目前我國(guó)財(cái)稅體制改革進(jìn)展及主要問(wèn)題分析

1、目前我國(guó)財(cái)稅體制改革進(jìn)展及主要問(wèn)題分析改革開(kāi)放以來(lái)特別是1994年分稅制改革以來(lái),我國(guó)財(cái)稅體制改革獲得了重要進(jìn)展,但與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目的相比,特別是與形成有利于科學(xué)開(kāi)展的體制機(jī)制的要求相比,目前財(cái)稅體制仍然存在著宏觀稅負(fù)偏高、財(cái)力事權(quán)不對(duì)稱、稅制構(gòu)造不健全、支出構(gòu)造不合理、轉(zhuǎn)移支付制度不標(biāo)準(zhǔn)等重大問(wèn)題。財(cái)稅體制改革滯后,既不利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府轉(zhuǎn)型,不利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展轉(zhuǎn)入科學(xué)開(kāi)展的良性軌道,甚至?xí)M(jìn)一步固化經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展中原有的構(gòu)造性矛盾,產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)作用。推進(jìn)科學(xué)開(kāi)展,必須深化財(cái)稅體制改革,針對(duì)突出矛盾和問(wèn)題,整體設(shè)計(jì)、分步施行、協(xié)調(diào)推進(jìn)。一、宏觀稅負(fù)偏高,擠壓居民

2、收入增長(zhǎng),制約消費(fèi)需求擴(kuò)大宏觀稅負(fù)是指一個(gè)國(guó)家的總體稅負(fù)程度,一般通過(guò)一個(gè)國(guó)家一定時(shí)期政府獲得的收入總量占同期GDP的比重來(lái)反映。根本上有三種統(tǒng)計(jì)口徑:一是小口徑的宏觀稅負(fù),即稅收收入占GDP的比重;二是中口徑的宏觀稅負(fù),即財(cái)政收入占GDP的比重,包括稅收在內(nèi)的納入財(cái)政預(yù)算管理的收入;三是大口徑的宏觀稅負(fù),即政府全部收入占GDP的比重,包括稅收收入、預(yù)算內(nèi)收費(fèi)、預(yù)算外收入、制度外收入等各級(jí)政府及其部門(mén)以各種形式獲得的收入的總和。采用不同的指標(biāo),運(yùn)用不同的方法,對(duì)中國(guó)宏觀稅負(fù)上下判斷的結(jié)論相去甚遠(yuǎn)。從相關(guān)資料可以判斷:(一)中國(guó)大口徑宏觀稅負(fù)高達(dá)30%以上,比中小口徑的宏觀稅負(fù)高出10個(gè)百分點(diǎn)以

3、上2022年全國(guó)稅收收入54219.62億元,國(guó)內(nèi)消費(fèi)總值300670億元,小口徑宏觀稅負(fù),即全國(guó)稅收收入占GDP的比重為18.03%。2022年包括稅收在內(nèi)的納入財(cái)政預(yù)算管理的全國(guó)財(cái)政收入61316.90億元,中口徑宏觀稅負(fù),即全國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重為20.4%,比小口徑宏觀稅負(fù)高出2.36個(gè)百分點(diǎn)。2022年全國(guó)土地出讓收入9600億元(比2022年13000億元有較大縮水),占當(dāng)年GDP的3.19%;全國(guó)社?；鹂偸杖?3808億元,占當(dāng)年GDP的4.59%;中央和地方預(yù)算外資金收入7000億元(該項(xiàng)收入2022年為6820.32億元,2022年數(shù)據(jù)尚未公布,暫按與2022年大致相當(dāng)

4、的數(shù)計(jì)),占當(dāng)年GDP的2.33%,包括此三項(xiàng)在內(nèi)的大口徑宏觀稅負(fù),即政府全部收入占GDP的比重高達(dá)30.51%,比中口徑宏觀稅負(fù)高10.11個(gè)百分點(diǎn),比小口徑宏觀稅負(fù)高12.47個(gè)百分點(diǎn)。此外,由于制度外財(cái)政收入一般是以費(fèi)的形式繳納,假設(shè)把各種打著政府名義的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派和一些政府部門(mén)承受企業(yè)和個(gè)人“捐贈(zèng)以及各級(jí)政府部門(mén)屢禁不止、名目繁多的“小金庫(kù)等收入都計(jì)算進(jìn)入政府收入,那么全部政府收入占GDP的比重甚至?xí)哌_(dá)40%左右。(二)從分稅制開(kāi)始,財(cái)政收入增長(zhǎng)迅速,宏觀稅負(fù)快速進(jìn)步20222022年,國(guó)內(nèi)消費(fèi)總值年均增長(zhǎng)10.1%,財(cái)政收入年均增長(zhǎng)19.6%,財(cái)政收入增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)快于國(guó)內(nèi)消

5、費(fèi)總值的增長(zhǎng)速度,財(cái)政收入占GDP的比重迅速?gòu)?994年的10.8%進(jìn)步到2022年的20.4%,增長(zhǎng)了1.9倍。與此相對(duì)應(yīng),城鎮(zhèn)居民人均實(shí)際可支配收入年均增長(zhǎng)8.1%,農(nóng)村居民人均純收入年均增長(zhǎng)5.5%,既慢于GDP增長(zhǎng),更慢于財(cái)政收入增長(zhǎng)。財(cái)政收入增速是城鎮(zhèn)居民增速的2.4倍,是農(nóng)民收入增速的3.6倍。(三)中國(guó)宏觀稅負(fù)高于中等興隆國(guó)家,與興隆國(guó)家程度相當(dāng),與所處的開(kāi)展階段極不相稱世界上興隆國(guó)家的宏觀稅負(fù)平均在3035%之間,上中等收入國(guó)家的宏觀稅負(fù)平均在2030%之間,開(kāi)展中國(guó)家的宏觀稅負(fù)平均在1620%之間。盡管中國(guó)按中小口徑計(jì)算的宏觀稅負(fù)剛進(jìn)入上中等收入國(guó)家的門(mén)檻,與人均GDP程度大

6、致相當(dāng),但反映真實(shí)負(fù)擔(dān)的大口徑宏觀稅負(fù)那么在興隆國(guó)家的程度,這與所處的開(kāi)展階段和經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展程度極不相稱。(四)與興隆國(guó)家實(shí)行“高稅負(fù)、高福利政策相反,中國(guó)是在低福利程度上實(shí)行高稅負(fù),稅負(fù)明顯偏高高稅負(fù)國(guó)家往往是高福利國(guó)家,社會(huì)保障在這些國(guó)家占有非常突出的地位。ED國(guó)家中,社會(huì)保障稅收入都是稅收收入中的頭號(hào)稅種。從社會(huì)保障支出比較視角,更能反映出問(wèn)題的本質(zhì),2022年中國(guó)全國(guó)財(cái)政支出中用于社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出的費(fèi)用9492.47億元,僅占當(dāng)年GDP的3.157%,而興隆國(guó)家的國(guó)家社會(huì)保障支出一般要占到GDP的10%左右。宏觀稅負(fù)過(guò)高,政府在國(guó)民收入分配中切取的蛋糕過(guò)大,必然擠占企業(yè)

7、收入和居民收入,加重企業(yè)負(fù)擔(dān)和居民負(fù)擔(dān),不僅不利于進(jìn)步企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和開(kāi)展后勁,更不利于居民收入的進(jìn)步。消費(fèi)增長(zhǎng)是收入增長(zhǎng)的函數(shù),居民收入增長(zhǎng)緩慢,必然帶來(lái)消費(fèi)增長(zhǎng)緩慢,因此,宏觀稅負(fù)過(guò)高,政府所得比重過(guò)大,必然影響內(nèi)需特別是居民消費(fèi)需求的擴(kuò)大,造成長(zhǎng)期以來(lái)居民消費(fèi)率一路下滑,使得擴(kuò)大內(nèi)需特別是消費(fèi)需求的戰(zhàn)略方針難以獲得成效。二、財(cái)力與事權(quán)不匹配,迫使地方政府不計(jì)代價(jià)地?cái)U(kuò)大財(cái)源我國(guó)1994年的分稅制改革,在重點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)中央和地方間收入劃分的同時(shí),對(duì)中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任并沒(méi)有進(jìn)展大的調(diào)整,逐漸形成了收入重在中央、支出重在地方的收支格局,或通俗的“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移,現(xiàn)象,各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)配置存在明

8、顯的不匹配。(一)財(cái)力快速上移分稅制改革后,中央財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)消費(fèi)總值比重和占全部財(cái)政收入比重迅速進(jìn)步。1993年,中央財(cái)政占比22%,地方財(cái)政占比78%。1994年實(shí)行分稅制改革,當(dāng)年中央財(cái)政占比迅速進(jìn)步到55.7%,地方財(cái)政占比下降到44.3%。此后的19952022年的12年間,中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政總收入的比例平均為52%,地方財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政總收入的比例平均為48%。到2022年,中央財(cái)政所占的比重進(jìn)一步提升到53.3%,地方財(cái)政所占的比重進(jìn)一步降至46.7%。(二)事權(quán)下移由于事權(quán)配置重心偏低、各級(jí)政府的事權(quán)責(zé)任與其收入和行政才能不對(duì)稱。中央政府承擔(dān)的事權(quán)尤其是直接支出責(zé)任相對(duì)缺

9、乏,地方政府尤其是基層地方政府承擔(dān)了過(guò)多的實(shí)際支出責(zé)任。盡管中央政府在收入分配中占54%以上,但在財(cái)政支出構(gòu)成中的比例并不高。1993年,中央財(cái)政支出占比28.3%,地方財(cái)政支出占比71.1%。1994年分稅制改革后,當(dāng)年中央財(cái)政支出占比并沒(méi)有隨著收入占比的明顯進(jìn)步而進(jìn)步,僅為30.3%,而地方財(cái)政支出占比仍高達(dá)69.7%。此后的19952022年的12年間,中央財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比例平均為29%,地方財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比例平均為71%。到2022年,中央財(cái)政支出所占的比重進(jìn)一步降低到21.4%,地方財(cái)政支出所占的比重仍高達(dá)78.6%。(三)“中央請(qǐng)客、地方埋單由于中央與地方政

10、府之間職責(zé)范圍界定不夠明確,模糊不清的支出大多被分配給下級(jí)政府,有些事務(wù)雖然明確歸中央或省級(jí)地方,但在實(shí)際執(zhí)行中中央和省級(jí)政府的責(zé)任部分卻下放給了基層。更由于上下級(jí)政府之間事權(quán)范圍配置的隨意性很大,在垂直體制下,一些上級(jí)的法定事權(quán)往往成為下級(jí)的當(dāng)然事權(quán),往往通過(guò)所謂的政績(jī)考核、一票否決等將本級(jí)責(zé)任分解成下級(jí)的責(zé)任,使“上級(jí)請(qǐng)客、下級(jí)埋單的狀況非常風(fēng)行。通常,下級(jí)政府掌握的財(cái)源越少,負(fù)擔(dān)也就越重。目前我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重只占20%左右,卻承擔(dān)了近80%的義務(wù)教育支出和5560%左右的公共衛(wèi)生支出。由于社會(huì)性支出增長(zhǎng)緩慢,使我國(guó)財(cái)政用于社會(huì)保障的支出程度明顯偏低。盡管我國(guó)財(cái)政

11、對(duì)社會(huì)保障的投入逐年增加,2022年用于社會(huì)保障和就業(yè)的支出到達(dá)了5447.16億元,但占當(dāng)年國(guó)家財(cái)政總支出的比重僅為10.94%,占當(dāng)年國(guó)內(nèi)消費(fèi)總值的比重僅為2.12%,與日本社?？傎M(fèi)用占GDP的13.7%,美國(guó)的16.81%,瑞典的32.14%,英國(guó)的22.8%,德國(guó)的29.07%,法國(guó)的29.72%相比較,差距高達(dá)數(shù)倍乃至20來(lái)倍,較低的社會(huì)保障支出,使我國(guó)人民的根本保障受到極大的約束。(三)經(jīng)濟(jì)性支出比重仍然偏高從19852022年,經(jīng)濟(jì)建立支出占財(cái)政總支出的比重下降了近30個(gè)百分點(diǎn),下降幅度不可謂不大,但在財(cái)政支出構(gòu)造中的比重仍占26%以上,而國(guó)際經(jīng)合組織(ED)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建立支出占財(cái)

12、政總支出的比重為58%,我國(guó)用于經(jīng)濟(jì)建立的財(cái)政支出仍然偏大。政府的財(cái)政收入過(guò)多地用于經(jīng)濟(jì)建立和行政管理費(fèi)用增長(zhǎng),必然擠占本應(yīng)用于支持醫(yī)療、教育、社保等民生領(lǐng)域的公共財(cái)政開(kāi)支,造成公共財(cái)政的“越位和“缺位現(xiàn)象并存,一方面致使政府過(guò)多地干預(yù)市場(chǎng)主體的活動(dòng),另一方面使政府在公共效勞和社會(huì)管理方面職責(zé)嚴(yán)重缺位,阻礙著政府職能向現(xiàn)代效勞型政府的轉(zhuǎn)型。更為重要的是,公共效勞領(lǐng)域投入的嚴(yán)重缺乏,是導(dǎo)致社會(huì)保障覆蓋面窄、統(tǒng)籌層次低、保障程度不高的直接根源,不僅影響著社會(huì)和諧穩(wěn)定,而且越來(lái)越成為影響居民消費(fèi)預(yù)期、進(jìn)步即期消費(fèi)程度的最重要因素,進(jìn)而制約著經(jīng)濟(jì)開(kāi)展中需求構(gòu)造的轉(zhuǎn)型和增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。五、轉(zhuǎn)移支付制度不

13、完善,難以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)開(kāi)展(一)轉(zhuǎn)移支付構(gòu)造不合理分稅制改革后,我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式非常復(fù)雜,既保存了原財(cái)政包干體制下的一些體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等形式,又在實(shí)行分稅制后增加了稅收返還和過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付等形式,形式類別很多。這種形式多樣的轉(zhuǎn)移支付制度,很容易導(dǎo)致管理分散和效率降低,對(duì)地區(qū)間財(cái)力的均等化作用不明顯。在現(xiàn)行中央轉(zhuǎn)移支付工程和類別中,中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付包括財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和中央對(duì)地方稅收返還、原體制補(bǔ)助等多種方式。假設(shè)將稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)展比較,可發(fā)現(xiàn)用于平衡地區(qū)間財(cái)政才能的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付所占比重偏低。2022年,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付所占比重僅為3

14、9.16%,而稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重達(dá)60.84%。并且在財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中,均等化作用較強(qiáng)的一般性轉(zhuǎn)移支付僅占財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的35.3%,在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的比重僅僅為13.7%。這種轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)很不科學(xué),很難充分發(fā)揮中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距的作用。(二)轉(zhuǎn)移支付資金分配方式不合理在分稅制改革過(guò)程中,我國(guó)在處理中央與地方間的財(cái)政關(guān)系上偏向于“增量調(diào)節(jié),從而延續(xù)了原體制下的分配格局,并把原體制中形成的非平衡狀況帶入了新的體制。詳細(xì)表如今資金分配上,現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付主要通過(guò)“稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)展,既不合理又不標(biāo)準(zhǔn)。就“稅收返還而言,不僅保存了1993年前經(jīng)濟(jì)興隆地區(qū)和欠興隆地

15、區(qū)在中央對(duì)地方增值稅和消費(fèi)稅返還方面的差距,而且對(duì)增量返還按1:0.3的系數(shù)確定,致使其在中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總額中所占比較過(guò)高(2022年所占比重達(dá)36%以上)。由于“稅收返還數(shù)額確實(shí)定建立在往年基數(shù)根底上,不僅不能對(duì)地區(qū)間財(cái)力分配的既定格局作調(diào)整,反而會(huì)進(jìn)一步拉大地區(qū)間財(cái)力的差距,導(dǎo)致“貧者越貧,富者越富的分配格局。就專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而言,由于資金分配過(guò)程不透明、分配標(biāo)準(zhǔn)和根據(jù)不明確、分配方式不標(biāo)準(zhǔn),主觀隨意性很大,地方政府與中央的關(guān)系親密程度,以及地方政府的討價(jià)還價(jià)才能等對(duì)中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配有很大影響。并且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付工程往往需要地方政府資金作配套,有資金配套才能的經(jīng)濟(jì)興隆地區(qū)往往比缺

16、乏資金配套才能的欠興隆地區(qū)更容易獲得更多的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付撥款。由此可見(jiàn),專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)平衡地區(qū)間財(cái)力的作用非常有限,甚至還會(huì)擴(kuò)大地區(qū)間公共效勞開(kāi)展程度的原有差距。(三)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付工程設(shè)置不合理目前,中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付工程多達(dá)幾百項(xiàng),工程設(shè)置過(guò)多、過(guò)濫,覆蓋面過(guò)寬、重點(diǎn)不突出,難以表達(dá)中央對(duì)地方財(cái)政支出的引導(dǎo)和調(diào)控作用。2022年,中央財(cái)政安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付6891.5億元,占轉(zhuǎn)移支付總額的49.2%。2022年,中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付加上財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中屬于專項(xiàng)支付的部分,占當(dāng)年轉(zhuǎn)移支付總額的53.2%。由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的覆蓋面過(guò)寬,造成許多工程在管理上存在著“多頭管理現(xiàn)象。如災(zāi)后補(bǔ)償和重建轉(zhuǎn)移支付資金的管理涉及民政、水利、交通、教育等部門(mén),很容易造成操作中擠占挪用、監(jiān)視管理不到位、資金撥付效率低等問(wèn)題。目前,一般性轉(zhuǎn)移支付作為地方財(cái)力補(bǔ)助進(jìn)入地方預(yù)算,進(jìn)入了地方人大監(jiān)視的范圍,而專項(xiàng)資金在使用上還缺乏有效的約束和監(jiān)視機(jī)制。區(qū)域協(xié)調(diào)開(kāi)展的重點(diǎn)是要使生活在不同區(qū)域間的人民可以享有均等化的根本公共效勞和大體相當(dāng)?shù)纳畛潭取?shí)現(xiàn)這一目的,對(duì)于欠興隆地區(qū)和資源生態(tài)環(huán)境承載才能較差地區(qū)而言,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是關(guān)鍵。但由于一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小,很難起到平衡全國(guó)各地區(qū)財(cái)力差距、促進(jìn)區(qū)域間公共效勞均等化