綜合輔導(dǎo)涉水建筑工程代建單位的風(fēng)險(xiǎn)及措施(二)

1、綜合輔導(dǎo)：涉水建筑工程代建單位的風(fēng)險(xiǎn)及措施（二）3、征地、拆遷、移民等政策處理風(fēng)險(xiǎn)3. 1政策處理風(fēng)險(xiǎn)分析征地、拆遷、移民等政策處理是工程建設(shè)最基本的前期工作， 也是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作， 所以通常把這項(xiàng)工作簡稱為 “政策 處理”。由于政策處理工作的復(fù)雜性和艱巨性，通常需要借助于 政府或執(zhí)法部門的力量才能順利完成。新的征地拆遷管理辦法出臺(tái)后，強(qiáng)調(diào)以人為本，很多項(xiàng)目因?yàn)樘幚聿缓酶鞣矫娴睦骊P(guān)系 而被迫停工。總投資上百億元的項(xiàng)目，因?yàn)閹讘羧思?、甚至幾個(gè) 人的利益（或許是不合理要求）沒有得到滿足，開工日期一拖再 拖。不僅影響建設(shè)工期，也嚴(yán)重影響工程的總投資。在現(xiàn)有建設(shè)管理體制下，政策處理是資方（政府

2、、也是使用 單位）的責(zé)任。各地政府都有常設(shè)的專門機(jī)構(gòu)拆遷、安置辦 公室，往往屬下有拆遷公司。城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，資方或法 人往往將拆遷工作交由拆遷辦、 拆遷公司辦理，或與他們協(xié)商辦 理。水利水電工程有專門的征地移民管理辦法（國務(wù)院頒發(fā)），廣東、湖南等省還制定了相應(yīng)的管理?xiàng)l例、 設(shè)有專門的省級機(jī)構(gòu)。 三峽、南水北調(diào)等大型水利工程專門制定征地移民管理?xiàng)l例，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。足見涉水工程征地、移民工作之艱巨。一些地方政府制定的代建制暫行規(guī)定沒有明確政策處理應(yīng) 該由哪一方負(fù)責(zé)，浙江省政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行規(guī)定 第十二條、第（一）款規(guī)定，征地、拆遷是代建單位的義務(wù)，在 網(wǎng)絡(luò)上能夠檢索到的暫行規(guī)定

3、中， 只有鄭州市的規(guī)定明確征地拆 遷由使用單位負(fù)責(zé)，征地拆遷費(fèi)用由地方財(cái)政部門直接撥付給使 用單位。代建單位是從事技術(shù)、管理服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，法律上不具備強(qiáng)制執(zhí)行力，對被征地、拆遷的居民缺乏影響力、威懾力。 另一方面，由于代建單位不是出資人，被征地、拆遷的居民往往 會(huì)要價(jià)較高(不是你自己的錢，為什么不多給我一點(diǎn)兒呢？)，難以協(xié)商。3. 2政策處理風(fēng)險(xiǎn)對策承擔(dān)征地拆遷移民風(fēng)險(xiǎn)，是代建單位力所不能及的， 需要以 資方為主的建設(shè)各方客觀地面對風(fēng)險(xiǎn)，并合理處置。資方自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)即出資政府自行組織征地、拆遷，完成后凈地交給代建單位， 開展代建工作。對于涉水工程建設(shè)項(xiàng)目來說， 最明智的處理辦法 是采用兩段式代建

4、，初設(shè)批復(fù)前為第一階段，初設(shè)批復(fù)后為第二 階段。征地拆遷移民工作由資方自行組織完成?！罢咛幚怼庇伞罢咧贫ㄕ摺?政府來處理是最合適的。轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目所在地政府如果出資人、使用人都不是項(xiàng)目所在地的政府，資方(往往 是上級政府)可以委托項(xiàng)目所在地政府處理。 盡管是上級政府對 下級政府的委托，但不是當(dāng)?shù)卣輧?nèi)的工作， 所以不能以行政 指令的方式下達(dá)任務(wù)，而需要按照市場規(guī)則委托下級政府組織處 理，并支付相應(yīng)的費(fèi)用。即資方轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，支付風(fēng)險(xiǎn)管理費(fèi)用。轉(zhuǎn)移給代建單位委托代建單位承擔(dān)，如浙江省的暫行規(guī)定。在這種情況下， 如果政策處理的工期和費(fèi)用都按照傳統(tǒng)的方法進(jìn)行設(shè)計(jì)、計(jì)算， 則代建單位往往難以按計(jì)劃完成任

5、務(wù)。如果超支、超期，代建單 位也很難實(shí)質(zhì)性地承擔(dān)起責(zé)任， 如設(shè)計(jì)總投資120億元的浙能樂 清電廠，因政策處理受阻，延期開工，如果實(shí)行代建制，工期延 長的責(zé)任如何量化，直接損失也沒有哪家代建單位能夠承受。另一方面，按照高風(fēng)險(xiǎn)、高受益的市場規(guī)則，代建單位因?yàn)闆]有獲 得風(fēng)險(xiǎn)受益的權(quán)利，從理論上講也不應(yīng)該承擔(dān)這么高的風(fēng)險(xiǎn)。如果費(fèi)用、工期放得較寬，則資方的風(fēng)險(xiǎn)管理成本過高， 難以接受。 為此，本人認(rèn)為涉水工程的征地拆遷移民工作不宜交由代建單位承擔(dān)。如果一定要這樣做也是可以的，建議將該項(xiàng)工作的費(fèi)用、 工期設(shè)為暫定值，參照 Fidic條款，明確超支、超期的責(zé)任及索 賠條款，處理成本往往會(huì)增加。4、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及

6、防范措施對代建單位而言，多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)都將轉(zhuǎn)化為財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 一旦財(cái)務(wù) 上承擔(dān)不了風(fēng)險(xiǎn)損失，將面臨更嚴(yán)重的制裁或懲罰。 此處所述財(cái) 務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指財(cái)務(wù)上面臨的直接風(fēng)險(xiǎn)，不包括其他風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì) 風(fēng)險(xiǎn)。受政府委托的代建企業(yè)， 沒有可以獨(dú)立采用的防范財(cái)務(wù)風(fēng) 險(xiǎn)的措施，而只能通過政策、合同的保障和約束，避免出現(xiàn)不必 要的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。4.1履約擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)（1）履約擔(dān)保金的比例過高，代建單位難以承受代建單位多數(shù)是咨詢機(jī)構(gòu)，注冊資金一般在200萬元500萬元，政策要求的最高額是 800萬元。要求這樣的單位出具工程 總投資5%30%的擔(dān)保金（只有武漢市規(guī)定 5%10%，其它 規(guī)定10%30%）,顯然是困難的，涉水工程規(guī)模

7、大，其代建單 位尤為困難。以項(xiàng)目總投資 3億元、工期兩年的水利工程為例， 需要履約擔(dān)保金1500萬元9000萬元，代建費(fèi)的上限僅為 810 萬元。就算代建單位能出具這么一筆擔(dān)保金，兩年之內(nèi)就沒有能力再承接其它項(xiàng)目了。這樣的人均產(chǎn)值、單位效益，恐怕只能錄 用民工兄弟了。（2）擔(dān)保內(nèi)容與合同標(biāo)的物不相符代建合同的標(biāo)的物是工程項(xiàng)目的代建服務(wù)和相應(yīng)的代建費(fèi)， 而不是工程建設(shè)及投資。 需要擔(dān)保的是代建單位的履約能力，即代建服務(wù)能力，而不是工程建設(shè)能力和對建設(shè)資金安全的保障能 力。多數(shù)地方政府制定的暫行規(guī)定明確建設(shè)資金不直接進(jìn)入代建 單位的帳戶（鄭州市的規(guī)定除外），要求那么高的履約擔(dān)保金是 沒有必要的、不

8、公平的、也是不可行的。傳統(tǒng)管理體制下，指揮部、籌建處可以擴(kuò)大規(guī)模、追加投資、 延長工期，工程質(zhì)量也沒有保障。造成這種局面的原因是多方面的，不僅是建設(shè)管理體制、建設(shè)管理者責(zé)任心、技術(shù)水平、管理 水平的問題，可能還有配套政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等其它原因。推行代 建制后，政府把所有的風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)嫁給代建單位，把代建制、代 建企業(yè)看作靈丹妙藥，指望徹底解決建設(shè)過程中的所有問題，恐怕是不現(xiàn)實(shí)的。建議本著公平、公正原則，并參照國際慣例和 Fidic條款， 將擔(dān)保責(zé)任與合同標(biāo)的物統(tǒng)一起來， 履約擔(dān)保金調(diào)整為代建費(fèi)的 10%。4.2收費(fèi)低，風(fēng)險(xiǎn)與利潤不對稱多數(shù)規(guī)定明確代建服務(wù)費(fèi)從建設(shè)管理費(fèi)中支出，一些地方的“管理辦法”

9、規(guī)定取建設(shè)管理費(fèi)的70%90%?，F(xiàn)有建設(shè)管理模式下，建設(shè)管理機(jī)構(gòu)如指揮部、 籌建處的人員多數(shù)是臨時(shí)抽調(diào) 的，編制、崗位都在原單位，指揮部承擔(dān)的是部分成本。而代建 單位除了承擔(dān)員工的工資、福利外，還要為員工支付四金，考慮 員工的發(fā)展、企業(yè)的凝聚力等等，承擔(dān)的是完全成本。有些地方 的暫行規(guī)定明確規(guī)定“代建單位不得承擔(dān)代建項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、 施工、監(jiān)理任務(wù)”，代建單位收取的只是正常服務(wù)費(fèi)，而承擔(dān)的 任務(wù)卻有很高的風(fēng)險(xiǎn)，所獲得的利益與所承擔(dān)的責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)不對稱。建議允許并鼓勵(lì)有資質(zhì)、有能力的代建企業(yè)在法律、政策許 可的范圍內(nèi)，提供可研、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等技術(shù)、管理服務(wù)，擴(kuò)大代 建企業(yè)的生存、發(fā)展空間，資方按照

10、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和合同要求進(jìn)行 監(jiān)管、驗(yàn)收。4.3處罰與獎(jiǎng)勵(lì)不對稱獎(jiǎng)懲及風(fēng)險(xiǎn)分析適用于全過程代建，如采用分階段的代建 制，則適用于第二階段，不適用于第一階段的代建。(1)獎(jiǎng)懲不對稱節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)的比例一般在10%30%不等，鄭州市規(guī)定為50%,有些規(guī)定設(shè)置了上限，如浙江省規(guī)定上限為200萬元。超支、超期的處罰比例50%100%不等，沒有設(shè)定上限。獎(jiǎng)懲明 顯不對稱。(2)懲罰力度大，難以操作根據(jù)浙江省的暫行規(guī)定，超支在總投資10%之內(nèi)的，不得提出調(diào)整的要求，超支部分由代建單位承擔(dān)，相當(dāng)于處罰100%, 沒有上限。事實(shí)上，如果各方面都共同努力，各因素都考慮周到， 并且沒有不可抗力發(fā)生，一般不會(huì)超支10%以上。

11、但畢竟不確定因素很多，超支3%以內(nèi)是很可能發(fā)生的。超支往往是非人為 因素，包括子讓因素、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境因素綜合作用的結(jié)果， 一般不是代建企業(yè)單方面造成的。 責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)由代建企業(yè)獨(dú)家承 擔(dān)，是不合適的。仍以3億元總投資為例，超支3%為900萬元， 這是不允許要求調(diào)整的， 對于政府可能是小數(shù)目， 但對于代建單 位來說，超出了注冊資本、超出了該項(xiàng)目代建費(fèi)，可能是無法承 擔(dān)的重?fù)?dān)。建議超支部分要進(jìn)行評估分析， 非人力因素造成的投資予以 追加。人為因素造成的超支分清責(zé)任，合理分擔(dān)。應(yīng)該由代建單 位承擔(dān)的予以處罰，罰金以代建費(fèi)為上限。獎(jiǎng)勵(lì)政策與現(xiàn)行政策相悖根據(jù)財(cái)政部基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理若干規(guī)定(財(cái)基字199

12、84號)文件精神，非經(jīng)營性項(xiàng)目實(shí)行投資包干責(zé)任制的，其包干節(jié) 余按投資比例分別用于歸還貸款和進(jìn)行分配。其中，國家財(cái)政性投資形成的節(jié)余，30 %上交同級財(cái)政部門，20%上交主管部門用 于基本建設(shè)投資管理方面的支出，50%用于項(xiàng)目管理公司的分成 收入。只有鄭州市的獎(jiǎng)勵(lì)比例與之相符， 其它規(guī)定都明顯與該政 策相悖。建議在項(xiàng)目后評估中對投資節(jié)余進(jìn)行分析評估，由于代建單位管理、服務(wù)而節(jié)約的投資、縮短的工期，資方給予獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)金 的分配方案與財(cái)政部文件精神相一致。5、其它風(fēng)險(xiǎn)及防范措施5.1市場風(fēng)險(xiǎn)涉水工程一般規(guī)模大、工期長。在漫長的建設(shè)工期中，市場 供求關(guān)系千變?nèi)f化，如我國近幾年來的鋼材價(jià)格、水泥價(jià)格、煤

13、炭價(jià)格等。在各地制定的暫行規(guī)定中， 只有少數(shù)地方政府規(guī)定允 許調(diào)價(jià)，并且僅限于國家統(tǒng)一調(diào)價(jià)，如海南省。建議代建合同包 括調(diào)價(jià)條款，降價(jià)節(jié)余歸資方，漲價(jià)超支也由資方承擔(dān)。如果簽 訂固定價(jià)格合同，代建單位應(yīng)及時(shí)與主要設(shè)備、 材料供應(yīng)廠商簽 訂供應(yīng)協(xié)議或合同，轉(zhuǎn)嫁市場風(fēng)險(xiǎn)。5.2各方協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)工程建設(shè)過程涉及方方面面，盡管有法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī) 范、合同約束著各有關(guān)部門、單位、個(gè)人，但實(shí)施過程中，代建 單位難免要到處協(xié)調(diào)、求人，難度相當(dāng)大。這是代建企業(yè)的工作 和必須承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。為了做好代建工作，代建企業(yè)應(yīng)注意培養(yǎng)、 引進(jìn)既懂技術(shù)、經(jīng)濟(jì)，又懂管理、法律的復(fù)合型人才。另一方面， 代建費(fèi)用也不宜過低，否則代

14、建單位留不住高層次的復(fù)合型人 才，代建制難免走向監(jiān)理制的老路。5.3投資融資風(fēng)險(xiǎn)盡管改革開放以來，我國的社會(huì)政策環(huán)境一直在改善， 但至 今仍存在著監(jiān)管不力、政策多變的弊端。投資能否及時(shí)到位不僅 取決于出資方政府，很大程度上取決于國家宏觀政策， 包括產(chǎn)業(yè) 政策、財(cái)政政策、金融政策。多數(shù)地方政府規(guī)定，重大政策變化 引起的超支、超期可以調(diào)整，但對代建單位遭受的損失，如資金 積壓、人員閑置等，沒有相應(yīng)的補(bǔ)償規(guī)定。建議在合同中，明確 資方力爭建設(shè)資金及時(shí)到位， 如果不能及時(shí)到位，責(zé)任由資方承 擔(dān)；并對代建單位由此遭受的直接經(jīng)濟(jì)損失給予補(bǔ)償。6、結(jié)語代建制是對我國傳統(tǒng)政府投資管理模式和建設(shè)管理模式的 改革

15、，它的推行將有利于解決“投資無底洞、工期馬拉松、質(zhì)量 無保障”和工程建設(shè)“有一次教訓(xùn)、無二次經(jīng)驗(yàn)”的問題；有利 于對政府投資的有效控制和監(jiān)管、減少政府臨時(shí)機(jī)構(gòu)及臨時(shí)人 員、提高政府效能，有利于遏制腐敗，從制度上保障干部的安全； 將建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)財(cái)富，提高建設(shè)市場的總體管理水 平，是建設(shè)管理市場的一項(xiàng)重要改革舉措。代建制的推行，需要一系列配套政策的保障， 而任何一項(xiàng)政 策的貫徹執(zhí)行，都需要相關(guān)各方的積極相應(yīng)和參與。 這就需要制 定的政策科學(xué)合理、公平公正，使利益相關(guān)各方機(jī)會(huì)均等、責(zé)權(quán) 利均衡、風(fēng)險(xiǎn)與受益對稱、獎(jiǎng)勵(lì)與處罰對稱，各方在參與過程中， 承擔(dān)義務(wù)、責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，獲得相應(yīng)的效益。一項(xiàng)成功的政 策不僅應(yīng)具有權(quán)威性、可操作性，而且還需要具備可持續(xù)性。代建制將使政府部門從項(xiàng)目建設(shè)的微觀管理中解脫脫出來， 主要精力投向宏觀控制、戰(zhàn)略決策、監(jiān)督管理等方面。當(dāng)項(xiàng)目采 用代建制時(shí)，項(xiàng)目后評估顯得尤為重要， 一些獎(jiǎng)懲結(jié)論都要等出 資方