鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能與定位分析

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能與定位分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能與定位分析提 綱一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的起源和歷史沿革二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能追溯 三、新中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能 四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能 第2頁，共53頁幻燈片。提 綱一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的起源和歷史沿革第2頁，共53頁幻燈片。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的起源和歷史沿革 “鄉(xiāng)”繁體古與“卿”同，是一個意會字，指的是兩個人面對面坐在一起。所謂鄉(xiāng)，就是近距離住在一起的人群，久而久之，形成特指行政層級的抽象名詞。 鎮(zhèn)，最早是作為軍事?lián)c興建的。由于鎮(zhèn)設(shè)于水陸交通要道，有利于貿(mào)易活動，隨著時間的推移，人口繁衍聚集，逐步演變?yōu)檗r(nóng)村集貿(mào)市場，形成市鎮(zhèn)。 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)”沿用至今，是廣大農(nóng)村地區(qū)的統(tǒng)稱。第3頁，共53頁幻燈片。一、鄉(xiāng)

2、鎮(zhèn)的起源和歷史沿革 第3頁，共53頁幻燈片。我國“鄉(xiāng)制”始建于西周，鎮(zhèn)最早出現(xiàn)在北魏時期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制經(jīng)歷了多次變革 ： “鄉(xiāng)官制”（西周隋唐） “職役制”（中唐清朝） “自治制”（晚清） “政黨制”（20世紀(jì)上半葉）變革期間或延續(xù)或中斷，或重視或忽視、或繼承或革新，且表現(xiàn)為地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征 。第4頁，共53頁幻燈片。我國“鄉(xiāng)制”始建于西周，鎮(zhèn)最早出現(xiàn)在北魏時期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制經(jīng)歷了 世界上還沒有哪一個國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)像中國這樣復(fù)雜多變。但從有利于經(jīng)濟社會發(fā)展，人們安居樂業(yè)出發(fā)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”作為國家設(shè)置的地方行政建制，應(yīng)保持其行政地域的完整性，人口規(guī)模的適度性，管理層級的有序性，

3、機構(gòu)設(shè)置的合理性，職能定位的科學(xué)性，組織制度的規(guī)范性，政權(quán)名稱的固定性等基本要求。 第5頁，共53頁幻燈片。 世界上還沒有哪一個國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)像中國這二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能追溯 自秦始皇統(tǒng)一中國后的秦朝至清末的兩千多年間，“王權(quán)止于縣政”。鄉(xiāng)里組織一般是以“什伍編制”為起點，以“什伍相?！?、“什伍連坐”為基本組織原則，構(gòu)成了國家政權(quán)體系的末梢，成為“治民之基”。 職能追溯 鄉(xiāng)官制 職役制 自治制 政黨制 第6頁，共53頁幻燈片。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能追溯 自秦始皇統(tǒng)一中國后的秦朝至清末的兩千多鄉(xiāng)官制始于西周，秦漢時期達(dá)到高峰； 漢書百官公卿表記載： “大率十里一亭，亭有亭長。 十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇

4、 夫、游徼。三老掌教化。嗇夫職 聽訟，收賦稅。游徼禁賊盜?！?這是最早見之文字的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。鄉(xiāng)、里之間增設(shè)“亭”， “鄉(xiāng)”與“亭”平行運作，職能交 叉，層級混亂；中唐以后，隨著均田制的廢弛、兩 稅法的實行，鄉(xiāng)官制已經(jīng)開始向職役制轉(zhuǎn)化。第7頁，共53頁幻燈片。鄉(xiāng)官制始于西周，秦漢時期達(dá)到高峰；第7頁，共53頁幻燈片。職役制 也稱吏役，隋唐實行“科舉制”，“官”與“吏”分設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“吏治”，演變成職役制。目的：封建統(tǒng)治者強化對鄉(xiāng)村社會的控制、防御、懲罰。自隋唐至清末的千余年間，我國鄉(xiāng)里社會的政治下層，實由官治而淪為半官式之紳治。第8頁，共53頁幻燈片。職役制 也稱吏役，隋唐實行“科舉制”，“官”與

5、“吏”分設(shè)，鄉(xiāng) 唐：百戶為里，五里為鄉(xiāng)，四家為鄰，五鄰 為保。 宋：王安石在全國推行了保甲制度，即：“保 甲之法，十戶立一牌頭，十牌頭立一甲 長，十甲長立一保正?！?元：社制 明：里甲制 清：采取明人的里甲制，作為賦役征收的機 構(gòu)，采取宋人的保甲制，以維護地方治 安，實施元代社制，作為勸農(nóng)的組織。 第9頁，共53頁幻燈片。 唐：百戶為里，五里為鄉(xiāng)，四家為鄰，五鄰 第9頁，共53自治制 晚清時期出現(xiàn)了鄉(xiāng)村自治的萌芽 ：太平天國的鄉(xiāng)村組織采取寓兵于農(nóng)的方法，建 立“守土鄉(xiāng)官制”，光緒末年和宣統(tǒng)初年，清政府也開始提倡“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。 城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程 晚清政府1908年頒布 中國歷史上首次由統(tǒng)治者自

6、覺提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治， 章程第二條規(guī)定：“凡府廳州縣治城廂地方為城，其 余市鎮(zhèn)村莊屯集等各地方，人口滿5萬以上者為鎮(zhèn)， 人口不滿5萬者為鄉(xiāng)?！?第10頁，共53頁幻燈片。自治制 晚清時期出現(xiàn)了鄉(xiāng)村自治的萌芽 ：第10頁，共53頁幻政黨制 進入20世紀(jì)上半葉，我國的國家行政權(quán)開始從 縣一級下沉到了鄉(xiāng)村社會。1928年后，國民黨 政府制定法律政策，使鄉(xiāng)村與政府之間保持明 確的隸屬關(guān)系。國民黨政府規(guī)定：“百戶以上村者設(shè)鄉(xiāng)，百戶以下村者集為一鄉(xiāng)，滿百戶集市者設(shè)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)閭、鄰。五戶為鄰，五鄰為閭”。十戶為一甲，十甲為一保。鄉(xiāng)設(shè)鄉(xiāng)公所，下設(shè)民政、警衛(wèi)、經(jīng)濟、文化4股。 第11頁，共53頁幻燈片。政黨制 進

7、入20世紀(jì)上半葉，我國的國家行政權(quán)開始從 縣一據(jù)1942年的粗略估計，國民黨政府僅區(qū)一級約需16萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級約需68萬人，保甲長約需1214萬人，三項共計1298萬人。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家的農(nóng)民承載能力。“農(nóng)民賦稅負(fù)擔(dān)日益苛重，政府權(quán)威失墜，社會動蕩混亂，最終吞噬了國民黨基層政權(quán)的基礎(chǔ)” 。第12頁，共53頁幻燈片。據(jù)1942年的粗略估計，國民黨政府僅區(qū)一級約需16萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然國民黨政府鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所下設(shè)民政、警衛(wèi)、經(jīng)濟、文化4股，但形同虛設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會發(fā)展幾同空白。追溯我國幾千年鄉(xiāng)鎮(zhèn)變更和發(fā)展的歷史，不難發(fā)現(xiàn)，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能直到新中國成立仍然停留在“掌教化、職聽訟、收賦稅、

8、禁賊盜”上。第13頁，共53頁幻燈片。雖然國民黨政府鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所下設(shè)民政、警衛(wèi)、經(jīng)濟、文化4股，但三、新中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能新中國成立前，中國共產(chǎn)黨便積極探索，領(lǐng)導(dǎo)中央蘇區(qū)、抗日根據(jù)地和解放區(qū)進行了鄉(xiāng)村自治實驗。在革命戰(zhàn)爭年代，中國共產(chǎn)黨在解放區(qū)建立了廣泛的農(nóng)協(xié)組織，頒布了陜甘寧邊區(qū)憲法原則，原則規(guī)定：邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表大會為人民管理政權(quán)機關(guān)，這在中國歷史上是前所未有的偉大創(chuàng)舉。 第14頁，共53頁幻燈片。三、新中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能新中國成立前，中國共產(chǎn)黨便建國后，自1951年 土改到1958年的人 民公社化運動 ，成 立萬多個人民公 社；截止到1980年底，全國人民公社54

9、183個，生產(chǎn)大隊71萬個 ，龐大的社隊組織，農(nóng)民不堪承擔(dān)，改革是必然的。 第15頁，共53頁幻燈片。建國后，自1951年第15頁，共53頁幻燈片。1983年，黨中央、國務(wù)院頒發(fā)了關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知，全國各地開始大規(guī)模的“社改鄉(xiāng)”；我省2002年有1832個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，隨著農(nóng)村稅費改革的深入，逐步實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，現(xiàn)存1379個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，撤并453個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。第16頁，共53頁幻燈片。1983年，黨中央、國務(wù)院頒發(fā)了關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府（一）19831999年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能 1995年修訂的組織法規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要職能是執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教

10、育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作。特點：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際成了一個全能型的無限責(zé)任政府。在計劃經(jīng)濟體制下，其在具體落實中，又側(cè)重于政治控制，重視組織生產(chǎn)、行政管理，忽視社會發(fā)展與社會服務(wù)。第17頁，共53頁幻燈片。（一）19831999年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能 1995年修訂運行方式：完全的“管理型政府”，陷入大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、組織農(nóng)民生產(chǎn)、催糧催款的困境；問題：在征地、拆遷、環(huán)保、綜治等方面存在大量的不和諧現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村干群關(guān)系緊張，農(nóng)村群體性事件頻發(fā)；結(jié)論：傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能已經(jīng)不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求。 第18頁，共53頁幻燈片。運行方式：

11、完全的“管理型政府”，陷入大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、組織農(nóng)民生（二）2000年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能2000年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，我省全面開展農(nóng)村稅費改革試點，取消了提留統(tǒng)籌及屠宰稅等； 2005年，全面取消農(nóng)業(yè)稅；同時，選擇18個縣開展農(nóng)村綜合改革試點，農(nóng)村稅費改革為實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了條件；第19頁，共53頁幻燈片。（二）2000年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能2000年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，我2005年，中共安徽省委辦公廳、省人民政府辦公廳下發(fā)關(guān)于開展農(nóng)村綜合改革試點建立農(nóng)村基層工作新機制的意見； 要求：轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，適當(dāng)調(diào)整經(jīng)濟管理職能，提高社會管理和公共服務(wù)水平，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身改革，建設(shè)服務(wù)型、法制型政府。 第2

12、0頁，共53頁幻燈片。2005年，中共安徽省委辦公廳、省人民政府辦公廳下發(fā)關(guān)于開2007年，中共安徽省委辦公廳、省人民政府辦公廳下發(fā)政府關(guān)于全面推進農(nóng)村綜合改革試點的意見文件進一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，可概括為四大職能： 社會管理職能 發(fā)展經(jīng)濟職能 公共服務(wù)職能 基層建設(shè)職能 第21頁，共53頁幻燈片。2007年，中共安徽省委辦公廳、省人民政府辦公廳下發(fā)政府關(guān)社會管理職能貫徹執(zhí)行上級的各項方針政策，保障公民享有憲法規(guī)定的經(jīng)濟、政治和文化權(quán)利；加強綜合治理，維護社會穩(wěn)定，妥善處理突發(fā)性、群體性事件，調(diào)節(jié)和處理好各種利益矛盾和糾紛；根據(jù)鄉(xiāng)村社會的需要，組織制定和推動落實經(jīng)農(nóng)民認(rèn)可的鄉(xiāng)規(guī)民約，構(gòu)建和

13、諧的鄉(xiāng)村社會等 。 “人治型” “法治型” “壓力型” “人性化” 第22頁，共53頁幻燈片。社會管理職能貫徹執(zhí)行上級的各項方針政策，保障公民享有憲法規(guī)定發(fā)展經(jīng)濟職能組織制定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào) 整，形成地域產(chǎn)業(yè)特色；組織營造良好的發(fā)展環(huán)境， 包括政策環(huán)境、硬件環(huán)境、 社會環(huán)境，加大招商引資力度；通過推動和引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的發(fā)展，指導(dǎo)農(nóng) 村生產(chǎn)，提高農(nóng)村生產(chǎn)組織化程度；加強信息服務(wù)，密切本地農(nóng)產(chǎn)品的市場銜接，促進 農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣； 特點：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與經(jīng)濟已由強迫農(nóng)民種這種那、 政府辦企業(yè)的“直接型”，轉(zhuǎn)為提供各種“服務(wù)”的 “間接型”。第23頁，共53頁幻燈片。發(fā)展經(jīng)濟職能

14、組織制定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)第23公共服務(wù)職能生產(chǎn)保障；教育保障；醫(yī)療保障；養(yǎng)老保障；生活保障；生育保障；組織好農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)，實現(xiàn)向“公共服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變；特點：提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，實現(xiàn)“管理型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。 第24頁，共53頁幻燈片。公共服務(wù)職能生產(chǎn)保障；第24頁，共53頁幻燈片?；鶎咏ㄔO(shè)職能農(nóng)村黨組織建設(shè)：包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子的推薦與選配，農(nóng)村黨員的發(fā)展和管理，黨員干部隊伍思想作風(fēng)建設(shè)等；村委會班子建設(shè)：指導(dǎo)和幫助組織鄉(xiāng)村基層組織和社區(qū)自治，為落實公民在選舉、決策、管理、監(jiān)督等方面的民主權(quán)利創(chuàng)造條件；農(nóng)村思想建設(shè)：加強農(nóng)村思想政治工作和社會

15、主義精神文明建設(shè)，倡導(dǎo)社會文明新風(fēng) ；民主集中制建設(shè)：敞開群眾表達(dá)意愿的渠道，建立民主決策、科學(xué)決策的程序和機制。 第25頁，共53頁幻燈片?；鶎咏ㄔO(shè)職能農(nóng)村黨組織建設(shè)：包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子的（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變前瞻 黨的十六大以來，中央先后提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、建立逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的新體制、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村等重大方針；需要進一步強化配套措施：推進行政管理體制改革，提高基層政府保障能力，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政策和工作水平；完成從“管理型政府”到“服務(wù)型政府”的蛻變，打造服務(wù)型法制型政府，肩負(fù)起構(gòu)建農(nóng)村和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的歷史使命。 第26頁，共53頁幻燈片。

16、（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變前瞻 黨的十六大以來，中央先后提出統(tǒng)籌四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能（一）1983-1999年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能（二）2000年以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能 1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展與運行面臨的主要困難2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能轉(zhuǎn)變紀(jì)實（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政首次面臨職能調(diào)整問題（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能調(diào)納入議事日程 （3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能調(diào)整取得進展 （4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的拓展 （5）找準(zhǔn)發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能作用的切入點 （三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能轉(zhuǎn)變前瞻第27頁，共53頁幻燈片。四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能（一）1983-1999年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能第27鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政誕生在“社改鄉(xiāng)”結(jié)束后的上世紀(jì)八十年代初中期 ?？陀^條件：黨的十一屆三中全會以來，推行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主要

17、形式的承包責(zé)任制，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。 隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展壯大，來自農(nóng)村的財政收入和用于農(nóng)村的財政支出大量增加，客觀上要求把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)提到議事日程上來。第28頁，共53頁幻燈片。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政誕生在“社改鄉(xiāng)”結(jié)束后的上世紀(jì)八十年代初中期 。第2主觀條件： 1983年中央頒發(fā)關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知，要求建立鄉(xiāng)級財政；1983年底，財政部召開全國財政工作會議上，正式部署建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；1985年，財政部頒發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理試行辦法；1983-1985年期間，省一級財政部門設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理內(nèi)設(shè)機構(gòu)，配備了專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理人員；第29頁，共53頁幻燈片。主觀條件：第29頁，共53頁幻

18、燈片。 1991年，財政部頒發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理辦法，全面規(guī)范了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理； 1994年頒布實施的中華人民共和國預(yù)算法規(guī)定“國家實行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級預(yù)算”，進一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的法律地位。第30頁，共53頁幻燈片。 1991年，財政部頒發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理辦法我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè) 1993年省政府批準(zhǔn)了省財政廳、人事廳文件，充實了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，強化了組織建設(shè)； 1993年，省財政廳制定了進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的通知，理順了縣鄉(xiāng)財政體制； 1999年，省政府頒發(fā)了關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)的通知，進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)； 截至到2002年底，全省1832個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財

19、政人員14497人。第31頁，共53頁幻燈片。我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)第31頁，共53頁幻燈片。（一）1983-1999年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能 政府職能決定財政職能，這一時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要是“大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、催糧催款”。服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要職能是“組織財政收入，管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出和資金，監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)財務(wù)”。 我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自1983年建立以來，對鞏固和加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展，起到了積極的作用，為全省財政的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。 第32頁，共53頁幻燈片。（一）1983-1999年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能 第32頁，共53頁幻（二）2000年以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能 市場經(jīng)濟的逐步

20、建立和財政改革的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和財政運行環(huán)境發(fā)生了很大的變化，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展停滯不前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出。 隨著農(nóng)村稅費改革的不斷深化和完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能逐步削弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入收支矛盾加劇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的發(fā)展和運行面臨著前所未有的困難，必須適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求，進一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。 第33頁，共53頁幻燈片。（二）2000年以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能 第33頁，共53頁幻燈片1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展運行面臨的主要困難（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展緩慢 （2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏主體稅源 （3）財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一 （4）財政供養(yǎng)人員失控 （5）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重 （6）鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力下降 （7）

21、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能弱化 第34頁，共53頁幻燈片。1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展運行面臨的主要困難第34頁，共53頁幻燈片。（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展緩慢 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于技術(shù)含量低，債務(wù)負(fù)擔(dān)重，抗御市場風(fēng)險的能力弱，在市場競爭中處于劣勢，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛停產(chǎn)關(guān)閉。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟受環(huán)境、地理、資金、技術(shù)等多種因素的制約，外向性經(jīng)濟和民營經(jīng)濟一時難以發(fā)展，在傳統(tǒng)財源大幅萎縮的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟缺乏新的增長點，發(fā)展緩慢，甚至萎縮。 第35頁，共53頁幻燈片。（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展緩慢第35頁，共53頁幻燈片。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏主體稅源 1994年起，我國開始實行中央與地方財政的分稅制財政體制，由省向下逐級推開，但由于政府層級過多，中

22、央、省、市、縣分稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有穩(wěn)定的主體稅源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入規(guī)模普遍較小。 全省1832個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2002年，財政收入在1000萬元以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅45個，財政收入100500萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為1326萬元，占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)的72%。 第36頁，共53頁幻燈片。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏主體稅源第36頁，共53頁幻燈片。（3）財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一 與鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有穩(wěn)定的收入來源不相適應(yīng)的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一。 一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進入競爭領(lǐng)域，大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，財政越位承擔(dān)了大量非公共支出； 二是承擔(dān)了大量農(nóng)業(yè)、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的事業(yè)支出和基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護等公共支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出，大多負(fù)債累累； 三是隨著市場經(jīng)濟的逐步建

23、立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政新增了保穩(wěn)定、保改革方面的支出。第37頁，共53頁幻燈片。（3）財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一 第37頁，共53頁幻燈片。（4）財政供養(yǎng)人員失控 我省自1992年撤區(qū)并鄉(xiāng)后，在行政體制、民師轉(zhuǎn)正等各種因素推動下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置繁雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員迅速膨脹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工資性支出壓力大，人員經(jīng)費支出增長大大高于財政收入增長，大大超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的承受能力，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資不能正常發(fā)放。第38頁，共53頁幻燈片。（4）財政供養(yǎng)人員失控 第38頁，共53頁幻燈片。（5）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政包攬過多經(jīng)濟建設(shè)和管理職能，政府投資、集資、貸款辦企業(yè)，財政為企業(yè)貸款提供擔(dān)保等，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損破產(chǎn)遺

24、留下來的債務(wù)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)負(fù)擔(dān)。 目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)數(shù)額巨大，形成原因復(fù)雜，涉及面廣，形式多樣，且仍呈增長之勢。據(jù)統(tǒng)計，截至2002年，我省每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債700多萬元。巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政乃至整個財政運行巨大的風(fēng)險。 第39頁，共53頁幻燈片。（5）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重 第39頁，共53頁幻燈片。（6）鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力下降 我省自2000年開始全面推行農(nóng)村稅費改革，農(nóng)村稅費改革及農(nóng)業(yè)稅政策調(diào)整后，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌等面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金，取消農(nóng)村教育集資等涉及農(nóng)民的政府性集資，取消屠宰稅，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅，取消農(nóng)業(yè)稅附加等等。 在農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅減輕的同時，鄉(xiāng)

25、鎮(zhèn)財政不僅財政收入規(guī)模下降，可用財力也有所下降。 第40頁，共53頁幻燈片。（6）鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力下降 第40頁，共53頁幻燈片。（7）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能弱化 為確保稅費改革的順利實施，省委、省政府出臺了一系列配套措施。 一是實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位機構(gòu)改革； 二是農(nóng)業(yè)稅實行 “定稅額、定時間、定地點”的“三定”征收辦法，不再挨家挨戶上門征收； 三是農(nóng)村初中、小學(xué)教師工資上收到縣管理； 隨著農(nóng)業(yè)稅的規(guī)范征管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員的減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能大大弱化。第41頁，共53頁幻燈片。（7）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能弱化 第41頁，共53頁幻燈片。 2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能轉(zhuǎn)變紀(jì)實 隨著農(nóng)村稅費改革和“鄉(xiāng)財縣管”改革的深入推 進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)

26、財政組織收入、管理支出的職能急劇弱 化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政何去何從？鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能如何調(diào)整？ 我省積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展改革之路，對鄉(xiāng)鎮(zhèn) 財政職能進行了一系列的調(diào)整。與取消農(nóng)業(yè)稅前相 比，目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能實現(xiàn)了“三個轉(zhuǎn)變”：由“征 管型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變；由“收入型”向“收支并重型”轉(zhuǎn) 變；由“單純業(yè)務(wù)型”向“綜合協(xié)調(diào)型”轉(zhuǎn)變。 概括起來就是：組織收入、管理支出、監(jiān)管資 金、為民服務(wù)四大職能。第42頁，共53頁幻燈片。 2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能轉(zhuǎn)變紀(jì)實第42頁，共53頁幻燈片。（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能首次面臨調(diào)整問題 2001年，省政府關(guān)于將農(nóng)村初中、小學(xué)教師工資上收到縣管理的通知決定，自當(dāng)年9月起將全省農(nóng)村中、小學(xué)教

27、師工資上收到縣（市、區(qū)）管理； 2003年，省財政實施了“鄉(xiāng)財縣管”改革，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預(yù)算會計和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，由縣財政會計核算中心代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總會計賬務(wù)，核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項會計業(yè)務(wù)。 這兩項改革極大地削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能首次面臨調(diào)整問題。 第43頁，共53頁幻燈片。（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能首次面臨調(diào)整問題第43頁，共53頁幻燈片。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能調(diào)整納入議事日程 2005年，繼2003年全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅后，全面取消農(nóng)業(yè)稅，中國農(nóng)村步入“零稅費”時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政組織收入職能大大削弱。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政傳統(tǒng)的組織收入、管理支出職能都大大削弱，如不盡快調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍難以穩(wěn)定。調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能問題迫在

28、眉睫，必須納入政府和財政議事日程。第44頁，共53頁幻燈片。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能調(diào)整納入議事日程 第44頁，共53頁幻燈片（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能調(diào)整取得實質(zhì)性進展 2005年，省編辦下發(fā)關(guān)于同意省財政廳農(nóng)業(yè)稅務(wù)局更名為農(nóng)村財政管理局的批復(fù)； 同年，省財政廳下發(fā)關(guān)于省財政廳農(nóng)業(yè)稅務(wù)局更名及職能調(diào)的通知，通知規(guī)定省農(nóng)村財政管理局的主要職能是：具體承擔(dān)全省耕地占用稅和契稅的征收管理、政策制定及涉稅案件的稽查；指導(dǎo)全省農(nóng)村財政工作；管理有關(guān)涉農(nóng)資金。 第45頁，共53頁幻燈片。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能調(diào)整取得實質(zhì)性進展 第45頁，共53頁幻燈 市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)省廳的職能，相應(yīng)調(diào)整了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要任務(wù)

29、在原有職能的基礎(chǔ)上，進一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具體管理涉農(nóng)資金，強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管職能。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能調(diào)整邁出的重要一步，跳出了以征收農(nóng)業(yè)稅為主的傳統(tǒng)職能。第46頁，共53頁幻燈片。 市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)省廳的職能，相應(yīng)調(diào)整了鄉(xiāng)（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的拓展 隨著農(nóng)村綜合改革的深入推進和國家強農(nóng)惠農(nóng)政策的大力實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能不斷拓展，增加“為民服務(wù)”職能，強化了“監(jiān)管資金”職能。 2006年，推行金寨縣為民服務(wù)全程代理制和涉農(nóng)補貼資金“一卡通”發(fā)放辦法，截止日前，有27項涉農(nóng)資金納入“一卡通“發(fā)放，發(fā)放金額109億元； 第47頁，共53頁幻燈片。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的拓展 第47頁，共53頁幻燈片。 2007年，全面推開農(nóng)村綜合改革試點；組織實施十二項民生工程；推行金寨縣涉農(nóng)補貼資金“一線實”管理辦法； 2008年，進一步規(guī)范提高為民服務(wù)全程代理制，全面開展清理化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)工作；實施十八項民生工程，開展“惠民直達(dá)工程”