名家講壇29國企分類改革與治理現(xiàn)實與走向課件

1、國企分類改革與治理：現(xiàn)實與走向北京師范大學公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心2014年4月9日高明華教授國企分類改革與治理：現(xiàn)實與走向北京師范大學公司治理與企業(yè)發(fā)目錄1.國企歷史發(fā)展及屬性2.中國國企改革誤區(qū)及后果3.中國國企如何分類改革4.中國國企如何分類治理5.中國國企如何分類監(jiān)管目錄1.國企歷史發(fā)展及屬性2.國企歷史發(fā)展及屬性2.國企歷史發(fā)展及屬性1.1 歷史視角看國企二戰(zhàn)前及戰(zhàn)時：彌補私人資本不足，應(yīng)對戰(zhàn)爭和經(jīng)濟危機。二戰(zhàn)后至80年代前：扮演為私人經(jīng)濟服務(wù)的角色。公共品和準公共品基礎(chǔ)設(shè)施承擔社會福利國家經(jīng)濟安全產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級金融調(diào)控，穩(wěn)定經(jīng)濟80年代之后：私有化，國企主要提供公共品。1.1

2、歷史視角看國企二戰(zhàn)前及戰(zhàn)時：彌補私人資本不足，應(yīng)對戰(zhàn)1.2 美國國企美國人對國企懷有矛盾心理：一方面，美國人高度崇尚自由主義，不贊成把國企作為達到某種目的的工具；另一方面，又認為國企是一種可供選擇的組織私企可以依靠國企來提供信貸、刺激投資、降低風險、穩(wěn)定價格、承擔服務(wù)等。國企可從事私企不愿經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，如鐵路運輸、公共交通等。國企比政府能夠更好地完成某些公共服務(wù)，可以使公共服務(wù)脫離黨派的控制。20世紀80年開始放松管制運動，競爭性國企進一步退出。目前美國國企創(chuàng)造的GDP不到1%，因為國企所在領(lǐng)域基本上是不賺錢的領(lǐng)域。1.2 美國國企美國人對國企懷有矛盾心理：1.3 英國國企（1）20世紀70年代

3、之前，英國對國企較為看重，認為國企是國家經(jīng)濟、社會和政治措施的一部分。技術(shù)發(fā)展導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)革命，而產(chǎn)業(yè)革命需要大量投資和其他創(chuàng)新，而這是私企難以達到的；30年代危機導(dǎo)致的特殊困難，也需要國企。20世紀70年代末開始國企私有化，但有些國企私有化失敗而重新回歸國有，突出表現(xiàn)是鐵路運輸改革。1.3 英國國企（1）20世紀70年代之前，英國對國企較為看1.3 英國國企（2）：鐵路改革失敗1994年開始實施鐵路改革法案，1997年完成。原國家鐵路公司被120多家私營企業(yè)取代。從1997年到2002年五年期間，接連發(fā)生了13起嚴重事故。Discovery拍攝的紀錄片顯示，事故原因是：本應(yīng)該統(tǒng)一經(jīng)營的公共鐵路被

4、分別包給兩個不同的私有企業(yè)，負責信號系統(tǒng)和運輸?shù)墓局g缺乏溝通；負責該線路運營的泰晤士列車公司在對新的安全系統(tǒng)進行成本核算之后，認為更新火車事故防御系統(tǒng)的費用大于事故發(fā)生后的賠償，因而擱置了更新計劃，寧可進行事故后的傷亡賠償，也不愿意進行安全系統(tǒng)改造。由于事故頻發(fā)，英國鐵路私有化最終以政府重新收回國有而結(jié)束。目前英國國企創(chuàng)造的GDP占2%。1.3 英國國企（2）：鐵路改革失敗1994年開始實施鐵路改1.4 歐洲大陸法系國企歐洲大陸法系國企的共性是：滿足公眾利益，如基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通等；具有全國性意義的高風險部門，如核燃料、天然氣等；出于控制目的，如造幣廠；解決地區(qū)和部門差異；戰(zhàn)略考慮，如國防

5、；服務(wù)于私企，如成果轉(zhuǎn)化平臺、創(chuàng)造寬松環(huán)境等。概括起來：滿足公益，包括公共品（如基礎(chǔ)設(shè)施、國防）和準公共品（如天然氣、核燃料），以及為私企服務(wù)。經(jīng)濟調(diào)控（如造幣）和經(jīng)濟引領(lǐng)（如解決地區(qū)差異）1.4 歐洲大陸法系國企歐洲大陸法系國企的共性是：1.5 總結(jié)：西方發(fā)達國家國企基本特點國有企業(yè)是為解決因市場失靈而出現(xiàn)的市場本身不能解決的諸多公共問題而存在的，公共性是國有企業(yè)的本質(zhì)屬性。國企有兩大職能（均不是為了盈利）實現(xiàn)宏觀調(diào)控（如穩(wěn)定經(jīng)濟，平抑物價）；提供公共品和準公共品，包括為私企提供服務(wù)。特定時期也會謀求盈利（如引領(lǐng)經(jīng)濟，促進經(jīng)濟發(fā)展），但經(jīng)濟基本穩(wěn)定后則會大部退出，只報留少部分。GDP比重絕大

6、部分介于1-10%之間，英美很低，法、德較高?？傮w規(guī)模不大，主要分布在公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和國家安全等領(lǐng)域。1.5 總結(jié)：西方發(fā)達國家國企基本特點國有企業(yè)是為解決因市場2.中國國企改革誤區(qū)及后果2.中國國企改革誤區(qū)及后果2.1 國企改革目標是什么？國民福利還是國資增值？國資所有者是誰？國民還是政府？應(yīng)該是：國民福利的最大化。提供公共品和準公共品，是直接提高國民福利宏觀調(diào)控是間接提高國民福利，為提高國民福利創(chuàng)造環(huán)境。2.1 國企改革目標是什么？國民福利還是國資增值？2.2 國有企業(yè)改革的誤區(qū)（1）30多年的國企改革追求的國資增值，即大一統(tǒng)的市場化，或者說是“賺錢”，而非國民福利，把手段當成了目標。

7、十八屆三中全會決定中關(guān)于國企改革的思路基本上都是手段（如增強國企控制力、影響力，鼓勵民企進入國企，推進混合所有制），對于國企改革目標仍是模糊的。2.2 國有企業(yè)改革的誤區(qū)（1）30多年的國企改革追求的國資2.2 國有企業(yè)改革的誤區(qū)（2）國企“大一統(tǒng)”改革的表現(xiàn)是：其一，一些應(yīng)該市場化或需要加快市場化的行業(yè)卻沒有市場化或市場化程度很低，如電信、金融、鋼鐵、路橋建設(shè)等，繼續(xù)維持高壟斷，把消費者剩余轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余。其二，一些不應(yīng)該市場化或者只應(yīng)該適度市場化的行業(yè)卻在極力推進市場化，如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、鐵路運輸?shù)?，這意味著百姓雙重納稅。2.2 國有企業(yè)改革的誤區(qū)（2）國企“大一統(tǒng)”改革的

8、表現(xiàn)是：2.3 國企“大一統(tǒng)”市場化改革后果（1）“大一統(tǒng)”改革所帶來的后果，不是國民福利的提高，而是下降。競爭性領(lǐng)域國企壟斷嚴重，市場化不足：創(chuàng)新動力不足，成本控制不力，技術(shù)落后；產(chǎn)品價高質(zhì)次（包括低服務(wù)）。2.3 國企“大一統(tǒng)”市場化改革后果（1）“大一統(tǒng)”改革所帶2.3 國企“大一統(tǒng)”市場化改革后果（2）以電信為例：收入：美國低收入人群月實際收入在1700-2300美元左右，用一個最低值 1700美元表示；北京的低收入人群月實際收入在1600元左右。美元和RMB差不多數(shù)量。電話費寬帶費：美國25美元電話包月（含網(wǎng)絡(luò)），1700美元=68個月電話費；北京電話費加4M寬帶，至少180元/月，

9、1600=8.8月電話月租費和寬帶費。如此計算，中國電話和網(wǎng)費差不多是美國的近8倍。2.3 國企“大一統(tǒng)”市場化改革后果（2）以電信為例：2.3 國企“大一統(tǒng)”市場化改革后果（3）競爭性國企壟斷造成實際收益率和名義收益率的巨大差距，后者包括應(yīng)歸公眾所有的壟斷租金（包括土地租、價格租、利息租、資源租、補貼、分紅租等）2.3 國企“大一統(tǒng)”市場化改革后果（3）競爭性國企壟斷造成2.3 中石油名義績效/實際績效/壟斷租金(億元)項目2007年2008年2009年2010年名義企業(yè)績效（營業(yè)利潤）1939.581495.201447.651930.86壟斷租金 其中： 土地租236.94249.302

10、53.43268.08資源租410.29498.83294.59377.61價格租153.93-226.441,631.15891.41利息租7.135.7710.0010.91政府補貼388169.1410.9715.99企業(yè)實際績效（營業(yè)利潤）743.29798.60-752.49366.86名義營業(yè)利潤率（%）23.2313.9614.2013.18實際營業(yè)利潤率（%）8.907.46-7.382.50注：本表沒有考慮分紅租等壟斷租金，因此仍是保守計算。2.3 中石油名義績效/實際績效/壟斷租金(億元)項目2002.3 國企“大一統(tǒng)”市場化改革后果（4）公益性和自然壟斷性國企過度市場化同

11、樣造成國民福利下降，如公交、醫(yī)院、鐵路運輸?shù)?。十堰市公交民營化改革5年間，發(fā)生四起大規(guī)模停運事件。長沙市公交民營化后，不愿搭載那些手持紅色免費乘車優(yōu)待證的老年人。合肥市公交民營化后，為在限定時間內(nèi)跑完每一趟車，往往采取違章、超速、闖紅燈等非常手段，在2007年前5個月造成11位市民死亡。醫(yī)院市場化改革，看不起病，老人跌倒無人扶。鐵路運輸市場化改革：剛性需求的票價上漲為了誰？2.3 國企“大一統(tǒng)”市場化改革后果（4）公益性和自然壟斷性3.中國國企如何分類改革3.中國國企如何分類改革3.1 特殊國情決定國有企業(yè)應(yīng)分類改革中國國企總體規(guī)模大，分布廣泛。以上市公司為例，到2013年底，上市公司中的國有

12、控股公司數(shù)量盡管降到了42%。但是，國有控股企業(yè)控制的資產(chǎn)和營業(yè)收入?yún)s超過80%，體量仍然龐大。而且在上市公司涉及的18個行業(yè)中，國有控股公司分布在其中的17個行業(yè)（只有衛(wèi)生和社會工作行業(yè)沒有國有控股公司）。中國還處于社會主義市場經(jīng)濟初級階段，因此，短期內(nèi)不同類型的國有企業(yè)還會同時并存，但必須認識到，它們的地位和目標是不同的。3.1 特殊國情決定國有企業(yè)應(yīng)分類改革中國國企總體規(guī)模大，分3.2 國企類型公益性國有企業(yè)：提供公共品，如城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、環(huán)境衛(wèi)生、國防、公園、消防等。合理壟斷性國有企業(yè)自然壟斷性國有企業(yè)：具有規(guī)模報酬遞增和成本遞減性，如輸電、管道燃氣、自來水、鐵路運輸?shù)?。稀缺資

13、源壟斷性國有企業(yè)：不可再生的資源，如石油、黃金、稀土等競爭性國有企業(yè)：除以上兩類，其他都應(yīng)納入競爭性國有企業(yè)，包括目前具有一定行政壟斷的企業(yè)，如金融、電信服務(wù)等。3.2 國企類型公益性國有企業(yè)：提供公共品，如城市基礎(chǔ)設(shè)施、目標企業(yè)形式收費或定價公益性國企不賺錢，以社會和諧和穩(wěn)定為唯一目標。國有獨資，特殊法人，非企業(yè)，財政支持，受專門法規(guī)范，一企一法或一類一法。原則上免費，如收費，需在征求公眾意見基礎(chǔ)上由政府決定。自然壟斷性國企盈虧平衡，或“賺小錢”，追求公眾福利最大化是首要目標。國有獨資企業(yè)，受專門法規(guī)范，一企一法或一類一法?；诔杀具f減性和規(guī)模經(jīng)濟性，由政府基于平均成本進行定價。稀缺資源壟斷

14、性國企資源開發(fā)限制，追求經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展國有獨資企業(yè)，一企一法或一類一法按供需定價，國家征收高額資源稅，盈利全部上繳競爭性國企按市場規(guī)則追求最大化利潤，沒有強制性公共目標（環(huán)保、納稅等義務(wù)性責任除外）。產(chǎn)權(quán)多元化，混合所有制，受商事法規(guī)范。企業(yè)自主定價。3.3 不同類型國企改革方向目標企業(yè)形式收費或定價公益性國企不賺錢，以社會和諧和穩(wěn)定為唯3.4 如何看待現(xiàn)實中國企的多元性現(xiàn)實中的國企很少有純粹的公益性國企、自然壟斷性國企或競爭性國企？怎么歸類？應(yīng)該通過改革或重組做純粹的國有企業(yè)，使不同類型國有企業(yè)更符合自身的本質(zhì)屬性。如果讓同一個國企既做公益又賺錢，將導(dǎo)致目標的沖突，最終可能哪個目標也實

15、現(xiàn)不了。純粹的國企，可使復(fù)雜的問題簡單化。3.4 如何看待現(xiàn)實中國企的多元性現(xiàn)實中的國企很少有純粹的公混合所有制的“混合”意味著同一企業(yè)中存在多元股東或經(jīng)濟主體，不同經(jīng)濟主體入股同一企業(yè)的目的是尋求企業(yè)價值或利潤的最大化。公益性國企：不賺錢，不適合發(fā)展混合所有制。自然壟斷性國企：賺小錢，也不適合發(fā)展混合所有制。稀缺資源壟斷性國企：為防止資源過度消費，價格應(yīng)由市場決定，這意味著企業(yè)能賺錢；為防止企業(yè)因能夠賺錢而過度開發(fā)，必須征收高額資源稅，盈利應(yīng)全部上交國家財政。也不適合發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。只有競爭性國企才適合發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。3.5 哪類國企適合發(fā)展混合所有制混合所有制的“混合”意味著同一企

16、業(yè)中存在多元股東或經(jīng)濟主體，在公司控股形態(tài)上，無需追求國有絕對控股，盡可能采用國有相對控股，以實現(xiàn)股東之間的相互制衡。在董事會職能上，要避免把董事會和經(jīng)營層混為一談，這有利于避免國有股東干預(yù)企業(yè)經(jīng)營問題。在董事會構(gòu)成上，董事會中必須有較多的獨立董事，或者應(yīng)有非國有股東（尤其是小股東）的代表，以增強非國有股東參股國有企業(yè)的動力。在高管選聘和考核上，必須積極發(fā)展職業(yè)經(jīng)理人市場，以貢獻來對經(jīng)理人進行考核。3.6 競爭性國企如何發(fā)展混合所有制在公司控股形態(tài)上，無需追求國有絕對控股，盡可能采用國有相對控2014年3月5日，李克強總理在第十二屆全國人大第二次會議的政府工作報告中指出，要“在金融、石油、電力

17、、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域，向非國有資本推出一批投資項目”。如何看待七大領(lǐng)域的開放？3.7 七大領(lǐng)域需具體分析（1）2014年3月5日，李克強總理在第十二屆全國人大第二次會議的金融業(yè)和電信業(yè)可以歸為競爭性行業(yè)，可以放開。石油和資源開發(fā)中的不可再生的稀缺資源開發(fā)屬于同一類，應(yīng)限制放開；資源開發(fā)中的可再生資源開發(fā)屬于競爭性行業(yè)，可完全放開。鐵路和電力大體可以歸為同一類，具體可以分為兩種類型：一是競爭類型，對于鐵路來說，主要指鐵路建設(shè)，如軌道鋪設(shè)、橋梁建設(shè)、機車生產(chǎn)、車站修建等；對于電力來說，主要包括電力設(shè)備和器材、發(fā)電等，完全可以放開經(jīng)營。二是自然壟斷類型，包括鐵路運輸和輸電，應(yīng)限制放

18、開3.7 七大領(lǐng)域放開需具體分析（2）金融業(yè)和電信業(yè)可以歸為競爭性行業(yè)，可以放開。3.7 七大領(lǐng)域公用事業(yè)比較復(fù)雜，大體可以分為三類：一是公益類型，比如城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、環(huán)境衛(wèi)生、國防、道路、橋梁、公園、消防、污水處理、防洪等。對于這種類型，其建設(shè)階段以及設(shè)備生產(chǎn)是競爭性的，民營資本可以進入；但建設(shè)階段完成后的運營則是公益性的，只能適合國有企業(yè)來經(jīng)營。二是自然壟斷類型，如自來水、輸電、管道天然氣、熱力供應(yīng)等，應(yīng)限制放開。三是競爭類型，如文化娛樂場所、出租車、郵政、房屋修繕等，應(yīng)充分放開。3.7 七大領(lǐng)域需具體分析（3）公用事業(yè)比較復(fù)雜，大體可以分為三類：3.7 七大領(lǐng)域需具體分3.8 國有企業(yè)改革阻力在理念上，把市場經(jīng)濟等同于市場化，把市場化等同于賺錢。民營企業(yè)參股國有企業(yè)的憂慮，擔心被國有資本控制。既有國有壟斷企業(yè)利益集團的阻撓。政府財政收支的壓力，短期財政收入減少，而支出會增加。3.8 國有企業(yè)改革阻力在理念上，把市場經(jīng)濟等同于市場化，把4.中國國企如何分類治理4.中國國企如何分類治理4.1 公益性國企和合理壟斷性國企所有者權(quán)益：明確所有權(quán)屬公眾，公眾有決策參與權(quán)。董事