稅收立法權(quán)劃分的研究

1、稅收立法權(quán)劃分的研究摘要：分稅制改革僅涉及稅收執(zhí)法權(quán)的劃分，稅收立法權(quán)根本上沒有分。地方政府“迫于財政收支壓力，濫用收費權(quán)，非法截取稅收立法權(quán)，致使政府收入分配秩序混亂。根據(jù)稅收立法權(quán)劃分的理論和國際慣例，稅收立法應在相對集權(quán)的根底上、適度分權(quán)。關(guān)鍵詞：稅權(quán)；稅收立法權(quán)；政府職能；稅權(quán)分配形式所謂稅收立法權(quán)，是指國家權(quán)利機關(guān)或經(jīng)授權(quán)機關(guān)根據(jù)法定權(quán)限和程序制定、認可、修改、補充和廢止稅收法律、法規(guī)的權(quán)利，是稅權(quán)的重要組成部分。一般認為，稅權(quán)包括稅收立法權(quán)、稅收執(zhí)法權(quán)、稅收司法權(quán)。其中，稅收立法權(quán)是最根本的原創(chuàng)性的權(quán)利，也是稅權(quán)劃分和合理分權(quán)的核心內(nèi)容，其他兩項稅權(quán)都是由立法權(quán)規(guī)定的。所謂稅收立法

2、權(quán)劃分，就是指稅收立法權(quán)在國家相關(guān)機構(gòu)間的劃分和配置，以此明確各自的權(quán)限、職責，便于合法行使，確立稅制。稅收立法權(quán)在國家機構(gòu)間的劃分，有縱向與橫向的區(qū)別。縱向劃分是該稅權(quán)在中央與地方權(quán)利機構(gòu)之間的劃分，橫向劃分是該稅權(quán)在同級的權(quán)利機構(gòu)和行政機構(gòu)間的劃分。本文主要研究稅收立法權(quán)的縱向劃分，因為它是稅權(quán)劃分的主導，也是制約分稅制標準化的關(guān)鍵。一、稅收立法權(quán)劃分的理論根據(jù)和國際慣例一稅收立法權(quán)劃分的理論根據(jù)政府職能的界定和劃分，是合理劃分事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)的出發(fā)點?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府具有資源配置、收入分配、經(jīng)濟穩(wěn)定的三大職能。大多數(shù)經(jīng)濟學家認為，從縱向來看，政府間職能劃分大致如下：1資源配置職能

3、由中央政府與地方政府共同履行，而且主要由地方政府履行。因為不同層次的公共品受益范圍是不同的，分權(quán)進展資源配置更有效率。全國性的公共品或轄區(qū)間外溢性的公共品由中央政府統(tǒng)一提供，可以防止浪費。地區(qū)性的公共品由地方政府提供，可以進步適應性、針對性、準確性。兩個層次的公共品中以后者為多，所以該職能主要應由地方政府履行。2收入分配職能由中央政府履行。因為收入分配職能地區(qū)間的收入再分配、個人之間的收入再分配都不能或不宜由地方政府履行。3經(jīng)濟穩(wěn)定職能主要由中央政府履行。因為地方政府不具備宏觀經(jīng)濟調(diào)控的政策手段、才能。按照上述中央和地方政府職能的界定和分配，劃定事權(quán)，明確財權(quán)，確立稅權(quán)，為各級政府履行職能提供

4、必須的物質(zhì)保障。將但凡與中央政府履行職能相關(guān)的事權(quán)、財權(quán)劃歸中央政府及其財政，并將中央稅國稅的立法權(quán)相應劃分、配置給中央權(quán)利機構(gòu)或經(jīng)授權(quán)機構(gòu)，構(gòu)建全國統(tǒng)一的中央稅體系；將但凡與地方政府履行職能相關(guān)的事權(quán)、財權(quán)劃歸地方政府及其財政，并賦予地方權(quán)利機構(gòu)相應的地方稅立法權(quán)，構(gòu)建地方稅體系輔之以較為完善的政府間轉(zhuǎn)移支付體制。這樣的根本分工適宜中央政府把握全局、地方政府有條件因地制宜的要求。這既是政府間財政關(guān)系的理論根底，當然同樣也是稅收立法權(quán)劃分的理論根據(jù)。二稅收立法權(quán)劃分的國際慣例從稅權(quán)主要是稅收立法權(quán)集中和分散程序的不同來看，國際上有三種典型的稅權(quán)分配形式：相對分權(quán)形式、適度分權(quán)形式、相對集權(quán)形式

5、。美國實行的是相對分權(quán)形式，稅收立法權(quán)在政府之間的分配相對平衡一些。聯(lián)邦稅的立法權(quán)全部集中在中央，各州均擁有州稅、地方稅的立法權(quán)。各州政府大多利用稅收立法權(quán)來貫徹政府的稅收政策，在設計、調(diào)整稅制構(gòu)造時，都試圖簡化稅制，目的在于吸引或至少不趕跑州外資金。應當指出，聯(lián)邦有權(quán)過問各州稅收立法，必要時可出面協(xié)調(diào)各州的爭議。日本實行的是適度分權(quán)形式，都、道、府、縣也擁有地方稅的立法權(quán)，但中央為了防止地方稅和中央稅重復，實行一套“課稅否決制度。即，允許地方在地方稅法列舉的范圍內(nèi)自行立法征稅，但假設想超出范圍，須經(jīng)自治大臣批準。目的在于限制地方擅自立法征稅，防止因稅收分權(quán)而出現(xiàn)稅政混亂，阻礙公平競爭。德國實

6、行的是相對集權(quán)的形式，聯(lián)邦專享稅和共享稅的立法權(quán)集中在聯(lián)邦，對各州專享稅聯(lián)邦有優(yōu)先立法權(quán)，為促成稅制和法律的必要統(tǒng)一，實際上各州專享稅的立法大部分也由聯(lián)邦來從事，各州真正擁有的稅收立法權(quán)事實上僅限于地方性稅收。通過對世界上三種典型稅權(quán)分配形式的分析，我們可以得到如下啟示：1世界上并不存在一個完全統(tǒng)一的稅權(quán)分配形式，稅權(quán)的集中與分散程度各不一樣。各國往往從本國的政治、經(jīng)濟體制和國情出發(fā)，來選擇、確定自己的稅權(quán)分配形式。2盡管各國稅權(quán)分配形式差異很大，但都不同程度地賦予地方一定的稅收立法權(quán)。當今世界稅權(quán)分配，既沒有絕對的集權(quán)，也沒有絕對的分權(quán)，而是在中央的調(diào)控下，地方普遍擁有一定程度、范圍的稅收立

7、法權(quán)。這些為我國稅收立法權(quán)的劃分，提供了一定的參考與借鑒。二、目前我國稅收立法權(quán)劃分存在的問題一憲法、法律與行政法規(guī)間的規(guī)定不一致，稅收立法權(quán)過度集中于中央，地方無緣分享。我國憲法規(guī)定，盛自治區(qū)、直轄市的人大及常委會在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。除此之外，全國人大及常委會還曾先后授權(quán)廣東盛福建盛海南省及深圳市、廈門市人大及常委會制定所屬經(jīng)濟特區(qū)的地方性法規(guī)。但是，?稅收征管法?卻又規(guī)定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，按照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務院規(guī)定的，按照國務院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。也就是說，只有經(jīng)稅收法律、行政法規(guī)的授權(quán)特別授權(quán)地方人

8、大及常委會才有權(quán)制定地方性稅收法規(guī)?？蓵r到今日，還沒有這種特別授權(quán)。國務院也數(shù)次發(fā)文，強調(diào)稅收立法的集中。如國發(fā)1993第85號文件規(guī)定，“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央；國發(fā)1993第90號文件規(guī)定，“中央稅和全國統(tǒng)一實行的地方稅的立法權(quán)集中在中央等等。地方制定稅收性法規(guī)實際上是不允許的。二地方政府非法截取稅收立法權(quán)，越權(quán)、濫權(quán)現(xiàn)象嚴重。1994年分稅制改革很不徹底、標準，只是分稅、分征、分管，進展了稅收執(zhí)法權(quán)的劃分，明確了中央和地方的稅收利益，稅收立法權(quán)非但沒有分，而且還在上收，因為，中央將地方政府原有的稅收減免稅權(quán)、政策措施的解釋權(quán)上收了，統(tǒng)一集中于中央。地方在分享稅收立

9、法權(quán)無望的情況下，紛紛采取了一些“變通措施，非法截取中央的稅收立法權(quán)，越權(quán)、濫權(quán)的現(xiàn)象一直不斷。主要表現(xiàn)為：1地方政府濫用收費權(quán)。地方標準性稅收收入增長乏術(shù)、支出卻呈剛性上漲、入不敷出的情況下，“正門不通走旁門，沒有稅收立法權(quán)，就濫用收費權(quán)，非標準性的收費規(guī)模急劇膨脹，出現(xiàn)費擠稅、費稅主次顛倒的我國特有的反?，F(xiàn)象，嚴重地擾亂了政府收入分配秩序。2盡管有明文規(guī)定，國、地稅實行垂直指導，但是地方政府對此還是置之不理，橫加干預。不少地方的指導在對待稅收問題上往往以言代法、以權(quán)代法，或擅自變通稅法，或越權(quán)減免稅，或違規(guī)批準緩稅，從而造成較嚴重的地方政府部門非法使用或濫用稅收立法權(quán)的現(xiàn)象。三、稅收立法權(quán)

10、劃分的設想及配套改革措施一在中央相對集權(quán)的根底上，適當?shù)刭x予地方一定的稅收立法權(quán)。如前文所述，我國目前存在著稅收立法權(quán)過度集中的問題，無疑需要進展改革、分權(quán)。在選擇、確定我國稅權(quán)分配形式的時候，不僅要遵循國際慣例，借鑒和參考別國的先進經(jīng)歷，而且更要考慮我國的國情。我國是世界上最大的開展中國家，處在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的非常時期，迫切需要中央政府集中財力，在建立、培育、引導市場運行機制的同時，進展有效的宏觀經(jīng)濟調(diào)控，以實現(xiàn)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟持續(xù)開展，因此，在稅權(quán)分配形式上必須強調(diào)中央的相對集權(quán)，稅收立法權(quán)主要集中在中央，這是根底，動搖不得，否那么很容易造成政策法律混亂、地區(qū)經(jīng)濟割據(jù)，不利于全國統(tǒng)一市場的形成

11、和開展。另一方面，我國幅員遼闊，各地自然條件和經(jīng)濟開展程度很不平衡，財政才能、稅源狀況各異，也需要進展適當?shù)姆謾?quán)，賦予地方一定的稅收立法權(quán)，逐步建立、完善地方稅制。為此，我國應確立中央相對集權(quán)、同時向地方適度分權(quán)的復合稅權(quán)分配形式，建立以中央立法為主、省級立法為輔的稅收立法格局。終究如何向地方分權(quán)，適度怎么掌握，這是需要深化研究的問題。首先明確中央稅、共享稅、地方稅中的主要稅種的立法權(quán)仍要集中在中央，不得向地方分權(quán)，唯有這樣才能保證全國政令和稅收政策的統(tǒng)一，促進全國統(tǒng)一市場的形成和公平競爭。其次，可將其余地方稅稅種的立法權(quán)作如下劃分：1稅源較為普遍、稅基不易在地區(qū)轉(zhuǎn)移的、對宏觀經(jīng)濟影響較小的稅

12、種，以及涉及維護地方根底設施的稅種，如房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、牧蓄交易稅、城市維護建立稅等等，由中央負責制定這些稅種的根本稅法，其施行方法、稅目稅率調(diào)整、稅收減免等可賦予地方；2稅源零星分散、納稅環(huán)節(jié)不易掌握、征收本錢大的、且對宏觀經(jīng)濟不發(fā)生影響的稅種，如契稅、屠宰稅、筵席稅等稅種的立法權(quán)可以全部下放；3地方還可以結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟資源優(yōu)勢，對具有地方性特點的稅源立法開征新的稅種，并制定詳細的征稅方法，但是必須報全國人大及國務院批準、備案。應該重點指出的是，地方制定地方性法規(guī)必須合法，立法開征新稅不能擠占中央稅源，影響宏觀經(jīng)濟調(diào)控；要有利促進地方經(jīng)濟開展，不能形

13、成稅收壁壘；要充分考慮納稅人負擔才能，確?？傮w稅負程度適當；并要履行報批手續(xù)，承受中央監(jiān)管。二賦予地方稅收立法權(quán)的改革配套措施。一方面，必須治理地方政府的亂收費。我國地方政府沒有稅收立法權(quán)，就濫用收費權(quán)，自收自用，體外循環(huán)，造成政府收入分配機制混亂，與市場經(jīng)濟國家標準的政府分配相差很大，國外財政分配歷來以稅收為主、收費為輔，并強調(diào)政府預算的完好性、統(tǒng)一性。為此，地方擁有了相應的稅收立法權(quán)，可以建立、健全地方稅體系，獲得更多標準的收入，同時，要徹底整治非標準的收入亂收費問題，按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟導向，將現(xiàn)行名目繁多的收費各按其性質(zhì)、類別分流歸位，堅決實行“一清、二轉(zhuǎn)、三改、四留改革方案，使稅費各行其道，確保政府收入行為合法、標準。另一方面，地方指導要增強稅收法治意識，徹底杜絕以言代法