政府預(yù)算管理概論

1、前言社會組織：營利性組織（企業(yè)）政府組織非營利組織第一章政府預(yù)算概論第一節(jié)政府預(yù)算的概念與特征一、政府預(yù)算的概念（一）預(yù)算的一般含義考慮 預(yù)算的對象是什么？預(yù)算，要緊解決的是資源的配置問題。政府預(yù)算與資源配置（二）政府預(yù)算的概念政府預(yù)確實(shí)是指經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的具有法律效力和制度保證的政府年度財(cái)政收支打算，是政府籌集、分配和治理財(cái)政資金的重要工具。政府預(yù)算的概念能夠從以下幾個方面來理解：1.從形式上看，政府預(yù)確實(shí)是以年度政府財(cái)政收支打算的形式存在的。政府預(yù)確實(shí)是政府對年度財(cái)政收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行的可能、測算和安排，是按國家一定的政策意圖和制度標(biāo)準(zhǔn)將政府預(yù)算年度的財(cái)政收支分門不類地列入各種打算表

2、格，通過這些表格反映一定時期政府財(cái)政收支的具體來源和使用方向。2.從性質(zhì)上看，政府預(yù)確實(shí)是具有法律效力的文件。各國憲法一般規(guī)定，政府預(yù)算經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)公布后便成為法律，政府必須不折不扣地貫徹執(zhí)行，不同意有任何不受預(yù)算約束的財(cái)政行為。在預(yù)算執(zhí)行中由于客觀情況的變化必須修改預(yù)算，也必須通過一定的法律程序；緊急情況的處理要補(bǔ)報(bào)審批手續(xù)。行政部門對立法機(jī)構(gòu)及其代表的寬敞民眾負(fù)有法律責(zé)任。國外對預(yù)算的執(zhí)行特不嚴(yán)格。澳大利亞審計(jì)首相府，發(fā)覺首相多了一張新辦公桌。經(jīng)查，預(yù)算中沒有。審計(jì)署認(rèn)為，沒有預(yù)算，這鈔票就不能花。不善預(yù)期的理性預(yù)期者盧卡斯是經(jīng)濟(jì)學(xué)“理性預(yù)期”學(xué)派的代表人物，倡導(dǎo)和進(jìn)展了理性預(yù)期與宏觀經(jīng)

3、濟(jì)學(xué)研究的適用理論，深化了人們對經(jīng)濟(jì)政策的理解，并對經(jīng)濟(jì)周期預(yù)期理論提出了獨(dú)到的見解。羅伯特盧卡斯1995年獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎，當(dāng)傳來那個獲獎的消息時，盧卡斯差不多離婚七年的前妻卻快樂壞了。不人一頭霧水，不明白“一個差不多和盧卡斯離了婚的女的關(guān)于前夫的意外之財(cái)忘乎因此地快樂些什么？”【離婚協(xié)議】若在1995年10月31日往常盧卡斯獲獎，“妻子將分得其諾貝爾獎金的50%”。2.從性質(zhì)上看，政府預(yù)確實(shí)是具有法律效力的文件。各國憲法一般規(guī)定，政府預(yù)算經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)公布后便成為法律，政府必須不折不扣地貫徹執(zhí)行，不同意有任何不受預(yù)算約束的財(cái)政行為。在預(yù)算執(zhí)行中由于客觀情況的變化必須修改預(yù)算，也必須通過一

4、定的法律程序；緊急情況的處理要補(bǔ)報(bào)審批手續(xù)。行政部門對立法機(jī)構(gòu)及其代表的寬敞民眾負(fù)有法律責(zé)任。3.從內(nèi)容上看，政府預(yù)算反映政府集中支配的財(cái)力的分配過程。從預(yù)算收入方面看，政府通過預(yù)算的安排，采納稅收、利潤、公債、收費(fèi)等手段參與國民生產(chǎn)總值的分配，把各地區(qū)、各部門、各企業(yè)及個人制造的分散的一部分國民生產(chǎn)總值集中起來，集中收入的過程也反映和協(xié)調(diào)著政府與企業(yè)、部門及公民個人的分配關(guān)系。從預(yù)算支出方面看，通過預(yù)算安排，把集中的財(cái)政資金在全社會范圍內(nèi)進(jìn)行分配，以保證政府行使其公共職能的需要。因此，政府預(yù)算收支體現(xiàn)著政府集中掌握的財(cái)政資金的來源、規(guī)模和流向，預(yù)算規(guī)模和結(jié)構(gòu)又直接反映了公共財(cái)政參與國民生產(chǎn)總

5、值分配及再分配的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。4.從程序上看，政府預(yù)確實(shí)是通過政治程序決定的。政府在社會中的本來角色是政治主體，而非經(jīng)濟(jì)主體。但政府為了進(jìn)行政治活動，為社會提供一定的公共產(chǎn)品和服務(wù)，也要參與經(jīng)濟(jì)活動，進(jìn)行資源配置、產(chǎn)品分配。然而政府的經(jīng)濟(jì)活動不能像民間部門的經(jīng)濟(jì)活動一樣由市場操縱，而必須有一個由政治過程決定的操縱系統(tǒng)。那個操縱系統(tǒng)不同于一般的政治過程，它要有把政治決定轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)決定的特不的系統(tǒng)，這種以政治決定為基礎(chǔ)的操縱政府經(jīng)濟(jì)活動的系統(tǒng)確實(shí)是預(yù)算或預(yù)算制度。亞當(dāng)斯密與“看不見的手”1776年3月，他出版了一本叫國民財(cái)寶性質(zhì)和緣故的研究，這確實(shí)是聞名的國富論。亞當(dāng)斯密認(rèn)為，盡管在一些場合，人們會

6、有利他主義行為，但就其本性而言，則是利己的，即每個人在做事時，沒有人想到社會利益，都從自己的個人利益動身決定其經(jīng)濟(jì)行為，沒人指揮，沒人干預(yù)，像一只“看不見的手”。當(dāng)每個人差不多上如此想，如此做的時候，結(jié)果整個社會將會和諧有效率的正常運(yùn)行，社會利益也就最大化了。在書的扉頁上寫著：獻(xiàn)給女王陛下的一本書！他講：女王陛下，請您不要干預(yù)國家經(jīng)濟(jì)，回家去吧！國家做什么呢？就做一個守夜人，當(dāng)夜晚來臨的時候就去敲鐘，入夜了看看有沒有偷盜行為，這確實(shí)是國家的任務(wù)。只要國家不干預(yù)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)自然就會進(jìn)展起來。報(bào)時、預(yù)警、守夜人天干物燥小心火燭鎖好門窗注意防盜公共產(chǎn)品理論一是非競爭性。非競爭性是指該產(chǎn)品被提供出來以后

7、，增加一個消費(fèi)者可不能減少任何一個人對該產(chǎn)品的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量，其他人消費(fèi)該產(chǎn)品的額外成本為零，換句話講，增加消費(fèi)者的邊際成本為零。二是非排他性。排他性是指排斥他人消費(fèi)的可能性。公共草地的悲劇假設(shè)村里有一僅有的公共草地能夠放牧，每個村民只明白增加自己養(yǎng)羊的數(shù)目能夠增加收入，由因此公共草地，因此沒有人去關(guān)懷草地的極限承載力，因此，羊多了，草少了，最后，草沒有了，羊自然也就沒有了。對策：需要從公共利益最大化的角度實(shí)施外部干預(yù)，制定相應(yīng)規(guī)則，從而使草地得到最好的利用。長江“刀魚”面臨滅絕 每斤賣到七八千元曾經(jīng)，春食“江刀”是江南平常人家的風(fēng)俗；現(xiàn)在，“江刀”成了百姓望而卻步的奢侈品。去年產(chǎn)量極低，一度

8、爆出每500克七八千元的天價?！敖丁碧靸r背后，折射出哪些緊迫難題？“近年來，刀魚捕撈產(chǎn)量呈幾何級數(shù)下降，刀魚資源已接近利用極限?！背Ｄ暄芯康遏~生殖的水產(chǎn)專家、江蘇省人大代表鄭金良呼吁，為挽救珍稀物種，全面禁捕長江刀魚，刻不容緩。長江刀魚，“長江三鮮”（刀魚、鰣魚、河豚）之首，形如銀刀，每年3月從東海入江，逆流而上，到長江中游產(chǎn)卵，以江陰、靖江段出產(chǎn)的“江刀”最為鮮美。假如不是“江刀”有護(hù)身符清明后骨硬如鐵，不再是美味，它也許早就滅絕了。同列“長江三鮮”的長江鰣魚，經(jīng)歷多年數(shù)量銳減，洄游路線縮短，已絕跡10多年。囚徒困境警方逮捕甲、乙兩名嫌疑犯，但沒有足夠證據(jù)指控二人入罪。因此警方分開囚禁嫌疑

9、犯，分不和二人見面，并向雙方提供以下相同的選擇（囚禁規(guī)則）：甲沉默甲背叛乙沉默二人同服刑1年乙服刑10年，甲即時獲釋乙背叛甲服刑10年，乙即時獲釋二人同服刑8年基金排名4.從程序上看，政府預(yù)確實(shí)是通過政治程序決定的。政府在社會中的本來角色是政治主體，而非經(jīng)濟(jì)主體。但政府為了進(jìn)行政治活動，為社會提供一定的公共產(chǎn)品和服務(wù)，也要參與經(jīng)濟(jì)活動，進(jìn)行資源配置、產(chǎn)品分配。然而政府的經(jīng)濟(jì)活動不能像民間部門的經(jīng)濟(jì)活動一樣由市場操縱，而必須有一個由政治過程決定的操縱系統(tǒng)。那個操縱系統(tǒng)不同于一般的政治過程，它要有把政治決定轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)決定的特不的系統(tǒng)，這種以政治決定為基礎(chǔ)的操縱政府經(jīng)濟(jì)活動的系統(tǒng)確實(shí)是預(yù)算或預(yù)算制度

10、。預(yù)算闖六關(guān)從會前兩次初審，到大會期間代表批閱、財(cái)經(jīng)委審查，從主席團(tuán)會議通過審查結(jié)果報(bào)告，到大會最終表決，國家預(yù)算要在全國人大“連闖”大大小小六道“關(guān)口”，才能最后得到批準(zhǔn)。5.從作用上看，政府預(yù)確實(shí)是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展的重要手段。政府預(yù)算的調(diào)控作用要緊表現(xiàn)在：（1）通過預(yù)算收支規(guī)模的變動，調(diào)節(jié)社會總供給與總需求的平衡；總供給總需求通貨緊縮擴(kuò)大支出（支大于收）總供給總供給赤字適合于刺激蕭條的經(jīng)濟(jì)總供給總需求二者均只可短期使用，從長期和常態(tài)看則應(yīng)遵循平衡的原則。我國預(yù)算法明確規(guī)定：各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡；中央政府公共預(yù)算不列赤字，地點(diǎn)各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則，不列赤字；中央預(yù)算

11、中的部分經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金能夠通過舉借債務(wù)籌措，但借債應(yīng)有合理的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。一般而言，預(yù)算收支平衡應(yīng)該是立足于預(yù)算本身、著眼于國民經(jīng)濟(jì)全局的平衡，是一種長期、整體和動態(tài)的平衡。三、政府預(yù)算治理的差不多目標(biāo)1.合理編制預(yù)算2.有效完成預(yù)算收支任務(wù)3.提高預(yù)算資金運(yùn)行效率任何治理活動都應(yīng)以效率為中心，因此，提高預(yù)算資金運(yùn)行的效率應(yīng)貫穿于預(yù)算治理的始終。政府預(yù)算資金運(yùn)行的效率在全然上體現(xiàn)為：政府預(yù)算資金運(yùn)行的效率包括配置效率和生產(chǎn)效率兩個層次。1.配置效率配置效率又稱為帕累托效率，其內(nèi)涵為：當(dāng)社會稀缺資源的配置達(dá)到了如此一種狀態(tài)，改變這種狀態(tài)已不可能使一個人的福利增加而不損害其他任何人的福利，那么就達(dá)到了

12、最優(yōu)配置。假如通過資源的重新配置，能使某些人的福利水平在不阻礙其他人福利的情況下提高，或所增進(jìn)的福利抵去所減損的福利后仍有剩余，稱為帕累托改進(jìn)。與30年前改革能得到全體響應(yīng)有所不同，當(dāng)前許多改革措施都不可幸免地觸動到既得利益，專門難實(shí)現(xiàn)改革初期“全民受益、無人受損”的局面。2.生產(chǎn)效率生產(chǎn)效率又稱為投入產(chǎn)出效率，是指一定資源投入或占用水平下產(chǎn)出量最大，或一定產(chǎn)出水平下資源投入或占用量最低。因此，生產(chǎn)效率考察的是投入與產(chǎn)出之比、費(fèi)用與效果之比、開支與收入之比、代價與收益之比，延伸到治理領(lǐng)域，可表示實(shí)際成績與標(biāo)準(zhǔn)成績之比，實(shí)際完成任務(wù)量與可完成任務(wù)量之比，等等。行為治理論者西蒙認(rèn)為：“有效率無非是

13、指，用最短的路徑、最省鈔票的方法，去達(dá)到預(yù)期目的?！迸渲眯适强傮w效率，居于宏觀層次，解決整體上有限資源在不同部門、領(lǐng)域間的合理劃分和運(yùn)用問題。生產(chǎn)效率是個不效率，居于微觀層次，解決具體的部門、單位如何有效運(yùn)用資源，使之發(fā)揮最大效用問題。四、政府預(yù)算治理的程序（一）政府預(yù)算治理的組成環(huán)節(jié)政府預(yù)算的科學(xué)性、合理性需要以預(yù)算程序、步驟為保證，各預(yù)算程序、步驟組成一定的預(yù)算周期，預(yù)算周期通常包括四個差不多的組成環(huán)節(jié)：1.預(yù)算編制前的預(yù)備工作：（1）中央政府制定經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展規(guī)劃，下達(dá)編制預(yù)算的指示；（2）財(cái)政部門測算預(yù)算收支指標(biāo)；（3）財(cái)政部制定并頒發(fā)政府預(yù)算科目和表格，具體部署和安排預(yù)算編制事項(xiàng)。2

14、.編審預(yù)算編審預(yù)算包括編制預(yù)算和審批預(yù)算。編制預(yù)確實(shí)是預(yù)算治理的起點(diǎn)，預(yù)算編制要堅(jiān)持量力而行、收支平衡的原則，以國家的財(cái)政經(jīng)濟(jì)方針和有關(guān)法律法規(guī)為指導(dǎo)，以國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展規(guī)劃的要緊指標(biāo)為基礎(chǔ)，以上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年收支預(yù)測為依據(jù)，積極穩(wěn)妥地安排各項(xiàng)收支指標(biāo)，做到收入穩(wěn)固可靠，支出留有后備，把預(yù)算收支安排建立在科學(xué)合理的基礎(chǔ)上。編制好的預(yù)算由政府提交同級人民代表大會審議，經(jīng)人民代表大會審議批準(zhǔn)的政府預(yù)算具有法律效力。3.執(zhí)行預(yù)算預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算治理的中心環(huán)節(jié)。政府是預(yù)算執(zhí)行的主體，財(cái)政稅務(wù)部門是預(yù)算執(zhí)行的職能機(jī)構(gòu)。預(yù)算規(guī)定的收入任務(wù)，必須保證完成，預(yù)算規(guī)定的各項(xiàng)支出，必須及時足額地?fù)芨丁ｊP(guān)于

15、執(zhí)行過程中必須的預(yù)算調(diào)整，超出了政府法定權(quán)限的，要報(bào)請同級人民代表大會常務(wù)委員會審批，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。各級政府有責(zé)任監(jiān)督下級政府的預(yù)算執(zhí)行；各級財(cái)政部門有責(zé)任監(jiān)督本級各部門預(yù)算的執(zhí)行，并做好預(yù)算執(zhí)行情況的分析，向本級政府和上級財(cái)政部門報(bào)告本級預(yù)算的執(zhí)行情況。4.編制決算決確實(shí)是對預(yù)算執(zhí)行的檢查、評估和總結(jié)。通過編制決算，一方面全面反映預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，另一方面總結(jié)預(yù)算治理中的經(jīng)驗(yàn)，以利于提高預(yù)算治理水平。在決算的編制中，要劃清預(yù)算年度、預(yù)算級次和資金界限，做到收支數(shù)字準(zhǔn)確，內(nèi)容完整，報(bào)送及時。（二）政府預(yù)算的編審程序我國預(yù)算代草案在當(dāng)年“人大”召開之前確定。預(yù)算編審的組織程序按“自下而上

16、、自上而下、兩上兩下、上下結(jié)合”的方式進(jìn)行。1.部門上報(bào)預(yù)算建議數(shù)“一上”部門預(yù)算的表報(bào)要從基層預(yù)算單位編起，層層審核匯總，最后由一級預(yù)算單位審核匯編成部門預(yù)算建議數(shù)，上報(bào)財(cái)政部門。2.財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算指標(biāo)“一下”財(cái)政部門依照政策法規(guī)、經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展規(guī)劃和各項(xiàng)收支測算所確定的預(yù)算數(shù)額，以及本級政府批準(zhǔn)的預(yù)算外資金收支打算，自上而下按預(yù)算級次下達(dá)預(yù)算操縱數(shù)或預(yù)算指標(biāo)，包括預(yù)算撥款指標(biāo)和預(yù)算外資金核撥數(shù)額，預(yù)算指標(biāo)逐級下達(dá)直至基層預(yù)算單位。3.匯編預(yù)算“二上”單位依照所下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)，調(diào)整核實(shí)本單位各項(xiàng)收支，結(jié)合單位的其他收支，按照預(yù)算編報(bào)的要求，正式編制年度預(yù)算和預(yù)算外資金收支打算。編制完成后，按

17、照規(guī)定程序逐級報(bào)送主管預(yù)算部門，經(jīng)主管預(yù)算部門審核匯總，形成部門預(yù)算，報(bào)送同級財(cái)政部門。財(cái)政部門對上報(bào)的部門預(yù)算審核匯總后形成本級預(yù)算草案，并報(bào)同級政府。省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門匯總的本級總預(yù)算草案，應(yīng)報(bào)送財(cái)政部。4.審批預(yù)算“二下”各級政府提交的預(yù)算草案要經(jīng)同級“人代會”審核批準(zhǔn)，經(jīng)“人代會”審批后的預(yù)算成為當(dāng)年的正式預(yù)算。財(cái)政部門要將經(jīng)批準(zhǔn)的本級預(yù)算在規(guī)定期限內(nèi)向各部門批復(fù)下達(dá)，各主管部門再在部門預(yù)算的范圍內(nèi)批復(fù)所屬各單位預(yù)算。批復(fù)下達(dá)的預(yù)算成為預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)。實(shí)行“兩上兩下”的預(yù)算編報(bào)和審批程序，可使財(cái)政部門在預(yù)算編制過程中，與其他部門、單位充分交流信息，溝通情況，有利于提高預(yù)算編制的

18、科學(xué)性和準(zhǔn)確性。（三）標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期制度1.標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期制度的含義標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期制度是將預(yù)算治理中相互關(guān)聯(lián)的各環(huán)節(jié)從時刻序列上劃分為三個標(biāo)準(zhǔn)時期，即“預(yù)算編制時期”、“預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整時期”、“決算與績效評價時期”，每一時期具有一定的時刻跨度，從預(yù)算編制開始到?jīng)Q算完成形成一個標(biāo)準(zhǔn)周期，并加以制度化。（1）預(yù)算編制時期：一般從每年年初開始，在對上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行績效評價的基礎(chǔ)上，測算下一年度預(yù)算收支規(guī)模和增長速度，編制下一年度預(yù)算草案，期限約為12個月。（2）預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整時期：從次年年初開始，組織該預(yù)算的執(zhí)行，分析預(yù)算執(zhí)行情況，辦理預(yù)算調(diào)整，期限為12個月；（3）決算與績效評價時期：從第三年年初開

19、始，組織編制本級和匯總下一級決算草案，并對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)和績效評價，作為編制下一年度預(yù)算的依據(jù)，期限約為6個月。就每一預(yù)算年度而言，不同預(yù)算治理周期的上述三個時期同時并存。2.我國標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期制度的實(shí)施我國預(yù)算編制存在問題：（1）我國預(yù)算編審時刻短。從上一年9、10月份開始編到?jīng)Q算次年4、5月份完成，約20個月。（2）出現(xiàn)代編預(yù)算問題。（3）預(yù)算審批的法律空檔。實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算制度的舉措：提早預(yù)算編制起始時刻可將預(yù)算編制的起始時刻提早到上年度的3月份，為財(cái)政部門早編細(xì)編預(yù)算，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性，保證預(yù)算編制的質(zhì)量提供時刻保障。我國預(yù)算編制時刻的調(diào)整，既要確保預(yù)算編制工作的時刻需要，又要

20、考慮到測算預(yù)算收支指標(biāo)的時效性，以提早到預(yù)算年度開始前10個月左右為宜，即從每年3月份開始編制下年度預(yù)算，預(yù)算編制時刻由目前的56個月延長為1年。提早預(yù)算審批時刻立法機(jī)構(gòu)對預(yù)算的審批時刻應(yīng)提早到預(yù)算年度開始之前，以解決預(yù)算審批與預(yù)算執(zhí)行之間所存在的法律空檔問題?？蛇x擇的方式有兩種：一是將“人代會”召開的時刻提早到每年年底，審批下年度預(yù)算，現(xiàn)行的預(yù)算歷年制不變；二是“人代會”召開的時刻不變，把歷年制預(yù)算改為跨年制預(yù)算。五、政府預(yù)算編制的方法1.基數(shù)預(yù)算法含義基數(shù)預(yù)算法是以過去年度差不多達(dá)到的預(yù)算收支指標(biāo)為動身點(diǎn)，考慮阻礙預(yù)算年度財(cái)政收支變化的各種因素，來確定財(cái)政收支打算指標(biāo)，編制預(yù)算的方法?；鶖?shù)

21、基數(shù)是指過去年度差不多達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)的指標(biāo)，它能夠是期末數(shù)，也能夠是期末前兩年或數(shù)年的平均數(shù)。特點(diǎn)按這種方法編制預(yù)算，基數(shù)是差不多不動的，變動的是預(yù)算年度的增量部分，即按“基數(shù)加增長”來編制預(yù)算，因而又稱為增量預(yù)算法。優(yōu)點(diǎn)方法簡單，預(yù)算編制周期短，預(yù)算有歷史的連續(xù)性，編制和實(shí)施中的協(xié)調(diào)治理成本較低。缺點(diǎn)（1）固化和不斷放大基數(shù)中的不合理因素，造成資金分配的不均衡。（2）不能激勵各地點(diǎn)、部門和單位努力增加收入、節(jié)約支出。收入增長過快會抬高基數(shù)，節(jié)約支出會降低基數(shù)。（3）不利于優(yōu)化財(cái)政分配結(jié)構(gòu)。從基數(shù)動身安排預(yù)算使原有的財(cái)政分配結(jié)構(gòu)難以調(diào)整，不利于利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，并刺激爭奪預(yù)算資金的博弈行為，降低資金

22、使用效率。2.零基預(yù)算法含義零基預(yù)算法是不考慮基期預(yù)算指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，一切從“零”動身，依照預(yù)算年度各部門、單位的實(shí)際情況和需要確定預(yù)算方案的預(yù)算編制方法。程序（1）確定各預(yù)算部門、單位行使職能應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)；（2）依照預(yù)定目標(biāo)制定相應(yīng)的預(yù)算方案，預(yù)算方案應(yīng)有多個備選，并細(xì)化到具體的項(xiàng)目；（3）運(yùn)用成本收益分析等方法評估各方案，比較其優(yōu)劣，擇優(yōu)選擇；（4）確定預(yù)算方案，并編制詳細(xì)的執(zhí)行打算。泰羅制動作分級與研究標(biāo)準(zhǔn)程序制定定額編制預(yù)算評價優(yōu)點(diǎn)在預(yù)算編制上突破基數(shù)的限制，引入了成本效益分析等項(xiàng)目績效評估方法，能使財(cái)政資金的安排具有科學(xué)性、合理性和靈活性，有利于優(yōu)化財(cái)政分配結(jié)構(gòu)，提高公共供給的質(zhì)量和

23、效益。缺點(diǎn)（1）由于編制零基預(yù)算要求重新審核和安排所有的預(yù)算項(xiàng)目，因而其要求的信息量較大，技術(shù)較復(fù)雜，編制的周期也較長。（2）推行零基預(yù)算需要具備一些差不多條件，包括要有完善、準(zhǔn)確的定員定額資料，高素養(yǎng)的預(yù)算編制人員，暢通的信息網(wǎng)絡(luò)，等等。3.績效預(yù)算法“績效”最早是1949年由美國胡佛委員會提出的，按當(dāng)時總統(tǒng)辦公室的解釋：“績效預(yù)確實(shí)是如此的預(yù)算，它闡述請求撥款是為了達(dá)到什么目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)需要花多少鈔票，以及用哪些量化的指標(biāo)來衡量在實(shí)施每項(xiàng)打算的過程中取得的成績和完成工作的情況?？冃гu價與投入產(chǎn)出分析的區(qū)不（1）含義與運(yùn)作程序含義績效預(yù)確實(shí)是以項(xiàng)目的績效（效益）為目的，以成本為基礎(chǔ)而

24、編制的預(yù)算。它強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出效益，重視預(yù)算執(zhí)行。運(yùn)作程序（1）政府各部門先要制定有關(guān)的事業(yè)打算或工程打算；（2）對每項(xiàng)打算進(jìn)行成本收益分析，再依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展總體規(guī)劃和資金的可能，擇優(yōu)把項(xiàng)目列入預(yù)算。（2）績效預(yù)算的要緊特點(diǎn)突出預(yù)算權(quán)責(zé)結(jié)合，有效抑制預(yù)算最大化的沖動績效預(yù)算通過制定公共支出的績效目標(biāo)，建立預(yù)算績效評價體系，逐步實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金從注重資金投入的治理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的治理。 績效預(yù)算強(qiáng)調(diào)工作的“最終成果”，即政府部門提供了多少公共服務(wù)，政府部門的活動在多大程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)定的公共目標(biāo)，依照對政府活動結(jié)果的要求來分配預(yù)算資源，解決如何以有限資源來回應(yīng)復(fù)雜化和競爭性的預(yù)算需求問題。注重成本

25、核算，更新政府治理理念（1）績效預(yù)算把市場經(jīng)濟(jì)的一些差不多理念融入公共預(yù)算治理中。（2）績效預(yù)算對政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量與成本的關(guān)注，有助于促進(jìn)政府決算程序規(guī)范化和民主化；績效預(yù)算促使政府部門按照成本效益原則優(yōu)化資源配置，有助于部門和財(cái)政治理方式創(chuàng)新與變革，提高財(cái)政支出資金的有效性。以科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，以績效合同為保障（1）績效預(yù)算的實(shí)施依靠于進(jìn)展出一套可操作的績效測量方式，以將抽象的政府行為目標(biāo)具體化為可測量的績效評價指標(biāo)體系。（2）以反映政府職能行為績效的評價指標(biāo)體系為依據(jù)，由預(yù)算機(jī)構(gòu)與各支出部門簽定績效合同?？冃Ш贤怯深A(yù)算機(jī)構(gòu)與各個支出部門之間以及支出部門內(nèi)部各層級之間

26、按照一種與市場競價類似的方式確定的，合同要明確預(yù)算的撥款安排、部門或單位的相關(guān)責(zé)任和權(quán)利，以及在績效上的承諾?？冃Ш贤瑢鹘y(tǒng)預(yù)算中存在的隱性合同關(guān)系轉(zhuǎn)化為顯性合同關(guān)系，從而將政府預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N合同預(yù)算。4.設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算法含義設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)確實(shí)是將支出按方案分類，方案盡可能和政策目標(biāo)相靠攏，把方案的投入成本和產(chǎn)出結(jié)果相聯(lián)系來安排預(yù)算的一種預(yù)算編制方法，也稱“產(chǎn)出預(yù)算設(shè)計(jì)”。運(yùn)作程序（1）確定預(yù)算方案的目標(biāo)。（2）方案擇優(yōu)。評估現(xiàn)行方案與目標(biāo)有關(guān)的效率，對方案運(yùn)用成本收益分析進(jìn)行量化評估，以此為基礎(chǔ)對預(yù)算支出進(jìn)行調(diào)整，擇優(yōu)選擇。（3）對預(yù)算方案進(jìn)行系統(tǒng)、長期的評價。對預(yù)算方案的評估需要確定一個適當(dāng)?shù)臅r

27、限，時限過短不能充分反映其重要性和成本收益，通常要考慮五年的周期，評價的結(jié)果是下一期預(yù)算安排的依據(jù)。與績效預(yù)算的區(qū)不設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算需要以長期（一般為5年）打算為基礎(chǔ)，而績效預(yù)算并不以長期打算為必備條件設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算重點(diǎn)在于達(dá)到政府整體任務(wù)目標(biāo)，績效預(yù)算一般以提高個不政府機(jī)構(gòu)或某個單項(xiàng)任務(wù)的績效為目標(biāo)第二節(jié)政府預(yù)算收支分類一、政府預(yù)算收支分類的概念及地位（一）政府預(yù)算收支分類的概念政府收支分類是按照一定的原則、方法對政府收入和支出進(jìn)行類不和層次劃分，以全面、準(zhǔn)確、清晰地反映政府收支活動。（二）政府收支分類的地位對政府收支進(jìn)行科學(xué)分類，是全面、準(zhǔn)確地反映政府活動的差不多前提，它對編制預(yù)算和組織預(yù)算執(zhí)行

28、，進(jìn)行會計(jì)核算，加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)治理與分析都具有十分重要的意義。（1）形成交叉分層的信息系統(tǒng)。（2）匯編預(yù)決、算的前提條件。（3）實(shí)施預(yù)算、強(qiáng)化預(yù)算治理的基礎(chǔ)性工作。二、政府預(yù)算收支分類的原則（一）全面準(zhǔn)確的原則（二）規(guī)范細(xì)化與力求簡化相結(jié)合的原則（三）國際可比性的原則（四）穩(wěn)定與可變性結(jié)合的原則三、我國目前的政府收支分類框架收入分類支出功能分類支出經(jīng)濟(jì)分類工資福利商品和服務(wù)支出對個人和家庭的補(bǔ)助對企業(yè)的補(bǔ)貼資本性支出合計(jì)一般公共服務(wù)50100150200150100750外交50100150200150100750國防50100150200150100750公共安全501001502001501

29、00750教育50100150200150100750科學(xué)技術(shù)50100150200150100750醫(yī)療衛(wèi)生5010015020015010075050100150200150100750合計(jì)4008001200160012008006000第三節(jié)政府預(yù)算收支的測算方法一、政府預(yù)算收支的測算步驟在編制政府預(yù)算之前，各級財(cái)政部門要事先對打算年度預(yù)算的各項(xiàng)收支進(jìn)行測算，以最終確定各項(xiàng)收支的具體數(shù)額。通常，測算各項(xiàng)預(yù)算收支分兩步：一是大體匡算，這是采納“算大賬”的方法，確定下一年度的各項(xiàng)預(yù)算收支的數(shù)額?？锼愠龃蛩隳甓鹊氖罩б?guī)模，并初步制定出打算年度的預(yù)算收支平衡打算。二是具體測算，這是在匡算的基礎(chǔ)

30、上，依照有關(guān)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和預(yù)算定額，分不各部門、各單位，對各項(xiàng)預(yù)算收支指標(biāo)逐項(xiàng)進(jìn)行具體測算，以求得到更為確實(shí)準(zhǔn)確的預(yù)算指標(biāo)數(shù)額。二、政府預(yù)算收支的測算方法預(yù)算收支的具體計(jì)算可采取基數(shù)法、系數(shù)法、定額法、比例法、綜合法、因素推演法、標(biāo)準(zhǔn)收支法等方法。此外還有一些利用數(shù)學(xué)模型進(jìn)行預(yù)測的方法。（一）基數(shù)法包括技術(shù)增長法和基數(shù)分析法。1.基數(shù)增長法即在編制下一年度支出預(yù)算時，首先確定上年支出的基數(shù)，在上年支出基數(shù)的基礎(chǔ)上同時考慮下一年度中各項(xiàng)支出的增長因素，由此來核定下一年度各項(xiàng)支出的數(shù)額測算公式為：打算年度某項(xiàng)收支的數(shù)額上年預(yù)算收支數(shù)額（1增長率）2.基數(shù)分析法即以報(bào)告年度預(yù)算收支的執(zhí)行數(shù)或可能執(zhí)行數(shù)

31、（以上年收支數(shù)額）的基礎(chǔ)上，考慮財(cái)經(jīng)形勢和政策變化對打算年度預(yù)算收支增減變動的阻礙因素及其阻礙程度，從而測算出打算年度預(yù)算收支數(shù)額。差不多公式是：打算年度某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）數(shù)該項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）上年基數(shù)各種增減因素對收入（或支出）的阻礙【例2-1】某報(bào)告年度某地區(qū)工商稅收收入完成40億元，打算年度由于稅率調(diào)整將使稅收收入減少3億元，因打算年度商品銷售收入增長將增加稅收6億元，求打算年度可能稅收。打算年度工商稅收收入40-3643（億元）兩種基數(shù)測算方法盡管簡單，但收入增長率和增減因素的確定，帶有一定的主觀性，在一定程度上會阻礙計(jì)算的正確性。（二）系數(shù)法系數(shù)法指利用兩項(xiàng)不同性質(zhì)而又有內(nèi)在聯(lián)

32、系的數(shù)值之間的比例關(guān)系（即系數(shù)），依照其中一項(xiàng)已知數(shù)值來求得另一項(xiàng)數(shù)值的方法。一般差不多上依照打算年度的有關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來測算打算年度預(yù)算收支指標(biāo)。因?yàn)轭A(yù)算收支同國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展事業(yè)的有關(guān)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)指標(biāo)之間必定存在著某種內(nèi)在聯(lián)系，這種內(nèi)在聯(lián)系反映出來的比例關(guān)系確實(shí)是系數(shù)。預(yù)算收支測算中利用的系數(shù)有兩種：一是以兩項(xiàng)指標(biāo)的絕對額計(jì)算系數(shù)；二是以兩項(xiàng)指標(biāo)的增長速度計(jì)算系數(shù)。（1）絕對數(shù)系數(shù)，其計(jì)算公式如下：【例2-2】某部門報(bào)告年度上繳利潤60萬元，其工業(yè)總產(chǎn)值為600萬元，打算年度工業(yè)總產(chǎn)值為800萬元，試測算該部門打算年度上繳利潤數(shù)。系數(shù)60/6000.1打算年度上繳利潤8000.180（萬元）（

33、2）增長速度系數(shù)，其計(jì)算公式為：打算年度某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）增長速度有關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)打算增長速度系數(shù)某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）打算數(shù)基期某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）完成數(shù)（1打算年度某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）增長速度）【例2-3】某部門報(bào)告年度工業(yè)總產(chǎn)值增長率為8%，上繳利潤增長率為4%，打算年度工業(yè)總產(chǎn)值增長率為10%，報(bào)告年度上繳利潤50萬元，試測算該部門打算年度上繳利潤數(shù)。系數(shù)4%/8%0.5打算年度上繳利潤增長速度10%0.55%打算年度上繳利潤50（15%）52.5（萬元）（三）定額法定額法是指利用各項(xiàng)預(yù)算定額和有關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來測算打算年度預(yù)算收支的一種方法。其差不多公式是：打算年度某項(xiàng)預(yù)算收支打算數(shù)

34、打算年度有關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)打算數(shù)預(yù)算定額【例2-4】某地區(qū)打算年度平均擁有病床10000張，每張病床年補(bǔ)助定額為200元，則：該地區(qū)有關(guān)的衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出額200100002000000（元）（四）比例法比例法是指利用局部占全部的比例關(guān)系，依照其中一項(xiàng)已知數(shù)值，計(jì)算局部或全部額的一種方法。其計(jì)算公式為：某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）占總收入（支出）的比例基期某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）統(tǒng)計(jì)數(shù)/基期預(yù)算總收入（或支出）統(tǒng)計(jì)數(shù)（1）依照預(yù)算單項(xiàng)收支測算預(yù)算收支總額。打算年度預(yù)算收入（或支出）總額打算年度某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）數(shù)/某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）占總收入（或支出）的比例【例2-5】某省報(bào)告年度預(yù)算收入100億元，其

35、中稅收收入為90億元，打算年度稅收收入128億元，測算打算年度預(yù)算總收入數(shù)。測算報(bào)告年度稅收收入占預(yù)算總收入的比例（90100）100%90%打算年度預(yù)算總收入數(shù)12890%115.2（億元）（2）依照預(yù)算收支總額測算預(yù)算單項(xiàng)收支數(shù)額。打算年度某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）數(shù)打算年度預(yù)算收入（或支出）總額某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）占總預(yù)算收入（或支出）的比例【例2-6】某省報(bào)告年度預(yù)算支出90億元，其中教育事業(yè)費(fèi)等支出18億元。打算年度預(yù)算支出115億元，測算打算年度教育事業(yè)費(fèi)等支出。報(bào)告年度教育事業(yè)費(fèi)支出占預(yù)算總支出的比例（1890）100%20%打算年度教育事業(yè)費(fèi)支出11520%23（億元）（五）綜合

36、法綜合法是綜合運(yùn)用系數(shù)法和基數(shù)法測算預(yù)算收支的一種方法。這種方法是在報(bào)告年度預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)上，既使用系數(shù)法計(jì)算經(jīng)濟(jì)、事業(yè)增長因素對預(yù)算收支的阻礙，又考慮阻礙預(yù)算收支的其他各種因素，進(jìn)行綜合分析測算，使其計(jì)算結(jié)果更為準(zhǔn)確。其計(jì)算公式為：打算年度預(yù)算收入（或支出）數(shù)上年預(yù)算收入（或支出）基數(shù)1+打算年度某項(xiàng)預(yù)算收入（或支出）增長速度各項(xiàng)增減因素對收入（或支出）的阻礙【例2-7】打算年度工業(yè)總產(chǎn)值的增長速度為10%，據(jù)歷史資料計(jì)算，工業(yè)總產(chǎn)值每增長1%，預(yù)算收入可相應(yīng)增長7%。報(bào)告年度預(yù)算收入為7000億元，打算年度因調(diào)整稅率將會減少預(yù)算收入8億元，調(diào)整工資將會減少預(yù)算收入12億元，調(diào)整部分商品價格

37、可增加預(yù)算收入30億元，試測算打算年度預(yù)算收入指標(biāo)。打算年度預(yù)算收入數(shù)7000（17%）-8-12307500（億元）（六）因素推演法這是通過對預(yù)測期間阻礙收支變化的諸因素及其阻礙程度的調(diào)查，分析各因素的阻礙系數(shù)，并依照基期的實(shí)際值來進(jìn)行預(yù)測的一種方法。阻礙系數(shù)是指阻礙因素引起收支狀況變化的百分比，阻礙因素引起收支狀況增長時，阻礙系數(shù)的符號為正，阻礙因素引起收支狀況縮減時，阻礙系數(shù)的符號為負(fù)。通過調(diào)查、分析，找出幾個阻礙較大的要緊因素，測定其阻礙系數(shù)，對其他次要因素的阻礙可忽略不計(jì)，或認(rèn)為相互抵消。預(yù)測模式為：預(yù)測值基期實(shí)際值（1阻礙系數(shù)之和）阻礙系數(shù)之和即阻礙本年收入（支出）諸因素，測定其阻

38、礙系數(shù)并加以匯總。（七）標(biāo)準(zhǔn)收支法這種方法要緊用于中央對地點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付額的計(jì)算當(dāng)中。轉(zhuǎn)移支付額一般按下式計(jì)算：（標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出-標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入）轉(zhuǎn)移支付系數(shù)1.標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入的確定含義是指在全國平均收入努力程度下，按照地點(diǎn)各項(xiàng)稅收所對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)稅基估算出的收入能力，它反映的是各地應(yīng)有而非實(shí)有的收入規(guī)模。測算標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入=地點(diǎn)稅基標(biāo)準(zhǔn)稅率對標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入的測算一般是分稅種進(jìn)行的。2.標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的確定含義是在在中國同等的支出效率前提下，地點(diǎn)政府達(dá)到均衡范圍內(nèi)公共支出項(xiàng)目均等化所需的支出。它要求考慮地點(diǎn)政府提供公共服務(wù)所存在的客觀成本差異。測算（1）標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出一般等于地點(diǎn)政府所承擔(dān)的行政治理、社會治安、教育

39、、交通等各項(xiàng)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出之和。（2）單項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的計(jì)算公式：某項(xiàng)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出該項(xiàng)目公共服務(wù)的單位成本調(diào)整系數(shù)該公共服務(wù)的單位數(shù)量或：某項(xiàng)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出（單位成本+地區(qū)費(fèi)用調(diào)整）單位數(shù)量調(diào)整系數(shù)或地區(qū)費(fèi)用調(diào)整，是指對各地區(qū)的地理環(huán)境因素造成的公共服務(wù)人口成本和其他成本的差異進(jìn)行的調(diào)整。單位數(shù)量是指某公共服務(wù)中差不多單位的個數(shù)，如義務(wù)教育中學(xué)生人數(shù)或教師人數(shù)等。【數(shù)學(xué)模型預(yù)測法】三、國家債務(wù)預(yù)算收支的測算（一）國家債務(wù)收入的測算債務(wù)收入國內(nèi)債務(wù)收入依據(jù)國家當(dāng)年發(fā)行內(nèi)債打算、按照每年國庫券等公債的發(fā)行額列入預(yù)算收入國外債務(wù)收入按照政府向外借款打算列入政府預(yù)算收入，依據(jù)

40、是國家與外國新簽或正在執(zhí)行中的借款協(xié)議（本年執(zhí)行數(shù)）（二）國債還本付息支出的測算政府向國內(nèi)、國外借入的債務(wù)收入，到期應(yīng)償還本金，并按借款時確定的利率支付利息。國債還本付息支出的測算，應(yīng)對內(nèi)債還本付息和外債還本付息分不測算。1.測算打算年度內(nèi)債的還本付息支出的計(jì)算公式為：打算年度內(nèi)債還本付息額=到期內(nèi)債本金（1內(nèi)債年利率內(nèi)債償還期限）一般一個預(yù)算年度要償還幾種不同期限的債務(wù)本息，測算時應(yīng)按不同期限和利率分不測算。2.測算打算年度外債的還本付息支出，除了依照測算內(nèi)債還本付息的三個因素外，還必須考慮人民幣與外匯的比價。其計(jì)算公式為：打算年度外債還本付息額=到期外債本金（1外債年利率外債償還期限）3.

41、匯總以上測算出的償還國內(nèi)外債務(wù)的本息支出，就得到打算年度全部債務(wù)的還本付息支出。其計(jì)算公式為：打算年度債務(wù)還本付息額=打算年度外債還本付息額打算年度內(nèi)債還本付息額【思維導(dǎo)圖】第三章政府預(yù)算治理體制第一節(jié) 預(yù)算治理體制概述 第二節(jié) 預(yù)算治理體制的內(nèi)容第三節(jié) 我國預(yù)算體制的歷史變遷第四節(jié) 我國分稅財(cái)政體制的框架第五節(jié) 政府間的轉(zhuǎn)移支付制度 政府預(yù)算治理體制是處理一國財(cái)政體系中各級政府間財(cái)政分配關(guān)系的一項(xiàng)差不多制度，其核心是各級政府預(yù)算收支范圍及治理職權(quán)的劃分和相互間的制衡關(guān)系。預(yù)算收支范圍涉及的是國家財(cái)力在中央與地點(diǎn)，以及地點(diǎn)各級政府間如何分配的問題，而預(yù)算治理職權(quán)是各級政府在支配國家財(cái)力上的權(quán)限

42、和責(zé)任問題。保障相應(yīng)級次或區(qū)域的政府行使職能的資金需要，提高財(cái)政資金治理和使用的效率。第一節(jié)預(yù)算治理體制概述一、預(yù)算治理體制的概念預(yù)算治理體制是在中央與地點(diǎn)政府以及地點(diǎn)各級政府之間規(guī)定預(yù)算收支范圍和預(yù)算治理職權(quán)的一項(xiàng)制度。它是財(cái)政治理體制的要緊組成部分。劃分預(yù)算收支范圍是國家財(cái)力在中央與地點(diǎn)以及地點(diǎn)各級之間進(jìn)行分配的具體形式；預(yù)算治理職權(quán)是各級政府在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，支配國家財(cái)力的權(quán)利和責(zé)任。預(yù)算治理體制作為一種治理制度，其全然任務(wù)確實(shí)是通過正確劃分各級預(yù)算的收支范圍和規(guī)定預(yù)算治理職權(quán)，使各級財(cái)政的責(zé)權(quán)利三者緊密結(jié)合起來，以調(diào)動預(yù)算治理的積極性，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會的進(jìn)展。預(yù)算治理體制與財(cái)政治理

43、體制有著緊密聯(lián)系。財(cái)政治理體制有廣義和狹義之分。廣義的財(cái)政治理體制是規(guī)定各級政府之間以及國家同企業(yè)、事業(yè)單位在財(cái)政資金分配和治理職權(quán)方面的制度。它包括預(yù)算治理體制、稅收治理體制、企業(yè)財(cái)務(wù)治理體制、行政事業(yè)財(cái)務(wù)治理體制、差不多建設(shè)財(cái)務(wù)治理體制等。其中，預(yù)算治理體制是財(cái)政治理體制的主導(dǎo)環(huán)節(jié)。狹義的財(cái)政治理體制即是指預(yù)算治理體制。本章所講的預(yù)算治理體制確實(shí)是狹義的財(cái)政治理體制。二、預(yù)算治理體制的實(shí)質(zhì)預(yù)算治理體制的實(shí)質(zhì)是正確處理中央政府與地點(diǎn)政府之間在財(cái)政資金上的集中與分散，在財(cái)政治理權(quán)限上的集權(quán)與分權(quán)的相互關(guān)系。集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系問題是一個帶有普遍性的問題。從歷史上看，每一個國家在其進(jìn)展的每一個時期都

44、曾遇到過那個問題。從現(xiàn)狀看，不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家依舊進(jìn)展中國家，中央集權(quán)與地點(diǎn)分權(quán)的問題始終是各國反復(fù)探討的問題。在我國，中央與地點(diǎn)的利益從全然上講是一致的。然而，由于中央和地點(diǎn)所處的地位不同，考慮和處理問題的角度不同，也還會存在著各種矛盾，如國家整體利益與地點(diǎn)局部利益之間的矛盾，需要與可能的矛盾，集中與分散的矛盾等等。財(cái)政資金是中央和地點(diǎn)完成各項(xiàng)任務(wù)的財(cái)力保證，直接涉及中央和地點(diǎn)的物質(zhì)利益，因此，中央集權(quán)和地點(diǎn)分權(quán)的矛盾也必定表現(xiàn)在中央與地點(diǎn)的財(cái)政關(guān)系上面。財(cái)政關(guān)系即在財(cái)政資金上的集中或分散，在財(cái)政治理權(quán)限上的集權(quán)與分權(quán)的相互關(guān)系，這種關(guān)系集中在財(cái)權(quán)的劃分上。財(cái)權(quán)是指對財(cái)政資金的所有、支配和使

45、用的治理權(quán)限。其中包括預(yù)算收入的所有權(quán)，預(yù)算支出的支配權(quán)和使用權(quán)，預(yù)算的編制和執(zhí)行權(quán)以及財(cái)政方針、政策、規(guī)章制度的制定權(quán)等。一般地講，強(qiáng)調(diào)集權(quán)，便于中央保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和有效地引導(dǎo)投資方向，能夠把握各地區(qū)收入水平的均衡；有利于政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和打算的協(xié)調(diào)；有利于中央更多地組織預(yù)算收入，減少地區(qū)間盲目競爭。強(qiáng)調(diào)分權(quán)，則有利于地點(diǎn)各級政府依照本地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜地調(diào)整各項(xiàng)收入政策和支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地點(diǎn)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)的進(jìn)展。集權(quán)與分權(quán)、集中與分散及其程度上的選擇在不同的國家或一個國家的不同時期都可不能是完全一樣，也沒有可供參考的數(shù)量界限。決定財(cái)力與財(cái)權(quán)集中與分散的程度要緊因素有：1.國家政權(quán)的結(jié)構(gòu)

46、那個地點(diǎn)指的是一個國家的中央政權(quán)機(jī)關(guān)與地點(diǎn)政權(quán)機(jī)關(guān)的組織形式是單一制的國家依舊聯(lián)邦制國家。一般來講，單一制國家的財(cái)力和財(cái)權(quán)的集中程度要高于聯(lián)邦制國家。2.國家的性質(zhì)和職能在社會主義國家，生產(chǎn)資料以公有制為基礎(chǔ)，國家具有雙重身份、雙重職能。一方面，國家作為政權(quán)機(jī)構(gòu)，具有政治權(quán)利，行使行政治理的職能；另一個方面，國家又是生產(chǎn)資料全民所有制的代表，具有經(jīng)濟(jì)權(quán)利，行使所有者職能。這就使得社會主義國家財(cái)力和財(cái)權(quán)的集中程度通常高于以私有制為基礎(chǔ)的國家。3.國家對社會經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)程度在1929年經(jīng)濟(jì)大危機(jī)往常，西方國家政府對社會經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)較少，財(cái)政參與國民收入分配的比重較低，與此相適應(yīng)，中央政府集中的財(cái)

47、力和財(cái)權(quán)也較低。第二次世界大戰(zhàn)以來，隨著西方國家對經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)的加強(qiáng)，中央政府財(cái)力和財(cái)權(quán)的集中程度普遍提高。4.國家的經(jīng)濟(jì)體制預(yù)算治理體制是整個經(jīng)濟(jì)治理體制的一個重要組成部分，并受其制約。當(dāng)一國的經(jīng)濟(jì)治理體制屬于集中型時，必定要求財(cái)力和財(cái)權(quán)也是高度集中的，反之亦然。此外，一個國家在各個時期的政治經(jīng)濟(jì)形勢和政策的變化等因素，也會阻礙財(cái)力和財(cái)權(quán)的集中分散程度。三、預(yù)算治理體制的建立原則（一）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級治理的原則我國是一個政體統(tǒng)一的國家，政治上實(shí)行民主集中制，經(jīng)濟(jì)上實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，在建立國家預(yù)算治理體制時，應(yīng)堅(jiān)持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級治理”的原則。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是指預(yù)算治理的大政方針由

48、中央統(tǒng)一制定，全局性的預(yù)算法規(guī)由中央統(tǒng)一制定和頒布，國家預(yù)算治理體制變革的重大舉措由中央統(tǒng)一部署。分級治理是指在統(tǒng)一政策的前提下，各級地點(diǎn)政府差不多上相對獨(dú)立的一級財(cái)政，都有相對獨(dú)立的預(yù)算治理權(quán)，有地點(diǎn)性預(yù)算法規(guī)的制定和頒布權(quán)，以及對本級預(yù)算收支的安排、調(diào)劑、使用權(quán)。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級治理既有利于強(qiáng)化中央預(yù)算的宏觀調(diào)控能力及其在預(yù)算治理體系中的主導(dǎo)地位，又有利于調(diào)動地點(diǎn)各級政府治理本級預(yù)算的積極性，因此，成為我國建立預(yù)算治理體制的差不多原則。（二）財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則國家預(yù)算治理體制是以在各級政府間劃分財(cái)權(quán)和財(cái)力為核心的制度，而財(cái)權(quán)、財(cái)力劃分的依據(jù)要緊是各級政府承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)，即事權(quán)。只有按照

49、財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則來建立預(yù)算治理體制，并相應(yīng)劃分預(yù)算收支范圍，各級政府才有相對穩(wěn)定的財(cái)力來保證其職能的順利實(shí)現(xiàn)。財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的一個重要含義是指財(cái)權(quán)、財(cái)力的劃分要以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，財(cái)權(quán)要為事權(quán)服務(wù)。這一含義反映在收支劃分的具體程度上，是先按一定時期社會經(jīng)濟(jì)條件的要求劃分各級政府的事權(quán)范圍，然后按事權(quán)范圍確定各級政府的支出范圍和支出需要量，再以支出需要量為依據(jù)確定各級政府的收入范圍和收入規(guī)模。在那個地點(diǎn)，事權(quán)制約著預(yù)算支出，進(jìn)而制約著預(yù)算收入。在實(shí)行分稅制的條件下，中央與地點(diǎn)實(shí)行分級財(cái)政治理，政府事權(quán)趨于分散，但分稅的結(jié)果又往往將預(yù)算財(cái)力集中于中央，從現(xiàn)象上看出現(xiàn)了財(cái)權(quán)相對集中與事權(quán)相對分

50、散的矛盾。實(shí)際上，分稅制的實(shí)施總要配合以中央對地點(diǎn)的轉(zhuǎn)移支付制度，這就使中央與地點(diǎn)分配關(guān)系的形成要經(jīng)歷第一次分配（分稅）和第二次分配（轉(zhuǎn)移支付）兩個環(huán)節(jié)。盡管在分稅的分配中財(cái)權(quán)與事權(quán)并不相對稱，但通過轉(zhuǎn)移支付機(jī)制將部分集中的財(cái)力轉(zhuǎn)移給地點(diǎn)，從而使地點(diǎn)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)達(dá)到統(tǒng)一。因此，這種統(tǒng)一的過程加強(qiáng)了中央對地點(diǎn)實(shí)施宏觀調(diào)控的因素。（三）兼顧公平與效率的原則公平與效率是政府財(cái)政分配要兼顧的兩個重要原則，也是建立國家預(yù)算治理體制，正確處理政府間財(cái)政分配關(guān)系的差不多要求。1.公平原則公平是一個與利益分配緊密相聯(lián)的概念。一般是指社會分配所形成的收入差距被操縱在社會所能同意的限度內(nèi)。在預(yù)算治理體制中提出

51、公平原則，是因?yàn)槲覈赜驅(qū)掗?，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的自然條件和歷史條件均存在較大差異，由此會產(chǎn)生區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)展不平衡及由此形成的政府財(cái)政能力不平衡的現(xiàn)象。一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，其自身的財(cái)力專門難滿足政府實(shí)現(xiàn)職能的正常需要，區(qū)域間社會福利水平出現(xiàn)較大差距。這種現(xiàn)象不符合收入公平分配的社會性要求，也不符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)進(jìn)展的經(jīng)濟(jì)性要求，因此，在預(yù)算治理體制中要堅(jiān)持公平分配的原則，在預(yù)算收支劃分中對區(qū)域間的財(cái)力差距進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)，使區(qū)域間的社會經(jīng)濟(jì)得到共同進(jìn)展。預(yù)算治理體制中的公平原則包括兩方面的含義：一是基于財(cái)力水平均等要求的上解負(fù)擔(dān)公平；二是基于機(jī)會均等要求的進(jìn)展條件公平。上解負(fù)擔(dān)公平要緊體現(xiàn)在收入劃分上，

52、它要求按各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件來確定其上解任務(wù)，使上解負(fù)擔(dān)與上解能力相統(tǒng)一；進(jìn)展條件公平要緊體現(xiàn)在中央對地點(diǎn)轉(zhuǎn)移性支付的調(diào)節(jié)過程中，它要求中央按照各地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的差異程度來確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，通過轉(zhuǎn)移支付來縮小區(qū)域間財(cái)政能力和社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的差距，使不發(fā)達(dá)地區(qū)享有與發(fā)達(dá)地區(qū)大致均等的進(jìn)展條件和社會服務(wù)水平。2.效率原則效率原則是指某種行為的有效程度。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上界定效率的概念，要緊是指資源配置的有效程度，即經(jīng)濟(jì)資源能否得到既充分又合理地利用。資源配置的有效程度越高，則經(jīng)濟(jì)效率越高；反之，則越低。在建立預(yù)算治理體制時之因此提出效率原則，是因?yàn)轭A(yù)算治理體制作為確立中央與地點(diǎn)，以及地點(diǎn)各級政權(quán)財(cái)政分配

53、關(guān)系的差不多制度，其對經(jīng)濟(jì)活動和資源配置狀況（即經(jīng)濟(jì)效率）有著重要的阻礙；同時，預(yù)算治理體制的建立和運(yùn)作也存在著效率的問題。因此，必須用效率準(zhǔn)則來規(guī)范預(yù)算治理體制的建立和運(yùn)用過程，使預(yù)算治理體制成為提高經(jīng)濟(jì)效率的重要手段。預(yù)算治理體制的效率原則包括兩方面的含義：一是基于優(yōu)化資源配置要求的經(jīng)濟(jì)效率；二是基于預(yù)算治理體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)要求的行政效率。經(jīng)濟(jì)效率準(zhǔn)則要求預(yù)算治理體制要有利于市場機(jī)制的有效運(yùn)作，盡量幸免財(cái)權(quán)、財(cái)力劃分對資源合理流淌、競爭機(jī)制正常運(yùn)作的不利阻礙，特不是要幸免預(yù)算收支劃分對政企行政關(guān)系的強(qiáng)化。在現(xiàn)時期要緊是為市場機(jī)制的培育和完善制造良好的條件。行政效率準(zhǔn)則要求預(yù)算治理體制要盡可能規(guī)

54、范，簡便和易于操作，以降低體制建立和運(yùn)作的成本，用盡可能少的行政費(fèi)用來支撐體制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。第二節(jié)預(yù)算治理體制的內(nèi)容一、政府預(yù)算級次劃分政府預(yù)算級次劃分是與國家政權(quán)結(jié)構(gòu)和行政區(qū)域的劃分緊密相聯(lián)系的。我國的行政區(qū)域劃分為省、自治區(qū)、直轄市，國家在必要時設(shè)特不行政區(qū)。省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市，以下分鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；直轄市分為區(qū)、縣，縣分鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。自治州分為縣、自治縣、市；以下分鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。較大的市分為區(qū)、縣，縣分為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。各行政區(qū)域內(nèi)相應(yīng)建立一級人民政府，自治區(qū)、自治州、自治縣相應(yīng)建立自治機(jī)關(guān)，這些規(guī)定決定了我國預(yù)算的級次劃分。各級人民政府及地點(diǎn)自治機(jī)關(guān)，一方面構(gòu)成我國統(tǒng)一的、不可分割

55、的整體，同時，作為一級行政機(jī)關(guān)，還承擔(dān)著進(jìn)展社會事業(yè)和穩(wěn)定社會秩序的責(zé)任。為保證國家的法律、行政法規(guī)和規(guī)章以及黨和國家的各項(xiàng)方針、政策在全國貫徹執(zhí)行，并使各級政府能結(jié)合區(qū)域內(nèi)社會政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的實(shí)際情況，因地制宜地開展工作，應(yīng)在各級政府之間進(jìn)行事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，合理分配各級政府的財(cái)權(quán)，使每一級政府有相應(yīng)的一級財(cái)權(quán)，實(shí)行事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。因此，我國預(yù)算的設(shè)立與政權(quán)體系的層次劃分差不多上是相互對應(yīng)的。這也確實(shí)是我們通常所講的一級政府相應(yīng)設(shè)立一級預(yù)算的原則。依照這一原則，國家設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預(yù)算。我國預(yù)算的設(shè)立與政權(quán)體

56、系的層次劃分差不多是相互對應(yīng)的，但也有例外：（1）關(guān)于各級政府的派出機(jī)關(guān)治理權(quán)限問題。各級政府的派出機(jī)關(guān)一般是指地區(qū)行政公署或縣轄區(qū)。依照地點(diǎn)組織法的規(guī)定，各級政府的派出機(jī)關(guān)不是一級政府，不設(shè)人民代表大會。因此，不具備設(shè)立一級預(yù)算的條件。但考慮實(shí)際治理工作的需要，部分派出機(jī)關(guān)也被給予一定的預(yù)算治理權(quán)限。因此，這些派出機(jī)關(guān)盡管不作為一級預(yù)算，但可在派出政府的授權(quán)范圍內(nèi)從事預(yù)算治理。（2）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算設(shè)置問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家的基層組織，也應(yīng)設(shè)立一級預(yù)算。但由于各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展水平專門不平衡，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)展水平專門低，財(cái)政收支規(guī)模專門小，其政府職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置也不完備，內(nèi)部的治理監(jiān)督機(jī)制也專門

57、不健全，建立一級獨(dú)立的預(yù)算的條件尚不成熟，因此，不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可暫不設(shè)立預(yù)算。二、政府預(yù)算收支劃分政府預(yù)算收支劃分是指政府預(yù)算的全部收入和支出在中央和地點(diǎn)政府之間劃定收支范圍以及劃分收支的方法等問題的總稱。預(yù)算收支的劃分反映了各級預(yù)算活動范圍和財(cái)力分配的大小，是正確處理中央與地點(diǎn)之間分配關(guān)系的重要方面。（一）預(yù)算收支范圍的劃分1.事權(quán)的劃分（1）事權(quán)劃分的原則單一制原則。我國是實(shí)行單一制政體的國家，因此，中央與地點(diǎn)權(quán)責(zé)關(guān)系的劃分只能以單一制政體為前提，進(jìn)一步完善單一制的國家制度結(jié)構(gòu)。受益范圍原則。將各項(xiàng)事權(quán)項(xiàng)目受益的對象和范圍大小作為各級政府

58、承擔(dān)財(cái)政支出的依據(jù)。凡具有以國家為整體服務(wù)對象，全體公民都能從中受益的公共性質(zhì)項(xiàng)目，如國防、外交等由中央負(fù)責(zé)。凡具有以省或地點(diǎn)為服務(wù)對象，其受益范圍僅限于某一區(qū)域的公共性質(zhì)項(xiàng)目，如省或地點(diǎn)的基層設(shè)施，則由地點(diǎn)政府負(fù)責(zé)。效率原則。即要緊考慮某項(xiàng)事務(wù)交由哪級政府辦理成本最低，效率最高。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級治理的原則。即重大的方針政策和法規(guī)由中央制定和決策，充分發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控能力。同時，實(shí)行分級治理，以充分調(diào)動地點(diǎn)的積極性。法律規(guī)范的原則。即通過嚴(yán)格的法律程序規(guī)范中央與地點(diǎn)政府的事權(quán)，并用法律手段解決各級政府之間的利益沖突，事權(quán)的劃分力求科學(xué)化、規(guī)范化和法律化。事權(quán)與財(cái)權(quán)相對稱的原則。一級事權(quán)必須

59、有一級財(cái)權(quán)作保證，先明確中央與地點(diǎn)的事權(quán)，然后依據(jù)各自的權(quán)責(zé)確定相應(yīng)的財(cái)權(quán)。（2）事權(quán)劃分的國際慣例在事權(quán)的劃分上，世界各國所形成的格局是：國防事務(wù)。對國防事務(wù)的立法權(quán)為中央專有，對國防事務(wù)的行政權(quán)則以中央直接管轄為主，地點(diǎn)所享有的國防行政權(quán)要緊限于組織地點(diǎn)武裝力量，協(xié)助征集兵員，負(fù)責(zé)所管轄地域的國防。外交事務(wù)。絕大部分國家將外交事務(wù)劃歸中央專門治理，只有部分聯(lián)邦制國家容許成員國保留部格外交權(quán)。但這類外交權(quán)不僅以非政治性的外交活動為主，在國家外交活動中所占比例也不大，而且具有嚴(yán)格的限制條件。公安事務(wù)。中央對事關(guān)國家主權(quán)的公安事務(wù)，如國籍治理、出入境治理等實(shí)行專門治理；維護(hù)國家安全與秩序的要緊工

60、具警察，由中央與地點(diǎn)共同管轄。內(nèi)政事務(wù)。中央機(jī)構(gòu)的建制由中央決定，中央與地點(diǎn)分不建立；地點(diǎn)機(jī)構(gòu)的建制，由地點(diǎn)決定并建立。司法事務(wù)。當(dāng)代世界各國的司法體制分為高度集權(quán)、集權(quán)為主和分權(quán)三類。在高度集權(quán)的司法體制下，所有司法制度都由中央立法并實(shí)施，所有司法機(jī)關(guān)都由中央建制并治理，地點(diǎn)不得插手。在集權(quán)為主、分權(quán)為輔的司法體制下，所有關(guān)于司法方面的立法權(quán)全部集中于中央，所有司法制度、司法機(jī)關(guān)的建制均由中央立法并要緊由中央實(shí)施，地點(diǎn)只是在一定范圍內(nèi)享有司法行政治理權(quán)。在分權(quán)的司法體制下，一個國家之內(nèi)實(shí)行二元的司法制度，或者并存兩套司法系統(tǒng)，或者并存兩套司法法律，或者兼而有之。經(jīng)濟(jì)事務(wù)。全國范圍的產(chǎn)業(yè)事項(xiàng)由