論現(xiàn)代公共危機(jī)應(yīng)急管理的主要環(huán)節(jié)

1、論現(xiàn)代公共危機(jī)應(yīng)急管理的主要環(huán)節(jié)摘要：現(xiàn)代危機(jī)應(yīng)急管理與傳統(tǒng)的危機(jī)應(yīng)對是兩個(gè)截然不同的概念。本文在分析現(xiàn)代危機(jī)應(yīng)急管理與傳統(tǒng)危機(jī)應(yīng)對區(qū)別的根底上，來討論現(xiàn)代危機(jī)應(yīng)急管理的主要環(huán)節(jié)，提出現(xiàn)代危機(jī)應(yīng)急管理應(yīng)是建立在危機(jī)預(yù)防、預(yù)警和預(yù)控根底上主動(dòng)管理，而不是毫無準(zhǔn)備的被動(dòng)應(yīng)對?，F(xiàn)代危機(jī)應(yīng)急管理的主要環(huán)節(jié)包括啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、施行應(yīng)急疏散、緊急救援和危機(jī)控制等。關(guān)鍵詞：危機(jī)應(yīng)急管理；應(yīng)急預(yù)案；應(yīng)急疏散；緊急救援；危機(jī)控制公共危機(jī)往往是一些突然降臨的天災(zāi)人禍，具有非預(yù)期性、宏大的危險(xiǎn)性、緊迫性、不確定性等特征。要成功地戰(zhàn)勝危機(jī)，常常需要?jiǎng)佑萌鐣?huì)的力量。要討論現(xiàn)代危機(jī)應(yīng)急管理的主要環(huán)節(jié)，首先需要弄清現(xiàn)代危機(jī)

2、應(yīng)急管理的內(nèi)涵，及其與傳統(tǒng)危機(jī)應(yīng)對在理念上重要區(qū)別?，F(xiàn)代危機(jī)應(yīng)急管理是指對于已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)事件，政府等危機(jī)管理主體，根據(jù)事先制定的應(yīng)急預(yù)案，采取應(yīng)急行動(dòng)，控制或者消除正在發(fā)生的危機(jī)勢態(tài)，最大限度地減少危機(jī)帶來的損失，保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)平安。1一般來說，危機(jī)應(yīng)急管理的目的應(yīng)該有兩個(gè)，一是盡快消除危機(jī)，二是把損失控制在最小范圍，盡量不進(jìn)犯或少進(jìn)犯群眾的利益。危機(jī)應(yīng)急管理既是公共危機(jī)管理的核心，又是整個(gè)公共危機(jī)管理過程中最困難、最復(fù)雜的階段。這是因?yàn)閼?yīng)急管理是在危機(jī)事件爆發(fā)的緊急狀態(tài)中進(jìn)展的。危機(jī)事件通常來勢猛，可以讓人們作出有效反響的時(shí)間很短，決策很容易出現(xiàn)失誤和錯(cuò)誤。而應(yīng)急管理一旦發(fā)生失誤和錯(cuò)

3、誤，就會(huì)給民眾造成極大的損失，政府的失誤和錯(cuò)誤往往會(huì)引起社會(huì)言論的強(qiáng)烈反彈，甚至引發(fā)對政府的信任危機(jī)。例如，1986年4月25日前蘇聯(lián)切爾諾貝利核爆炸事故，由于前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨在切爾諾貝利核電站事故中表現(xiàn)不佳，盡管已經(jīng)事過境遷，此事仍然是其它政治力量攻擊俄羅斯共產(chǎn)黨的一張王牌?，F(xiàn)代危機(jī)應(yīng)急管理與傳統(tǒng)危機(jī)應(yīng)對的主要區(qū)別：一是現(xiàn)代危機(jī)應(yīng)急管理追求的根本價(jià)值是為社會(huì)提供公共平安，是保護(hù)人的生命和財(cái)產(chǎn)平安；而傳統(tǒng)的危機(jī)應(yīng)對追求的根本價(jià)值是保護(hù)“江山社稷的平安，只要不危及“國家平安，對統(tǒng)治者來說就無關(guān)緊要。二是現(xiàn)代危機(jī)應(yīng)急管理以保護(hù)人為主，傳統(tǒng)的危機(jī)應(yīng)對以保護(hù)財(cái)產(chǎn)為主。三是現(xiàn)代危機(jī)應(yīng)急管理是有準(zhǔn)備的管理，是

4、建立在危機(jī)預(yù)防、預(yù)警和預(yù)控根底上管理；而傳統(tǒng)的危機(jī)應(yīng)對是沒有準(zhǔn)備的被動(dòng)應(yīng)付，往往建立在迷信根底上，以逃命為主要方式。四是現(xiàn)代危機(jī)應(yīng)急管理是對危機(jī)的主動(dòng)“管理，是建立在理性根底上系統(tǒng)措施；而傳統(tǒng)的危機(jī)應(yīng)對是被動(dòng)的應(yīng)對，是人在大難臨頭時(shí)的一種本能反響，因此出現(xiàn)錯(cuò)誤的概率大得多。當(dāng)公共危機(jī)爆發(fā)時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)采取什么措施呢？不同類型的危機(jī)應(yīng)該有不同的應(yīng)急管理措施，但從總體上來看，危機(jī)應(yīng)急管理應(yīng)該具有以下主要環(huán)節(jié)。一、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案人類戰(zhàn)勝危機(jī)才能的不斷進(jìn)步，很大程度上表現(xiàn)為人類對付危機(jī)的技術(shù)水準(zhǔn)的進(jìn)步，其中一個(gè)很重要的方面就是制定應(yīng)急預(yù)案。所謂公共危機(jī)的應(yīng)急預(yù)案，是指公共危機(jī)管理主體為了更好地應(yīng)對突發(fā)危機(jī)

5、事件，在危機(jī)發(fā)生前經(jīng)過一定程序制定的危機(jī)應(yīng)急管理的總體方案。一般來說，公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案在總體上反映了人類危機(jī)管理的理論程度和技術(shù)水準(zhǔn)，一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)、一個(gè)城市制定的危機(jī)應(yīng)急預(yù)案，就是該國或者當(dāng)?shù)匚C(jī)管理程度的集中表達(dá)。制定應(yīng)急預(yù)案對于及時(shí)、有序處理突發(fā)危機(jī)事件至關(guān)重要。是否制定應(yīng)急預(yù)案是現(xiàn)代公共危機(jī)管理與傳統(tǒng)社會(huì)的危機(jī)應(yīng)對的主要區(qū)別之一。傳統(tǒng)的危機(jī)應(yīng)對是指人類在危機(jī)爆發(fā)時(shí)，在沒有足夠準(zhǔn)備，沒有應(yīng)急預(yù)案，沒有危機(jī)預(yù)防、預(yù)警和預(yù)控階段的情況下被動(dòng)迎戰(zhàn)危機(jī)。在強(qiáng)大的、突如其來的、來勢兇猛的危機(jī)面前，人類總是顯得非常渺小，最初的本能反響就是逃命。而現(xiàn)代公共危機(jī)管理的一個(gè)重要原那么就是“預(yù)防為主，準(zhǔn)

6、備在先，因此，沒有危機(jī)應(yīng)急預(yù)案就不能稱為現(xiàn)代公共危機(jī)管理。應(yīng)急預(yù)案的種類很多，尤其是子預(yù)案更是五花八門。一般來說，危機(jī)應(yīng)急預(yù)案包括一個(gè)綜合性的總體預(yù)案，總預(yù)案下分別制定幾十上百個(gè)子預(yù)案。如突發(fā)群體事件應(yīng)急預(yù)案、公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案、地震災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、洪澇災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、干旱災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案、地質(zhì)滑坡應(yīng)急預(yù)案、臺(tái)風(fēng)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案等，還有更細(xì)的應(yīng)急預(yù)案，如城市供水應(yīng)急預(yù)案、禽流感疫情應(yīng)急預(yù)案、春運(yùn)應(yīng)急預(yù)案、校園應(yīng)急預(yù)案、運(yùn)輸保障應(yīng)急預(yù)案、糧食供給應(yīng)急預(yù)案、地鐵防爆措施應(yīng)急預(yù)案、重特大危險(xiǎn)化學(xué)品消費(fèi)平安事故應(yīng)急救援預(yù)案、建筑系統(tǒng)重特大平安事故應(yīng)急預(yù)案、重特大職業(yè)中毒事故應(yīng)急預(yù)案、重特大特種設(shè)備消費(fèi)

7、平安事故應(yīng)急預(yù)案、煤氣管道應(yīng)急預(yù)案等等。公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容一般包括突發(fā)公共危機(jī)事件應(yīng)急管理的指揮機(jī)構(gòu)組成和相關(guān)部門的職責(zé)；危機(jī)的預(yù)防措施施行方案，包括各種應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品和醫(yī)療器械以及其它物資的儲(chǔ)藏、危機(jī)信息的監(jiān)測、搜集、報(bào)告、分析、確認(rèn)和通報(bào)預(yù)警制度和預(yù)控制度；2危機(jī)應(yīng)急管理的級別、應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)程序、應(yīng)急管理的指揮、決策，以及各項(xiàng)應(yīng)急管理措施的施行；危機(jī)后如何恢復(fù)秩序、重建家園、進(jìn)展補(bǔ)償和救濟(jì)，以及危機(jī)評價(jià)等等。僅僅制定應(yīng)急預(yù)案還不夠，更重要的是必須認(rèn)真把應(yīng)急預(yù)案付諸施行。假如把應(yīng)急預(yù)案當(dāng)成應(yīng)付上級的一種擺設(shè)，應(yīng)急預(yù)案就起不到絲毫的作用。以重慶開縣1223特大井噴事故為例，中石

8、油集團(tuán)和川東鉆井公司都制定了一些應(yīng)急預(yù)案和措施，如中石油集團(tuán)制定有?石油和天然氣工業(yè)安康、平安與環(huán)境管理體系?，其中專門有一個(gè)章節(jié)談到應(yīng)急方案，包括應(yīng)急情況分類；緊急情況報(bào)告程序、聯(lián)絡(luò)人員和聯(lián)絡(luò)方法；現(xiàn)場應(yīng)急報(bào)警程序；火災(zāi)及爆炸應(yīng)急程序；油料、燃料及其它有毒物質(zhì)泄漏應(yīng)急措施；井漏、井涌、井噴應(yīng)急措施；放射性物質(zhì)危害應(yīng)急措施；現(xiàn)場急救醫(yī)療措施；惡劣天氣應(yīng)急程序；其它應(yīng)急措施和程序等。川東鉆探公司也制定有?應(yīng)急工作手冊?，其中包括井臺(tái)為每個(gè)當(dāng)班鉆井工人裝備專用呼吸儀，并配有公用呼吸儀，還包括一旦有井噴發(fā)生，應(yīng)有消防車、救護(hù)車、醫(yī)護(hù)人員和技術(shù)平安人員在井場值班等等，然而當(dāng)“1223井噴事故爆發(fā)時(shí)，人

9、們既沒有看到鉆井工人們面戴呼吸儀自救和救人，也沒有見到消防車、救護(hù)車奔馳而來，3說明這些紙上談兵的應(yīng)急預(yù)案和措施根本沒有起到任何實(shí)際作用。要使應(yīng)急預(yù)案真正起到應(yīng)有的作用，首先要把危機(jī)預(yù)防工作落到實(shí)處，不但要加強(qiáng)宣傳和教育，在全民中樹立危機(jī)意識，而且還要為危機(jī)應(yīng)急管理做好思想準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備、制度準(zhǔn)備、物資準(zhǔn)備和技術(shù)準(zhǔn)備，第二要做好危機(jī)預(yù)警工作，要對各種危機(jī)因素進(jìn)展預(yù)測和監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)危機(jī)征兆，立即進(jìn)展分析和確認(rèn)，假如認(rèn)為會(huì)引發(fā)嚴(yán)重危機(jī)，就要盡早啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案?？梢?，應(yīng)急預(yù)案不一定都是在危機(jī)爆發(fā)以后才啟動(dòng)，有時(shí)候應(yīng)急預(yù)案在危機(jī)爆發(fā)前就已經(jīng)開場啟動(dòng)，這樣能為危機(jī)的應(yīng)急管理獲得更多的珍貴時(shí)間。第三，不能隨意

10、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，而是要嚴(yán)格按照法定程序來進(jìn)展。因?yàn)殡S意啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案不僅會(huì)造成很大的損失，而且會(huì)在民眾中造成很壞的影響，就像“狼來了的故事一樣，會(huì)大大降低將來啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的效率。二、應(yīng)急疏散一應(yīng)急疏散的概念和意義所謂應(yīng)急疏散是指在危機(jī)已經(jīng)降臨時(shí)，為盡量減少人員傷亡，將平安受到威脅的民眾緊急轉(zhuǎn)移到平安地帶的危機(jī)管理措施。根據(jù)這個(gè)定義，應(yīng)急疏散具有以下主要特征：一是應(yīng)急疏散施行的時(shí)間是在危機(jī)已經(jīng)降臨時(shí)，這與危機(jī)爆發(fā)前的緊急疏散是有區(qū)別的。危機(jī)爆發(fā)前的緊急疏散屬于危機(jī)預(yù)控，而危機(jī)已經(jīng)爆發(fā)后的應(yīng)急疏散屬于危機(jī)應(yīng)急管理。二是應(yīng)急疏散的根據(jù)是被疏散的人員將面臨宏大的危險(xiǎn)，假如不緊急疏散，很可能造成重大傷亡，當(dāng)

11、然，沒有危險(xiǎn)的群眾就不必疏散，不然就會(huì)造成不必要的損失。三是應(yīng)急疏散的內(nèi)容是把平安受到威脅的民眾緊急轉(zhuǎn)移到平安地帶。四是應(yīng)急疏散的目的是最大限度地減少人員傷亡。應(yīng)急疏散在危機(jī)管理中意義重大。它是危機(jī)應(yīng)急管理的一項(xiàng)行之有效的緊急措施，因?yàn)樗梢砸暂^小的代價(jià)最大限度地減少人員傷亡。理論中的成功案例非常多。如2022年8月11日晚，甘孜州瀘定縣磨西鎮(zhèn)、新興鄉(xiāng)等地區(qū)連降暴雨，磨西鎮(zhèn)南門關(guān)溝、小河溝、磨子溝等地段多處爆發(fā)山洪泥石流，堵塞河道，沖毀橋梁，造成海螺溝景區(qū)嚴(yán)重遭災(zāi)，導(dǎo)致上億元的直接經(jīng)濟(jì)損失。災(zāi)情發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣皶r(shí)組織人員、物資，采取果斷措施，在第一時(shí)間進(jìn)展了搶險(xiǎn)救災(zāi)工作，同時(shí)對景區(qū)內(nèi)的140

12、0余名游客成功進(jìn)展了應(yīng)急疏散，確保了大災(zāi)不死人，將此次災(zāi)害損失降低到了最低程度。又如，據(jù)報(bào)導(dǎo)，美國“9.11事件中雙仔樓倒塌前一片漆黑，由于大樓很高，層數(shù)很多，需要撤離的人員太多，疏散到地面或其它平安地帶所需的時(shí)間很長，加之心理恐慌導(dǎo)致行動(dòng)慌亂，應(yīng)急疏散非常困難。由于消防隊(duì)員等應(yīng)急救援人員的成功疏導(dǎo)，加之大樓內(nèi)安裝了很多夜光緊急疏散指示標(biāo)，約18000人在大樓跨塌之前平安疏散出來，這也是應(yīng)急疏散的成功案例。應(yīng)急疏散除了疏散人員以外，還需要疏散設(shè)備、物資等。假如應(yīng)急疏散緩慢或者失敗，就會(huì)造成宏大的損失。例如，2022年發(fā)生的重慶1223特大井噴事故就是應(yīng)急疏散失敗的案例。該事故應(yīng)急疏散失敗的主要

13、原因，一是由于中石油集團(tuán)川東鉆井公司上下的危機(jī)意識很差，危機(jī)預(yù)防工作幾乎是一片空白，對違規(guī)操作缺乏必要的制約，導(dǎo)致事故突然爆發(fā)。二是作為從事高危產(chǎn)品消費(fèi)的中石油集團(tuán)川東鉆井公司沒有把事故的危險(xiǎn)性告訴地方政府，也沒有向周邊群眾普及平安防范常識，當(dāng)?shù)氐母刹咳罕姼鞠氩坏接蜌饩畷?huì)冒出毒氣來，更沒有聽說過“硫化氫這個(gè)恐懼的名詞，以致他們在事故發(fā)生時(shí)毫無防范才能，不能采取自我保護(hù)措施，有意識地迅速撤離。有的群眾由于對硫化氫的危害一無所知，躺在被窩里死活不愿意轉(zhuǎn)移，有的群眾轉(zhuǎn)移到平安區(qū)后還想回家鎖門、拿東西。三是預(yù)警和預(yù)控機(jī)制缺失，無法在事故爆發(fā)前發(fā)出預(yù)警警報(bào)，更不可能采取預(yù)控措施，把事故消滅在萌芽狀態(tài)。

14、四是井噴事故發(fā)生后，川東鉆井公司反響非常遲鈍，居然沒有把事故發(fā)生的情況告知受害最深的，離井噴地點(diǎn)不到1公里間隔 的高橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府，而開縣縣政府直到事故發(fā)生后1小時(shí)半才接到鉆井隊(duì)的 。這種致命的延誤造成應(yīng)急疏散緩慢，當(dāng)?shù)卣m然在接到通知后，盡最大努力疏散了大量的群眾，結(jié)果還是造成是243人因硫化氫中毒死亡，44000多人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)6432.31萬元以上。二應(yīng)急疏散的施行施行應(yīng)急疏散往往難度很大，原因是：第一，危機(jī)突然爆發(fā)，始料不及，而且來勢兇猛，來不及疏散群眾和設(shè)備物資。第二，應(yīng)急疏散的決策時(shí)間往往很短，要求又很高，這對公共危機(jī)管理的指導(dǎo)人來說是一個(gè)很大的考驗(yàn)，弄得不好也會(huì)有很大的風(fēng)

15、險(xiǎn)。第三，應(yīng)急疏散需要很強(qiáng)的發(fā)動(dòng)才能和組織才能。疏散群眾，尤其是大規(guī)模地疏散群眾，要挨家挨戶去發(fā)動(dòng)，去解釋，疏散到什么地方，經(jīng)過那些道路，是否能保證平安，群眾怎么安置，后勤供給怎么保障，都需要周密方案，妥善安排，需要大量的工作盡心盡力、能吃苦耐勞的工作人員，稍有忽略，就會(huì)出問題。第四，假如平時(shí)沒有制定應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急疏散方案，沒有組織過培訓(xùn)和演練，沒有必要的物資準(zhǔn)備，就很難成功地組織應(yīng)急疏散。根據(jù)理論經(jīng)歷，要搞好應(yīng)急疏散，必須做好以下工作：1根據(jù)地方制定的公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案制定公共危機(jī)應(yīng)急疏散方案，由于公共危機(jī)的種類很多，針對各種可能發(fā)生的公共危機(jī)，尤其是可能需要應(yīng)急疏散的危機(jī)，分別制定應(yīng)急疏散方

16、案。興旺國家的基層政府大都制定有類似的方案，方案的內(nèi)容大致應(yīng)當(dāng)包括：方案制定的根據(jù)、需要緊急疏散的情況、決策機(jī)構(gòu)、組織施行、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、應(yīng)急疏散時(shí)機(jī)、疏散、避難場所的安排、后勤供給保障等等。2按照應(yīng)急疏散方案事先預(yù)設(shè)疏散避難場所，并做好必要的建立和物資準(zhǔn)備。3明確應(yīng)急疏散的決策機(jī)構(gòu)，為決策指揮機(jī)構(gòu)提供足夠的情報(bào)和技術(shù)支持，做好公安、民政、消防、衛(wèi)生、教育、交通等執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織協(xié)調(diào)工作。4搞好危機(jī)預(yù)防和危機(jī)預(yù)警工作，在危機(jī)預(yù)防中要安排必要的應(yīng)急疏散演練。危機(jī)預(yù)警要盡可能快速、準(zhǔn)確，這樣，才能為應(yīng)急疏散留出足夠的時(shí)間。近年來，尤其是2022年的SARS危機(jī)以來，我國各級政府都越來越重視公共危機(jī)的應(yīng)急

17、疏散工作。很多地方政府都針對本地情況制定了應(yīng)急疏散方案，并組織了各種各樣的應(yīng)急疏散演練。在理論方面，我們已成功地組織了一些大規(guī)模的應(yīng)急疏散，如2022年4月15日晚，重慶市江北區(qū)重慶天原化工總廠一個(gè)儲(chǔ)存有13噸液氯的車間發(fā)生氯氣泄漏事故，繼而先后發(fā)生兩次部分爆炸，造成9人失蹤死亡，3人受傷。事發(fā)后，重慶市委、市政府一方面立即組織力量控制現(xiàn)場，防止事故擴(kuò)大，重慶市長王鴻親臨現(xiàn)場指揮，為了防止再次發(fā)生爆炸釀成慘禍，市委、市政府當(dāng)機(jī)立斷，迅速組織江北區(qū)、渝中區(qū)、沙坪壩區(qū)近萬群眾疏散。5筆者本人有幸成為這次被疏散的群眾之一，半夜兩點(diǎn)多鐘，街道干部、小區(qū)干部挨家挨戶敲門叫醒市民，說明疏散的原因，疏散的地

18、點(diǎn)和道路等，雖然應(yīng)急疏散工作還存在不少缺陷，但總的來說還是比擬成功的。當(dāng)然，與興旺國家相比，我們還有許多需要學(xué)習(xí)，需要借鑒的地方。如2000年9月12日，日本中部城市名古屋遭到暴雨襲擊，造成兩人死亡，面對來勢兇猛的暴雨，名古屋市政府已發(fā)出緊急疏散市民的命令，共有約萬居民被井然有序地轉(zhuǎn)移到臨時(shí)平安居住地。這樣大規(guī)模的應(yīng)急疏散，組織得如此之好，可見其應(yīng)急才能和組織程度相當(dāng)高。6三、緊急救援一緊急救援概論現(xiàn)代意義上的救援起源于歐洲的山地救援，而真正使用現(xiàn)代化的搜索與救援裝備并承受專門的訓(xùn)練進(jìn)展救援活動(dòng)，那么從1945年開場。救援力量的組成經(jīng)歷了參軍隊(duì)、消防等部門，到如今的以職業(yè)救援隊(duì)伍為主，志愿者為

19、輔的演變過程。救援任務(wù)也從單純的山地救援，逐漸細(xì)分為水上救援、高空救援、狹窄場地的救援、溝渠救援、有害物體泄漏救援、叢林火災(zāi)救援、山地救援、冰雪救援和建筑物倒塌救援或稱重型救援等。救援任務(wù)也從人員失蹤的搜索與救援，演變?yōu)閰⑴c處理各種災(zāi)害事件，有的國家還明確將恐懼主義事件作為救援力量的主要任務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)的快速開展和城市化建立的步伐加快，一些新技術(shù)、新材料、新產(chǎn)品在消費(fèi)、生活中的不斷運(yùn)用，各類惡性災(zāi)害、事故日趨增多，處置方法日趨復(fù)雜，加上國際恐懼主義活動(dòng)猖獗、各種騷亂、突發(fā)群體性事件不斷增多等問題，建立科學(xué)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的社會(huì)緊急救援體系，有效地處置各種危機(jī)災(zāi)難，是所有國家都面臨的一個(gè)重要的課題。到如

20、今為止，很多國家已經(jīng)形成了國家、地方和民間等完好組合的救援體系。為了保證救援行動(dòng)的施行，很多國家也建立了相關(guān)的法律和行政法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)等完好的體系。結(jié)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)也正著手建立國際城市搜索與救援體系，其中包括法律框架，即國際搜索與救援公約，也包括與救援技術(shù)有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和救援程序等。有一點(diǎn)需要說明一下，國際上的急難救助和搜索與營救都是救援體系的組成部分。其含義很廣泛，幾乎涵蓋了所有類型的事件，規(guī)模可大可小，涉及的人數(shù)也可多可少，難度也相對較小，因此在大多數(shù)情況下可以采取有償?shù)姆绞较虿煌膶ο筇峁?，即有可能以商業(yè)方式運(yùn)作。這與我們的緊急救援概念完全不同。緊急救援無論從其事件類型、規(guī)模、人數(shù)和處理

21、的難度等方面都遠(yuǎn)非前者所能相比。緊急救援是公共危機(jī)管理的一部分，其救援的對象是各種公共危機(jī)引發(fā)的大型災(zāi)難，其救援隊(duì)伍是以職業(yè)救援隊(duì)伍為主，民間組織和志愿者為輔，必要時(shí)可以動(dòng)用國家的力量，如軍隊(duì)、武警等。因此，緊急救援主要應(yīng)是政府的責(zé)任。過去，我國的災(zāi)害救援較多地強(qiáng)調(diào)軍隊(duì)在災(zāi)后救援中的主力軍作用，但并未強(qiáng)調(diào)災(zāi)前的準(zhǔn)備和演練，因此在屢次災(zāi)害救援中，由于缺少裝備和專門的訓(xùn)練，致使救援效率不高，且使戰(zhàn)士遭受不必要的傷亡。在制定?中華人民共和國防震減災(zāi)法?時(shí)，有關(guān)部門和研究人員重提這個(gè)問題，并引起了全國人大和國家有關(guān)部門的重視。該法公布后，救援力量的組建、救援裝備的研究和儲(chǔ)藏得以起步。另外，根據(jù)?消防法

22、?和?平安消費(fèi)法?的規(guī)定，其它救援力量也在迅速地組建之中。我國統(tǒng)一的救援體系也正在建立過程中。三緊急救援的意義緊急救援是危機(jī)應(yīng)急管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是老百姓最在乎、最關(guān)注的應(yīng)急管理措施。顯然，緊急救援具有非常重要的意義。1緊急救援是政府不可推卸的責(zé)任。世界上大部分國家都實(shí)行人民主權(quán)原那么，人民是國家權(quán)利的來源，維護(hù)公共平安和公共秩序是國家的本質(zhì)表達(dá)，也是政府的首要職責(zé)。而公共危機(jī)直接威脅到人民的生命和財(cái)產(chǎn)平安，威脅到正常的社會(huì)秩序。因此，當(dāng)公共危機(jī)爆發(fā)時(shí)，施行緊急救援，保護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)是政府義不容辭的責(zé)任。2緊急救援是構(gòu)建和諧社會(huì)的必要條件。要構(gòu)建和諧社會(huì)，首先要維護(hù)公共平安和公共秩序，要

23、保護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)。一個(gè)社會(huì)沒有平安和秩序，那里談得上和諧！因此，當(dāng)人民有難時(shí)，當(dāng)人民的生命和財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅時(shí)，政府必須挺身而出，采取一切可能的措施施行緊急救援，保護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)，恢復(fù)公共平安和社會(huì)秩序，社會(huì)才可能到達(dá)和諧狀態(tài)。3緊急救援是減少傷亡和損失的重要措施。緊急救援最直接的目的就是盡可能減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。一次突發(fā)危機(jī)事件往往會(huì)造成眾多的人員傷亡，使大量的人員處于極度危險(xiǎn)之中。例如一場大地震可能使數(shù)十萬人被埋于廢墟之下，地震之后如不迅速組織救援，就不可能挽救大量的生命，大震之后往往有余震，假如不抓緊時(shí)間分秒必爭地組織緊急救援，死亡人數(shù)就可能大量上升?？梢?，迅速組織高效的緊急救援

24、，是減少傷亡和損失的關(guān)鍵。4緊急救援是防止危機(jī)轉(zhuǎn)化和擴(kuò)大不可缺少的環(huán)節(jié)。假如緊急救援缺失，原生型危機(jī)就可能發(fā)生演變，產(chǎn)生出一些派生型危機(jī)。如發(fā)生洪澇災(zāi)害后，如不及時(shí)組織救援，許多傷者就可能死亡，遇難者的尸體如不及時(shí)清理，就會(huì)引起疾病流行?？梢?，發(fā)生洪澇災(zāi)害后及時(shí)搶救傷員，及時(shí)清理遇難者的尸體，進(jìn)展衛(wèi)生防疫處理，不但能是減少傷亡和損失，而且還能有效防止派生型危機(jī)的發(fā)生，防止危機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)大。三緊急救援組織緊急救援組織是施行救援行動(dòng)的主體，沒有緊急救援組織，就不可能組織大型的救援行動(dòng)?？梢?，緊急救援組織在救援行動(dòng)中具有不可或缺的地位。古代社會(huì)沒有職業(yè)的救援隊(duì)伍，需要救援時(shí)，主要是使用軍隊(duì)，因?yàn)檐婈?duì)不

25、但人數(shù)眾多，而且行動(dòng)迅速、便于指揮，戰(zhàn)斗力強(qiáng)。當(dāng)然，古代的救援與現(xiàn)代救援差異很大，古代的危機(jī)應(yīng)對處理主要是維護(hù)“江山社稷，古代的救援主要是搶救物資，或者救統(tǒng)治者想救的人，而現(xiàn)代救援那么是以救人為主，不管是什么人都要救。從各國的理論來看，現(xiàn)代緊急救援組織主要包括：1救援指揮機(jī)構(gòu)。緊急救援是非常復(fù)雜、規(guī)模非常龐大的綜合救援行動(dòng)。它需要大量的救援隊(duì)伍，需要發(fā)動(dòng)大量的人力物力。沒有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力，效率很高的救援指揮機(jī)構(gòu)，要組織大規(guī)模的綜合救援行動(dòng)是不可想象的。根據(jù)先進(jìn)國家的經(jīng)歷，由政府派出的得力指導(dǎo)人加上常設(shè)性的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)組成權(quán)威性和效率性都很高的救援指揮機(jī)構(gòu)，是一種較好的選擇。2職業(yè)和專業(yè)救援隊(duì)

26、伍。由于公共危機(jī)種類很多，任何救援力量都不可能包辦所有的救援任務(wù)，因此，完好的救援體系往往需要由分層次、分地區(qū)、具有一定地方特色和行業(yè)特色，隸屬性多元化的各種救援力量組成。而且，有些災(zāi)害需要非常專業(yè)的救援隊(duì)伍，甚至職業(yè)救援隊(duì)伍，如火災(zāi)的救援需要職業(yè)的消防隊(duì)，地震災(zāi)害的救援需要專業(yè)的地震救援隊(duì)，煤礦發(fā)生重大事故需要職業(yè)的救護(hù)隊(duì)進(jìn)展救援，海難事故的救援需要使用專門救援船只的救援隊(duì)等等。這些職業(yè)和專業(yè)救援隊(duì)伍是救援行動(dòng)中的主力軍。3民間組織和自愿者組織。有些救援行動(dòng)規(guī)模非常龐大，僅有分別隸屬于政府和企業(yè)的職業(yè)和專業(yè)救援隊(duì)伍是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。還需要大量的民間組織和自愿者組織的參與。如2022年12月26日

27、發(fā)生的印度洋地震海嘯災(zāi)難，死亡總?cè)藬?shù)超過29.2萬，7受災(zāi)人數(shù)達(dá)數(shù)百萬，職業(yè)和專業(yè)救援隊(duì)伍只能是杯水車薪，因此，大量的民間組織和自愿者組織參與了救援工作。有些民間救援組織，如紅十字會(huì)已經(jīng)成為龐大的國際性組織，早已成為各種災(zāi)難和危機(jī)中的重要救援力量。4軍隊(duì)和武警。不僅古代的緊急救援使用軍隊(duì)，現(xiàn)代的緊急救援也經(jīng)常使用軍隊(duì)，而武警是我國特有的部隊(duì)，也經(jīng)常參與緊急救援行動(dòng)。尤其是在大型的災(zāi)難和危機(jī)中，軍隊(duì)還常常成為緊急救援的主力軍。如我國1998年遭遇特大洪水，不僅發(fā)動(dòng)了大量的部隊(duì)參加抗洪搶險(xiǎn)，而且還動(dòng)用部隊(duì)參加緊急救援。印度洋地震海嘯災(zāi)難發(fā)生后，受災(zāi)國家不僅發(fā)動(dòng)了大量的本國軍隊(duì)參加緊急救援，而且還允

28、許一些外國軍隊(duì)參與救援工作?？梢?，軍隊(duì)和武警是緊急救援的一支重要力量。四我國在緊急救援方面存在的問題及其對策考慮緊急救援體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)開展，社會(huì)穩(wěn)定的重大問題。由于災(zāi)害事故和突發(fā)事件的廣泛性、多樣性的特點(diǎn)，決定了救援工作的廣泛性、綜合性、專業(yè)性。每一次危機(jī)的緊急救援，都需要一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)作，都需要各種資源的有效整合，而不是一個(gè)地區(qū)、部門、單位所能解決的，往往需要很多個(gè)部門、單位，乃致全社會(huì)的支持。危機(jī)緊急救援的施行應(yīng)堅(jiān)持“以人為本、救人第一和“快速有效救援的指導(dǎo)思想。立足防范、統(tǒng)籌規(guī)劃、緊急響應(yīng)、平戰(zhàn)結(jié)合、資源共享、平安可靠。統(tǒng)一指揮，分級負(fù)責(zé)，區(qū)域?yàn)橹鳎浞掷?/p>

29、用現(xiàn)有的社會(huì)救援根底，對各種緊急救援力量進(jìn)展有效整合。我國屬于開展中國家，在緊急救援方面起步較晚。很自然，在緊急救援方面存在不少問題，我們必須正視這些問題，才能找到解決問題的方法。1、我國目前緊急救援體系存在的問題。目前，我國許多地方政府及有關(guān)部門，都根據(jù)當(dāng)?shù)氐臑?zāi)害事故編制了緊急救援預(yù)案，設(shè)立了相應(yīng)的指導(dǎo)和組織機(jī)構(gòu)，但仍然存在一些問題。較為共性的問題：一是救援組織體系不完善，組織體系松散、缺乏組織上的嚴(yán)密性和紀(jì)律上的約束性，各種救援機(jī)構(gòu)隸屬于不同的部門，多頭管理，協(xié)調(diào)難度較大，各種專業(yè)資源未到達(dá)整合，難以實(shí)現(xiàn)資源共享。二是救援的指揮體系不完備，各地大都采取臨時(shí)建立指揮機(jī)構(gòu)的應(yīng)急方法，決策權(quán)與指

30、揮權(quán)權(quán)限不明，職責(zé)不分，一方面工作缺乏連續(xù)性，危機(jī)一過，大家各奔東西，下一次來的很可能是另外一些人，誰也不會(huì)去總結(jié)經(jīng)歷教訓(xùn)；另一方面，臨時(shí)建立指揮機(jī)構(gòu)都是危機(jī)爆發(fā)以后才建立，危機(jī)前的預(yù)防、預(yù)警和預(yù)控沒有專門機(jī)構(gòu)管理，危機(jī)預(yù)防、預(yù)警和預(yù)控機(jī)制的缺失大大增加了危機(jī)應(yīng)急管理和緊急救援的難度，顯然，這種救援機(jī)制缺少科學(xué)性和協(xié)調(diào)性。三是救援信息系統(tǒng)不完備，很多地方還沒有建立整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，特號報(bào)警系統(tǒng)多而雜亂，110、119、120、122、185等多號并存，增加了信息互動(dòng)的難度，許多市民報(bào)警報(bào)錯(cuò) 號碼。重慶市不久前就出現(xiàn)過“撥錯(cuò)一位數(shù)，枉送一條命的典型案例。8信息沒有實(shí)現(xiàn)直接傳輸，而是間接獲取，存在滯后

31、性和真實(shí)性。四是沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，隊(duì)伍布局不和合理，缺乏戰(zhàn)斗力強(qiáng)的骨干隊(duì)伍。快速反響才能和災(zāi)害現(xiàn)場應(yīng)急才能不強(qiáng)。應(yīng)急指揮手段和救援隊(duì)伍裝備落后，應(yīng)急救援隊(duì)伍力量薄弱。五是社會(huì)緊急救援管理和法制建立滯后。許多方面管理制度不配套，法律標(biāo)準(zhǔn)不健全，尤其是在基層，制度沖突，法律打架的現(xiàn)象并不少見，同興旺國家統(tǒng)一、先進(jìn)、科學(xué)的急救援體系相比還有明顯的差距。2、完善緊急救援機(jī)制的考慮。針對我國在緊急救援方面存在的問題，筆者提出幾點(diǎn)對策考慮。一是建立各種層次的緊急救援指揮機(jī)構(gòu)，地市級以上政府應(yīng)當(dāng)建立緊急救援的常設(shè)指揮機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)也就是公共危機(jī)管理的常設(shè)指揮機(jī)構(gòu)，其主要職能是負(fù)責(zé)轄區(qū)緊急救援體系建立工作，并組

32、織、指揮、協(xié)調(diào)突發(fā)危機(jī)事件的緊急救援工作；組織起草有關(guān)緊急救援方案的標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、施行方法等規(guī)章、制度；組織施行各種突發(fā)危機(jī)事件危險(xiǎn)源調(diào)查、辯識、組織施行緊急救援預(yù)案，以及負(fù)責(zé)緊急救援的演練及培訓(xùn)工作；實(shí)現(xiàn)本轄區(qū)與上級緊急救援中心信息聯(lián)網(wǎng)，承當(dāng)相關(guān)信息搜集、統(tǒng)計(jì)、分析、確認(rèn)、發(fā)布、處理任務(wù)，形成集中統(tǒng)一管理、分層級分部門負(fù)責(zé)的緊急救援體系。二是每一個(gè)緊急救援指揮機(jī)構(gòu)都必須有一個(gè)信息聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，它既是一個(gè)高科技的綜合信息平臺(tái)，又是一個(gè)指揮調(diào)度中心。信息通訊是緊急救援體系重要組成部分，是完成緊急救援的重要保障，先進(jìn)的信息通訊系統(tǒng)應(yīng)包括計(jì)算機(jī)骨干網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、計(jì)算機(jī)輔助調(diào)度系統(tǒng)、無線調(diào)度通訊系統(tǒng)、無線挪

33、動(dòng)數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)、圖像監(jiān)控及大屏幕顯示系統(tǒng)、語音記錄系統(tǒng)、衛(wèi)星現(xiàn)場圖像實(shí)時(shí)傳遞系統(tǒng)等系統(tǒng)組成應(yīng)急指揮和綜合信息平臺(tái)，把各種專業(yè)救援機(jī)構(gòu)和非專業(yè)救援機(jī)構(gòu)都納入這套信息處理平臺(tái)之中。同時(shí)，把傳統(tǒng)的報(bào)警系統(tǒng)和特號效勞系統(tǒng)110、119、120、122等整合為“一號撥入的社會(huì)聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)。這樣，各種與危機(jī)有關(guān)的信息就能通過這個(gè)平臺(tái)迅速傳遞到危機(jī)管理的指揮中心，并利用這個(gè)系統(tǒng)對各種別離的信息與資源進(jìn)展完好的系統(tǒng)分析和系統(tǒng)集成，為指揮系統(tǒng)決策提供根據(jù)。沒有這個(gè)信息聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，信息互動(dòng)就沒有保障，指揮和聯(lián)動(dòng)的效率都無法進(jìn)步。三是建立技術(shù)裝備保障系統(tǒng)。技術(shù)裝備是緊急救援體系的重要保障系統(tǒng)，采用先進(jìn)科技，優(yōu)化系統(tǒng)功能，

34、對各種緊急救援資源進(jìn)展整合，購置先進(jìn)的特種車輛、偵檢設(shè)備、防護(hù)器材及通訊設(shè)備等，才能實(shí)現(xiàn)緊急救援的準(zhǔn)確、快捷、高效。因此，要不斷研究、開發(fā)新技術(shù)和新裝備，保證救援力量使用更先進(jìn)的技術(shù)和裝備，改變目前以使用通用設(shè)備和人海戰(zhàn)術(shù)的低程度救援方式，以更低的風(fēng)險(xiǎn)、更低的本錢拯救生命。四是建立和完善職業(yè)性與非職業(yè)性、專業(yè)性與非專業(yè)性的緊急救援組織。重點(diǎn)是完善救援組織的組織機(jī)構(gòu)、對救援機(jī)構(gòu)進(jìn)展培訓(xùn)，應(yīng)根據(jù)不同預(yù)案對各級救援指揮人員、管理人員、現(xiàn)場救援人員進(jìn)展系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)。我國目前沒有救援教育和訓(xùn)練的專門機(jī)構(gòu)，也沒有專用教材、專業(yè)指導(dǎo)人員，這種狀況對救援力量的開展、經(jīng)歷的積累、才能和素質(zhì)的進(jìn)步、人才的儲(chǔ)藏都

35、極為不利。因此，應(yīng)當(dāng)建立從兼職到專職，從專職到職業(yè)的多層次教育和訓(xùn)練體制，以使我國救援組織的才能盡快到達(dá)先進(jìn)國際的程度。五是完善緊急救援預(yù)案體系，要注意綜合性總體預(yù)案與各項(xiàng)子預(yù)案的互相配套和互相協(xié)調(diào)，更重要的是把應(yīng)急預(yù)案付諸施行。假如把應(yīng)急預(yù)案當(dāng)成應(yīng)付上級的一種擺設(shè)，應(yīng)急預(yù)案就絲毫沒有價(jià)值。六是緊急救援工作必須以人為本，把人的生命視為首要價(jià)值，把公共平安視為首要目的。在所有的救援行動(dòng)中，都必須把拯救人的生命放在首位，盡可能減少民眾的傷亡和痛苦。七是要建立緊急救援的鼓勵(lì)機(jī)制和監(jiān)視機(jī)制。緊急救援是一項(xiàng)非常艱巨的工作，當(dāng)危機(jī)降臨時(shí)，需要緊急救援人員付出極大的努力平時(shí)的正常工作根本無法與其相比，甚至做

36、出極大的犧牲。因此，我們不能僅僅期待緊急救援人員作出無私的奉獻(xiàn)和崇高的犧牲，而必須為緊急救援人員建立多層次的鼓勵(lì)機(jī)制，一方面要給緊急救援中的有功人員精神上的表彰和物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，另一方面也要給緊急救援中犧牲的人員提供補(bǔ)償和撫恤。第八，完善緊急救援的法規(guī)和政策支持體系。法規(guī)和政策建立是緊急救援體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的根本保證，也是開展各項(xiàng)社會(huì)救援活動(dòng)的根據(jù)。依法行政，可以使社會(huì)緊急救援體系逐步走上標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、法制化軌道。地方政府應(yīng)公布?緊急救援管理?xiàng)l例?等規(guī)章、法令、以及與緊急救援活動(dòng)直接有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、管理制度等。五、危機(jī)控制一危機(jī)控制概論所謂危機(jī)控制，是指危機(jī)發(fā)生時(shí)，人們?yōu)榱吮M快消除險(xiǎn)情，防止危機(jī)擴(kuò)大和

37、晉級，盡量減少危機(jī)造成的損失而采取各種措施的過程及其總和。根據(jù)上述定義，危機(jī)控制應(yīng)具有以下根本特征：一是危機(jī)控制發(fā)生在危機(jī)產(chǎn)生之后，危機(jī)爆發(fā)前采取的防止危機(jī)產(chǎn)生的措施屬于危機(jī)預(yù)控，而不是危機(jī)控制。二是進(jìn)展危機(jī)控制的目的首先是為了盡快消除險(xiǎn)情，只有消除了險(xiǎn)情，才能恢復(fù)公共平安和公共秩序；假如不能很快消除險(xiǎn)情，也要采取各種措施，千方百計(jì)地防止危機(jī)擴(kuò)大和晉級，盡量減少危機(jī)造成的損失。三是危機(jī)控制的內(nèi)容是為了到達(dá)上述目的而采取的各種措施，而且是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，即制定措施和施行措施的過程。四是假如危機(jī)控制措施不力，導(dǎo)致危機(jī)控制失敗，往往會(huì)造成場面失控，形成危機(jī)擴(kuò)大、晉級，甚至演變?yōu)槲C(jī)鏈，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失?？梢娢C(jī)控制意義非常重大。危機(jī)是個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，危機(jī)具有不確定性和擴(kuò)散性，危機(jī)之所以會(huì)造成極大的恐慌，是由于人們不知道危時(shí)機(jī)開展到什么程度，危機(jī)事件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、形態(tài)和后果往往無規(guī)那么，事先難以準(zhǔn)確預(yù)測。同時(shí)，危機(jī)又具有易變性，它始終處在變化過程中，一個(gè)公共危機(jī)往往會(huì)引起一連串的相關(guān)反響，演變?yōu)橐贿B串的危機(jī)。很多時(shí)候，危機(jī)之所以造成很大的破壞和損失，是因?yàn)槿藗儗ξC(jī)的動(dòng)態(tài)性和擴(kuò)散性缺乏足夠的認(rèn)識，