程序瑕疵行政行為的效力探索

1、程序瑕疵行政行為的效力探索作者：楊倉倉發(fā)布時間：2013-10-30 11:28:12【摘要】行政訴訟法第五十四條第二項(xiàng)第三目規(guī)定，違反法定 程序的具體行政行為應(yīng)判決予以撤銷，但是，如果將有程序違法的具體 行政行為一律予以撤銷的話，是不現(xiàn)實(shí)，也是不科學(xué)的。通過研究案例 發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)的程序違法行為都沒有被撤銷，法院認(rèn)為是程序瑕疵， 而行政訴訟法并未確立程序瑕疵行政行為制度，在當(dāng)前制度缺失的情況 下，法院理解的程序瑕疵的情形有哪些？法院應(yīng)當(dāng)如何審查程序瑕疵以 確保裁判的合理性？本文嘗試結(jié)合案例，探討前述問題?！娟P(guān)鍵詞】行政行為 程序瑕疵 效力一、從同案三判的案例談起案例一：被告A縣公安局作出（2

2、011）第0195號公安行政處罰決 定，對原告行政拘留十日。法院認(rèn)為，被告違反了辦案期限，故判決撤 銷被告的公安行政處罰決定。1案例二：被告B市公安局作出（2011）第3755號治安行政處罰決 定，對原告行政拘留十日。法院認(rèn)為，被告違反了辦案期限，存在瑕疵， 但該瑕疵對原告的實(shí)體權(quán)利義務(wù)并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，故判決駁回原告的 訴訟請求。二審法院維持了原判。案例三：被告C市公安局作出（2010）第24號公安行政處罰決定， 對原告行政拘留五日。法院認(rèn)為，被告未能在法定期限內(nèi)作出行政處罰 決定，只是程序上的一種瑕疵，并不必然導(dǎo)致該處罰的可撤銷性，故判 決維持被告的處罰決定。二審法院維持了原判。前述三個案

3、例，法院均認(rèn)定被告公安機(jī)關(guān)均違反中華人民共和國 治安管理處罰法第九十九條規(guī)定的辦案期限，卻出現(xiàn)了同案不同判的 結(jié)果。在第一個案例中，法院認(rèn)為被告違反辦案期限是“違反法定程序”， 故依據(jù)行政訴訟法第54條第2項(xiàng)第3目之規(guī)定，作出了撤銷判決。 而在后兩個案例中，法院認(rèn)為違反辦案期限是一種“瑕疵”，“瑕疵” 不足以否定處罰決定的效力，故分別依據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中 華人民共和國行政訴訟法 若干問題的解釋第五十六條第四項(xiàng)、中 華人民共和國行政訴訟法第五十四條第一項(xiàng)的規(guī)定，分別作出了駁回 原告訴訟請求、維持處罰決定的判決。我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型時期， 各種社會矛盾比較突出，同時，重程序的、嚴(yán)格依照法定

4、程序行事的社 會環(huán)境并未形成，如果嚴(yán)格按照行政訴訟法第54條第2項(xiàng)第3目 之規(guī)定，相當(dāng)一部分被訴具體行政行為可能會撤銷。2可是，行政訴 訟法并未明文規(guī)定具體行政行為的“程序瑕疵”，那么，究竟要什么 樣的程序瑕疵，才是違反法定程序的瑕疵？才是應(yīng)當(dāng)撤銷的瑕疵？二、法官理解的程序瑕疵也有一審法院曾像第一個案例那樣，以具體行政行為違反法定程序 為由作出了撤銷判決。在黃某訴D縣公安局等治安行政處罰案中，一審 法院認(rèn)為D縣公安局在程序上存在五項(xiàng)違法情形：無通知被傳喚人家屬 的材料，多處記載的案發(fā)時間不一致，處罰的證據(jù)與調(diào)查的證據(jù)不一致， 結(jié)案時間早于發(fā)案時間，無調(diào)解程序的材料，故一審撤銷了D縣公安局 的公

5、安處罰決定。但是，該案上訴后，二審法院認(rèn)為該五項(xiàng)情形屬于程 序瑕疵，沒有影響到實(shí)體上的行政處罰的公正性，故撤銷了一審判決。 多達(dá)五處的瑕疵不僅暴露出具體行政行為的不嚴(yán)謹(jǐn)及違法性，而二審法 院把五項(xiàng)瑕疵一古腦地界定為程序瑕疵更是值得商榷。行政程序是行政主體實(shí)施行政行為時所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時 限和順序，行為方式、步驟構(gòu)成了行政行為的空間表現(xiàn)形式；行為的時 限、順序構(gòu)成了行政行為的時間表現(xiàn)形式。3 “違反法定程序”即是 指行政機(jī)關(guān)實(shí)施的具體行政行為違反了法律規(guī)定的期限、步驟、方式、 順序，但是，案例表明，即使具體行政行為違反了法定程序，此中的絕 大多數(shù)程序違法行為都被法院認(rèn)定為程序瑕疵，沒有被

6、撤銷。1、期限瑕疵所謂期限違法，是指行政行為的作出違反法定的期限。從法治的高 度講，有行為就有相應(yīng)的期限，而且這種期限是具體的、法定的，違反 了法定期限，同樣會導(dǎo)致程序違法。4如行政復(fù)議法第三十一條 規(guī)定：行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決 定；但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于六十日的除外。情況復(fù)雜，不能 在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可 以適當(dāng)延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過三十 日。中華人民共和國政府信息公開條例第二十四條規(guī)定：行政機(jī)關(guān) 收到政府信息公開申請，能夠當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以答復(fù)。行政機(jī) 關(guān)不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)

7、自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復(fù)； 如需延長答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，并告 知申請人，延長答復(fù)的期限最長不得超過15個工作日。違反時限的行為常見于治安行政處罰、道路行政處罰、林業(yè)行政裁 決、土地行政裁決等案件中，如在勞動行政確認(rèn)案中，被告未在法律規(guī) 定的60天內(nèi)作出工傷認(rèn)定決定，違反了期限規(guī)定，即認(rèn)定為程序瑕疵。 行政機(jī)關(guān)未在法定期限內(nèi)處理土地權(quán)屬爭議、超過法定期限作出信息公 開答復(fù)、未按期作出復(fù)議決定等等情形均屬于違反了法定期限。2、方式瑕疵具體行政行為的表現(xiàn)方式有書面形式、口頭形式、動作形式等。實(shí) 際上，書面方式是原則，這是法的明確性、減輕證明負(fù)擔(dān)以及行政機(jī)關(guān)

8、 按照規(guī)程制作案卷等理由的客觀要求。通過口頭、姿勢或者其他結(jié)論性 的活動作出行政行為，只有在客觀上能夠?qū)崿F(xiàn)行政行為目的的情況下才 能適用。5因此，法律規(guī)定需以書面形式作出的行政行為，就不得以 口頭形式或動作形式來作出。如行政許可法第三十八條第一款規(guī)定： 申請人的申請符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出準(zhǔn)予行政 許可的書面決定。一般認(rèn)為，方式主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是不得采取法律禁止 的方式，如運(yùn)用法律禁止的手段、方法調(diào)查取證。二是違反了法律規(guī)定 的格式要求。如行政處罰法第三十九條規(guī)定：行政處罰決定書應(yīng)當(dāng) 載明下列事項(xiàng)：（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址；（二）違反法律、 法規(guī)或者規(guī)章的事

9、實(shí)和證據(jù)；（三）行政處罰的種類和依據(jù)；（四）行 政處罰的履行方式和期限；（五）不服行政處罰決定，申請行政復(fù)議或 者提起行政訴訟的途徑和期限；（六）作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)名 稱和作出決定的日期。行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的行 政機(jī)關(guān)的印章。3、順序瑕疵作為行政程序要素的順序是指各個程序步驟之間的先后次序6， 步驟“就是完成某一程序的若干必經(jīng)階段” 7，任何具體行政行為的 實(shí)施，無論多簡單，都必須按照法定的步驟進(jìn)行，要先取證，后裁決； 先報批、后征地；先裁決，后執(zhí)行等等，否則即構(gòu)成程序違法。如土 地管理法第四十五條規(guī)定：征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：（一） 基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田

10、以外的耕地超過三十五公頃的；（三）其他 土地超過七十公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直 轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。如果征收的土地屬于農(nóng)用地的， 還應(yīng)當(dāng)依照土地管理法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批 手續(xù)。因此，若未依法報批，則征地程序違法。三、程序瑕疵行政行為的效力探索缺陷總是會有的，有“缺陷或不完善”的行政行為，一般不作違反 法定程序處理，8那么在無法律明文規(guī)定的情況下，法院在審判實(shí)踐 中又該如何進(jìn)行司法審查？（一）應(yīng)當(dāng)撤銷的瑕疵違反行政程序基本制度1、違反回避制度回避制度不僅是民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟的基本制度，也是 行政程序的基本制度。治安管理處罰法第八

11、十一條、人民警察法 第四十五條、行政許可法第四十八條、稅收征收管理法第十二 條、海關(guān)法第八十一條、行政處罰法第三十七條、專利法實(shí) 施細(xì)則第三十八條、商標(biāo)法實(shí)施條例第九條等法律法規(guī)均對回避 予以了明確規(guī)定，中華人民共和國行政程序法（試擬稿）第八條也 規(guī)定了回避制度?；乇苤贫鹊姆蓛r值在于確保法律程序的公正性，而 法律程序的公正性則可以樹立起利益沖突的雙方當(dāng)事人尋求法律程序 來解決爭議的信心，客觀上也有助于社會的穩(wěn)定發(fā)展。92、違反行政順序順序違法不僅反映了行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時的隨意性，更 體現(xiàn)了行政行為侵害公民權(quán)益的任意性。只要違反了行政順序的，就應(yīng) 當(dāng)撤銷該具體行政行為，不應(yīng)區(qū)別程序瑕

12、疵的輕重。如在鄔某訴H市勞 動教養(yǎng)管理委員會勞動教養(yǎng)案中，根據(jù)規(guī)定，辦案部門應(yīng)當(dāng)在合議完畢 后的二日內(nèi)將聆詢告知書送達(dá)給原告，告知其有要求聆詢的權(quán)利。但是，合議組在2012年3月21日進(jìn)行了合議，而聆詢告知書卻在 合議之前已向原告送達(dá)，故違反了程序規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)撤銷。3、違反聽證制度法律、法規(guī)明確要求行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為前要舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)聽證。如治安管理處罰法第九十八條、行政許可法第 四章第四節(jié)、行政處罰法第五章第三節(jié)、取水許可和水資源費(fèi)征 收管理?xiàng)l例第十八條、娛樂場所管理?xiàng)l例第十條、海關(guān)法第 四十九條、收費(fèi)公路管理?xiàng)l例第十五條等法律、法規(guī)均規(guī)定了聽證 制度，且為行政機(jī)關(guān)主動舉行或經(jīng)行

13、政相對人申請應(yīng)當(dāng)舉行聽證作了強(qiáng) 制性規(guī)定。因此，聽證是行政相對人的一項(xiàng)權(quán)利，在法律、法規(guī)有明確 規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知行政相對人聽證權(quán)，若行政機(jī)關(guān)未告 知或不舉行聽證而作出具體行政行為的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。（二）選擇性撤銷的瑕疵一一區(qū)分程序瑕疵的輕重程度1、違反期限制度具體行政行為雖然違反了法定期限，但若行政機(jī)關(guān)仍作出處理的， 法院應(yīng)當(dāng)允許。否則，行政機(jī)關(guān)仍可依據(jù)行政訴訟法解釋第五十四 條第二款的規(guī)定，作出相同的具體行政行為，如此并無意義，徒耗效率， 不利問題的及時處理。如在李某訴I市人民政府行政復(fù)議案中，市勞保 局違反法定期限，逾期作出工傷認(rèn)定，在復(fù)議時，I市人民政府以工傷 認(rèn)定程序違法

14、為由，作出了撤銷判決并責(zé)令勞保局重新作出工傷認(rèn)定的 決定。訴至法院后，一二審法院均認(rèn)為法律規(guī)定處理期限是為了提高行 政效率，及時維護(hù)相對人和其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益，I市人民政府 的做法違背了立法目的，故撤銷了復(fù)議決定。102、違反方式要求一般認(rèn)為，具體行政行為違反了法定方式要求，不必然導(dǎo)致行政行 為的撤銷。如在J市婦幼保健院訴J市工商行政管理局行政處罰決定案 中，法院認(rèn)為，工商局作出的處罰決定中沒有具體載明據(jù)以認(rèn)定保健院 違法行為存在的證據(jù)名稱，使其處罰決定書的內(nèi)容不完備，但屬于輕微 瑕疵，不影響處罰決定的有效成立。11如果具體行政行為方式要求中 的某項(xiàng)內(nèi)容記錄不全或出現(xiàn)差錯，則法院不應(yīng)判決

15、撤銷。但是，如果瑕 疵導(dǎo)致被處罰人不確定、未列明違法事實(shí)、未列明證據(jù)、未載明處罰種 類、未載明處罰依據(jù)等，即行政機(jī)關(guān)未記載應(yīng)當(dāng)載明的內(nèi)容，則應(yīng)當(dāng)予 以撤銷。3、違反告知義務(wù)如未履行告知義務(wù)或未正確履行告知義務(wù)的具體行政行為，應(yīng)當(dāng)判 決撤銷。在K縣勞動就業(yè)管理局訴稅務(wù)行政處理決定案中，行政機(jī)關(guān)在 作出行政處罰決定前，未依照行政處罰法第三十一條的規(guī)定，將作 出行政處罰決定的事實(shí)、理由及法律依據(jù)告知當(dāng)事人，并告知當(dāng)事人依 法享有陳述和申辯，也未告知有權(quán)申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán) 利，故法院判決撤銷了該處罰決定。12但是，如果行政機(jī)關(guān)先行進(jìn)行 了補(bǔ)正，也未損害相對人的權(quán)益，則可不予撤銷。如在一份現(xiàn)

16、場筆錄中 未告知當(dāng)事人可以申請回避，但在另一份筆錄中予以了告知，且當(dāng)事人 明確表示不申請回避的話，則可視為行政機(jī)關(guān)在后續(xù)辦案過程中自行彌 補(bǔ)了先前的程序瑕疵，不予撤銷。134、違反公告制度公告制度與聽證制度有相同的功能，可以保障公民的知情權(quán)，同時 對行政機(jī)關(guān)起到監(jiān)督作用。違反一般的告知義務(wù)，若對相對人的實(shí)體權(quán) 利義務(wù)不會產(chǎn)生影響，則不應(yīng)撤銷。如根據(jù)林木和林地權(quán)屬登記管理 辦法第十條的規(guī)定，登記機(jī)關(guān)對已經(jīng)受理的登記申請，應(yīng)當(dāng)自受理之 日起10個工作日內(nèi)，在森林、林木和林地所在地進(jìn)行公告，公告期為 30天。若登記機(jī)關(guān)在林權(quán)登記過程中，沒有履行公告程序，但涉案山林 延包系原家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上的繼續(xù)承

17、包，則該程序瑕疵不應(yīng)為撤銷的 理由。能夠?qū)π姓鄬θ说臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生重要影響的公告，若未公告，則 應(yīng)認(rèn)定為違反了法定程序，應(yīng)予以撤銷。如行政強(qiáng)制法第四十四條 規(guī)定：對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政 機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。土地管理法第四十八條規(guī)定： 征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地 的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例 第十三條、第二十九條規(guī)定：市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應(yīng) 當(dāng)及時公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等 事項(xiàng)。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)依法建立房屋征收補(bǔ)償檔案，并將分戶補(bǔ)償 情

18、況在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。四、余論：亟待建立的程度瑕疵行政行為制度德國、日本等國家及我國臺灣地區(qū)均建立了程序瑕疵行政行為制 度，根據(jù)程序違法性的嚴(yán)重程度，作了明顯、嚴(yán)重、中度、一般、輕微 的區(qū)分，同時還建立了瑕疵行政行為的補(bǔ)正制度，較好地解決了行政機(jī) 關(guān)具體行政行為的違法性問題，既確保了具體行政行為的公定力及效 率，又能維護(hù)司法權(quán)威。當(dāng)前，我國要盡快出臺行政程序法，建立符合 我國國情的行政程序制度，促進(jìn)“依法行政”，為全面推進(jìn)“依法治國” 目標(biāo)作出貢獻(xiàn)?！咀⑨尅浚何闹形戳忻鞒鎏幍陌咐鶃碓从谥袊鴮徟蟹蓱?yīng)用支持系統(tǒng)數(shù) 據(jù)庫。郭修江：行政訴訟法目的之回顧與展望一一合法性審查與解 決行政爭議的對立統(tǒng)一，載中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會編：中國行 政法之回顧與展望，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第806頁。姜明安：行政法與行政訴訟法，北京大學(xué)出版社1999年版， 第260頁。楊海坤、黃學(xué)賢：中國行政程序法典化一從比較法的角度研究，法律出版社1999年版，第435頁。德毛雷爾：行政法學(xué)總論，高家偉譯，法律出版社2000 年版，第236頁。姚銳敏、易風(fēng)蘭：違法行政及其法律責(zé)任研究，中國方正 出版社2000年版，第103頁。應(yīng)松年：行政法學(xué)新論，中國方正出版社1998年版，第