關(guān)于關(guān)于建立人大監(jiān)督專員制度的思

1、關(guān)于建立人人大監(jiān)督督專員制制度的思思考在我國國，人民民代表大大會是國國家權(quán)力力機關(guān)，它它享有憲憲法和法法律規(guī)定定的對“一一府兩院院”的監(jiān)監(jiān)督權(quán)，國國家行政政機關(guān)、審審判機關(guān)關(guān)和檢察察機關(guān)由由它產(chǎn)生生，對它它負(fù)責(zé)，受受它監(jiān)督督。然而而，由于于作為權(quán)權(quán)力機關(guān)關(guān)的人大大缺乏明明確的機機構(gòu)來負(fù)負(fù)責(zé)對行行政、司司法機關(guān)關(guān)工作人人員履職職行為的的監(jiān)督，從從而使得得行政、司司法機關(guān)關(guān)中官僚僚主義盛盛行，不不作為、延延遲作為為、不當(dāng)當(dāng)作為、甚甚至違法法作為的的事件不不斷發(fā)生生，并由由此滋生生出了大大量的“灰灰色腐敗敗”問題題，既侵侵害了公公民權(quán)益益，又損損害了政政府在人人民心目目中的形形象。為為了更好好地發(fā)揮

2、揮人民代代表大會會的監(jiān)督督職能，消消除現(xiàn)存存制度的的嚴(yán)重官官僚主義義所滋生生出的“灰灰色腐敗敗”現(xiàn)象象，近年年來，不不少學(xué)者者和從事事人大實實際工作作的同志志一直呼呼吁和建建議在全全國人大大或全國國人大常常委會建建立一個個權(quán)威性性的監(jiān)督督機構(gòu)，并并提出了了不少方方案，主主要可以以歸為監(jiān)監(jiān)督委員員會模式式和監(jiān)督督專員模模式。筆筆者將對對之作出出比較分分析，并并重點就就人大監(jiān)監(jiān)督專員員制度建建立的模模式作一一初探。一、人人大監(jiān)督督專員模模式與監(jiān)監(jiān)督委員員會模式式的比較較所謂監(jiān)監(jiān)督委員員會模式式，就是是全國人人大及其其常委會會設(shè)置監(jiān)監(jiān)督委員員會，代代表最高高權(quán)力機機關(guān)對所所有同級級國家機機關(guān)及其其工

3、作人人員的工工作進(jìn)行行監(jiān)督，并并直接向向全國人人大及其其常委會會負(fù)責(zé)的的一種具具有高度度權(quán)威性性的監(jiān)督督模式。此此種模式式又包括括以下方方案：(1)增增設(shè)人大大監(jiān)督委委員會，專專門履行行其監(jiān)督督職能，負(fù)負(fù)責(zé)對“一一府兩院院”的監(jiān)監(jiān)督。(2)人人大設(shè)立立監(jiān)察委委員會，負(fù)負(fù)責(zé)工作作監(jiān)督，也也負(fù)責(zé)人人事監(jiān)督督和立法法監(jiān)督;將審計計部分和和檢察院院所屬的的反貪局局劃撥給給人大直直接領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)，審計計部門只只負(fù)責(zé)審審計監(jiān)督督，反貪貪污局只只負(fù)責(zé)對對國家工工作人員員是否有有腐敗行行為實行行專門監(jiān)監(jiān)督。(3)“把把中共紀(jì)紀(jì)律檢查查委員會會和人民民檢察院院合并，并并融合政政府的行行政監(jiān)察察、審計計等專門門監(jiān)督部部

4、門的職職能，設(shè)設(shè)立一個個直接隸隸屬于人人大的專專門監(jiān)督督機關(guān)，主主管監(jiān)督督事務(wù)?！痹O(shè)立人人大監(jiān)督督委員會會雖然可可以彌補補權(quán)力機機關(guān)缺乏乏專門監(jiān)監(jiān)督機構(gòu)構(gòu)的不足足，但此此模式有有其難以以克服的的缺陷。一一方面，增增設(shè)單個個監(jiān)督委委員會實實際上是是難以承承擔(dān)這種種綜合職職能的。因因為監(jiān)督督權(quán)是全全國人大大及其常常委會的的主要職職能之一一，面對對日益龐龐大的行行政權(quán)力力和司法法權(quán)力，其其所需要要監(jiān)督的的內(nèi)容越越來越多多，范圍圍越來越越廣泛，試試圖依靠靠一個單單一的監(jiān)監(jiān)督委員員會去承承擔(dān)對“一一府兩院院”的監(jiān)監(jiān)督任務(wù)務(wù)，是不不可想象象的，要要克服此此不足，就就勢必發(fā)發(fā)展出以以上第二二、第三三種方案案

5、，即把把紀(jì)檢、行行政監(jiān)察察和司法法機關(guān)中中的反貪貪機構(gòu)都都劃歸人人大。然然而，這這樣一來來，不僅僅會改變變立法、行行政和司司法分工工的憲政政模式，出出現(xiàn)越俎俎代庖，使使代議制制機關(guān)陷陷入具體體事務(wù)，影影響其權(quán)權(quán)威地位位和超脫脫地位，而而且會混混淆代議議制監(jiān)督督與黨的的監(jiān)督、行行政監(jiān)督督和司法法監(jiān)督的的性質(zhì)和和功能，造造成執(zhí)政政黨監(jiān)督督、行政政監(jiān)督和和司法監(jiān)監(jiān)督的空空缺及顧顧此失彼彼。另一一方面，監(jiān)監(jiān)督委員員會集體體行使職職權(quán)模式式難以發(fā)發(fā)揮人大大的監(jiān)督督效率，面面對眾多多的官僚僚主義和和不法行行為，設(shè)設(shè)置監(jiān)督督委員會會以強化化對“一一府兩院院”的監(jiān)監(jiān)督的目目的難以以實現(xiàn)。所謂人人大監(jiān)督督專員模

6、模式，就就是由人人大及其其常委會會選出通通曉法律律知識的的杰出、正正直的人人擔(dān)任監(jiān)監(jiān)督員，以以人大特特派員的的身份專專門負(fù)責(zé)責(zé)對行政政、司法法人員違違法的或或不公正正的行為為實施監(jiān)監(jiān)督的模模式。有有的學(xué)者者提出以以下方案案，首先先在全國國人大常常委會設(shè)設(shè)立專門門的監(jiān)督督委員會會，承擔(dān)擔(dān)人大對對“一府府兩院”的的監(jiān)督職職能，然然后由該該委員會會提名產(chǎn)產(chǎn)生監(jiān)督督專員，經(jīng)經(jīng)全國人人大常委委會投票票通過并并任命，監(jiān)監(jiān)督專員員直接對對全國人人大常委委會負(fù)責(zé)責(zé)3.即在在現(xiàn)有的的各專門門委員會會承擔(dān)部部分監(jiān)督督工作的的同時，由由全國人人大及其其常委會會選派監(jiān)監(jiān)督專員員，受理理公民的的舉報與與投訴，糾糾察“一

7、一府兩院院”及其其主要工工作人員員的瀆職職與濫用用職權(quán)行行為。該該模式既既不會改改變憲政政框架，又又符合巴巴黎公社社的“議議行合一一”原則則，符合合立法、行行政和司司法機關(guān)關(guān)分工協(xié)協(xié)作以及及代議制制機關(guān)不不直接辦辦案的原原則，更更有利于于調(diào)動各各方的監(jiān)監(jiān)督積極極性，增增強監(jiān)督督的動力力和壓力力，達(dá)到到提高監(jiān)監(jiān)督效率率的目的的。建立人人大監(jiān)督督專員制制度有其其現(xiàn)實可可能性。一一方面，建建立監(jiān)督督專員制制度有其其歷史文文化因子子。在中中國兩千千多年的的封建社社會里，封封建君主主們?yōu)榱肆藢崿F(xiàn)治治官治民民的目的的，曾經(jīng)經(jīng)建立起起了較為為完備的的御史監(jiān)監(jiān)察制度度，該制制度的特特點就在在于注重重監(jiān)察權(quán)權(quán)與

8、行政政權(quán)分離離，配備備一定數(shù)數(shù)量的專專職監(jiān)察察官員，賦賦予其很很大的權(quán)權(quán)力。御御史監(jiān)察察的任務(wù)務(wù)是監(jiān)督督百官，查查處非法法，對違違法失職職的官員員提出彈彈劾。御御史臺屬屬下的各各級御史史有相對對獨立的的地位，可可以直接接向皇帝帝“獨立立彈劾”，實實現(xiàn)了“以以輕制重重”的目目的，提提高了監(jiān)監(jiān)察效率率。御史史監(jiān)察制制度雖然然難以與與代議制制下的議議會監(jiān)督督專員制制度相提提并論，但但它歷經(jīng)經(jīng)兩千多多年的發(fā)發(fā)展和完完善，已已經(jīng)積淀淀并成為為了中國國監(jiān)察歷歷史文化化的一部部分，具具有為百百姓和官官員接受受的政治治文化基基礎(chǔ)，能能夠為人人大監(jiān)督督專員制制度的推推行提供供啟示和和心理對對接的因因子。另另一方

9、面面，國外外議會有有成功且且成熟的的經(jīng)驗可可資借鑒鑒。在國國外，不不少國家家的議會會也推行行議會監(jiān)監(jiān)督專員員制度。該該制度源源于199世紀(jì)初初期的瑞瑞典，后后傳入北北歐國家家。二戰(zhàn)戰(zhàn)結(jié)束后后相繼被被西歐、英英聯(lián)邦各各國、美美國的若若干州、甚甚至亞洲洲的日本本等吸收收仿效。如如以瑞典典和英國國為代表表的許多多國家，其其議會內(nèi)內(nèi)部設(shè)置置了議會會監(jiān)察專專員，監(jiān)監(jiān)督對象象主要是是政府業(yè)業(yè)務(wù)類官官員和其其他國家家機關(guān)、企企事業(yè)單單位的工工作人員員(不包包括政務(wù)務(wù)類官員員，如內(nèi)內(nèi)閣部長長、大法法官、議議會和地地方議會會的議員員、中央央銀行的的董事)。雖然然建立該該機構(gòu)的的最初目目的是為為了監(jiān)督督法律執(zhí)執(zhí)行

10、，限限制國家家行政、司司法機關(guān)關(guān)工作人人員不合合法、不不公正的的行為，但但由于它它分別受受理一切切控告國國家機關(guān)關(guān)包括軍軍事機關(guān)關(guān)和企事事業(yè)單位位及其工工作人員員的申訴訴案，并并有權(quán)進(jìn)進(jìn)行調(diào)查查、視察察、批評評、建議議直至提提起公訴訴，所以以，議會會監(jiān)察專專員在控控制官員員腐敗，制制約公權(quán)權(quán)濫用，救救濟(jì)和維維護(hù)公民民權(quán)益方方面，可可謂功不不可沒。根根據(jù)國際際律師工工會的報報告，到到19775年為為止，沒沒有議會會監(jiān)督專專員的國國家有117個，正正在完成成立法程程序的有有26個個，有類類似監(jiān)察察專員名名稱的有有25個個4.現(xiàn)在在，各種種類型的的監(jiān)督專專員制度度已經(jīng)分分布于世世界各國國，據(jù)統(tǒng)統(tǒng)計已

11、有有70多多個國家家和地區(qū)區(qū)建立了了議會監(jiān)監(jiān)督專員員制度，僅僅國際監(jiān)監(jiān)督專員員協(xié)會就就有500多個國國家成員員5.二、人人大監(jiān)督督專員制制度的設(shè)設(shè)立模式式為了加加強人大大對行政政權(quán)和司司法權(quán)的的監(jiān)督力力度，在在防止公公權(quán)被濫濫用的同同時對不不良行政政造成的的損害加加以及時時救濟(jì)，保保護(hù)公民民的合法法權(quán)益，筆筆者以瑞瑞典和英英國為例例，提出出以下人人大監(jiān)督督專員的的設(shè)立模模式：(一)地位和和構(gòu)成。瑞瑞典現(xiàn)有有人口8885萬萬，其監(jiān)監(jiān)察專員員署現(xiàn)由由4名專專員組成成，其中中1名為為首席監(jiān)監(jiān)察專員員，由議議會選出出來主持持和協(xié)調(diào)調(diào)監(jiān)察工工作66.鑒鑒于我國國地廣人人多的特特點，全全國人民民代表大大會

12、設(shè)立立的人大大監(jiān)督專專員署，可可由地位位相等的的9名監(jiān)監(jiān)督專員員組成，他他們是協(xié)協(xié)助全國國人大及及其常委委會承擔(dān)擔(dān)行政監(jiān)監(jiān)督職能能的專門門人員，人人大監(jiān)督督專員受受全國人人民代表表大會領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)，在在全國人人民代表表大會閉閉會期間間，受全全國人民民代表大大會常務(wù)務(wù)委員會會領(lǐng)導(dǎo)。人人大監(jiān)督督專員署署由全國國人大從從本屆副副委員長長中選出出一人擔(dān)擔(dān)任首席席監(jiān)督專專員，負(fù)負(fù)責(zé)主持持和協(xié)調(diào)調(diào)監(jiān)督工工作的開開展。人人大監(jiān)督督專員由由全國人人大常委委會在通通曉法律律知識、有有10年年以上的的實際工工作經(jīng)驗驗、為人人正直的的人員中中提出候候選人，候候選人的的人數(shù)應(yīng)應(yīng)超過應(yīng)應(yīng)選人數(shù)數(shù)的1/3，在在每屆全全國人大大

13、第一次次會議上上由全體體代表以以得票數(shù)數(shù)的多少少選出，由由全國人人大常委委會委員員長任命命并頒發(fā)發(fā)聘書。監(jiān)監(jiān)督專員員以人大大特派員員的身份份專門負(fù)負(fù)責(zé)對行行政、司司法機關(guān)關(guān)及其工工作人員員的違法法或不公公正的行行為實施施監(jiān)督。(二)任期與與保障措措施。瑞瑞典法律律規(guī)定，監(jiān)監(jiān)察專員員任期44年，可可以連選選連任。英英國議議會監(jiān)察察條例(Parrliaamennt CCommmisssionner Actt)規(guī)定定，行政政專員由由英王任任命，由由非國會會議員兼兼任，他他可以自自行組織織一個小小規(guī)模的的辦事機機構(gòu)，工工作人員員來自政政府部門門，每33年輪換換一次。除除自動辭辭職、國國會予以以免職和和

14、年滿665歲強強迫退休休外，不不得將其其罷免或或撤職。為為此，我我國的人人大監(jiān)督督專員任任期可為為5年，可可以連選選連任，除除非自行行辭職、全全國人大大及其常常委會予予以免職職和年滿滿65歲歲強迫退退休外，其其他的任任何機構(gòu)構(gòu)和官員員都不得得將其罷罷免撤職職。為了保保障人大大監(jiān)督專專員高效效地履行行職務(wù)，監(jiān)監(jiān)督專員員署須為為每名監(jiān)監(jiān)督專員員配備335名名工作人人員與助助理，以以組成一一個小規(guī)規(guī)模的辦辦事機構(gòu)構(gòu)。人大大監(jiān)督專專員辦公公經(jīng)費和和設(shè)備由由監(jiān)督專專員署統(tǒng)統(tǒng)一配備備。同時時，全國國人大可可以通過過制定中中華人民民共和國國全國人人民代表表大會和和地方各各級人民民代表大大會監(jiān)督督專員法法，為

15、為這項制制度的建建立和運運行提供供必要的的法律保保障。該該法應(yīng)明明確規(guī)定定人大監(jiān)監(jiān)督專員員的獨立立性、自自主性和和權(quán)威性性。獨立立性包括括所有監(jiān)監(jiān)督專員員地位平平等，并并獨自對對全國人人大及其其常委會會負(fù)責(zé)，監(jiān)監(jiān)督專員員署的首首席監(jiān)督督專員無無權(quán)干涉涉其職權(quán)權(quán)的行使使，在任任期內(nèi)非非經(jīng)全國國人大及及其常委委會同意意，任何何人不得得撤銷其其職務(wù)。自自主性包包括監(jiān)督督專員對對某一案案件是否否立案調(diào)調(diào)查、調(diào)調(diào)查的方方式、時時間、場場合等完完全由自自己決定定，對出出巡視察察的時間間和地點點無須事事先向監(jiān)監(jiān)督專員員署報告告，無須須向被檢檢查機關(guān)關(guān)說明調(diào)調(diào)查理由由。權(quán)威威性包括括其權(quán)力力來源于于全國人人民

16、，代代表全國國人大及及其常委委會行使使憲法和和法律賦賦予的監(jiān)監(jiān)督國家家行政機機關(guān)、審審判機關(guān)關(guān)和檢察察機關(guān)的的權(quán)力，是是人民主主權(quán)的象象征和代代表。(三)職權(quán)與與工作范范圍。英英國行政政專員的的職責(zé)是是：監(jiān)督督政府機機構(gòu)及其其官員依依法、合合理地辦辦事，防防止其不不當(dāng)行為為侵害公公民的正正當(dāng)權(quán)益益，并保保證對受受侵害的的公民提提供必要要的補償償。其工工作范圍圍主要限限于監(jiān)察察中央的的行政機機關(guān)及其其工作人人員，而而不涉及及對司法法、地方方政府、軍軍事機關(guān)關(guān)和企事事業(yè)單位位及其工工作人員員的調(diào)查查和監(jiān)督督，地方方的行政政監(jiān)察事事務(wù)由英英格蘭、威威爾士、蘇蘇格蘭和和北愛爾爾蘭議會會行政監(jiān)監(jiān)察專員員

17、負(fù)責(zé)，并并由地方方議會選選舉產(chǎn)生生。而瑞瑞典議會會監(jiān)察專專員則涉涉及對所所有各級級行政機機關(guān)、司司法機關(guān)關(guān)、甚至至軍事機機關(guān)工作作的監(jiān)督督與調(diào)查查，并享享有調(diào)閱閱政府檔檔案或記記錄的權(quán)權(quán)力，其其權(quán)力和和工作范范圍顯然然要大得得多。對對此，考考慮到我我國的憲憲政體制制和各部部門職權(quán)權(quán)分工的的原則，特特別是目目前我國國存在的的大量的的司法腐腐敗行為為，筆者者認(rèn)為，我我國人大大設(shè)立的的監(jiān)督專專員制度度應(yīng)采用用瑞典模模式，即即其工作作范圍既既包括對對中央一一級的行行政機關(guān)關(guān)、司法法機關(guān)及及其工作作人員的的調(diào)查與與監(jiān)督，也也涉及對對地方的的行政和和司法機機關(guān)的調(diào)調(diào)查與監(jiān)監(jiān)督。人大監(jiān)監(jiān)督專員員根據(jù)首首席監(jiān)

18、督督專員所所作的分分工，在在自己對對口負(fù)責(zé)責(zé)的區(qū)域域或部門門范圍內(nèi)內(nèi)，通過過以下兩兩種形式式開展工工作：一一是通過過受理人人民的舉舉報和人人大代表表的來信信來訪發(fā)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督督線索和和對象，并并著手進(jìn)進(jìn)行調(diào)查查監(jiān)督;二是通通過不定定期的對對行政和和司法機機關(guān)的巡巡查，找找出監(jiān)督督線索，進(jìn)進(jìn)行督察察。二者者交叉使使用，但但以被動動監(jiān)督為為主。同同時，應(yīng)應(yīng)通過立立法對人人大監(jiān)督督專員的的產(chǎn)生、職職權(quán)、行行使職權(quán)權(quán)的方式式和程序序等作出出明確規(guī)規(guī)定。他他們應(yīng)當(dāng)當(dāng)擁有下下列權(quán)力力：(11)列席席被監(jiān)督督機關(guān)的的會議;(2)審查有有關(guān)的文文件和材材料;(3)詢詢問和質(zhì)質(zhì)詢;(4)要要求被監(jiān)監(jiān)察機關(guān)關(guān)限期糾糾

19、正違法法;(55)提請請人大或或人大常常委會罷罷免由人人大選任任的負(fù)有有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)責(zé)任的人人員的職職務(wù)或撤撤銷有關(guān)關(guān)法規(guī);(6)移送有有關(guān)機關(guān)關(guān)追究法法律責(zé)任任;(77)在新新聞媒體體上公布布被監(jiān)察察者的違違法事實實和處理理結(jié)果。三、人人大監(jiān)督督專員制制度與行行政監(jiān)察察、司法法監(jiān)督的的關(guān)系(一)人大監(jiān)監(jiān)督專員員制度不不同于司司法監(jiān)督督。司法法的本質(zhì)質(zhì)特征是是當(dāng)事人人之間的的權(quán)益之之爭終由由居其之之外的第第三者來來作出法法律判定定。換言言之，司司法是在在既定的的法律關(guān)關(guān)系出現(xiàn)現(xiàn)失衡、遭遭到破壞壞的情況況下，由由中立的的局外人人來評判判當(dāng)事人人雙方的的對與錯錯，恢復(fù)復(fù)正常、合合法的權(quán)權(quán)利義務(wù)務(wù)關(guān)系的的

20、過程。人人大監(jiān)督督專員制制度與司司法監(jiān)督督相比較較，它具具有以下下特征：一是監(jiān)監(jiān)督形式式不同。司司法監(jiān)督督既包括括對行政政機關(guān)行行政行為為的合法法性進(jìn)行行外部監(jiān)監(jiān)督，也也包括對對法院審審判工作作、檢察察院檢察察工作的的合法性性進(jìn)行內(nèi)內(nèi)部監(jiān)督督。而人人大監(jiān)督督專員制制度主要要是一種種外部監(jiān)監(jiān)督。二二是監(jiān)督督的領(lǐng)域域不同。即即司法監(jiān)監(jiān)督局限限于“犯犯罪”的的意義上上，對一一般的不不當(dāng)行為為并不過過問。而而人大監(jiān)監(jiān)督專員員制度主主要解決決那些違違背了公公共利益益，但又又未構(gòu)成成向法院院起訴的的“輕罪罪”，即即處在過過失與犯犯罪之間間的廣泛泛領(lǐng)域的的不當(dāng)行行為。三三是實施施的手段段不同。即即司法監(jiān)監(jiān)督

21、具有有直接強強制性，尤尤其是對對行政機機關(guān)的外外部監(jiān)督督，通常常是以判判決作為為最后的的結(jié)果，而而這種判判決在各各種監(jiān)督督方式中中又往往往是終局局的監(jiān)督督，被監(jiān)監(jiān)督方必必須執(zhí)行行。而人人大監(jiān)督督專員的的監(jiān)督雖雖然代表表著國家家權(quán)力機機關(guān)，具具有權(quán)威威性，但但在處理理方式上上通常不不直接糾糾正被監(jiān)監(jiān)督對象象的行政政和司法法行為，而而只是督督促和要要求其自自行糾正正并對受受害方進(jìn)進(jìn)行補償償。(二)人大監(jiān)監(jiān)督專員員制度不不同于行行政監(jiān)察察。由于于人大監(jiān)監(jiān)督專員員制度主主要解決決那些違違背了公公共利益益，但又又未構(gòu)成成向法院院起訴的的“輕罪罪”，故故在這一一點上，它它有點類類似于行行政監(jiān)督督制度。因因為，根根據(jù)行政政監(jiān)察法法的有關(guān)關(guān)規(guī)定，監(jiān)監(jiān)察機關(guān)關(guān)有權(quán)作作出監(jiān)察察決定的的法定情情形主要要有：違違反行政政紀(jì)律依依法應(yīng)當(dāng)當(dāng)給予行行政處分分的;違違反行政政紀(jì)律取取得的財財物，依依法應(yīng)當(dāng)當(dāng)沒收、追追繳或者者責(zé)令退退賠的。但但實際上上二者還還是有顯顯著區(qū)別別：一是是監(jiān)督形形式和權(quán)權(quán)力來源源不同。行行政監(jiān)察察是一種種對國家家行政機機關(guān)及其其工作人人員和國國家