針對行政執(zhí)法監(jiān)督不力問題的分析和建議

1、我國憲法規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是代表國家行使檢察權(quán)的專門法 律監(jiān)督機關。從現(xiàn)實來看，檢察機關對刑事法律的監(jiān)督是比較成熟的一項法律監(jiān) 督，這主要體現(xiàn)在對公安機關等偵查機關的執(zhí)法行為的監(jiān)督和對人民法院判決裁 定及庭審行為的監(jiān)督及監(jiān)管機關對犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的羈押及改造情況 的監(jiān)督;然而對行政執(zhí)法機關行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。勿庸諱言，存在不力的情況， 檢察機關有限的監(jiān)督職權(quán)僅是對行政執(zhí)法機關在行使管理職能時，對已構(gòu)成犯罪 的案件不依法移送司法機關追究刑事責任，而以行政處罰代替刑事處罰的案件的 監(jiān)督。這種有限的監(jiān)督也存在法律規(guī)定不規(guī)范、監(jiān)督手段不力、工作開展難度較 大的情況。造成這種局面，究

2、其原因是多方面的，即有立法的、歷史的原因，也 有體制的、機構(gòu)設置不合理的原因。一、行政執(zhí)法的現(xiàn)狀行政執(zhí)法機關是維護社會秩序，促進經(jīng)濟發(fā)展，依法行使行政執(zhí)法權(quán)的國家機 關，在國家的正常運行中，起著重要的作用。但是行政執(zhí)法中確實也存在著不容 忽視的問題。表現(xiàn)在行政執(zhí)法行為隨意性太強，執(zhí)法人員即是法律，行政處罰不 受監(jiān)督，執(zhí)法人員執(zhí)法行為不受制約，執(zhí)法中主觀武斷，徇私枉法，執(zhí)法不嚴， 瀆職失職，濫用職權(quán)，甚至執(zhí)法犯法。從全國案例看，確實存在不可忽視，甚至 嚴重的問題。例如廣東毒米案、江西食用油案、山西、廣西的礦難、安徽劣質(zhì)奶 粉案等等，無不反映出行政執(zhí)法的混亂狀態(tài)和負有執(zhí)法職責的部門行政執(zhí)法嚴重 失

3、職和軟弱混亂的問題。造成行政執(zhí)法機關執(zhí)法行為出現(xiàn)問題的原因是多方面的，其中對行政執(zhí)法行為 的監(jiān)督不力，也是主要原因之一。行政執(zhí)法行為，是否合理、合法、適當，行政 執(zhí)法行為受不受監(jiān)督，如何進行監(jiān)督，由哪個部門進行監(jiān)督，怎樣限制、規(guī)范行 政執(zhí)法行為、防止行政執(zhí)法權(quán)的濫用，防止對當事人的侵權(quán)等等，對這些問題的 探討，由來已久，但真正落到實處，還需要相當長的時間，因為依法治國的目標 并非短期能夠?qū)崿F(xiàn)。在行政執(zhí)法行為中，除當事人依法提出復議申請引起行政復 議程序，或向人民法院提出行政訴訟主張，引起行政訴訟程序外，其他行政執(zhí)法 行為，基本處于無外部監(jiān)督的狀態(tài)，對這些執(zhí)法行為的監(jiān)督，主要通過內(nèi)部規(guī)章 制度的

4、制約，然而從上述案例可以看出，這些內(nèi)部制約機制發(fā)揮了多大作用，已 足以說明問題。權(quán)力失去監(jiān)督，就會產(chǎn)生腐敗，永遠是一條真理。二、檢察機關對行政執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)狀及監(jiān)督不力的原因檢察機關對行政執(zhí)法機關行政執(zhí)法實施法律監(jiān)督的狀況總的來說還不能令人 滿意，涉及人民群眾利益的偽劣產(chǎn)品問題、食品安全問題、醫(yī)藥衛(wèi)生安全問題、 建筑安全問題、環(huán)境衛(wèi)生安全問題、工商、稅費、稅流失問題等等，一個也沒解 決好，監(jiān)督乏力。正因如此，近幾年來，檢察機關自覺加強了對這些領域的法律監(jiān)督力度，通過 開展立案監(jiān)督專項行動制止以罰代刑的問題，通過加大查辦職務犯罪懲治行政 執(zhí)法機關中的腐敗犯罪分子，對犯罪起到警示、震攝作用，通過扎這

5、實開展職務 犯罪預防，防患于未然，對行政執(zhí)法行為的正確、公正、嚴格、規(guī)范行施起到了 促進作用，可以說上述工作均取得了一定的效果，但監(jiān)督的任務仍任重而道遠。 從當前檢察機關的監(jiān)督手段看，主要有以下兩種：一是對涉嫌構(gòu)成犯罪而行政執(zhí) 法機關處以行政處罰的案件進行立案監(jiān)督。近幾年來，高檢院相繼推出對經(jīng)濟領 域犯罪案件實施立案監(jiān)督的專項行動，意在加強對行政執(zhí)法中有案不立、有罪不 究，以行政處罰代替刑事處罰的監(jiān)督力度，發(fā)揮打擊犯罪，遏制犯罪，維護經(jīng)濟 正常健康發(fā)展的目的。專項行動取得了一定的成績，但總體發(fā)展仍需加強，機制 建設尚不配套，受主觀因素的影響大，工作制度不到位。二是通過查辦職務犯罪 案件來達到監(jiān)

6、督的目的，但從統(tǒng)計情況看，自偵案件中查辦行政執(zhí)法人員貪污賄 賂犯罪案件比例比較低，而因庇護行政違法案件當事人而受到查處的公職人員職 務犯罪案件則更少。分析原因主要有：一、案件線索少。據(jù)某縣統(tǒng)計，幾年來因涉嫌偽劣商品等犯 罪而被行政處罰的案件，向檢察機關進行控告、舉報的一件也沒有。面對線索的 匱乏，檢察機關只能依靠自已發(fā)現(xiàn)線索，而其他工作的繁忙（該項工作主要有偵 查監(jiān)督部門負責），又難以拿出人力、精力去深查線索。舉報線索少的原因是不 言而喻，被處罰的當事人本來可能涉嫌犯罪，而被行政執(zhí)法機關處以較輕的處罰 （相對刑罰而言），當然會息事寧人；而行政執(zhí)法機關對此已作罰款（主要形式） 或其他形式的處罰，

7、也必將受到經(jīng)濟利益驅(qū)使（嚴格不應出現(xiàn)這種情況，但現(xiàn)實 必竟存在）而得罰便罰，不會再去追究當事人其他責任了，這也正是以罰代刑現(xiàn) 象存在的本質(zhì)所在。當然，群眾意識淡薄也是原因之一，但群眾對案件的了解不 會很深，并且當今社會下，事不關已而主動管事的人又有多少呢！二、立法 上的漏洞。檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，享有對國家法律正確實施進行監(jiān) 督的權(quán)力和職責。但相比較而言，檢察機關的監(jiān)督主要體現(xiàn)在刑事法律的監(jiān)督上， 也就是說刑事法律監(jiān)督是比較成熟的，而對行政執(zhí)法的監(jiān)督則相對弱化，主要原 因筆者認為:在于立法上的漏洞和不完整。從法律的比較可以非常清楚的看出來， 在刑事法律監(jiān)督中，刑事訴訟法非常明確地規(guī)定

8、了檢察機關在刑事訴訟中享有的 職權(quán)，例如批捕權(quán)、公訴權(quán)、自偵案件立案、偵查權(quán)、檢察權(quán)、立案監(jiān)督權(quán)、偵 查活動監(jiān)督權(quán)、對法庭審理的監(jiān)督權(quán)、抗訴權(quán)、對監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)督權(quán)等等，非常具 體，非常明確，這是檢察人員履行職責的依據(jù)，是以國家強制力作后盾的，是憲 法規(guī)定的檢察權(quán)的具體體現(xiàn)，因而在履行監(jiān)督職責中工作有力度，監(jiān)督機制也成 熟；而對行政執(zhí)法的監(jiān)督，除自偵部門依法對涉嫌職務犯罪的行政執(zhí)法工作人員 進行立案、偵查的權(quán)力外，法律的規(guī)定則幾乎是個空白。例如開展的立案監(jiān)督專 項行動中，檢察機關對行政執(zhí)法機關的案件線索能否進行檢查，查到什么程度， 行政執(zhí)法機關有沒有義務配合、在不配合時又怎么辦，檢察機關如何建議行

9、政執(zhí) 法機關移送涉嫌犯罪案件等問題，法律沒有明確規(guī)定，也沒有嚴格的程序。從現(xiàn) 實執(zhí)法情況看，只是檢察機關通過加強與有關行政執(zhí)法部門的聯(lián)系，達成共識， 簽訂會議紀要等形式來開展監(jiān)督工作，筆者認為，這種協(xié)調(diào)形式的監(jiān)督是達不 到法律規(guī)定的效果的，工作也是難以開展到位的。并且以文件建立起來的監(jiān)督在 貫徹中同法律規(guī)定的監(jiān)督權(quán)是無法并論的。三、監(jiān)督手段弱。從當前情況看，對 經(jīng)濟領域犯罪打擊不力的主要原因在于有的行政執(zhí)法機關以罰代刑現(xiàn)象的存 在和案件線索無法被司法機關發(fā)現(xiàn)并追究。而檢察機關作為法律監(jiān)督機關，對行 政執(zhí)法機關的監(jiān)督又缺乏有力的手段，人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關移送涉嫌 犯罪案件的規(guī)定第十二條規(guī)定

10、，檢察機關對涉嫌犯罪的案件，在行政執(zhí)法機關 不移送時，也僅能提出檢察建議，從手段上分析，比較弱，并且提建議的前提， 必須是涉嫌犯罪的案件線索。但從現(xiàn)實情況分析，經(jīng)濟領域犯罪案件法律規(guī)定的 構(gòu)罪標準一般數(shù)額較高，而行政執(zhí)法機關一次查獲和發(fā)現(xiàn)的當事人的物品（犯罪 對象）則很難達到犯罪的數(shù)額和標準。對此情況，檢察機關怎么辦，也無從下手。 因為檢察機關也無法再進行初查，從人力、物力上也難以保障，并且行政執(zhí)法機 關是否支持也可見一斑。三、建議和對策行政執(zhí)法機關存在隨意執(zhí)法的現(xiàn)象比較嚴重，極大地損害了國家行政機關的形 象，破壞了人們的法制觀念，損害了經(jīng)濟的健康發(fā)展。落實檢察監(jiān)督權(quán)，防止打 擊不力，關鍵在于

11、依法履行檢察監(jiān)督職責，建立合理機制，完善法律規(guī)定，補足 漏洞和空白，深挖犯罪線索，加大打擊力度，實現(xiàn)公平正義的要求。第一，完善法律規(guī)定。這是解決對行政執(zhí)法機關監(jiān)督不力問題的根本方法，要 通過制訂、完善、落實檢察監(jiān)督權(quán)的具體法律規(guī)定，使檢察機關監(jiān)督權(quán)更具體、 更具操作性，使檢察機關的法律監(jiān)督任務與能夠?qū)嵤┑谋O(jiān)督手段相統(tǒng)一。檢察機 關依法對行政執(zhí)法機關進行法律監(jiān)督工作，不再僅僅依靠雙方的建立聯(lián)系制度和 協(xié)商來完成，而是監(jiān)督有依據(jù)，建議有根據(jù)，工作有力度。第二，明確監(jiān)督措施。針對檢察監(jiān)督手段太弱的問題，在當前法律立法的情況 下，為有效開展對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，應當規(guī)定檢察機關對行政執(zhí)法機關受理、 處

12、理的行政違法案件（包括行政處罰案件和刑事處罰案件線索）有以下權(quán)力：1、 審查權(quán)，即對行政執(zhí)法機關對具體案件所作出的處理決定是否適當，是否合法有 審查的權(quán)力；當然審查權(quán)的行使并不影響行政決定的執(zhí)行效力，但檢察機關認為 行政決定不合法時，可以向作出決定的行政執(zhí)法機關提出檢察建議。2、調(diào)查權(quán)， 即檢察機關對行政執(zhí)法行為是否合法進行，對查處的違法案件處理程序、調(diào)查認 定的事實，當事人的具體違法行為性質(zhì)，違法行為的大小等，認為必要時，可以 要求行政執(zhí)機關配合開展調(diào)查或自行決定開展調(diào)查取證。3、調(diào)卷權(quán)，為了掌握 行政執(zhí)法機關開展行政違法案件查處情況及處理結(jié)果，以便開展對行政執(zhí)法行為 的監(jiān)督工作，檢察機關應

13、有調(diào)閱行政執(zhí)法案件卷宗的權(quán)力，行政執(zhí)法機關在接到 檢察機關的調(diào)卷通知后，應當將卷宗送交檢察機關閱卷審查。4、知情權(quán)，即檢 察機關有權(quán)向行政執(zhí)法機關和行政執(zhí)法人員了解具體行政執(zhí)法案件的處理情況， 了解案件受理、查處、處罰依據(jù)以及其他有關問題。5、備案權(quán)，行政執(zhí)法機關 對涉嫌犯罪移送公安機關受理的案件線索，應當在送交公安受理的同時，報送檢 察機關備案，為此應設立法律文書，增強報送的嚴肅性和程序性，使檢察機關及 時掌握行政執(zhí)法移送案件情況，以便于開展立案監(jiān)督工作。三、設立行政執(zhí)法檢察室。檢察機關與重點的、案件發(fā)生較多的行政執(zhí)法機關 協(xié)商設立檢察室，也是非常必要和可行的。檢察室是檢察機關履行法律監(jiān)督職能 的窗口和觸角，通過設立檢察室，可以有效地防止行政執(zhí)法權(quán)的濫用，可以加強 檢察機關的法律監(jiān)督力度，最關鍵的在于人來人往的作用絕對大于文來文往 的作用。例