公共管理學(第三版)13課件

1、公共管理學（第3版）第二章 公共管理者的角色與能力 公共管理者，在現(xiàn)代民主國家，是經(jīng)法定程序進入政府，擔任政府公職，行使公權(quán)力，并從事公共事務(wù)管理的公職人員。公共管理者，廣義上講包括民選的與任命的兩大類，而任命的公共管理者又可區(qū)分為政治性任命人員以及經(jīng)文官考試錄取的常任文官或公務(wù)員。依其職務(wù)等級可以分為高級公共管理者、中級公共管理者和基層公共管理者。公共管理者是受國家和公民的委托，行使公權(quán)力，負責運用資源及指揮公務(wù)人員，達成政府施政目標的人。如果我們將政府視為一個企業(yè)或事業(yè)單位，公共管理者便是公經(jīng)理人。與過去的時代相比，如今的公共管理者的角色更加復雜，其責任更為重大，公民和社會對其期望更高。現(xiàn)

2、時代的公共管理性質(zhì)對公共管理者的能力提出了更高的要求。01Part02Part03Part04Part作為一般管理者的角色作為公共管理者的特殊角色公共企業(yè)家、公共企業(yè)家精神、公共管理者的創(chuàng)新能力公共管理者的能力目 錄/CONTENTS作為一般管理者的角色Part . 012.1作為一般管理者的角色管理理論家和實踐著的管理者長期以來一直探討和界定管理者(manager)應(yīng)該做什么以及怎么做。著名的管理學大師亨利明茨伯格(Henry Mintzberg)曾經(jīng)總結(jié)了八種研究管理者職能和角色的途徑。古典學派(the classical school)他們將管理者的角色用一套綜合的職能予以描述。偉人學派

3、(the great man school)他們試圖通過對歷史上以及現(xiàn)實中杰出人物的家庭、教育、社會交往、事業(yè)、個性等加以描述,將他們作為楷模和典型。企業(yè)家學派(the entrepreneurship school)他們更多將管理者視為創(chuàng)新者、創(chuàng)造性思考者以及機會的發(fā)現(xiàn)者。決策理論學派(the decision theory school)他們更多將管理者視為復雜環(huán)境下的決策者。領(lǐng)導有效性學派(the leader effectiveness school)他們將領(lǐng)導特質(zhì)以及管理風格視為導致有效績效的因素。領(lǐng)導行為學派(the leader behavior school)他們通過對領(lǐng)導行為

4、的觀察和研究,研究成功領(lǐng)導的行為以及技能。領(lǐng)導權(quán)力學派(the leader school)他們關(guān)心的是領(lǐng)導者的權(quán)力和影響,以及如何最大化地行使他們的權(quán)力。工作活動學派(the work activity school)他們運用歸納方法,以調(diào)查研究資料為基礎(chǔ),對管理的工作活動進行系統(tǒng)分析,然后確認管理者的活動。的確,盡管出版了大量的管理著作,我們對于管理者角色的了解還是很少。2.1作為一般管理者的角色在眾多的研究管理者角色的文獻中,也不乏具有啟發(fā)性的論述。下面介紹一些經(jīng)典的管理角色論述的敘述,幫助人們了解管理工作的性質(zhì)：管理者的十大角色明茨伯格的觀點：哈佛大學教授、管理學大師明茨伯格1973年

5、在其巨著管理工作的性質(zhì)(The Nature of Managerial Work)中,對管理者的角色和作用進行了多方面的研究和論述。他通過大量的、長期的觀察和研究,得出結(jié)論:一個管理者同時起著不同的作用，這些作用和工作可歸納為三個方面:人際關(guān)系方面的工作、信息方面的工作和決策方面的工作。而在每一類不同的工作中,他又扮演著不同的角色,共有十種角色，如下頁圖所示2.1作為一般管理者的角色2.1作為一般管理者的角色奎恩等人的觀點20世紀80年代和90年代,以奎恩(Quinn)為代表的一群學者,對管理行為進行了廣泛的實證研究,出版了成為一位卓越的管理者,他們發(fā)展出競值框架(competing val

6、ues framework),并以此界定了八種看似相互矛盾又必須兼顧的管理角色。茲將這八種角色說明如下:導師(mentor)。一個管理者如能恰當扮演好導師的角色,他會表現(xiàn)出對下級的體恤與關(guān)懷。促進者(facilitator)。能扮演好促進者角色的管理者,是重視過程、促進互動的管理者。監(jiān)督者(monitor)。能扮演好監(jiān)督者角色的管理者,是對業(yè)務(wù)十分嫻熟的技術(shù)專家,主要從事相關(guān)信息的收集活動,能使下屬按部就班、有條不紊地完成組織的目標。協(xié)調(diào)者(coordinator)。能扮演好協(xié)調(diào)者角色的管理者,是可靠的、可信任的管理者,對維系組織的團結(jié)有很大的幫助。指導者(director)。管理者如能恰當?shù)?/p>

7、扮演好指導者的角色,他將會是一位果斷的、英明的管理者,能為下屬提供處事的框架、原則和方向。生產(chǎn)者(producer)。作為一個生產(chǎn)者,他是一位工作取向、發(fā)起行動的管理者。掮客(broker)。懂得扮演掮客角色的管理者,是一位資源取向的、政治上十分機敏的管理者,能為組織爭取和獲取資源。革新者(innovator)。能恰如其分扮演革新者角色的管理者,是有創(chuàng)造力的、聰明的、能預見變革的、帶領(lǐng)改革的管理者。作為公共管理者的特殊角色Part . 022.2作為公共管理者的特殊角色阿普爾比認為公共管理者除不能忽視政治角色與公共性質(zhì)外,應(yīng)成為民主價值與公共利益的保衛(wèi)者和提倡者。哈特(Hart)認為公共管理者

8、應(yīng)先具有公民和良民的身份,并在公共服務(wù)使命的召喚下,經(jīng)由法定程序任命,所以他不僅應(yīng)嫻熟政策執(zhí)行技術(shù),更應(yīng)堅持與捍衛(wèi)立國精神,保障和提升公民道德,如此方無愧為民主行政的衛(wèi)士高尚官員。他認為高尚官員應(yīng)至少具有四項責任:重視道德(moral significance)、關(guān)愛公民(caring)、道德企業(yè)主義(moral entrepreneurism)和責權(quán)并重(noblesse oblige)。在許多對公共管理者特殊角色的論述中,1983年瓦姆斯利(Wamsley)等人在黑堡宣言(Blacksburg Manifesto)中對公共管理者在民主社會治理中角色的闡述,最具典范性。在我們看來,他們對公共

9、管理者在治理中角色的論述,的確反映了公共管理者的特殊使命和角色。公共管理者應(yīng)扮演好以下角色:執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色人民受托者的角色賢明少數(shù)的角色平衡輪的角色分析者和教育者的角色公共管理者的能力Part . 03能力（competence）通常被人們視為知識（knowledge）、技能（skill）和行為（behavior）的綜合。能力往往與履行特定的職責或完成特定的工作，能夠產(chǎn)生良好的績效（good performance）有直接的關(guān)系。在實踐中，能力往往被視為可以觀察的行為特征（a behavioral characteristics），諸如知識、技能、態(tài)度、價值觀等屬性構(gòu)成了能力。同時，能力

10、有時也與符合一定標的的績效或高績效直接相關(guān)。學者博亞特齊斯（REBoyatzis）認為，能力是個人的知識、動機、特征、自我形象、社會角色或履職所必要，但不一定與卓越工作表現(xiàn)有因果關(guān)系的技能，他提出了解釋工作能力模式的三個基本層次：（1）動機和特質(zhì)層次；（2）自我形象和社會角色層次；（3）技能層次。除此之外，他還加入了特殊知識（specialized knowledge），從而形成一個整合的能力模型。學者斯賓塞（Spencer）在此基礎(chǔ)上，界定出五種屬于個人能力的特質(zhì)，包括動機、行為特征、自我概念、知識與技術(shù)。學者戈爾曼（Goleman）認為具有卓越表現(xiàn)的個人所擁有的能力包括三種，即純粹的技術(shù)能

11、力、認知能力和情緒智商能力。2.3.1能力特質(zhì)與構(gòu)成現(xiàn)代社會的最大特點在于多元性（great plurality），包括多元的觀點、多元的價值、多元的需要、多元的利益以及訴求，公共管理者始終面臨在多元選擇之間的權(quán)衡問題和行為適當問題。同時，技術(shù)的變化，特別是數(shù)字技術(shù)的變化，改變了公共部門的傳統(tǒng)邊界，改變了公共管理工作的性質(zhì)以及方式方法，對公共管理者的管理技能也提出了新的要求。對于公共管理者的技能，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織2011年在其報告作為增長伙伴的公務(wù)員中，提出創(chuàng)造性思考（creative thinking）、彈性（flexibility）、合作（cooperation）、戰(zhàn)略性思考（strat

12、egic thinking），是所有公共服務(wù)職業(yè)成功的絕對要求。2019年,在報告公務(wù)員高效履職的技能中認為當代公共管理者的主要工作在于四個領(lǐng)域：一是政策建議和政策分析（policy advice and analysis），即與民選官員一起制定政策；二是公共服務(wù)的提供和參與（service delivery and engagement），即直接與公民或者政府服務(wù)的使用者一起工作；三是委任與契約外包（commissioning and contracting），即并非所有的政府服務(wù)都是由政府提供，政府可以通過第三方的參與提供公共服務(wù)；四是管理網(wǎng)絡(luò)（managing network），即政府需

13、要跨組織的合作和協(xié)作以應(yīng)對復雜性的挑戰(zhàn)。2.3.2當代公共管理者的技能（1）公共管理乃是公共價值的創(chuàng)造。公共價值的創(chuàng)造是通過四個主要的領(lǐng)域或渠道來實現(xiàn)的，每一個渠道或領(lǐng)域要求不同的技能，盡管這些技能是相互補充和重疊的。具體而言，當代公共管理者的技能包括以下四組技能：2.3.2當代公共管理者的技能（2）政策咨詢技能互動技能契約管理技能網(wǎng)絡(luò)管理技能在公共服務(wù)的提供過程中，溝通、協(xié)商和參與一直是政府治理工具的一部分。公共服務(wù)提供機制的復雜化以及開放政府的變化，要求公共管理者具備新的互動技能。在當代，通過協(xié)同治理解決公共問題亦是公共管理的一大趨勢。協(xié)同治理，要求公共管理者具有網(wǎng)絡(luò)化管理的技能，即與許多

14、獨立的伙伴協(xié)作，共同解決復雜或棘手問題的能力。提供循證的、“直率而又無懼”（frank and fearless）的政策咨詢是公共管理者的基本職責。但是人們期望政府決策更加開放、更具創(chuàng)新性。與第三方機構(gòu)建立契約關(guān)系，向公民提供公共服務(wù)，已成為一種趨勢。其方式是多種多樣的。這便要求公共管理者具有設(shè)計和監(jiān)控各種契約管理項目，實現(xiàn)公共目標的能力。在世界許多國家的公共管理體系中，都有一個高級管理者階層，即高級公共管理者（top public manager）或高級公務(wù)員(senior civil service）。不同的國家有不同的稱謂，一般是指在政府擔任非政府政治職位的高層職業(yè)公共管理者。高級公務(wù)員

15、的主要目的是讓政府隨時擁有一群能力、廉潔操守和誠信皆毋庸置疑的卓越行政主管。美國聯(lián)邦人事管理局（OPM）提出高級文官的核心資格能力（the executive core qualification，ECQ），它規(guī)定了所有高級行政管理職位應(yīng)具備的共同資格條件。 1998年，新修正采行的標準稱為“主管人員核心資格條件”。依據(jù)核心資格條件，高級行政主管人員，為履行職責，成功地履行使命必須具備5個方面、28項基本能力，具體如下頁所示：此外，澳大利亞公共服務(wù)委員會提出高級公共管理者應(yīng)具有以下能力：戰(zhàn)略性思維的能力；實現(xiàn)目標達成結(jié)果的能力；培植建設(shè)性工作關(guān)系的能力；展現(xiàn)個人正直和誠實的能力；溝通的能力。2

16、.3.3高級公共管理者的核心能力1領(lǐng)導變革力2345人員領(lǐng)導力結(jié)果導向力事業(yè)敏銳力聯(lián)盟發(fā)展力創(chuàng)造力與創(chuàng)新力；環(huán)境覺察力；彈性適應(yīng)力；壓力克服力；戰(zhàn)略思考力；遠見力責任性；顧客服務(wù)力；決斷力；企業(yè)家精神；問題解決力；技術(shù)專業(yè)力伙伴力；政治敏銳力；影響力或協(xié)商力財務(wù)管理力；人力資本管理力；技術(shù)管理力沖突管理力；多元掌控力；能力開發(fā)力；團隊建立力主管人員核心資格條件除了上述22項特殊能力之外，還有6項基本能力，分別是人際交往力；口頭溝通力；廉潔或自律力；書面溝通力；持續(xù)學習力；公共服務(wù)內(nèi)在驅(qū)動力。公共企業(yè)家、公共企業(yè)家精神、公共管理者的創(chuàng)新能力Part . 04所謂的公共企業(yè)家，依學者劉易斯（Lew

17、is）的觀點，是竭盡所能致力于大幅度改變公共組織對稀有公共資源既存的配置方式的行動者。具有企業(yè)家精神的公共管理者都是政府機關(guān)的主管企業(yè)家（executive entrepreneurs），他們具有高超的政治藝術(shù)，能夠形塑新組織或者新角色來取代傳統(tǒng)組織，重建所屬官僚體系的權(quán)威和影響力。羅伯茨（Nancy CRoberts）和金（Paula JKing）認為，所謂的公共企業(yè)家（public entrepreneur），是指在公共領(lǐng)域內(nèi)，從事創(chuàng)新、設(shè)計和執(zhí)行改革理念的人。他們將公共企業(yè)家劃分為以下四種類型：政策型企業(yè)家（policy entrepreneur）；官僚型企業(yè)家（bureaucratic

18、 entrepreneur）；主管型企業(yè)家（executive entrepreneur）；政治型企業(yè)家（political entrepreneur）。政府管理創(chuàng)新的實現(xiàn)，有賴于各類企業(yè)型公共管理者的通力合作，如果沒有政治型企業(yè)家的支持，主管型企業(yè)家和官僚型企業(yè)家的改革也不能成功；僅憑政治型企業(yè)家的熱情，沒有其他類型企業(yè)家的支持和配合，改革的理念也會成為夢幻泡影。同時，政策型企業(yè)家可以協(xié)助突破創(chuàng)新可能遭遇的知識和技術(shù)障礙。2.4.1公共企業(yè)家具有企業(yè)家精神的公共管理者乃是實現(xiàn)創(chuàng)新管理的關(guān)鍵所在。對于公共企業(yè)家的行為特質(zhì)，許多學者也進行了研究和探討。概括起來，具有企業(yè)家精神的公共管理者具有以下

19、幾個方面的基本特質(zhì)：具有企業(yè)家精神的公共管理者善于用組織內(nèi)部的力量和資源實現(xiàn)公共目標；在其社會關(guān)注的領(lǐng)域有其專長，他們通常專精于某些社會關(guān)注的領(lǐng)域，善于運用大眾傳媒、國會聽證會以及其他各種會議，倡導其專長的領(lǐng)域，成為公共政策的代言人；會積極運用組織中的影響力，爭取成功，而非消極地坐視文官系統(tǒng)成為腐敗無能之地；善于用民意市場（public opinion market），塑造舍我其誰的形象；會設(shè)法擴張專屬的公共政策的范圍，他們設(shè)法延伸所屬組織影響力的范圍，以獲取更多資源及支持；敢于承擔風險；擅長溝通；重視建立聯(lián)盟的重要性2.4.2公共企業(yè)家精神公共部門創(chuàng)新的關(guān)鍵是人，公共管理者的創(chuàng)新能力乃是公共

20、部門創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。對于管理者和公共管理者的創(chuàng)新能力，許多學者和組織都進行了探索和研究。學者戴爾、格雷格森、克里斯滕森在對包括蘋果公司、亞馬遜等公司的首席執(zhí)行官進行長達六年的研究之后發(fā)現(xiàn)，這些具有創(chuàng)新精神的企業(yè)家具有不同的特質(zhì)，他們稱之為創(chuàng)新者的DNA。創(chuàng)新型企業(yè)家具有不同于其他人的智能，即創(chuàng)新智能（creative intelligence）。具體包括：聯(lián)想力；質(zhì)疑力；觀察力；實驗力；網(wǎng)絡(luò)力。格雷厄姆列維斯認為，創(chuàng)新性的管理者和領(lǐng)導者通常具有五項能力：風險管制力；展現(xiàn)好奇力；果斷領(lǐng)導力；把握機遇力；保持戰(zhàn)略定力。英國致力于創(chuàng)新研究的非營利組織NEST認為，公共管理者的創(chuàng)新能力乃是態(tài)度、行為和技能相