhēng)性（三）制制衡性與與自主性性

12、（四）多多元理性性與經(jīng)濟(jì)濟(jì)理性（五）政政府機(jī)制制與市場(chǎng)場(chǎng)機(jī)制 二、現(xiàn)代代社會(huì)變變遷推動(dòng)動(dòng)公共管管理發(fā)展展（一）公公共物品品的需求求和供給給在穩(wěn)定定地?cái)U(kuò)大大（二）社社會(huì)生活活中的公公共事務(wù)務(wù)日益增增加（三）公公共管理理所面臨臨的環(huán)境境更加復(fù)復(fù)雜多變變?nèi)?、傳統(tǒng)統(tǒng)行政學(xué)學(xué)的局限限（一）理理論框架架局限（二）管管理主體體局限（三）管管理理念念與手段段局限（四）管管理對(duì)象象與目標(biāo)標(biāo)局限第三節(jié) 公公共管理理學(xué)是時(shí)時(shí)代的產(chǎn)產(chǎn)物 一、西西方國(guó)家家擺脫困困境的需需要 （一）政政府角色色膨脹和和規(guī)模擴(kuò)擴(kuò)大引起起民眾的的不滿(mǎn) （二）經(jīng)經(jīng)濟(jì)衰退退和財(cái)政政壓力的的加劇 （三）社社會(huì)問(wèn)題題與政府府不可治治理性的的增加二、

13、科技技革命和和全球化化浪潮（一）科科學(xué)技術(shù)術(shù)革命是是公共管管理學(xué)產(chǎn)產(chǎn)生和發(fā)發(fā)展的重重要推動(dòng)動(dòng)力量 1. 現(xiàn)代代科技革革命使社社會(huì)成員員參與公公共領(lǐng)域域活動(dòng)的的性質(zhì)和和形式發(fā)發(fā)生了重重大變化化。 2. 現(xiàn)代代通信和和信息技技術(shù)革命命對(duì)傳統(tǒng)統(tǒng)政府管管理提出出變革的的要求。 3. 科技技革命將將導(dǎo)致社社會(huì)治理理新形態(tài)態(tài)的出現(xiàn)現(xiàn)。（二）全全球化是是公共管管理學(xué)產(chǎn)產(chǎn)生和發(fā)發(fā)展的另另一推動(dòng)動(dòng)力三、政府府管理和和民主制制度方面面的矛盾盾（一）以以韋伯官官僚制思思想為基基礎(chǔ)的行行政體制制難以適適應(yīng)時(shí)代代的要求求1. 傳統(tǒng)科科層官僚僚制難以以適應(yīng)信信息社會(huì)會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)發(fā)展要求求。2. 科層官官僚制難難以

14、適應(yīng)應(yīng)當(dāng)代市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)濟(jì)發(fā)展的的要求。3. 科層官官僚制的的專(zhuān)業(yè)分分工原則則導(dǎo)致政政府功能能退化。4. 官僚制制的科層層原則使使組織行行為保守守，難有有創(chuàng)意。（二）西西方國(guó)家家民主的的現(xiàn)狀難難以滿(mǎn)足足民眾的的“民主需需求”1. 民民眾應(yīng)直直接參與與公共服服務(wù)的供供給過(guò)程程。2. 公民應(yīng)應(yīng)既能控控制政治治家，又又能控制制官僚。3. 國(guó)家應(yīng)應(yīng)解決特特殊利益益集團(tuán)對(duì)對(duì)政府決決策的控控制。4. 國(guó)家應(yīng)應(yīng)尋找解解決西方方民主制制運(yùn)作過(guò)過(guò)程中深深層次矛矛盾的途途徑。第四節(jié) 公共共管理學(xué)學(xué)與中國(guó)國(guó)的發(fā)展展一、公共共管理學(xué)學(xué)與中國(guó)國(guó)的市場(chǎng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（一）公公共管理理學(xué)能有有效指導(dǎo)導(dǎo)公共部部門(mén)履行行經(jīng)濟(jì)職職能，彌彌補(bǔ)

15、市場(chǎng)場(chǎng)功能的的缺陷 （二）公共管管理學(xué)“親市場(chǎng)場(chǎng)”的學(xué)科科立場(chǎng)，有助于于市場(chǎng)經(jīng)經(jīng)濟(jì)的健健康發(fā)展展二、公共共管理學(xué)學(xué)與中國(guó)國(guó)的社會(huì)會(huì)發(fā)展（一）公公共管理理學(xué)有助助于促進(jìn)進(jìn)包括政政治、文文化和行行為方式式在內(nèi)的的社會(huì)協(xié)協(xié)調(diào)發(fā)展展（二）公公共管理理學(xué)內(nèi)在在的民主主平等精精神和科科學(xué)務(wù)實(shí)實(shí)品格，將有力力地促進(jìn)進(jìn)當(dāng)前正正在進(jìn)行行的社會(huì)會(huì)轉(zhuǎn)型案例： 梁錦松買(mǎi)買(mǎi)車(chē)風(fēng)波波梁錦松松就買(mǎi)車(chē)車(chē)事件通通過(guò)媒體體向公眾眾致歉 梁錦松于于今年11月233日為妻妻女所買(mǎi)買(mǎi)的凌志志LS4430供圖/東方日日?qǐng)?bào)梁錦松本本已擁有有一部保保時(shí)捷和和一輛四四驅(qū)吉普普車(chē)，知知道女兒兒預(yù)產(chǎn)期期后，準(zhǔn)準(zhǔn)備再買(mǎi)買(mǎi)一輛車(chē)車(chē)，接載載嬰兒。因他認(rèn)

16、認(rèn)為，有有兩部汽汽車(chē)中，四驅(qū)車(chē)車(chē)車(chē)身太太高、保保時(shí)捷又又是跑車(chē)車(chē)，不適適合接載載嬰兒，所以想想添置一一部房車(chē)車(chē)。他于今年年初初以799萬(wàn)港幣幣購(gòu)入一一部凌志志LS4430型型四門(mén)房房車(chē)，并并于1月月23日日登記和和使用。當(dāng)時(shí)香港港政府還還未決定定是否將將增加汽汽車(chē)登記記稅。2月，港港府決定定調(diào)整汽汽車(chē)首次次登記稅稅，加稅稅決定由由梁拍板板。3月月5日，梁錦松松公布調(diào)調(diào)整汽車(chē)車(chē)首次登登記稅計(jì)計(jì)劃。3月9日日，梁錦錦松被指指在調(diào)稅稅前買(mǎi)新新車(chē)，有避稅稅嫌疑。同日，梁承認(rèn)認(rèn)此舉令令他少付付5萬(wàn)元元稅項(xiàng)，并坦承承當(dāng)時(shí)應(yīng)應(yīng)“避嫌嫌”而不不買(mǎi)車(chē)，同時(shí)決決定將加加稅前后后車(chē)價(jià)差差額的兩兩倍即110萬(wàn)元元，捐

17、予予慈善機(jī)機(jī)構(gòu)。此此后，梁梁錦松的的新聞秘秘書(shū)又做做解釋?zhuān)Q(chēng)稅款款計(jì)算有有誤，梁梁錦松按按兩倍稅稅款的捐捐贈(zèng)應(yīng)為為38萬(wàn)萬(wàn)元。梁錦松33次申明明：“事事后看來(lái)來(lái)，我當(dāng)當(dāng)時(shí)應(yīng)該該避嫌，不應(yīng)在在稅項(xiàng)可可能調(diào)整整之前買(mǎi)買(mǎi)車(chē)。”捐贈(zèng)兩倍倍稅款338萬(wàn)給給慈善機(jī)機(jī)構(gòu)，仍仍感未能能避嫌，3月110日，梁錦松松向行政政長(zhǎng)官董董建華請(qǐng)請(qǐng)辭，當(dāng)當(dāng)日傍晚晚，他又又在港府府總部會(huì)會(huì)見(jiàn)傳媒媒，讀了了他的聲聲明。聲明中稱(chēng)稱(chēng)：“作作為問(wèn)責(zé)責(zé)官員，我明白白必須充充分執(zhí)行行律己以以嚴(yán)之原原則，必必須在市市民大眾眾眼中達(dá)達(dá)到最嚴(yán)嚴(yán)格的要要求標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)。我承承認(rèn)我在在處理這這件事上上有疏忽忽，但希希望市民民能接受受我是無(wú)無(wú)心之失失，

18、而并并非存心心避稅。我會(huì)吸吸取教訓(xùn)訓(xùn)，并期期望能繼繼續(xù)以至至誠(chéng)的態(tài)態(tài)度，服服務(wù)市民民大眾。”3月月15日日，香港港特區(qū)行行政長(zhǎng)官官辦公室室發(fā)言人人發(fā)表聲聲明說(shuō)，行政長(zhǎng)長(zhǎng)官董建建華考慮慮過(guò)有關(guān)關(guān)資料及及衡量過(guò)過(guò)這件事事的所有有情況后后，對(duì)此此事作出出了結(jié)論論，并將將結(jié)論正正式以書(shū)書(shū)面形式式通知了了梁本人人。鑒于于公眾對(duì)對(duì)事件的的關(guān)注，向社會(huì)會(huì)公開(kāi)了了這封函函件公開(kāi)開(kāi)，讓大大眾得悉悉對(duì)梁的的結(jié)論。特首董建建華表示示，梁“當(dāng)時(shí)急急于購(gòu)入入車(chē)輛，以照顧顧家庭的的迫切需需要”“可以理理解”，但“自20002年年10月月31日日，你已已積極參參與有關(guān)關(guān)調(diào)整汽汽車(chē)首次次登記稅稅建議的的討論。由于你你在編制制財(cái)政預(yù)預(yù)算案中中擔(dān)當(dāng)領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)角色色，你在在有關(guān)首首次登記記稅建議議仍被積積極考慮慮階段中中購(gòu)入新新車(chē)，無(wú)無(wú)可避免免地會(huì)令令公眾疑疑存在利利益沖突突的問(wèn)題題